Samverkan mellan idéburen sektor och
en region
– Möjligheter och utmaningar vid utveckling av en
samverkansplattform
Agneta Halvarsson Lundkvist
Maria Gustavsson
2021
HELIX Rapport 21:001HELIX Competence Centre Linköpings universitet SE-581 83 Linköping Sweden
http://liu.se/helix
i
Sammanfattning
Denna studie fokuserar samverkan mellan offentlig och idéburen sektor för att möta och hantera välfärds- och samhällsutmaningar och den utgår från en ”Överenskommelse om samverkan mellan Region Östergötland och idéburen sektor i Östergötlands län”. Överenskommelsen är en avsiktsförklaring om ett gemensamt förhållningssätt i alla former av samverkan mellan idéburna organisationer och Region Östergötland. Studiens syfte är att bidra med kunskap om hur samverkan mellan idéburen sektor i Östergötland och Region Östergötland organiseras, och de förutsättningar som omger samverkan och lärande mellan sektorerna. Studien bygger på kvalitativa data i form av 22 intervjuer, dokumentation av gemensam tolkning av preliminära resultat med informanter, observationer av så kallade stormöten samt dokumentstudier.
Resultatet visar att en ny samverkansplattform växer fram som en fortsättning av den process som det innebar att ta fram Överenskommelsen mellan idéburna organisationer och Region Östergötland. Samverkansplattformens deltagare bildar ett partnerskap. Flera positiva resultat och nya möjligheter till samverkan lyftes fram, exempelvis, större transparens kring olika samverkansmöjligheter, bättre kännedom om samverkande organisationer – både hos Regionens tjänstemän och hos representanter för idéburen sektor. De främsta utmaningarna var initialt, exempelvis, otydliga mandat och många olika samverkansarenor (även lokalt i kommuner) samt svårigheter med att förankra Överenskommelsen hos nya politiker. Andra exempel på utmaningar som framkom var olika möjligheter för både tjänstemän inom Regionen och idéburna representanter från idéburna organisationer samt svårigheter att brett kommunicera vad som är på gång i partnerskapet.
En slutsats är att de klassiska vad och varför-frågorna (dvs. innehåll eller fokus för samverkan samt hur samverkan kring insatser ut mot målgrupper ska genomföras) blir svåra att processa fram genom en demokratisk dialog. En möjlig anledning är att analyser och diskussioner om varför en viss aktivitet bör genomföras på ett visst sätt måste föras över flera olika hierarkiska nivåer och mellan olika ansvars- och verksamhetsområden.
ii
Författare
Agneta Halvarsson Lundkvist
Agneta Halvarsson Lundkvist är universitetslektor vid institutionen för beteendevetenskap och lärande, Linköpings universitet. Agnetas forskning fokuserar samverkan och lärande i arbetslivet och hur samverkan kan bidra till innovation och förändring.Maria Gustavsson
Maria Gustavssons är professor och forskningsledare på avdelningen för Pedagogik och sociologi vid Institutionen för beteendevetenskap och lärande, och HELIX Competence Centre, Linköpings universitet. Marias forskningsintressen relaterar till pedagogik i arbetslivet, särskilt arbetsplatslärande som är ett brett forskningsfält som bland annat inkluderar lärande genom samverkan mellan organisationer.iii
Innehållsförteckning
Sammanfattning ... i
Författare ... ii
Agneta Halvarsson Lundkvist ... ii
Maria Gustavsson ... ii
Innehållsförteckning ... iii
Figurer och tabeller ... v
1. Introduktion – Samverkan för att möta välfärdssamhällets utmaningar ... 1
1.1 Syfte och frågeställningar ... 1
1.2 Överenskommelsen i Östergötland... 2
Samverkansmodellen – en trappa med olika steg ... 3
1.3 Rapportens disposition ... 4
2. Överenskommelser för att värna välfärd och dialog ... 5
3. Några teoretiska utgångspunkter ... 7
3.1 Dubbel stimulering – en modell för analys av lärande och förändring i samarbetskonstellationer ... 7
3.2 Beslutsfasen i ljuset av verksamhetssystem, expansivt lärande och gränsgångare ... 9
3.3 Från beslutsfas till implementeringsfas i ljuset av förankring och stabilisering ... 11
4. Metod ... 13
4.1 Forskningsansats ... 13
4.2 Urval av informanter ... 15
4.3 Datainsamlingsmetoder och genomförande ... 16
4.4 Bearbetning och analys av data ... 18
5. Organisering och samverkan – inom och mellan deltagande parter ... 19
5.1 Politikers och tjänstemäns beslut tas på flera nivåer och inom olika verksamhets- eller ansvarsområden ... 19
5.2 De idéburna sektorns organisering – olika typer av organisationer och alla är enskilda parter gentemot Regionen ... 20
5.3 Den Regionala Överenskommelsen och en modell för samverkan växte fram ... 21
Processen som ledde fram till Överenskommelsen ... 22
Överenskommelsens organisatoriska tillhörighet i Region Östergötland ... 24
5.4 Samverkansformer ... 26
Samverkansformer som fanns innan Överenskommelsen och som fortsatt finns ... 26
Samverkansformer som startade under processen som resulterade i Överenskommelsen ... 27
6. Förutsättningar för samverkan ... 31
6.1 En plattform för samverkan växer fram genom stormöten ... 31 Samverkansplattformen – en öppen arena för att nätverka och träffa andra att samverka
iv
med ... 32
Samverkansplattformen – ett sätt att närma sig Regionen och dess resurser ... 35
Plattformen som forum för att organisera och samordna samverkan på bredare front... 37
Det finns kopplingar mellan samverkansplattformen och de traditionella samverkansformerna men om och hur de ska integreras är ännu oklart ... 38
6.2 Komplexitet i båda sektorerna utmanar samverkan ... 41
Den idéburna sektorns organisatoriska och praktiska förutsättningarna för samverkan ... 42
Den idéburna sektorn ses som nischad och det finns delade meningar om den någonsin kommer att kunna tala med en röst gentemot Regionen ... 42
Många idéburna organisationer ses som komplexa i sin form och de som representerar dem har ett förankringsarbete att göra både uppåt och nedåt i sin organisation ... 45
Att representera en idéburen organisation kan ske på fritiden eller inom ramen för en tjänst men oavsett vilket betraktas representanterna ofta som eldsjälar ... 46
Regionens organisatoriska och praktiska förutsättningar för samverkan ... 48
Beslut som rör Regionen men är kopplade till samverkansplattformen tas inte av de tjänstemän som deltar vid stormötena ... 48
I likhet med den idéburna sektorn ses inte Regionen som en organisation som talar med enad röst ... 52
Regionen avsätter medel för samverkan med idéburen sektor men de är inte allokerade till den samverkansplattform som växer fram ... 55
7. Resultat och effekter av samverkan mellan Regionen och idéburna organisationer ... 57
8. Diskussion ... 61
Vad-frågan – den innehållsliga aspekten av samverkan mellan parterna ... 63
Representanter för parterna i samverkansplattformen har inte egen rådighet i flera vad-frågor ... 63
Representanter för parterna i samverkansplattformen har rådighet i frågor som rör organisering av samverkansplattformen och vilka frågor de ska driva ... 64
Ett oklart vad leder till oklarheter om vad som kan förväntas... 64
Vägval 1 – en plattform som driver fram lösningar på samhällsproblem eller en plattform som verkar ut mot målgrupp för att lösa dem? ... 64
Hur-frågan – Starkt sammanhängande med den innehållsliga aspekten av samverkan ... 65
Vägval 2 – Se samverkan mellan idéburen sektor och Regionen från ett sammanhållet perspektiv eller som olika spår ... 66
Två typer av varför-frågor är aktuella ... 68
Svaret på varför en viss kombination av innehåll och genomförande är lämplig är svårt att finna i en komplex organisation ... 68
Vägval 3 – En fråga om hur verksamheter och olika hierarkiska nivåer bäst stimuleras för att utveckla samverkan i riktning mot Överenskommelsen ... 69
v
Studier av bred samverkan mellan en Region och idéburen sektor är ovanliga ... 69
Referenser... 73
Figurer och tabeller
Figur 1. Samverkanstrappan enligt Överenskommelsen………3Figur 2. En process i vilken förändringsinriktad handlingsvilja växer fram genom dubbel stimulering………..8
Figur 3. Verksamhetssystem, modifierad efter Engeström……….9
Figur 4. Den expansiva lärandecykeln………..10
Figur 5. Den interaktiva forskningmodellen……….13
Figur 6. Forskares och praktikers gemensamma konceptualisering och tolkning som en expansiv lärandecykel med dubbel stimulering i vart steg……….15
Figur 7. Sammanfattning av datainsamlingsmetoder och den interaktiva genomförande-processen……….…....17
Figur 8. Region Östergötlands politiska organisering………19
Tabell 1. Sammanställning av samtliga intervjuer………. 16
Tabell 2. Summering av förutsättningar relaterade till samverkansplattformen, den idéburna sektorn och Region Östergötland……….. 62
1
1. Introduktion – Samverkan för att möta
välfärdssamhällets utmaningar
Fokus i denna rapport ligger på samverkan mellan offentlig och idéburen sektor för att möta och hantera välfärds- och samhällsutmaningar. Den samverkan som närmare studerats och redovisas i denna rapport är ”Överenskommelse om samverkan mellan Region Östergötland och idéburen sektor i Östergötlands län” (i dagligt tal kallat Överenskommelsen) som undertecknades den 11 december 2018. Det är en avsiktsförklaring om ett gemensamt förhållningssätt i alla former av samverkan mellan idéburna organisationer i civilsamhället, vilket är den sektor de idéburna verkar i, och Region Östergötland. Denna rapport som bygger på intervjuer med personer som företräder parterna och observationer fokuserar samverkan mellan de idéburna organisationerna och Regionen de första 18 månaderna efter att Överenskommelsen hade undertecknats. Rapporten värderar inte pågående samverkan eller tar ställning i olika frågor utan beskriver samverkan mellan parterna och lyfter fram några utmaningar samt visar på olika vägval i det fortsatta arbetet.
1.1 Syfte och frågeställningar
Mot denna bakgrund studeras samverkan mellan idéburen sektor och Region Östergötland inom ramen för den så kallade Överenskommelsen. Studiens syfte är därmed att bidra med kunskap om hur denna samverkan mellan idéburen sektor i Östergötland och Region Östergötland organiseras, och de förutsättningar som omger samverkan och lärande mellan sektorerna.Syftet kan specificeras i följande forskningsfrågor:
1. Hur har samverkan organiserats mellan idéburna organisationer och Region Östergötland?
2. Vilka förutsättningar möjliggör och utmanar samverkan mellan idéburna organisationer och Region Östergötland?
I avsiktsförklaringen för Överenskommelsen i Östergötland används samlingsbegreppet idéburen sektor för att markera den sektor som de ideella organisationerna tillhör. Begreppet är i det närmaste synonymt med civilsamhället vilket är en sfär som skiljs från företags-, hushålls- och offentlig sektor (Wijkström & Lundström, 2002). Då en stor del
2
av litteraturen och det nationella organ som ska främja dialog och samråd mellan regeringen och idéburna organisationer (NOD) använder begreppet civilsamhället används båda begreppen synonymt i denna rapport. Det nämnda NOD ersätter en äldre överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och dåvarande Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Syftet med NOD är att underlätta samverkan mellan offentliga aktörer och civilsamhället, och tillhandahålla mötesplatser för att främja dialog som en fristående verksamhet med ett kansli som samordnar aktiviteter (NOD, 2020). Jämfört med den gamla överenskommelsen är NOD mer frikopplat från andra regionala och lokala överenskommelser med civilsamhället (Einarsson m.fl., 2019).
1.2 Överenskommelsen i Östergötland
Överenskommelsen i Region Östergötland står för sig själv och är inte beroende av andra överenskommelser, varken nationellt eller av de kommunala som finns i Östergötland, även om kunskapsutbyte kan förekomma. Det är inte ovanligt att samma personer representerar sin organisation både på den lokala (kommunal) och på den regionala arenan, ibland även nationellt.Region Östergötland som helhet är en part i Överenskommelsen liksom var och en av de idéburna organisationerna som skrivit på den. Bland de 41 idéburna organisationer som skrivit under avsiktsförklaringen (maj 2020) återfinns patientföreningar, friluftsförbund, idrottsförbund, regionala företrädare för bygdegårdar, pensionärsföreningar, studieför-bund, hjälpanordnare, samfund och andra. Ett kriterium för att få skriva på den regionala överenskommelsen är att det är en idéburen organisation som företräder idéburna verksamheter i minst två östgötska kommuner.
Överenskommelsen består av sju principer för samverkan och den stipulerar att samverkan mellan Regionen och de idéburna har fyra syften. Överenskommelsens sju principer för samverkan är:
• Självständighet och jämbördighet • Dialog och information
• Kvalitet och utvärdering • Långsiktighet
• Öppenhet
• Mångfald
• Innovation
Ett av syftena är a) ”hitta lösningar på samhällsutmaningar”. De andra tre syftena är att b) ”skapa en utökad dialog mellan de idéburna organisationerna och Region Östergötland”, c) ”underlätta samverkan som stärker demokratin samt ökar delaktighet
3
och inkludering av idéburna organisationer” och d) ”öka kunskapen om respektive part i syfte att skapa ett större förtroende och stärkt tillit mellan parterna” (Regional överenskommelse, 2018, s. 5)1.
Överenskommelsedokumentet specificerar inte hur framtida samverkan ska organiseras men den anger att det fortsatta arbetet enligt Överenskommelsen ”kräver att arbetet organiseras och samordnas av parterna” (Regional Överenskommelse, 2018, s. 7) och att samverkan kan ske på olika nivåer och inom olika verksamhetsområden. Vidare står i överenskommelsedokumentet att förväntningar ska framgå och att en tydlig rollfördelning ska finnas i det arbete som knyts till den regionala Överenskommelsen Denna rapport belyser organiseringen (dvs. samordningen) av samverkan mellan parterna, vilket kan ses som en fortsättning av den process som ledde fram till undertecknandet av Överenskommelsen. Vidare ställer rapporten delsyfte a, att hitta lösningar på samhällsutmaningar, i centrum, det vill säga att skapa lösningar för välfärdssamhället, och de förutsättningar som omgärdar samverkan kring det. Syfte a har speciellt koppling till den sjunde principen i Överenskommelsen vilken är innovation. Det är allmänt vedertaget att innovation förutsätter att idéer som föds utvecklas och vid behov testas för att sedan genomföras. Men, det är inte förrän något fått fäste i en verksamhet som innovationen är ett faktum (Mulgan & Albury, 2003; Hartley, 2005). Samverkansmodellen – en trappa med olika steg
Utifrån den europeiska koden för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen och med inspiration från Ungdomsstyrelsen (2012) beskrivs den samverkansmodell som Överenskommelsen vilar på som en samverkanstrappa. Samverkanstrappan kan ses som olika steg där inte alla steg behöver tas varje gång samverkan mellan idéburna och Regionen sker. Figur 1 illustrerar samverkanstrappan:
Figur 1. Samverkanstrappan enligt Överenskommelsen.
4
Figur 1 illustrerar fyra steg i samverkanstrappan och de utgår från myndighetens perspektiv som då kan bjuda in till; information, samråd, dialog och partnerskap. I Överenskommelsedokumentet förtydligas inte de olika stegen, men i Ungdomsstyrelsens skrift (2012) klargörs att samråd är att ge de idéburna möjlighet att kommentera, ge synpunkter och återkoppling på den aktuella politiska utvecklingen, medan dialog är något som kan startas av endera parten. Dialogen kan vara bred, utifrån egna intressen och gemensamma mål, utan koppling till någon aktuell politisk process. Alternativt kan dialogen syfta till att nå ett resultat i en arbetsprocess. Det sista steget i samverkanstrappan, partnerskap, kräver delat ansvar i den politiska beslutsprocessen – från idé till beslutsfattande. Partnerskapet kan sedan delegera till en eller flera idéburna organisationer att tillhandahålla tjänster i genomförandet av det som beslutats.
1.3 Rapportens disposition
Rapporten har följande disposition. I kapitel 2 ges en kort beskrivning av forskning om samverkan mellan det offentliga och civilsamhället för att värna välfärd och hantera samhällsutmaningar. I kapitel 3 presenteras några teoretiska utgångspunkter som vägleder analysen för att förstå komplexa samverkanskonstellationer med flera sektorer, organisationer och aktörer. I kapitel 4 följer en metodbeskrivning och beskrivning av den empiri som utgör underlag i denna rapport. Kapitel 5–7 är resultatkapitel. I kapitel 5 fokuseras organisering och samverkan inom och mellan Regionen och de idéburna organisationerna. I kapitel 6 kommer vi in på olika förutsättningar, som underlättat men även försvårat samverkan. I kapitel 7 redovisar vi olika resultat och effekter av samverkan mellan Regionen och de idéburna organisationerna som kan skönjas. Resultat och effekter blir även viktiga i det fortsatta Överenskommelsearbetet. Slutligen, i kapitel 8 diskuteras resultatet och i kapitel 9 dras några slutsatser och praktiska implikationer.5
2. Överenskommelser för att värna välfärd och
dialog
Dagens välfärdssystem är sprunget ur civilsamhället och i många länder har idéburna organisationer fortsatt stort ansvar för välfärden. Överenskommelser mellan det offentliga och civilsamhället är av anglosaxiskt ursprung men de har över tid anpassats efter svenska traditioner så som kooperativ verksamhet och folkrörelser men även idén om ett välfärdssamhälle (Johansson, 2011; Reuter, 2012; Einarsson m. fl., 2019). Historiskt sett har Överenskommelser tillkommit för att utöka dialog och samverkan mellan det offentliga och civilsamhället. I Sverige driver bland annat demografiska utmaningar på efterfrågan på samverkan, samtidigt som medborgare, exempelvis genom patientför-eningar, ställer allt högre krav på delaktighet genom dialog inför lokala beslut i kommuner och regioner (Johansson m.fl., 2011). Regioner (tidigare landsting och regionala utveck-lingsorganisationer) som, liksom kommuner, är huvudmän för merparten av samhällets välfärdstjänster söker olika former för samverkan – så också idéburna organisationer. De idéburna organisationerna söker samverkansarenor med det offentliga, exempelvis för att bedriva gemensam verksamhet, finansiera egen verksamhet eller för att delta i dialog kring välfärdstjänster. Det förekommer därmed finansiellt stöd från kommuner och regioner, direkt genom exempelvis föreningsbidrag. En nyare finansieringsform som också innebär samverkan är idéburet offentligt partnerskap2 (IOP) som är juridiskt tillåtet
om en marknad inte existerar (SOU 2019:56a). I viss mån finns även möjlighet för regioner att göra reserverade upphandlingar3 (reserverade kontrakt) för idéburna
organisationer inom civilsamhället som arbetar för grupper så som funktionsnedsatta, långtidsarbetslösa eller som stöttar integration (SOU 2019:56b).
Vad räknas då som idéburna aktörer som verkar i civilsamhället och vad är det de erbjuder? Ett betänkande kring en ny lag gick ut på remiss under 2019 (SOU 2019:56a). Utredarnas uppdrag var att definiera idéburna aktörer tydligt så att de kan avgränsas från andra aktörer i välfärdsverksamheter som är offentligt finansierade eller subventionerade. Utredningen kopplar därmed civilsamhället till välfärd och de definierar begreppet på ett brett sätt. I begreppen välfärd ingår då exempelvis hälso- och sjukvård men även hälsofrämjande verksamhet, social omsorg, olika former av utbildning, även sådan som regleras i lag, arbetsmarknadsaktiviteter och verksamheter som syftar till inkludering eller att motverka segregation och isolering. Idéburna organisationer är därmed alla organisationer som erbjuder välfärdstjänster i dess breda mening. Överenskommelsen
2 ”Partnerskapet är ett samarbete mellan en eller flera offentliga aktörer och en eller flera idéburna
aktörer i välfärden. Det syftar till att uppnå ett gemensamt allmännyttigt mål. Såväl den offentliga som den idéburna aktören bidrar med resurser” (SOU 2019:56a, s. 4). Resurserna kan vara ideellt arbete, kunskap, lokaler eller finansiella (SOU 2019:56a)
3 Reserverad upphandling innebär att de idéburna särbehandlas positivt gentemot andra aktörer
6
mellan de idéburna i Östergötland och Region Östergötland vilar också på den tanken samt inkluderar även kulturområdet.
Överenskommelser mellan den idéburna sektorn och det offentliga finns på flera samhällsnivåer. De är ett sätt att markera de principer som den sektorsövergripande samverkan ska vila på eller visa hur samverkan ska organiseras mellan de olika parterna. Regionala överenskommelser finns i några, främst större, regioner och de finns även på lokal nivå i kommuner, så även i Östergötland. Överenskommelser, vare sig de är nationella, regionala eller kommunala, kan tolkas som en strävan efter att samordna samverkan, men även effektivisera och förnya olika sociala insatser som utförs av civilsamhället (Johansson m.fl., 2011). Idéburna organisationer ses som viktiga dialogpartners där kommunala överenskommelser finns verkar den dialogen vara mer harmonisk. Kommunala överenskommelser verkar dock inte ha lett till fler välfärdstjänster producerade av civilsamhället i kommuner som har en överenskommelse jämfört med kommuner som inte har en (Einarsson m.fl., 2019).
Allt fler studier visar att den förändring av ”samhällskontraktet” som pågår är radikal och att den påverkar förutsättningar för såväl idéburen verksamhet som välfärden (Einarsson m.fl., 2019). Två viktiga frågor är därför om de diametralt olika spelreglerna, eller logiker, som de två sektorerna arbetar efter gör att de som samverkar kommer i konflikt med varandra och, om så är fallet, vad de vanligaste spänningarna består av (Tillmar, 2012). Det är viktiga frågor, som delvis kan besvaras genom att undersöka hur den sektorsöver-gripande samverkan organiseras och vilka förutsättningar som omger den.
I en tidigare HELIX-rapport om sektorsöverskridande samverkan (Tillmar m.fl., 2018) drogs slutsatsen att en framgångsfaktor för samverkan kring aktuella samhällsfrågor och målgrupper med särskilda behov (långtidsarbetslös och funktionsnedsatta) är att vara öppen för att lära mer om hur de samverkande sektorerna fungerar och att anpassa tempo och rytm till de organisationer den egna organisationen samverkar med. Den tidigare rapporten som byggde på tre fallstudier, ett kooperativ, ett projekt och ett partnerskap visade att en sektorsöverskridande samverkan kan vara fruktbar under vissa förutsättningar vilka sammanfattades som fem K. Det första K:et är intersektoriell kompetens vilket innefattar en förmåga att träda över de olika sektorernas gränser och förstå den part de samverkar med men även ett starkt engagemang för den aktuella målgruppen. Det andra K:et är kontakt mellan olika personer som kan ses som gräns-gångare mellan de olika sektorerna, dvs. personer som har kontakt med (andra) politiker, tjänstemän, frivilliga och inte minst med målgruppen. Det tredje K:et är att kapital från det offentliga är nödvändigt även om den civila och privata sektorn också kan bidra till viss del. Det fjärde K:et är kontinuitet då lång tidshorisont ofta är nödvändig. Fallstudierna visade att ändrade externa förutsättningar eller stora förändringar inom någon av de samverkande organisationerna gjorde att samverkan tappade fart eller till och med omöjliggjordes. Det femte och sista K:et står därför för kontext. Kontexten är avgörande för vilken organisatorisk lösning för samverkan som fungerar i ett visst
7
sammanhang och med vissa finansiella möjligheter (Tillmar m.fl., 2018).
3. Några teoretiska utgångspunkter
I detta kapitel lyfter vi fram några teoretiska utgångspunkter som kan hjälpa oss att förstå den komplexitet som kan omge samverkan mellan många parter. Vi utgår här från teorin och metoden ”dubbel stimulering” (’double stimulation’) som kan användas för att analysera lärande- och förändringsprocesser i komplexa samverkanskonstellationer mellan flera sektorer och i organisationer med flera hierarkiska nivåer.
3.1 Dubbel stimulering – en modell för analys av lärande och
förändring i samarbetskonstellationer
Den teoretiska modellen ”dubbel stimulering”4 är förankrad i verksamhetsteori och i denså kallade fjärde generationen av verksamhetsteoretiska studier av lärande och arbete utvecklad av Engeström (2011) och Engeström och Sannino (2020). Senare även vidare-utvecklad av Sannino (2020). Dubbel stimulering är både en teori och en metod för att stötta ett förändringsarbete. I detta kapitel berör vi främst teorin dubbel stimulering, medan metoden tas upp i rapportens metodkapitel. Teorin går förenklat ut på att det går att stimulera expansivt lärande när samverkande parter har fastnat och inte kommer vidare i att utveckla det som står på agendan (Sannino, Engeström & Lemos, 2016). Expansivt lärande förutsätter att bryta sig loss från den givna handlingsramen och ta initiativ till att förändra den (Sannino, Engeström & Lemos, 2016). Att lämna den givna handlingsramen kräver en kollektiv handlingskraft och förändringsvilja (transfomative agency) hos samverkanskonstellationen. Sannino och kollegor (2016) förklarar att de som samverkar
4 Ursprungligen kommer begreppet dubbel stimulering (double stimulation) från Vygotskij (1997)
och ofta refereras hans klassiska ’waiting’-experiment. Detta experiment beskriver en person som sitter i ett rum och väntar på att något ska hända utan att det gör det. För att inte fastna i situationen bestämmer sig personen för att gå vidare vid ett visst klockslag, klockan på väggen blir så en andra stimulering, ett verktyg som erbjuder en lösning på situationen (oavsett om den är bra eller dålig). Sannino och Laitinen (2014) gjorde om experimentet och fann att den andra stimuleringen (bestämma sig för att gå vid ett visst klockslag) föregicks av en rad tankar om olika möjligheter vilka också påverkade beslutet om att gå ifrån experimentet eller inte. De menar att den slutliga lösningen på den svåra situationen växer fram genom olika beslut. Den resan utmanar personen som måste gå utanför sin komfortcirkel men den ger samtidigt möjlighet att upptäcka olika möjligheter för att lösa situationen. Personerna kom fram till olika sätt att lösa situationen och några stannade medan andra lämnade. När flera personer samverkar motsvaras den inre resan av förhandlingar och vridande och vändande på olika lösningar gemensamt viket påverkar vad den andra stimuleringen kommer att bestå av.
8
kan ses som ett kollektivt ’subjekt’, som strävar mot ett gemensamt objekt (men ibland utifrån delvis olika motiv eller mål). En kollektiv förändringsinriktad process uppmuntrar kollektiva subjekts (samverkanskonstellationers) inneboende kraft till handlingsfrihet och handlingsvilja – vilja att förändra rådande situation. För att förklara vad som kan utlösa en sådan lärande- och förändringsprocess och visa hur kollektiva ansträngningar till förändring kan sättas igång utgår teorin om dubbel stimulering från en modell (figur 2).
Figur 2. En process i vilken förändringsinriktad handlingsvilja växer fram genom dubbel stimulering (Sannino, 2020a, sid. 169).
Av figur 2 framgår att i modellen finns två faser i en förändringsinriktad process, en beslutsfas och en implementeringsfas. I beslutsfasen, är utgångspunkten för dubbel stimulering en konfrontation med en problematisk situation som utlöser en motiv- eller målkonflikt, vilket utgör ett första stimuli (Engeström & Sannino, 2020). Triggern som utlöser en motiv- eller målkonflikt kan givetvis bero på flera omständigheter, men ofta återfinns konflikten i eller mellan de verksamheter som samverkar (Engeström, 2001). Hos de som samverkar måste det finnas en vilja att medvetet bryta sig loss från motstridiga motiv och lyfta blicken från det givna genom att vidga sina perspektiv och gå in i nästa fas, det vill säga implementering för förankring och stabilisering. Vi går nu lite närmare in på de två olika faserna.
antera utmaningar parterna söker nya mo v och använder
verktyg s muli
lla sig ll s muli isk reak vering av mo v eller m lkon ikten roblema sk situa on som
utlöser en mo v eller m lkon ikt s muli 1
mplementering förankring och stabilisering av verktyget s muli
9
3.2 Beslutsfasen i ljuset av verksamhetssystem, expansivt
lärande och gränsgångare
I en verksamhet utförs olika aktiviteter, som syftar till att uppnå det som verksamheten är till för (figur 3). Grupper (subjekt) utför aktiviteterna med hjälp av olika verktyg (hjälpmedel) som exempelvis specifika arbetsmetoder och praktiska verktyg. Ett verksamhetssystem där subjekt, objekt/motiv och verktyg samspelar byggs med tiden upp och om någon del ändras får det konsekvenser för de andra delarna (Engeström, 2001). I verksamheten finns unika regler, exempelvis arbetsbeskrivningar, standarder och rutiner som stipulerar hur saker och ting ’ska’ göras. Där finns likaså både en formell och informell uppdelning av arbetsuppgifter på olika roller, positioner och funktioner. Mitt i detta bildas en kollektiv gemenskap som ger tillgång till gemensamma kunskaper och utvecklingsmöjligheter men i gemenskapen kan det också finnas flera olika ’röster’ som ger uttryck för olika intressen, traditioner och perspektiv (Engeström, 2001). Figur 3 illustrerar ett verksamhetssystem och dess olika delar vilka samspelar med varandra.Figur 3. Verksamhetssystem, modifierad efter Engeström (1999).
Det kan vara svårt att balansera de olika delarna i en verksamhet och svårigheten att balansera blir extra påtagligt när två eller flera verksamheter möts kring samma objekt/motiv (tänk fler trianglar bredvid varandra som delar samma objekt). Spänningar eller motsättningar kring vad objektet egentligen är eller hur man bäst arbetar mot det och vilka verktyg som då är bäst kan hindra lärande och därmed även förändringsprocessen men de kan även utgöra en källa eller drivkraft till expansivt lärande genom vilket något nytt och innovativt skapas (Engeström, 2001). Dubbel stimulering kan förbättra chanserna att komma vidare, förbi spänningar och motsättningar så att den kollektiva förändringsinriktade processen kan resultera i ett expansivt lärande där något nytt skapas. Vad är då expansivt lärande? Expansivt lärande brukar beskrivas som en lärandeprocess eller en lärandecykel som ett eller flera verksamhetssystem går igenom och som, när rätt förutsättningar finns, resulterar i ett nytt och innovativt sätt att arbeta på som förändrar
10
verksamheten. Figur 4 illustrerar den expansiva lärandecykeln.
Figur 4. Den expansiva lärandecykeln (Engeström & Sannino, 2010, s. 8 – vår översättning).
Figur 4 illustrerar att expansivt lärande sätts igång genom ifrågasättande av rådande praxis (vilket inte är ovanligt när olika verksamhetssystem möts). Den expansiva lärandeprocessen startar med att en första analys av läget genomförs. Sedan vidtar en modellering av en ny lösning som sedan undersöks och testas innan den implementeras. När det nya sättet att arbeta på är igång sker en tillbakablick, en reflektion kring hela lärandeprocessen och det nya sättet att arbeta på utvärderas och kan sedan fastställas – eller så fortsätter lärandeprocessen med ytterligare ett eller flera varv genom att ifrågasätta arbetssättet eller delar av det. Varje steg kan ses som en beslutsprocess. Lärande för förändring genom komplexa samverkankonstellationer där objektet är att hantera stora frågor som exempelvis välfärds- och samhällsutmaningar och som inbegriper flera verksamhetssystem (sektorer eller organisationer med flera hierarkiska nivåer) förutsätter att de som samverkar träder över varandras verksamhetsgränser och polar ihop sina erfarenhetsbanker, verktyg och andra typer av resurser. De tidigare nämnda spänningarna eller motsättningarna uppstår eftersom verksamheter arbetar efter sin logik med sina objekt, sina regler och med sina verktyg. När något inte passar in i en verksamhets logik kan de som arbetar i verksamheten motsätta sig samverkan med andra verksamheter, eftersom de inte direkt kan se värdet av eller nyttan med samverkan. I komplexa samverkanskonstellationer där något nytt ska utvecklas kan det även vara svårt att samla alla verksamheter kring en gemensam dialog och därför kan det, menar Sannino och Engeström (2018), bli nödvändig att aktivt sätta igång och stötta beslutsprocesserna genom ”dubbel stimulering”. För att hantera en problematisk situation söker och använder parterna då verktyg – ett andra stimuli, för att finna lösningar (Sannino, 2015; 2020a). Verktyget/en blir en trigger för parterna att medvetet ändra eller ta sig ur en till synes meningslös eller ofruktsam situation (se figur 2). Samtidigt fungerar verktyget (lösningen
11
eller hanteringen av lösningen) som en fast punkt eller stabil plattform för en kollektiv förändringsinriktad process (Sannino, 2020a). Verktygen som utlöser en förändrings-inriktad handling kan utgöras av materiella ting, till exempel dokument och tekniska hjälpmedel men även diskussioner om ett visst ämne eller vissa frågor. Vad som gör verktyget/en till ett andra stimuli är beroende av att de involverade verksamheterna tar upp verktyget, både tanke- och känslomässigt, som ett alternativt motiv/mål för att överkomma den problematiska situationen och på så sätt komma en bit närmare det gemensamma objektet (Sannino, 2020a).
Det finns alltid en risk att den problematiska situationen återuppstår (se figur 2), vilket kräver omdefiniering av befintliga verktyg eller identifiering av nya verktyg för att hantera motiv- och målkonflikter. Sannino (2020b) menar att varje gång en problematisk situation återuppstår blir det tanke- och känslomässigt kritiskt för de som berörs därför att situationen återigen triggar igång motsägelsefulla motiv hos de medverkande. Detta kan bidra till att göra samverkan diffus. Men, för varje gång de involverade löser motiv/målkonflikter med hjälp av verktyg som ger en dubbel stimulering växer parternas gemensamma förändringsförmåga sig starkare (Sannino, 2015, 2020a; 2020b). Motiv eller målkonflikterna kan uppstå i en situation som upplevs som utmanande eller som innehåller hinder för att nå ett gemensamt mål trots att verksamheterna eller parterna har samma övergripande mål – samma objekt.
3.3 Från beslutsfas till implementeringsfas i ljuset av förankring
och stabilisering
Vi återvänder till figur 2 som illustrerade den process i vilken förändringsinriktad handlingsvilja växer fram genom dubbel stimulering. I andra fasen av dubbel stimulering går den förändringsinriktande processen i en stabiliserande riktning mot förankring och implementering av det eller de verktyg som utformats för att ge de involverade kontroll och handlingskraft till förändring utifrån en mer förståelig och hanterbar situation. Verktyget/en som har en stabiliserande funktion liknas av Sannino (2020b) vid ett ankare som används för att kunna dra de medverkande mot ”lugnare vatten” där det finns konsensus om ett mer övergripande mål än det som de för tillfället är oense om. Men först måste ankaret (verktyget) kilas fast ordentligt i botten för att få fäste, det vill säga godkännas och förankras i de verksamheter som samverkar mot det övergripande målet eller objektet. Det kan krävas flera förankringsförsök eftersom förändringar ständiga pågår såväl inom som utanför samverkande verksamheter. När ett andra stimuli (verktyg) väl är förankrat kan det fungera både som något som samverkande verksamheter kan dra sig tillbaka mot när problem uppstår eller som något framåtinriktat som parterna kan hålla sig till för att se den gemensamma vägen framåt. Sannino (2020b) beskriver det i mer metaforiska termer som ett halningsankare eller en dragg (kedge anchor) fäst vid ett rep. I komplexa samverkanskonstellationer är i början inte repet fäst vid ankaret så starkt och12
det är ganska tunt men det blir starkare ju fler gånger parterna kan enas om något – ju starkare rep desto bättre förutsättningar för expansivt lärande i samarbetskonstellationen (Engeström & Sannino, 2020). Var och en av de trådar som med tiden tvinnas samman behöver inte ha exakt samma textur, det vill säga de deltagande parterna behöver inte till fullo ha exakt samma motiv eller mål för just sin medverkan i förändringsprocessen (sett från den egna verksamhetens perspektiv). Det räcker att motivet/målet går in under det gemensamma paraplyet (det gemensamma objektet) för att ankaret ska kunna dra berörda verksamheter i de samverkande organisationerna åt samma håll (Sannino, 2020a). Öhman Sandberg (2014) har ett liknade resonemang och drar slutsatsen utifrån en longitudinell studie att en delvis gemensam målbild och ett aktivt ägarskap som förankrar målbilden hos högsta ledningen är en nödvändig förutsättning för att utveckla samverkan i och mellan organisationer. I de fall där högsta ledningen inte kan delta aktivt i samverkansfora måste ägarskapet, med tillhörande mandat vara tydligt delegerat till den eller de som företräder organisationen. Det kräver kontinuerlig kommunikation mellan högsta ledningen och den eller de personer som ägarskapet är delegerat till (jfr Brulin & Svensson, 2012; Halvarsson Lundkvist 2013, 2019; Öhman Sandberg, 2014). Vidare menar Öhman Sandberg (2014) att samverkan mellan flera parter kring utvecklingsprojekt blir mer hållbara över tid om alla parter har ett genuint behov av samverkan – det vill säga att samverkan är behovsdriven. Vidare menar Öhman Sandberg (2014) att samverkan kring utvecklingsprojekt blir mer hållbara om personer som ägarskapet delegerats till redan har eller tillägnar sig kunskap om den sakfråga som samverkan avser.
13
4. Metod
I detta avsnitt redovisar vi forskningsansatsen, studiens design och urval vilket följs av datainsamlingsmetoder och hur studien genomfördes. Därefter beskriver vi hur vi bearbetat och analyserat data.
4.1 Forskningsansats
Studien hade en interaktiv forskningsansats (Aagaard & Svensson 2006) vilken utgår från att forskare och praktiker lär och bildar kunskap i samverkan. För att illustrera hur lärande och gemensam kunskapsbildning går till mellan praktiker och forskare utgår interaktiv forskning från en modell som består av två ömsesidigt interagerande system: forsknings-systemet och praktikforsknings-systemet (figur 5).Figur 5. Den interaktiva forskningmodellen (Ellström, 2008)
Båda systemen drivs av forskares och praktikers gemensamma intresse av att lösa praktikens problem samt bidra med underlag för att stödja en förändringsinriktad process som leder till handling i organisationen. Forskarens intresse går dessutom utanför den lokala processen, mot att bidra till kunskap mer allmänt men deras forskningsfrågor går i linje med de lokala. Den blå elipsen i figur 5 (konceptualisering och tolkning) illustrerar mötet mellan forskare och praktiker. Båda systemen ger varandra viktig input som fortlöpande omsätts i den förändringsinriktade processen, inte minst när beslut ska tas. Forskarnas återkopplingar av preliminära forskningsresultat, baseras på data från praktiken, och tillsammans med de teorier och begrepp forskarna använder, ger det en
14
skjuts in i praktikernas verksamhet för formulering av lokala teorier som ger underlag för att välja handlingsalternativ i den pågående förändringsinriktade processen.
Praktikerna i vårt sammanhang är de som samverkar kring Överenskommelsen. Interaktiviteten bestod i att studien utformats i samråd med kontaktpersoner i form av en representant från Region Östergötland, och två från den Sociala ekonomins utvecklings-partnerskap i Östergötland (SE UPP). Båda organisationerna ingår i utvecklings-partnerskapet för Helix Competence Centre. Interaktiviteten bestod även i att preliminärt resultat från två intervjuomgångar återkopplades och diskuterades av berörda på olika sätt (se genomförande längre fram). Dessutom höll vi forskare kontakt med de tre kontakt-personerna genom studien för att få information om den pågående samverkan och för att diskutera praktiska detaljer inför återkopplingar och observationer. Studien designades så att så många perspektiv på samverkan som möjligt skulle kunna undersökas. Det var angeläget att fånga både det som skett i processen som ledde fram till Överenskommelsen och det som skett därefter. Därför utgör två intervjuomgångar med väl insatta politiker och tjänstemän från Region Östergötland samt representanter från idéburna organisation-er som skrivit undorganisation-er Övorganisation-erenskommelsen, med tillhörande åtorganisation-erkopplingar, morganisation-erparten av studien. Vid återkopplingarna var det främst resultat från intervjuerna som tolkades gemensamt.
Det är just i dessa möten mellan oss forskare och praktiker – i den blå elipsen i figur 5 (konceptualisering och tolkning) som projektet har utformats och resultat återkopplats och diskuterats. Vi forskare kan i mötena ha fungerat som en dubbel stimulering – ett verktyg för praktikerna att komma vidare i en tänkt expansiv lärandecykel för att åstad-komma något nytt, utanför de givna handlingsramarna. Vi kan nu i figur 6 utveckla den interaktiva forskningmodellen genom att illustrera vad som händer innanför den blå ellipsen när dubbel stimulering triggar igång en expansiv lärandecykel (presenterades i rapportens teoridel). Dubbelstimulering kan i möten mellan forskare och praktiker ske i den expansiva lärandecykelns varje steg inför beslut som måste tas för att komma vidare till nästa steg. I frågasättandefasen kan forskarna samla data som visar på olika perspektiv, i analysfasen kan de tillföra begrepp eller teorier för att tolka ytterligare data osv., igenom hela den expansiva lärandecykeln. Data som forskarna samlar in, kan på så sätt ligga till grund för de beslut som behöver tas i varje steg av den förändringsinriktade processen vilket kan bidra till att målkonflikter hanteras eller underlättas. Är resurser eller tid begränsad kan den interaktiva forskningen användas som dubbel stimulering vid något av stegen.
15
Figur 6. Forskares och praktikers gemensamma konceptualisering och tolkning som en expansiv lärandecykel med dubbel stimulering i vart steg.
I denna studie har vi haft ambitionen att utgöra ett verktyg (dubbel stimulering) under ifrågasättande och begynnande analyssteg i en tänkt expansiv lärandecykel för de som intervjuats och som är en del av den process som tog vid efter Överenskommelsens tecknande. Fortsättningsvis benämns den förändringsinriktade processen som samverkan enligt Överenskommelsen eller enbart samverkan.
4.2 Urval av informanter
Urvalet av informanter genomfördes i samverkan med kontaktpersonerna. Kontakt-personen från Region Östergötland ombads föreslå personer med kännedom om processen som ledde fram till Överenskommelsen och/eller med kännedom om den samverkan mellan Regionen och idéburna organisationer som pågår. Vi bad att få tillgång till tjänstemän som berördes av Överenskommelsen, även sådana som inte varit centrala eller pådrivande i att ta fram Överenskommelsen eller i den kollektiva förändrings-inriktade process som följde efter. Kontaktpersonerna från den idéburna sektorn ombads föreslå representanter från olika typer av idéburna organisationer, stora som små. Vi bad om representanter som hade varit med i framtagandet av Överenskommelsen och sådana som inte varit det samt representanter från idéburna organisationer som tidigare sam-verkat med Regionen och de som inte hade gjort det. Forskarna gjorde det slutgiltiga urvalet av informanter. Samtliga intervjuade fick senare inbjudan till ett återkopplings-tillfälle och fick på så sätt möjlighet att bidra till tolkningen av de preliminära resultaten.16
4.3 Datainsamlingsmetoder och genomförande
För att följa den förändringsinriktade samverkansprocessen samlades data in maj 2019 – september 2020. De datainsamlingsmetoder som användes var:• Intervjuer
• Dokumentation av gemensam tolkning av preliminära resultat med informanter • Observationer av så kallade stormöten
• Dokumentstudier
Sammanlagt genomfördes 22 intervjuer, tre återkopplingar och sex mötesobservationer där informanter från idéburna organisationer samt tjänstemän och politiker från Region Östergötland möts. Tabell 1 är en sammanställning av intervjuerna. Den visar att sammanlagt tolv representanter från idéburna organisationer, sju tjänstemän och två politiker från Region Östergötland samt en anställd processledare intervjuades i två intervjuomgångar under maj–aug. 2019 och jan.–feb. 2020.
Tabell 1. Sammanställning av samtliga intervjuer.
Representanter idéburen org. Tjänstemän Region Östergötland Politiker Anställd processledare maj-aug. 2019 4 2 1 jan.-feb. 2020 8 5 2 Summa: totalt 22 12 7 2 1
En av författarna genomförde elva intervjuer ansikte mot ansikte och tolv via telefon enligt respondenternas önskemål. Samtalen under intervjuerna var semistrukturerade, då en intervjuguide följdes och intervjuaren ställde följdfrågor. Teman som behandlades i första intervjuomgången var: Överenskommelsens tillblivelse, Arbetet framåt, Organisering av samverkan enligt Överenskommelsen samt Framgångsfaktorer och eventuella hinder för samverkan. Teman som behandlades i andra intervjuomgången var: Form, mål och behov av samverkan, Resultat och effekter, Förutsättningar för samverkan samt Gränsgångare, deras roller och ägarskap. De intervjuade informerades om i vilket syfte de intervjuades, att de när som helst kunde avbryta intervjun utan att ange anledningen och hur data samt personuppgifter skulle behandlas. Samtliga intervjuer spelades in på en diktafon. Datainsamlingsmetoder och den interaktiva genomförande-processen sammanfattas i figur 7.
17
Figur 7. Sammanfattning av datainsamlingsmetoder och den interaktiva genomförande-processen.
Två återkopplingstillfällen utgjorde även datainsamlingstillfällen. Det första åter-kopplingstillfället i september 2019 vände sig till kontaktpersonerna. Tillsammans med författarna av denna rapport tolkade och diskuterade kontaktpersonerna de preliminära resultaten. Det som sades antecknades av forskarna. Till det andra återkopplingstillfället i september 2020 bjöds samtliga intervjuade in till en digital återkoppling via det digitala verktyget Zoom. Elva personer deltog. De tolkade och diskuterade de preliminära resultaten tillsammans. Först genomfördes diskussioner i två så kallade break-out rooms i Zoom utan forskares medverkan och sedan i en avslutande diskussion tillsammans med forskare i helgrupp. Det som sades i den gemensamma diskussionen antecknades. De båda återkopplingstillfällena resulterade i sammanlagt fyra A-4 sidors text som berikade forskarnas inledande analys genom att deltagarna främst bekräftade den, även om några smärre korrigeringar framfördes som förtydligade någon aspekt i analysen. Vidare tillförde återkopplingstillfällena ytterligare data avseende aspekter av samverkan som inte kommit upp i intervjuerna. Insamlade data blev på så sätt mer robusta.
Parallellt med intervjustudierna deltog en av författarna vid sex så kallade stormöten som observatör. Det utgjorde ett sätt att få inblick i det fora där personer som var med i processen att ta fram Överenskommelsen fortsatte samverka och dit nya personer både från idéburna organisationer och från Regionen bjöds in. Anteckningar fördes med hjälp av dator. Fokus var på mötenas innehåll och på dialoger mellan deltagarna. Varje mötesobservation resulterade i 3-4 A4-sidors anteckningar.
Dokumentstudier genomfördes fortlöpande. Det var i huvudsak tre typer av dokument som studerades. Den första typen bestod av både opublicerad och publicerat material som beskriver processen fram till Överenskommelsen eller tidigare initiativ som drivit mot den riktningen. Den andra typen av dokument beskriver Region Östergötlands organisation. Den tredje typen av dokument beskriver stora idéburna organisationer eller olika samverkanskonstellationer mellan idéburna organisationer.
18
4.4 Bearbetning och analys av data
Bearbetningen av de inledande sju intervjuerna i första intervjuomgången bestod i av-lyssning av ljudupptagningarna. Historiska beskrivningar sammanfattades och beskrivn-ingar av den pågående samverkan tecknades ner ordagrant. Samtliga femton intervjuerna från andra intervjuomgången avlyssnades och transkriberades ordagrant. Anteckningarna från stormöten bearbetades enbart språkligt innan analys vidtog. Dokumentstudierna resulterade i anteckningar som sedan användes för att ge korrekta beskrivningar av processen fram till Överenskommelsen och hur de båda sektorerna är organiserade. En kvalitativ innehållsanalys genomfördes. Analysen av den första och den andra inter-vjuomgången var till en början separata och de genomfördes under olika tidpunkter. Den första analysen som omfattade första intervjuomgången gav en överblick över Överens-kommelsen och processen fram till dess undertecknande samt den begynnande för-ändringsinriktade process som vidtog mellan de undertecknade parterna. I detta analys-steg lästes samtliga transskript flera gånger och alla uttalanden om organiseringen av eller förutsättningar för samverkan noterades. Inför återkopplingen till kontaktpersonerna analyserades materialet utifrån ett verksamhetsteoretiskt perspektiv (Engeström, 2001) och med teorier om hållbart utvecklingsarbete (Sandberg Öhman, 2014). Analysen av intervjuerna från andra omgången behandlades inledningsvis på liknande sätt som i första intervjuomgången. Uttalanden om organisering av eller förutsättningar för samverkan noterades. Tillsammans med utfallet från den första intervjuomgången sorterades sedan uttalanden om a) organisering av samverkan inom och mellan de parter som undertecknat överenskommelsen och b) olika förutsättningar för samverkan mellan parterna, både inom- och mellanorganisatoriska. Slutligen genomfördes en analys utifrån ett verksamhetsteoretiskt perspektiv, särskilt med fokus på antagandet om dubbel stimulering. Som tidigare nämnts ska samverkan här förstås som en förändringsinriktad process som pågår mellan de parter som tecknat Överenskommelsen.19
5. Organisering och samverkan – inom
och mellan deltagande parter
Detta kapitel som inleder resultatredovisningen ger en beskrivning av Region Östergötlands och de idéburna organisationernas organisering vilket utgör en grund för att förstå hur samverkan mellan sektorerna växt fram och hur samverkan är organiserad idag. Det andra resultatkapitlet (kapitel 6) beskriver förutsättningar som möjliggör och utmanar samverkan. I det tredje resultatkapitlet (kapitel 7) tar vi upp några resultat och effekter (så här långt) av samverkan mellan Regionen och idéburna organisationer.
5.1 Politikers och tjänstemäns beslut tas på flera nivåer och
inom olika verksamhets- eller ansvarsområden
Figur 8. Region Östergötlands politiska organisering.
Figur 8 illustrerar styrningen av Region Östergötland. Region Östergötland är en politiskt styrd organisation med regionfullmäktige som högsta beslutande organ och nämnder för olika uppdrags- och ansvarsområden. Det formella beslutet att anta den Regionala Överenskommelsen togs av Regionens fullmäktiga på initiativ av Folkhälsoberedningen som ligger under den regionala utvecklingsnämnden (RUN). Också Regionfullmäktige är medborgarnas företrädare valda i allmänna val. Fullmäktige är regionens högsta beslutande organ.
Fullmäktige delegerar det politiska beslutsfattandet genom att organisera sitt arbete i nämnder. Denna mandatperiod finns fyra nämnder; Regionstyrelsen, Hälso- och sjukvårdsnämnden, Trafik- och samhällsplaneringsnämnden samt den Regionala
20
utvecklingsnämnden. Nämnderna organiserar sin egen verksamhet i presidium och beredningar. Till dessa finns oftast en eller fler särskilt ansvariga tjänstepersoner. Denna mandatperiod finns inom hälso- och sjukvårdsområdet fyra olika beredningar med olika uppdrag, och kopplat till regionala utvecklingsnämnden finns en folkhälsoberedning.
Det politiska uppdraget att följa arbetet med Överenskommelsen har lagts på Folkhälsoberedningen. Uppdraget är – liksom det folkhälsopolitiska uppdraget – övergripande och gäller för hela Region Östergötland. Samtidigt gäller att alla nämnder har getts ett ansvar att ta samverkan inom överenskommelsen framåt.
Det operativa arbetet leds av regiondirektören och hens ledningsgrupp, vilka tillsammans med övriga tjänstemän på regionledningskontoret har som uppdrag att exempelvis utreda och analysera konsekvenser och effekter inför och efter det politiska beslutsfattandet. Verksamhetsansvar återfinns inom hälso- och sjukvården, inom kollektivtrafik och inom regional utveckling men det finns även organisatoriskt ansvar för ekonomi- och styrning, för bolag och stiftelser samt inom inköp av varor och tjänster.
I ett första skede riktas Överenskommelsen mot regionledningskontorets uppdrag och verksamhet. Tjänstepersoner – med mer uttalade uppdrag kopplade till framtagandet av en överenskommelse med civilsamhället under denna studie – hade tjänster och uppdrag inom Hälso- och Sjukvårdsenhetens ledningsstab 2 personer samt inom Regional Utveckling (1 person inom enheten för Kompetensförsörjning och 1 person inom enheten för Strategi och analys). Till uppdraget att arbeta fram ett förslag till överenskommelse anställdes även två processledare som under ett år förstärkte uppdraget med ett särskilt uppdrag från den regionala utvecklingsnämnden att tillsammans med ordinarie tjänstepersoner leda arbetet med att komma fram till ett förslag på överenskommelse.
5.2 De idéburna sektorns organisering – olika typer av
organisationer och alla är enskilda parter gentemot Regionen
I en rapport som denna kan inte alla medverkande idéburna organisationers organisering redovisas. Det kan dock noteras att de idéburna organisationer som är parter i den regionala Överenskommelsen organiserar sig på skilda sätt. En del av de idéburna organisationerna verkar enbart i Östergötland. De har ofta en nationell överbyggnad och de har minst två lokalföreningar eller motsvarande i Östergötlands län. Andra regionala idéburna har en nationell överbyggnad och ett större ’regionalt’ upptagningsområde, där lokalföreningar i flera regioner eller län ingår. Vidare består den idéburna sektorn av olika typer av organisationer, exempelvis kyrkliga samfund, studieförbund, kulturföreträdare, idrottsrörelsen, patientföreningar och andra intresseföreningar samt företrädare för den sociala ekonomin eller kooperativ. De är alla icke partipolitiskt bundna men en del är sprungna ur en politisk tradition.21
De ideella organisationerna är fristående gentemot varandra. Men det finns samman-slutningar bland idéburna organisationer som har liknande typer av verksamheter bland annat för kulturverksamheter och patientföreningar. Drygt en fjärdedel av de idéburna organisationerna som skrivit på Överenskommelsen samlas i Den sociala ekonomins partnerskap I Östergötland (SE UPP) som är ett sedan flera år upparbetat partnerskap inom Social ekonomi. Genom åren har SE UPP arbetat med frågor om den sociala ekonomin som har betydelse för lokal och regional tillväxt, att stimulera till socialt företagande, skapa nya arbetstillfällen eller med integration av nya grupper på arbetsmarknaden (SE UPP).
5.3 Den Regionala Överenskommelsen och en modell för
samverkan växte fram
Den Regionala Överenskommelsen mellan de idéburna organisationerna och Region Östergötland tecknades i december 2018. Tio år tidigare hade flera av de idéburna organisationerna och dåvarande regionförbundet Östsam följt ett arbete som drevs nationellt och där två överenskommelser fanns, en kring vård- och omsorg och en kring integration. Regionförbundet deltog då i dåvarande Sveriges kommuner och landstings (SKLs) nätverk med kunskapsutbyte om samverkan med Civilsamhället. 2015 slogs det dåvarande Regionförbundet Östsam ihop med Landstinget i Östergötland och Region Östergötland bildades. Två år senare, 2017, togs ett politiskt beslut om att arbetet för att få till en regional överenskommelse skulle starta. Både Östsam och Landstinget i Östergötland hade då genom åren samverkat med idéburna organisationer på olika sätt. Ärendet som lades fram till politiken tog avstamp i en rapport som arbetades fram av Den sociala ekonomins utvecklingspartnerskap (SE UPP). Ett politiskt beslutet att börja undersöka möjligheterna för en Överenskommelse mellan Region Östergötland och de idéburna organisationerna i länet tas. Citaten nedan visar att det fanns en politisk drivkraft i frågan.Formellt måste beslutet tas i RUN [Regional utvecklingsnämnd] och 2017-18 sätter man ett särskilt utvecklingsområde för RUN där man tillsätter särskilda politiska medel som ligger utanför våra verksamhetsmedel. (Tjänsteman 2) Min bild är ju att det är politiskt drivet. Jag vill minnas att det var en debattartikel med alla partiföreträdarna från den koalitionen som var då … och annars så är det ju enskilda politiker som har varit starkast företrädare i den här processen då, som har drivit på. (Idéburen 11)
De särskilda politiska medlen användes främst för att anställa de två tidigare nämnda processledarna på deltid under 2018.
22
Processen som ledde fram till Överenskommelsen
Under den ettåriga processen som ledde fram till Överenskommelsen arbetade de två processledarna tillsammans men de hade olika ansvarsområden. En var knuten till Regionen med ansvar för att bidra till informations- och förankringsarbete där. Den andra processledaren var knuten till SE UPP som fick i uppdrag att med processledarens hjälp, söka upp, informera och samla så många idéburna organisationer som möjligt inför arbetet med att ta fram Överenskommelsen. Arbetet med att gemensamt ta fram Överenskommelsen ägde rum under ett antal workshops som leddes av de nyanställda processledarna. De idéburna organisationerna samt tjänstemän och politiker från Region Östergötland deltog och syftet var att ta fram de principer och syften som nämns i Överenskommelsen. Den blivande Överenskommelsen behandlades också i respektive enskild organisation emellan workshoparna. Så här säger en av processledarna om workshoparna.
Genom intervjuer med andra regioner hade vi en idé om vart vi ville nå men varje region är olika. Vi lyfte upp allt för att ta en diskussion med organisationerna. (Tjänsteman 1)
När processledarna hade genomfört de intervjuer som åsyftas i citatet och bekantat sig med uppdraget samt lärt känna några av företrädarna för de idéburna organisationerna och olika avdelningar i Regionen bjöd de in till en första informationsträff i april 2018. Cirka 50 personer, både från de idéburna och Regionen, fick information om den stundande processen samt lyssna på erfarenheter från Västra Götalandsregionen som då redan hade en regional överenskommelse.
Efter det inledande informationsmötet följde tre heldags-workshopar i maj och juni 2018 där metodiken medskapande ledarskap användes. Medskapande ledarskap kan beskrivas som en typ av ’open source’- metodik där delaktighet, inkludering och samverkan lyfts fram och där olika tekniker används för att ta tillvara deltagarnas erfarenheter och önskemål samt för att öppna upp för diskussioner. Vid den första workshopen diskuterades framgångsfaktorer för samverkan. Dessutom delades erfarenheter från olika projekt och processer där idéburna och Regionen samverkat. Under workshopen togs även en gemensam värdegrund fram. Vid den andra workshopen diskuterades Överens-kommelsens principer. Deltagarnas synpunkter kom senare att tas tillvara inför skrivandet av Överenskommelsedokumentet. Vid den tredje workshopen lyftes frågor kring ett text-förslag för den Överenskommelseremiss som snart skulle gå ut. Deltagarna diskuterade även det kommande remissförfarandet och hur det skulle kunna hanteras i respektive organisation. Remissen skickades strax därefter ut till de idéburna organisationerna och till tjänstemän samt politiker i Regionen. En arbetsgrupp bestående av några representanter för idéburna organisationer och Regionen tog på sig att skriva den slutliga versionen av Överenskommelsen, under beaktande av de synpunkter som kommit in vid workshoparna. Överenskommelsen undertecknades sedan under högtidliga former i
23 december 2018.
Organisationer från den idéburna sektorn som ingår i den Regionala Överenskommelsen ska ha ett regionalt perspektiv och bygga på demokratiska värderingar samt vara organisatoriskt fristående från offentlig sektor. Det är upp till varje enskild organisation att ta ställning till om den stödjer och undertecknar Överenskommelsen i sin helhet. Regionens fullmäktige röstade för att teckna Överenskommelsen vilket innebär att den ska gälla för alla verksamheter i Region Östergötland. Så här beskriver en person från en idéburen organisation Överenskommelsen:
Alltså när jag tänker på Överenskommelsen så tänker jag lite grann så här att, det här är en öppen dörr för oss att börja föra dialog och vi börjar göra det nu. Vi har en överenskommelse, vi är överens om att det här är viktigt och bra, jag förstår att man inom politiken och tjänstepersoner i regionen vill veta om vad vi är, dom vet om Överenskommelsen vilket gör att vi kan närma oss varandra på ett snabbare och mer effektivt sätt. Det är lite så jag tänker kring Överenskommelsen. För Överenskommelsen i sig gör ingen verkstad över huvud taget, så är det. (Idéburen 5)
En tjänsteman på regionen beskriver betydelsen av Överenskommelsen så här: Det har lett till att man [tjänstemän inom regionen] tillerkänner att det finns ett civilsamhälle så att säga, det har inte varit riktigt självklart tidigare. (Tjänsteman 4)
En politiker säger så här om Överenskommelsen:
Någon form av bas kommer ju ändå den här Överenskommelsen utgöra, säg att det är huvuddörren då och sen där inne finns det ytterligare dörrar, en du kan öppna upp på ett område och en mot nåt annat. (Politiker 1)
Alla var dock inte odelat positiva till att resultatet av överenskommelseprocessen enbart blev ett policydokument. Så här säger följande person från en idéburen organisation:
Den här långa processen som det här var att få fram ett riktigt policy-dokument. Det är ju det de har jobbat med, så är man ju inte framme i någon typ av verksamhet än – och det skapar lite förvirring. Det kan jag säga. (Idéburen 10)
Så här uttrycker sig en tjänsteman om det som ovanstående person uppfattar som ett policydokument.
Det [Överenskommelsen] är ett antal principer. Det är ju nu arbetet börjar, vad vill vi göra. Det kan jag tycka ibland att vi missar att kommunicera. Som du hörde, ”ja, men vad ska vi göra då”. Överlag i min organisation och i
24
civilsamhällets organisationer – många är så fokuserade på produkt. Men jag tycker att här var det processen som var viktig och produkten var Överens-kommelsen. Nästa del är att börja fundera på vad kan vi göra tillsammans. (Tjänsteman 2)
Citaten ovan representerar det som flera av de intervjuade uttrycker. Överenskommelsen är bra då den sätter ramarna men mer eller djupare samverkan om verksamhet eller projekt ut mot målgrupper kräver fortsatt samverkan. Det fanns en medvetenhet om det hos flera av de intervjuade vilket uttrycks i följande citat.
När det gäller att presentera ett dokument liksom, då har vi nått fram till det vi ska. Vi har ett dokument men det är ett oerhört långt steg till att se hur det ska kunna förankras, vad det ska ha för bärighet, hur det ska kunna användas. Där står vi långt bort. […] Det innebär att det är ganska så tunt det här dokumentet, de här principerna, insikten kring vad det här skulle kunna innebära, visionen för det hela. Det innebär att man nästan får börja om. (idéburen 11)
Jag har varit väldigt positiv till det här med Överenskommelsen från början. Jag tror att det är nyckeln till framgång, vi måste samarbeta. (Idéburen 8) Om det inte finns personer som ska driva det här, då tror jag det kommer bli en skrivbordsprodukt. Det är väldigt viktigt att man fortsätter i den anda som vi byggde upp. […] Det är ett gigantiskt arbete som ligger framför oss för att få ihop den här processen. (Idéburen 9)
I Överenskommelse så står det ju inte så här ”Om du har en bra idé ring den här personen”. (Idéburen 5)
Intervjuaren: Vad skulle du säga att det övergripande målet [med Överens-kommelsen] är? Att hitta bra sätt att kommunicera med varandra. Den
idé-burna sektorn är inte en sektor som pratar med varandra. De är inte organiserade på det sättet. Vi i vår tur är inte organiserade för att prata med dem. (Tjänsteman 2)
Tjänstemannen pekar på att avsikten med Överenskommelsen är att de båda sektorerna lättare ska kunna tala med varandra för att samverka kring välfärden. Överenskommelsens organisatoriska tillhörighet i Region Östergötland Överenskommelsen och därmed också det arbete som flera såg som nödvändigt för att den skulle få betydelse ligger under RUN och det har en historisk förklaring. Östsam hade samverkat med SE UPP tidigare. Det fanns därför upparbetade kanaler och person-kännedom innan hos de personer som företräder de två organisationerna. De och några politiker delade en frustration över att den idéburna sektorns resurser inte togs tillvara i
