Saboor Ansari
Statsvetenskap: Politik, Organisation och Ledning Kandidatuppsats, 15 hp
VT 2020
Integration genom projekt?
Integration through project?
A study of Labor-markets integration projects in Malmö
municipality.
Abstract
In Malmo, around twenty work-integrated projects are being run parallelly that are targeting the same group. This study qualitatively examines " the projectification of integration efforts in the labor market" in Malmo. The questions of the study are answered through an analysis of the collected material with support of previous research in the field. The results of the essay indicate that using methodology in most projects is primarily about solving the individual problems of Malmo residents and secondarily about fixing the gap between the authorities and involved organizations. The management of integration in labor-markets becomes complex due to the involvement of several actors at local, national, and international levels in the financing and implementing of the projects. Further, the relationship between the municipal administration and the politicians is crucial for shaping the municipal policy. This complexity limits the scope for politicians to manage and control integration efforts in the labor market as a whole.
Sammanfattning
I Malmö bedrivs ett tjugotal arbetsintegrerade projekt parallellt som är riktad mot samma målgrupp. I denna studie kvalitativt undersöks ” projektifiering av integrationsinsatser inom arbetsmarknaden” i Malmö. Studiens syfte besvaras genom en analys av den insamlade materialen med stöd av tidigare forskning inom fältet. Uppsatsens resultat tyder på att arbetsmetodiken i de flesta projekten handlar i första hand om att lösa de individuella problemen hos Malmöbor och i andra hand åtgärda stupröret mellan de involverade
myndigheterna och aktörer. Styrningen av arbetsmarknadsinsatser blir komplex på grund av inblandning av flertal lokala, nationella och internationella aktörer i finansäring och
genomförande av projekten. Vidare relationen mellan kommunens förvaltning och politikerna är avgörande för utformning av den kommunala styrningen. Detta komplexitet begränsar politikers handlingsutrymme att kunna styra och kontrollera integrationsinsatser i
arbetsmarknaden i sin helhet.
Innehållsförteckning
Inledning ... 4
Introduktion ...4
Problemformulering...5
Syfte och frågeställning ...6
Disposition...6
Metod och Material ... 7
Urval och Avgränsning...7
Databearbetning ...9
Validitet och reliabilitet ... 10
Centrala begrepp ...11
Arbetsmarknadsintegration ... 11
Projektifiering ... 12
Forskningsöversikt och Teoretiska utgångspunkter...13
Resultat och analys ...17
Finansiärer ... 17
Målgrupper ... 21
Metodiken... 23
Samverkan och styrning... 25
SLUTSATS...31
Referenslistan ...34
Inledning
Introduktion
Sverige har under desenaste decennierna blivit en destination för flyktingar och migranter
från konfliktdrabbade områden (Vogiazides och Mondani 2020, 3). I en statlig utredning från år 2005 nämns integrationsproblematiken som ett av de svåraste problemen som den svenska
välfärden har att handskas med. Utredning tar upp paradoxen medatt hantera denna
långvariga välfärdsfråga i främst kortsiktiga projektverksamheter (SOU 2005:29, 14–15 ;
Fred , Forssell och Hall 2013, 41). På regeringskansliets hemsida (www.regeringen.se) nämns
skapandet av förutsättningar för utrikesfödda att komma i arbete och utbildning som en del av målet inom området etablering av nyanlända (Regering 2020). Vidare beskrivs
arbetsmarknadspolitikens huvudsakliga syfte på följande sett:
”Arbetsmarknadspolitiken syftar till att alla människor som kan ska ha möjlighet att
delta i arbetslivet. Den syftar även till att skapa trygghet och underlätta omställning på arbetsmarknaden. Politikområdet handlar bland annat om insatser för unga i jobb, matchning av arbetssökande och lediga jobb, arbetsmarknadspolitiska program, arbetslöshetsförsäkringen och Europeiska socialfonden (Regering 2020).”
Region Skåne betonar vikten av att ha en hög andel av befolkning i arbete som en av de viktigaste faktorerna för utveckling av den svenska välfärden (Region Skåne 2020). Traditionellt har kommuner i Sverige varit viktiga aktörer inom arbetsmarknadspolitiken. Trots alla åtgärder har utrikesfödda i Sverige ett avsevärt lägre deltagande på
arbetsmarknaden än infödda svenskar ( Vogiazides och Mondani 2020, 3–4). Malmö är en av de kommuner i Sverige med hög arbetslöshet och utanförskap (Malmöläget 2019, 21).
Arbetslösheten i Malmö ligger på 13,9% enligt Arbetsförmedling, vilket är ungefär dubbelt så mycket som rikets 7,4% (Malmö stad 2020). En av anledningarna anses vara dålig matchning mellan arbetsgivarens efterfråga och arbetssökandes kompetens (Malmö stad 2020).
Kommuner har under den senaste tiden fått ökad press på sig att bli mer flexibla, vilket har medfört nya arbetssätt, exempelvis i projekt, i syfte att öka effektiviteten (Fred 2018, 6). Även i den kommunala sfären finns exempel på kommuner som alltmer har
utvecklat en projektkultur, inom vilken det bedrivs ett flertal projekt parallellt. Projekt har blivit en vanlig styrform i den offentliga sektorn (Abrahamsson & Agevall 2009, 36).
Denna studie baseras på en kartläggning av Malmö stads integrations-och arbetsmarknadsprojekt under våren 2020. Kartläggningen har kompletterats med fyra
samtalsintervjuer med utvalda politiker och projektledare. Det insamlade materialet har sedan analyserats med hjälp av tidigare forskning, vilka presenteras i forskningsöversikten.
Problemformulering
Arbetsmarknaden i Sverige har beskrivits som svår för utrikesfödda och nyanlända att etablera sig på. En framgångsrik integration är viktig både för individer och för samhället i stort (Svensk Näringsliv 2019, 2–6). Gamla traditionella lösningar räcker inte längre för att ta sig an de nya problem och utmaningar som välfärdssektorn har ställts inför i frågan om arbetsmarknadsintegration, speciellt efter flyktingkrisen 2015 (ibid).
I Malmö bedrivs ett tjugotal arbetsintegrerade projekt som syftar till att öka
integrationen på arbetsmarknaden. Finansiering av projekten tillhandahålls av olika aktörer såsom Europeiska socialfonden (ESF), FINSAM i Malmö, Malmö stad, Arbetsförmedlingen och privata aktörer (se Tabell 2). Flertal studier visar på utmaningen att hantera komplexa, sektoröverskridande problem i kortsiktig projektform (Forssell, Hall och Fred 2013; Mc Glinn 2018; Abrahamsson & Agevall 2009; SOU 2005:29, 14–15). Trots detta fortsätter politikens projektifiering i samma takt.
Enligt Patrik Hall (2019, 35) har projektifiering inom den offentliga sektorn starkt politiskt inslag. Utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv kan en undersökning av
projektifiering belysa drivande politiska aspekter av projektifiering inom den offentliga sfären (Hall 2019, 35). I en statsvetenskaplig studie av projektifieringen av arbetsmarknad-och integration, studerar Hall, Fred arbetsmarknad-och Forssell (2013, 39) en ökad uppkomst av projekt inom offentligt sektor. Utifrån detta perspektiv menar jag att min studie av projektifieringen av integration-och arbetsmarknaden är av statsvetenskaplig relevans. Mot bakgrund av uppmaningen att hantera komplexa problemen i ett temporärt och kortsiktigt arbetssätt, är det intressant att undersöka de bakomliggande politiska och organisatoriska faktorerna som ligger till grund för att integrationspolitik i relation till arbetsmarknaden styrs och genomförs
i projektform. Det är även intressant att belysa sambanden mellan ett tjugotal projekt som alla anser sig vara unika i sina målsättningar.
Syfte och frågeställning
Denna uppsats syftar till att synliggöra och beskriva vad som kännetecknar en projektifierad arbetsmarknads- och integrationspolitik i Malmö. Syftet med denna uppsats omfattar även att undersöka sambandet mellan projekten utifrån gemensam målgrupp, finansiär och metoder som styr projektarbetet. Det är viktigt att poängtera att det inte är studiens syfte att uttala sig om de enskilda projekten i kartläggningen är bra eller dåliga.
Centralt för studien är hur Malmös integrationspolitik uttrycks i projektplaner och av centrala aktörer såsom projektledare och politiker i Malmö. Förhoppningen är att jag, genom denna studie, ska kunna synliggöra en aspekt av hur utvecklingen av arbetsmarknads- och integrationspolitiken gestaltar sig. Med stöd i statsvetenskaplig och samhällsvetenskaplig forskning kan sedan mer generella slutsatser dras. Frågorna som uppsatsen syftar till att besvara och problematisera är följande:
- Genom vilka aktörer styrs Malmö stads projektifierade integrations- och arbetsmarknadsinsatser?
- I vilken utsträckning kan lokala politiker kontrollera och styra projektifieringen av arbetsmarknadsinsatser?
- Vilka grupper av malmöbor är projektens huvudsakliga målgrupp? Och vilka arbetsmetodik används i projekten?
Disposition
I kommande del av uppsatsen presenteras min metod och mitt material. Därefter följer en presentation av centrala begrepp, som exempelvis arbetsmarknadsintegration och projektifiering. Därefter presenteras den forskningsöversikt som använts som teoretiska utgångpunkter i
analysen. Vidare presenteras resultat från min kartläggning av projekten och analyseras. Analysen är uppbyggd i följande fyra delar: Finansiär, målgrupp, arbetsmetodik och slutligen samverkan och styrning. Efter analysen följer mina slutsatser och sist i arbetet återfinns bilagor av
Metod och Material
Studien grundas i en kvalitativ undersökning i vilken empirin utgjordes av kartläggningen av valda projekt och fyra semistrukturerade intervjuer. Den kvalitativa metoden passar denna studie eftersom den tillåter en analys av helheten och fångar in centrala aspekter av materialet (Esaiasson et al. 2017, 210). Utskrifterna av de transkriberade intervjuerna behandlades som ”text ” på ett sätt som motsvarar tillvägagångssättet vid en kvalitativ textanalys (ibid, 262). Studiens analys gjordes i tre steg; dels genom presentation av olika aspekter av
kartläggningen, dels genom semistrukturerade intervjuer i vilka information införskaffas genom mer öppna frågor. Slutligen analyserades de insamlade materialen (kartläggningen och intervjumaterialen) med utgångspunkt i tidigare forskning som presenteras i
forskningsöversikten.
Urval och Avgränsning
Underlaget till studiens kartläggning byggde på en tidigare kartläggning som syftade till att samla information om insatser inom arbetsmarknadsintegration i Malmö. Kartläggningen utfördes av en grupp studenter inom ramen för en projektledningskurs som gick på
Malmöuniversitet hösten 2019. Jag, uppsatsförfattaren, var en del av denna studentgrupp. Studiens kartläggning är en uppdaterad och begränsad version av den gamla. Den gamla kartläggningen inkluderade även sociala företag och aktörer som bedrev projekt men studiens kartläggningen begränsades till enbart projekt. Första sökningen av projekt gjordes via Malmö stads, Svenska ESF-rådets, FINSAM:s och Arbetsförmedlings hemsidor. Därefter fortsatte sökningen genom att kontakta följande aktör och föreningar i Malmö via mejl som
bedriver olika: Boost by FCR, Yalla trappan, Somaliska Freds förening i Rosengård,
MKB-fastigheter och On Track. Urvalet av projekten i kartläggningen begränsades utifrån en geografisk och tidsmässig aspekt. Alla utvalda projekt är pågående i Malmö kommun under våren 2020.
Enligt Esaiasson et al. (2017, 235) är samtal med människor en av de vanligaste metoderna för insamling av forskningsmaterial. Samtalsintervjuer erbjuder större utrymme för interaktion och uppföljning mellan intervjuperson och forskare än frågeundersökning eftersom forskare kan upptäcka och registrera oväntade svar. Val av samtalsintervjuer
grundades på att de tillåter forskare att arbeta med problemformuleringar som främst handlar om att synliggöra hur ett fenomen uppstår och utvecklar sig (ibid, 261).
Esaiasson et al. (2017, 235–236) delar upp samtalsintervjuer mellan
informantintervjuer och respondentintervjuer. I informantintervjuer bidrar intervjupersoner med information om hur ett fenomen uppstår och det är tankemönster och centrala aspekter som studien vill komma åt. I den senare är det individerna som blir studieobjekt (ibid, 235– 236). I denna studie använde jag informantintervju metoden eftersom intervjupersoner inte är studieobjekt. Avsikten med intervjuer har varit att försöka fånga helheten och centrala
aspekter, för att ge den bästa möjliga skildringen av projektifieringen av integration-och arbetsmarknadsinsatser i Malmö.
Utgångpunkten för valet av intervjupersoner har varit deras centralitet, vilket stämmer väl överens med Esaiassons et al. (2017, 267) rekommendationer om principen ”centralt placerade källor ”. Detta val ökar äkthetskriteriet för de insamlade data, eftersom avståndet mellan berättare och berättelse ska vara så liten som möjligt (Esaiasson et al. 2017, 292 ). För att få ett brett tankemönster i material valde jag att intervjua båda politiker och projektledare. Intervjupersonerna har central roll i förhållande till projektverksamheter i Malmö. Totalt valdes fyra intervjupersoner, varav två är lokala politiker i kommunens
Arbetsmarknads- och socialnämnden och två andra är projektledare i Malmö. I tabellen nedan (se tabell 1) presenteras intervjupersonerna och deras roll.
Tabell 1-Intervjupersoner
Politiker
1-Sedat Arif, Malmös Arbetsmarknads – och socialnämnds ordförande
2-Joel Laguna Ascacivar, Malmös Arbetsmarknads – och socialnämndens vice ordförande
Projektledare
3-Fadi Barakat, tjänsteman på Malmö stad, projektledare för Highway to business.
4-Harun Malagic, tjänsteman på Arbetsförmedling, projektledare för Malmökraften 2.0.
Databearbetning
Insamlingen av data för kartläggningen påbörjades redan i januari 2020. Den insamlade datan bearbetades genom att projektbeskrivningar kvalitativt analyserades för att finna projektens arbetsmetodik, målgrupp och huvudsakliga finansiärer. Kartläggningen
sammanfattades sedan i tre tabeller. Tabellerna ger en beskrivning av både antal och typer av finansiärer, målgrupper och arbetsmetodiker i projekten. För att kunna sammanfatta
kartläggningen i tabeller gjordes en kvantifiering. I kvantifieringen ställdes frågan om hur ofta eller i vilken omfattningen vissa fenomen förekommer i projekten (Esaiasson et al. 2017, 231).
Intervjuerna genomfördes i mars och april år 2020. Utgångspunkten för
samtalsintervjuerna har varit intervjupersonernas reflektioner om kartläggningen och deras tankar och kunskap om projektorganisering av arbetsmarknadsinsatser i Malmö. Inför intervjuerna skickades kartläggningen samt en sammanfattning av studiens bakgrund och syfte ut via mejl till intervjupersonerna. Det utskickade materialet utgjorde ett underlag för intervjudiskussionerna. Vid intervjun med projektledaren för Malmökraften 2.0
(intervjuperson 4) hade underlaget dock inte nått fram. Detta åtgärdades genom en muntlig genomgång av kartläggningens resultat och studiens ämne innan själva intervjun börjades.
Inför intervjuerna gjordes en lista med frågor och teman. Frågorna hade en öppen karaktär, vilket skapade förutsättningar för intervjupersonen att kunna ge fylliga
beskrivningar. I de tre senare intervjuerna (av de fyra) lyftes upp vissa aspekter och frågor som hade framkommit i tidigare intervjuer , på så sätt kunde de aspekterna utvecklas i intervjuerna. Exempel på sådana aspekter är bland annat finansiärens roll, arbetsmetodiken, samverkan och politisk styrning av projektverksamheter.
Totalt gjordes fyra kvalitativa semistrukturerade intervjuer och varje intervju varade mellan 30 minuter och 45 minuter. Intervjuerna med politikerna ägde rum på Malmös stadshus och på arbetsförmedlingskontor i Malmö på begäran av intervjupersonerna. Även intervjun med projektledaren för Malmökraften 2.0 gjordes i Malmö. Intervjun med projektledaren för projektet Highway to business utfördes via telefon med tanke på de rådande omständigheterna kring smittspridning.
Varje intervju transkriberades direkt efteråt. Därefter bearbetades och analyserades varje intervju för sig och i jämförelse med varandra. Under transkriberingen förekom flertal tillfällen som var svåra att förstå vad intervjupersonerna hade sagt eller vad de syftade till. Därför lyssnade jag på inspelningarna flera gånger för att kontrollera om intervjupersonernas beskrivningar uppfattats korrekt. Enligt Svensson & Ahrne (2015, 23) är en bearbetning av material att aktivt sortera, ordna och kategorisera materialet för att på så sätt finna svar på studiens frågor. Efter själva transkriberingen av alla intervjuer började jag själva arbetet med att bearbeta de beskrivningarna som var centrala och överväga vissa intressanta aspekter som avvek från den generella beskrivningen.
Språket i beskrivningarna redigerades till viss grad på grund av förkommande av otydligheter, men detta gjordes med försiktighet och i en begränsad grad för att inte ändra den ursprungliga beskrivningen. Esaiasson et al (2017, 280) menar att om berättelser i intervjuar inte redigeras i beskrivningar kan dem bli svårläst eller till och med ointressant. Att däremot redigera för mycket kan leda till att intervjupersonernas beskrivningar ändras för mycket.
Validitet och reliabilitet
Validitet handlar bland annat om en god begreppsvaliditet och intersubjektivitet som Esaiasson menar är viktig del av forskningsprocessen (Esaiasson et.al 2017, 58–62).
Begreppsvaliditet innebär frånvaro av systematiska fel samt en god överensstämmelse mellan teoretisk definition och operationella indikator (ibid, 58). Definitionen av centrala begreppen i denna studie - arbetsmarknadsintegration och projektifiering - tydliggörs genom att de presenteras innan analysen. Studiens genomskinlighet, i litteraturen benämnd som intersubjektivitet, ökar, enligt min bedömning, av beskrivningen av tidigare forskning, insamling och bearbetning av materialet. Detta är en viktig del av undersökningsprocessen för att stärka intersubjektiviteten så att forskningen kan vara öppen för granskning (ibid, 23).
Med avsikt att uppnå god reliabilitet enligt ovan definition, har samtliga intervjuer spelats in och därefter transkriberats noggrant. Jag lyssnade på de inspelade intervjuerna flera gånger för att förstå eventuella oklarheter. För att säkra korrekthet i intervjuerna har
intervjupersonerna fått läsa citaten och beskrivningarna av sina berättelser. När det kommer till att säkerställa reliabilitet i kartläggningen, har jag valt att kontrollera insamlad data vid senare tidsskede samt få intervjupersonernas uttalande om den. Samtliga intervjupersoner
menade att kartläggningen inte är felaktig och att den inkluderar de flesta stora projekten i området (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020; Intervju, Joel Laguna Ascacivar, 01.04.2020; Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020; Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020).Under
kartläggningen har det funnits medvetenheten kring risken att förbigå ett eller ett flertal projekt. Jag vill argumentera att de projekten som ingår i kartläggningen ger en god grund för att kunna finna kvantifierade samband mellan projekten.
Centrala begrepp
Det är viktigt att kunna följa och synliggöra hur den ökande projektifieringen av integration-och arbetsmarknadspolitiken ser ut. I den kommande avsnitten beskrivs de centrala
begreppen i studien: Arbetsmarknadsintegration och Projektifiering. Sedan handlar en stor del om tidigare forskning av projektifiering, vilken pekar på utmaningar och diskussioner kring en verksamhetsförflyttning från permanenta till temporära organisationer.
Arbetsmarknadsintegration
Sammanfattningsvis innebär de senaste årens stora flyktinginvandring att en framgångsrik integration inte bara är central för de nyanlända själva utan också för övriga befolkning i Sverige. Om integrationen lyckas kan den bidra till en minskning av utmaningen med bland annat en åldrande befolkning samt förbättra de offentliga finanserna. Om integrationen misslyckas blir dessa problem ännu svårare (Lundbäck och Sobolevskaia 2019, 6).
Mikael Hjerm (2009, 421) beskriver att deltagande på arbetsmarknaden troligen är en av de viktigaste aspekterna för en lyckad integrationsprocess. En integrering på
arbetsmarknaden inkluderar individen i det sociala välfärdssystem som kopplas ihop med lönearbete vilket förhindrar ekonomisk marginalisering. Arbete tillhandhåller inte bara ekonomiska resurser för individen, utan den öppnar även upp för sociala nätverk och bidrar till ett ökat deltagande i det civila samhället (ibid).
Mot slutet av 80-talet började det talas om den aktiva arbetsmarknadspolitiken som ersättning för den passiva politik som fördes gällande den svenska arbetsmarknaden. Den aktiva politiken syftade till att göra människor i Sverige mer rörliga på arbetsmarknaden
genom arbetsmarknadsutbildningar (Hedin et al. 2015, 97). Människor skulle också göras anställningsbara för att träda in på arbetsmarknaden. Den passiva arbetsmarknadspolitiken inkluderar ekonomiska ersättning, socialbidrag och arbetslöshetsförsäkringar (Levander 2011, 43).
I den aktiva arbetsmarknadspolitiken ses arbete mer som individens skyldighet än rättighet (Hedin et al. 2015, 101). Detta skapar en synvinkel på arbetslöshet som individens eget ansvar. Problemet kan åtgärdas främst genom selektiva insatser framför universella principer (Levander 2011, 43). På Malmöstads hemsidan (www.malmo.se) beskrivs målet för arbetsmarknadsavdelningen att hjälpa Malmöbor som står långt ifrån arbetsmarknaden att ta sig ur arbetslöshet genom olika insatser (Malmöstad 2020).
Projektifiering
Fred menar att intresse för byråkrati har minskat under 1980-talet och därav har kritiken mot byråkrati ökat. Under denna period omvandlades diskursen kring byråkrati från en
fungerande arbetsmetod med vissa tydliga principer till att handla mer om tröghet av idéer såsom hierarki inom byråkrati (Fred 2018, 14–18). Den offentliga sektorn ansågs vara ineffektivt och belastad med tröga processer. Därför argumenterades för ett ökat behov av icke-byråkratiska arbetsmetoder såsom horisontell och nätverksbaserade arbetsformer,
teamarbete och flexibilitet. Projekt ansågs vara en respons på en misslyckad byråkrati (ibid). Tiden för ett minskat intresse för byråkrati och reformer har lett till en ökad uppkomst av projekt i offentlig sektorn och, som en konsekvens, en växande tillit för projektlogik. New Public Management reformer stämde väl överens med idéer, praktik och språk som ofta förknippas med projektorganisation och projektledning (Fred 2018, 19). Förespråkare för projektmodellen menar att projekt låser upp entreprenörers barriärer och gör den offentliga servicen mer flexibel vilket underlättar ansvarsutkrävande. Motståndare av projekt som styrform inom offentlig sektor menar att sådana projekt avpolitiserar policyinitiativ och framställer offentlig styrning som mer teknokratisk (Hodgson et al. 2019, 2).
Idén om att organisera arbetet i projektform sprids till olika delar av samhället , inte minst till den offentliga sektorn (Abrahamsson & Agevall 2009, 36). Trenden att förflytta verksamheter till temporära arbetsforum kallas för projektifiering (ibid). Denna styrningsform
anses kunna tillhandahålla arbetssätt som kan öka kontroll trots att byråkrati undviks, samtidigt som den ökar effektiviteten och främjar innovation i arbetet (Ibid). Projektifiering är ett uttryck för nätverksstyrning inom vilken finansiärer påverkar projekten i olika
riktningar genom att bevilja medel till projekt som har mål och metoder som överensstämmer med vissa kriterier (Hall och Fred 2017, 40).
Forskningsöversikt och Teoretiska utgångspunkter
I en artikel av Agenta Abrahamsson och Lena Agevall (2009, 39) behandlas två
migrationsprojekt i syfte att diskutera och analysera samarbetsprojekt inom välfärdssektorn som en metod för förändring. Forskarna menar att de starka inslagen av projekt inom den offentliga sektorn grundar sig i projektens motsägelsefulla löfte om flexibilitet och effektivitet i linje med New Public Management-logiken (ibid, 39). Projekt används
vanligtvis som ett sätt för att skaffa mera resurser till långsiktiga behov men implementeras sällan i en ordinär verksamhet. Politiker, ledning och civila aktörer fokuserar helst på den positiva sidan för att i första hand legitimera organisationer. Däremot tenderar de att bortse från negativa konsekvenser av projekt (ibid, 46–48).
Enligt forskarna tillhandhåller projekt en viss målinriktad och rationell styrning och kontroll av en komplex problematik. Styrningsmetoden erbjuder möjligheten för transparens i arbete, dvs redovisning, rapportering och granskning som i sig ökar möjligheten för styrning. Projekt kan användas som ett sätt att kontrollera och styra den komplexa verksamheten, då verksamheten delas in i mindre enheter eller projekt i vilket varje enhet kan kontrolleras och styras för sig själv. Denna kontroll blir möjlig då arbetsuppgifter delas mellan olika projekt (Abrahamsson och Agevall 2009, 54).
En rapport från Sylwia Jedrzejewska och Andrea Spehar (2019, 3–5), som bland annat
bygger på intervjuer med olika aktörer, belyser de komplexa utmaningar som kommunerna
ständigt stöter på i sitt arbete med integration. Rapportens undersökning visar att inom många kommuner finns en önskan om tydligare roller, mandat och prioritering av arbetet med att etablera de nya invånarna i kommunerna (Jedrzejewska och Spehar 2019, 34). Mot bakgrund av löpande förändringar i fördelningen av ansvar och roller i arbetet med nyanländas
denna fråga (ibid, 28). Förekomsten av olika lokala projekt och initiativ anses skapa dåliga förutsättningar för en långsiktig och hållbar integration eftersom projekten oftast är
kortsiktiga och beroende av externa och tidsbegränsade medel (ibid, 34).
I rapporten hävdas att man sällan tar tillvara på resultat och erfarenheter från tidigare genomförda integrationsrelaterade projekt i den permanenta verksamheten (Jedrzejewska och Spehar 2019, 4–5). Istället för att implementera projektets resultat och erfarenhet i den
ordinarie verksamheten ägnas huvuddelen av tiden åt att hitta nya finansiärer eller utveckla nya projekt utifrån finansiärernas prioriteringar och önskemål (ibid).
Forskarna Rebecka Forssell, Mats Fred och Patrik Hall (2013) har undersökt samverkansprojekt i Malmöstad. De intresserar sig bland annat för förändrade och
stabiliserande effekter av projekt. Enligt forskarna innebär samverkansprojekt att flera aktörer är delaktiga i projekten. Studien visar bland annat på att det har bildats en projektvärld vid sidan av den ordinarie kommunala verksamheten. Projekt omvandlas till en viss stabil uppsamlingsplats för olika verksamheter. Forskarna hävdar att en del projekt ersätts av andra projekt, vissa läggs ner men få implementeras (Forssell, Fred & Hall 2013, 37–39).
Brist på implementering kan förklaras genom att olika logiker krockar. Enligt studien finns en systemlogik som styrs av tidsbegränsad extern finansiering, exempelvis med hjälp av EU:s strukturfonder. Utifrån den politiska logiken vill politikerna visa på handlingskraft och förändring. Utifrån organisationslogiken vill organisationerna undvika förändring och
bibehålla en stabilitet (Forssell, Fred, & Hall 2013, 55). En av slutsatser i denna artikel är att problematiken inte ligger i projektformen, utan att det snarare är lokala beslutfattares
bristande ansvarstagandet för utveckling som resulterar i att projektformen skapar ökad byråkratisering (ibid).
Studien visar på att projektverksamheter har betydande kontinuitet i Malmö stad. Paraplyorganisationer som syftar till att hantera projekt anses förstärka stabilitet i
kontinuiteten (Forssell, Fred & Hall 2013, 54). FINSAM är en sådan organisation med uppdrag att skapa samverkansprojekt (ibid, 55).
I sin doktorsavhandling Projektifiering som trojansk häst (2018), studerar Mats Fred hur svenska kommuner använder projektbaserade arbetssätt i allt större utsträckning. Enligt Fred kan projektifiering påverka organisering och verkställande i den kommunala verksamheten.
Exempelvis kan projektlogiken förändra hur tjänstemän och politiker uppfattar och förstår sitt arbete och uppdrag (Fred 2018, 51–52).
Utomstående finansiärer kan innebära utvecklingsmöjligheter för kommunerna men kan också medföra vissa nackdelar. Den ursprungliga projektplanenen kan förändras för att uppfylla finansiärens krav (Fred 2018, 86–89). De nya projekten måste slutligen
implementeras i ordinarie verksamhet för att få en permanent effekt (Fred 2018, 95–96). Utformning av arbete i temporära organisationer istället för att använda de befintliga
verksamheterna kan också ses som en typ av byråkrati eller administration. Utöver detta har projekten ofta en utbyggd byråkratisk arbetsgång som dokumentation, rapportering och standardisering (Fred 2018, 181–182).
Fred hävdar projektifiering som den vanligaste styrformen innebär en ökad
användning av projekt som tillägg till ordinarie aktiviteter i syfte att genomföra uppgifter som ordinära verksamheten inte klarar av (Fred 2018, 35). Slutligen argumenterar Fred att
anpassning till styrningsformen sker inte bara genom vissa projekt, utan även genom en projektlogik på individuell, organisatorisk och institutionell nivå. Detta inkluderar
mobilisering och organisering av den lokala styrningen för att kunna hantera nuvarande och framtida tillvägagångssätt för ansökningarna mellan konkurrerande projekt (ibid).
Malin Mc Glinn är lektor vid Malmö universitet och i sin doktorsavhandling undersöker hon arbetsmarknadsprojekt som är finansierade och initierade av den Europeiska Socialfonden. Avhandlingen handlar om hur styrningen av arbetslöshet och social exkludering sker genom olika arbetsmarknadsprojekt (Mc Glinn 2018, 13). Mc Glinn presenterar kritik mot “The Project “, vilket innebär ett system av styrning som påverkar hur frågor såsom integration hanteras och legitimeras (ibid, 33). Kritiken handlar om att projekt, som en modell för organisering och styrning av välfärdsinsatser, sällan leder till någon märkbar förändring på social eller strukturell nivå. Projekt har snarare en tendens att resultera i ännu fler projekt och skapa ett maskineri som skapar och utvecklar projekt istället för att lösa komplexa problem (ibid, 33).
Enligt Mc Glinn finns en paradox mellan existensen av projekt och arbetslösa
individer. Paradoxen ligger i att projekt blir beroende av en fortsatt arbetslöshet i befolkning för att kunna finnas kvar och legitimera sin existens. Därav skapas en projektmarknad som främst gynnar projektmedarbetare, experter och analytiker i välgörenhetens namn (ibid, 102–
105). Denna projektmarknad kräver en utsatt grupp som är i behov av insatser för att kunna locka till sig finansiering (ibid, 130). Samtidigt kan olika projekt arbeta parallellt mot samma målgrupp , vilket kan skapa en konkurrens mellan projekten kring målgruppen (ibid, 104). Mc Glinn hävdar att finansiering av projekt fungerar även om projektdeltagarna inte får något jobb. Därför skapas en projektekonomi som är oberoende av resultat (ibid, 132).
Arbetsmetoden för att sysselsätta deltagarna i arbetsmarknadsprojekt handlar främst om deltagande i olika aktivitet såsom utbildningsverkstad, coaching och
självförsörjningsprogram. Dessa typer av verksamheter leder ofta till andra projektbaserade aktiviteter (Mc Glinn 2018, 14). ESF-projekt, som metod för att ta itu med arbetslöshet och socialexkludering, har över tid blivit det dagliga arbetssättet i Malmö (ibid).
ESF-projekt erbjuder lokala myndigheter ett visst arbetssätt för att hantera
arbetslösheten hos migranter som individer. Denna lösning skapar ett direkt samband mellan migration och arbetslöshet. Vidare förklaras detta samband enbart som ett individuellt problem vilket förhindrar en noggrann undersökning av den grundläggande strukturella problematiken som skapar sambandet. Därav blir arbetslöshet konstruerat som ett resultat av individens handlingar snarare än som ett resultat av ekonomiska processer (Mc Glinn 2018, 87).
Mc Glinn menar att studier av myndighetsstyrning inte kan begränsas till bara folkvalda politiker eller formella tjänstemän och statliga myndigheter. För att kunna öka kunskapen om styrning bör studier även inkludera aktörer utanför den offentliga sfären såsom expertgrupper, nätverk, samverkningsgrupper och andra aktörer (Mc Glinn 2018, 41).
Resultat och analys
Du måste förstå att projekt är en hel värld. Det här att jobba med projekt och vara projektorganisation eller vad det är, det är helt egen industri eller en helt egen marknad (Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020).”
I ett försök att bättre förstå ”projektvärlden” presenteras, i detta avsnitt, en analys av kartläggningen och intervjuerna. Analysen sker i fyra steg och med hjälp av de fyra tidigare presenterade kategorierna: Finansiärer, metod, målgrupp och styrning och samverkan.
Analysen görs med hjälp av de teoretiska perspektiven i forskningsöversikten och anknyts till mina frågeställningar.
I kartläggningen har jag lyckats identifiera 29 olika projekt som bedrivs i Malmö (se kartläggningen). Tabellen 2 innehåller fler finansiärer än antal projekt eftersom samma projekt i kartläggningen medfinansiärers av olika aktör (se Tabell 2). De flesta projekten i kartläggningen hade mer än en målgrupp och metod, därför den totala antal målgrupper och metod i båda tabell 3 och 4 mer än 29 (se Tabell 3 och 4).
Finansiärer
Arbetsintegrationsprojekt som bedrivs i Malmö finansieras av olika aktörer. Som det framgår av kartläggningen (se Tabell 2) medfinansieras en stor del av projekten, drygt hälften, av ESF. Andra stora finansiärer är Malmöstad, Arbetsförmedlingen och FINSAM i Malmö. Utifrån studien från Forssell, Fred och Hall (2013, 55) detta stora mängd av projekt kan förklaras som ett sätt för att bibehålla och finansiera verksamheter som inte kan
finansieras på något annat sätt eller som inte passar in i ordinarie organisationer i offentligt sektorn. Därefter blir finansiering avgörande för hur projektvärlden fungerar i den temporära dimensionen (ibid).
Tabell 2-Projektens Finansiärer
Finansiär MALMÖ
STAD Arbetsförmedlingen ESF FINSAM Övriga
Antal projekt 13 8 13 4 9
I intervjuer med politiker uttrycktes åsikter om att ESF:s eventuella påverkan på projektets grundläggande verksamhet var begränsad. ESF sågs för det mesta som en finansieringskälla för projekten (se citaten nedan). Trots att grundidén och initiativen till projekt beskrevs som oberoende av extern finansiering, så kan finansiering påverka projektets omfång och volym.
”När vi startar samarbete, så utgår det inte ifrån var vi kan söka pengar, utan vilket
behov som finns. Vi ser att väldigt många ungdomar med psykisk ohälsa i Malmö. Då frågar vi oss hur kan vi jobba ? då sa vi med Boost och Arbetsförmedling och
kommunen, vi borde nog jobba tillsammans. Sen hur stort det här kan bli, det handlar om pengar i andra steget (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020 ).”
”Angående ESF så tänker man att vi ska bara fylla på pappret och skicka för att vi ska ha pengarna (Intervju, Joel Laguna Ascacivar, 01.04.2020).”
Ordförande för arbetsmarknad och socialnämnden syftade till att utgångspunkten för att inleda ett projekt är ett behov som kräver en snabb och flexibel åtgärd med involvering av olika aktörer baserad på deras funktionalitet och ansvar (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020). Enligt intervjupersonen är det först efter identifiering av ett problem och medverkande aktörer som frågan om finansiering behandlas. Även vice ordförande för arbetsmarknad och socialnämnden beskrev den rådande synen på ESF som i första hand finansiär (se citatet ovan).
Fred (2018, 86–89) hävdar att utomstående finansiärer kan fungera som en resurs för kommuner. För att kunna ta del av denna typ av finansiering måste projekten anpassa sig
finansiärernas krav gör att det ursprungliga problemet inte behandlas som det var tänkt från början (Fred 2015, 62–63). Enligt projektledaren för projektet Highway to business sker viss anpassning, exempelvis när det gäller att välja att samarbeta med andra aktörer, eftersom detta är krav som ESF ställer på alla projekt (Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020).
Projektledaren för Malmökraften 2.0 gav uttryck för en viss effekt, för det mesta gynnsam, av ESF:s involvering i projektet (se citatet nedan). Han beskrev ESF:s påverkan i termer av ökade krav på dokumentering av arbetet inom Malmökraft 2.0 i syfte att kunna följa upp förvaltningen av resurser som ESF har bidragit med till projektet. Dock blev det tydligt under intervjun att hanteringen av dessa ESF-krav inte är en av projektets prioriteringar utan utförs som bisyssla av projektets medarbetare.
”Med ESF har det klart blivit mer vad gäller dokumentationen,
arbetstidsredovisningen och deltagare redovisning. Men projektledare har jobbat stenhård med personal att det ska bli en bisyssla, det får inte gå på bekostad av att man skulle hjälpa en deltagare ut mot ett självförsörjning (Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020).”
Projektledaren för Highway to Business gav uttryck för en indirekt påverkan av ESF på projektet eftersom projektet blivit tvunget att anpassa sig till vissa krav för att beviljas finansiering (se citatet nedan). Ett av dem är samverkanskravet som innebär att flera aktörer måste jobba tillsammans för att kunna få ta del av ESF-medel.
”Genom samverkan och ingå i ett projekt, så anpassar sig man till där pengarna
finns. Du måste anpassa dig för få pengarna, för att kunna genomföra ditt projekt. På ett indirekt sätt så påverkar ESF fler till att för exempel samverka (Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020).”
Från Forssell, Fred & Halls forskning (2013, 55), kan det konstateras att ett sätt för kommuner att genomföra insatser som inte passar den ordinarie verksamhet och som inte täcks av den kommunala budgeten, är att organisera verksamheter i projektform och söka bidrag från exempelvis ESF. Enligt Mc Glinn, kan denna typ av projektfinansiering främja att olika myndigheter arbetar på ett visst sätt och att problem med arbetslöshet hanteras som individuella problem som härstammar från migration (Mc Glinn, 2018, 87). Konsekvenserna av detta arbetssätt som förespråkas av ESF är att det skapar ett direkt samband mellan
av vilken det framgår att de flesta insatserna är individuellt anpassade och riktas främst till malmöbor med utländskbakgrund.
Utifrån kartläggningen kan även ett starkt inslag av övriga medfinansiärer, som exempelvis arvsfonder, banker och andra föreningar och företag, konstateras. Citatet nedan pekar på de begränsningar i den offentliga sektorn som gör att involvering av andra aktörer blir viktig för arbetsintegrationen.
”Myndighetens roll är inte alltid exakt, de kan inte ha alla roller i samhället. Hade man gett myndigheter oändlig med resurser då kanske de hade kunnat lösa allt (Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020).”
I Intervjuerna med en av politikerna och en av projektledarna framgick, å ena sidan, att varken Malmö stad eller Arbetsförmedlingen vill eller kan ha totalkontroll över flödet av projektverksamheter. Å andra sidan uttrycktes en önskan av både politikern och
projektledaren om starkare uppföljning från kommunens sida genom bland annat en djupare dialog med samarbetspartner och deltagande i projektets styrgrupp (Intervju, Joel Laguna Ascacivar, 01.04.2020; Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020).
När det kommer till hur mycket Malmö stad, som enskild aktör, kan påverka projektet menade projektledaren från Malmökraften 2.0 att påverkansmöjligheterna är begränsade och komplexa (Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020). Denna begränsning grundas i att flera myndigheter och aktörer som arbetar utanför Malmö stads formella styrningsutrymme, exempelvis Arbetsförmedling och Försäkringskassan, är med i arbetet. En annan anledning som påpekades var att finansiering tillhandhölls av en extern aktör (ibid). Förekomsten av olika lokala projekt och initiativ kan, enligt Mc Glinn (2018, 41) bero på att styrning av arbetsmarknadsintegration inte kan begränsas till lokala politiker utan måste inkludera fler dimensioner (Mc Glinn 2018, 41).
Flertal sociala företag som BOOST by FC Rosengård och Yalla trappan (se kartläggningen) bedriver ett flertal parallella projekt samtidigt. Projekten finansieras bland annat av ESF, Malmöstad och Tillväxtverket. Båda ovannämnda verksamheter lyftes fram flera gånger under intervjuerna med projektledare och politiker (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020; Intervju, Joel Laguna Ascacivar, 01.04.2020; Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020). I intervjuerna med ordförande för Arbetsmarknads -och Socialnämnden och projektledaren för Highway to
business lyftes rollen av civilsamhälle och lokala föreningar som avgörande för ett lyckat projekt (se citaten nedan).
”I samarbete med Boost FC Rosengård finns en annorlunda inriktning. Där har vi pratat med Boost. Boost är duktiga på att jobba med ungdomar som är arbetslösa. Hur kan vi samarbeta? Då har vi sagt att vi behöver hjälp med ungdomar som till exempel har psykisk ohälsa (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020).”
” Andra aktörer är kanske snabbare och kanske har helt annat förankring och
flexibilitet till att kunna slå om och jobba med en lösning. Då blir de aktörerna relevanta även för arbetsförmedling. Eftersom Arbetsförmedlingen aldrig skulle kunna göra det Yalla-trappan gör till exempel (Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020). ”
En intressant faktor som citaten ovan visar är att både politikern och projektledaren framställde rollen av andra aktörer som kompletterande till de lokala myndigheterna i Malmö. Andra aktörer, exempelvis Yalla-trappan och Boost, har vissa egenskaper och tillgångar som den offentliga sektorn saknar. Därför kan inkludering av just de aktörerna medföra viss möjlighet och en viss egenskap till projektarbetet, såsom flexibilitet och utökat nätverk. Fred (2018, 35) argumenterar att lokala myndigheter använder projekt som tillägg till ordinarie aktiviteter i syfte att utföra uppgifter som organisationen inte kunnat genomföra annars. Exempelvis har alla samtliga intervjupersonerna utpekat myndighetens svaghet att komma åt vissa målgrupper som en anledning till att samarbeta med verksamheter som har mer erfarenheter med vissa målgrupper (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020; Intervju, Joel Laguna Ascacivar, 01.04.2020; Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020; Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020).
Målgrupper
Målgruppen för arbetsmarknadsinsatser befinner sig ofta långt ifrån arbetsmarknaden därav riktade insatser har som mål att hjälpa individen till arbete genom projekten. Målgruppen och det förväntande resultat för deltagarna i projektet Malmökraften 2.0, beskrivs enligt följande citat av projektledaren:
” Projektets målgrupp står långt bort ifrån arbetsmarknaden. Det är liksom den
Malmöbo. Att kunna starta dess individer i självförsörjning och förbättrad livsläge (Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020).”
När det kommer till målgrupper visar kartläggningen att de flesta projekten riktar sig till utrikesfödda Malmöbor. Gruppen nyanlända är den största gruppen av utrikesfödda som identifieras som målgrupp för projekten. När det gäller kön är kvinnor överrepresenterade och de flesta projekten anger kvinnor som en av sina målgrupper. Följaktligen 6 olika projekt i kartläggningen vänder sig enbart till kvinnor. En annan målgrupp som är i fokus för
insatserna är unga, både inrikesfödda och utrikesfödda Malmöbor. Men även här är unga med utländskbakgrund överrepresenterade (se Tabell 3).
Mc Glinn hävdar att projektverksamheter inom Malmös arbetsmarknad, särskild ESF-finansierade projekt, skapar ett samband mellan migration och arbetslöshet som går ut på att förklara arbetslösheten som en individuell problematik och därmed bortse från strukturella problem på själva arbetsmarknaden (Mc Glinn 2018, 102–105). Arbetslöshet förklaras som ett resultat av individens handlingar snarare än andra strukturella faktorer (ibid).
Tabell 3-Projektens målgrupp
Målgrupp Malmöbor med
utländskbakgrund /utrikesfödda
Nyanlända Utrikesfödda
kvinnor Unga
Antal projekt 22 11 6 9
En annan intressant aspekt uttrycktes av vice ordförande för Malmös arbetsmarknads-och socialnämnd, när han pekade på konkurrensen mellan olika projekt om samma målgrupp. Enligt honom kan konkurrensen bland annat leda till att en individ deltar i olika projekt
samtidigt, men ändå inte lyckas få ett långvarigt arbete (se citatet nedan). Att olika projekt
jobbar mot samma deltagare nämns även i Mc Glinns forskning (Mc Glinn 2018, 104). Vidare hävdar hon att sättet ett projekt finansieras kan vara avgörande för projektets resultat. När ett projekt får finansierings medel trots projektsdeltagarna inte har fått något jobb, kan det skapas en ekonomi kring projekt som är oberoende av resultat (ibid, 132).
”För vi vet och sett att många deltagare ingår i olika projekt, man pratar med en
arbetslös som har deltagit i olika projekt med samma mål. Man kan ställa sig frågan , Vad gör att man inte kommer fram och bara gå runt i olika projekt? (Intervju, Joel Laguna Ascacivar, 01.04.2020).”
Metodiken
Mc Glinn hävdar i sin doktorsavhandling att metodiken inom arbetsmarknadsprojekt har främst handlat om deltagande i olika aktiviteter såsom utbildning verkstad, coaching och självförsörjningsprogram. Hon menar att denna typ av verksamhet ofta leder till andra aktiviteter i projektform (Mc Glinn 2018, 14). I intervjun med ordförande för
arbetsmarknads-och socialnämnden (se citatet nedan) lyftes flera individuella problem fram som faktorer som försvårade vissa malmöbors integration på den svenska arbetsmarknaden. En grundläggande anledning till den höga arbetslösheten inom gruppen utrikesfödda ansågs vara matchningsproblematiken mellan arbetssökande och befintliga arbete.
”Malmöstad gör analysen tillsammans med arbetsförmedlingen angående vilka behov
Malmöborna har för att få insats. Matchning problematik är en av dem, kommer du hit från ett annat land så du kanske inte har gått skolan eller är du sjuk. Psykiska problematik är en annan anledning, du har varit med krig och sett förfärliga så därför tar det nog inte ett år och komma in i arbete (Intervju, Sedat Arif,
31.03.2020).”
Tabell 4 - Metod
Metod Matchning Nätverkande Språkutbildning Arbetsträning Coaching
Samverkan mellan olika aktörer Starta Eget/ Entreprenörskap Antal projekt 5 6 7 6 4 8 5
Utifrån tabell 4 kan det konstateras att de flesta metoderna som används i projekten har en individuell karaktär och syftar främst till att stärka individens förmåga och möjlighet till arbete, vilket stärker Mc Glinns (2018, 87) argument om en individualisering av arbetslöshet.
Under intervjuerna uttrycktes både individuella problem hos Malmöbor och problem i lokala myndigheter och verksamheter som förklaringar till en hög arbetslöshet (Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020). Den individuella problematiken uttrycktes i termer av att Malmöbor ansågs behövas göras anställningsbara genom arbetsträning och olika aktiviteter (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020; Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020). Det så kallade stuprörsfenomenet som innebär att människor hamnar mellan myndigheter ansågs vara ett myndighetproblem som kunde åtgärdas genom samarbetsprojekt. Projekt kan enligt
intervjupersonerna möjliggöra samarbete mellan olika myndigheter, då myndigheterna kan genom projekt komma förbi de begränsningarna som deras regelverk orsakar (ibid).
I intervjuerna lyftes fram likheter mellan arbetsmetodiken i flera av projekten (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020; Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020; Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020). Utveckling av metodiken ansågs vara redan fullgjort i större utsträckning, samtidigt som man ville behålla öppenhet gentemot nya metoder och
nytänkande (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020). Utformningen av arbetsmetodiken i ett projekt sker främst genom en anpassning till de behov som målgruppen har (se citaten nedan). Enligt projektledarna i intervjuerna utförs denna anpassning utifrån projektets förutsättningar, då begräsningar i resurser och tid avgör projektets handlingskraft.
”Man måste anpassa projektens metodik utifrån den målgrupp man jobbar med. Både metodiken men också vem det är som jobbar med målgruppen är relevant och viktigt (Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020).”
”Jag tror nog att det finns väldigt mycket likhet i en viss metodik, exempelvis att man
ska kunna samordna. Att se individen utifrån var man är och kanske stödja och coacha (Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020).”
Enligt Abrahamsson och Agevall (2009, 39) kan samverkan användas som
arbetsmetodik i ett projekt för att åstadkomma förändring. Samverkan mellan olika aktörer är en central arbetsmetodik som framträder flera gånger i kartläggningen (se Tabell 4). Under
intervjuerna uttrycktes önskan om ett ökat inslag av projekt som bygger på samverkan mellan olika starka och centrala aktörer (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020). Både projekten Highway to business och Malmökraftens 2.0 kännetecknas av ett starkt samarbete mellan centrala aktörer på arbetsmarknaden (Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020; Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020).
Samverkan och styrning
Efter en genomgång av finansiärer, målgrupper och arbetsmetodik i de projekten som ingår i kartläggningen ska jag nu diskutera samverkan och styrning av projektverksamheter i Malmö stad. Samverkan innebär att flera aktörer är delaktiga i projekten (Forssell, Fred & Hall 2013, 37–39). Som det i tidigare avsnitt har nämnts, används samverkan som en arbetsmetod i olika projekt för att främja förändring (se Tabell 4; Abrahamsson och Agevall 2009, 39).
Involveringen av viktiga aktörer, såsom Malmö stad och Arbetsförmedlingen uttryckes av samtliga intervjupersonerna vara avgörande för huruvida projekten kan lyckas (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020; Intervju, Joel Laguna Ascacivar, 01.04.2020; Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020; Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020). Intervjupersonerna menade att Malmö stad och Arbetsförmedling har huvudansvaret för Malmös arbetsmarknad. Med tanke på deras profession och kapacitet kan de ta med sig befintliga kunskaper till projekt och därefter bära vidare kunskaper och resultat som produceras under ett projekt (ibid).
Ordförande för Arbetsmarknads-och socialnämnden och projektledare för samarbetsprojektet Malmökraften 2.0, menade att samverkan mellan olika aktörer kan åtgärda stuprörfenomenet som skapas, bland annat på grund av rådande regelverk som varje myndighet måste följa (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020; Intervju, Harun Malagic,
23.04.2020).
”Vi har fått signaler att många människor faller mellan stolarna. Då tänkte vi att
skapa Malmökraften tillsammans för att samverka och då kan vi skicka alla Malmöbor dit, där sitter alla myndigheterna tillsammans (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020).”
I en rapport av Jedrzejewska & Spehar (2019) hävdas att resultat och erfarenheter sällan tas tillvara från tidigare genomförda integrationsrelaterade projekt i den permanenta
verksamheten. Intervjuperson 1 påpekade att flertal föreningar bedriver vissa projekt på egen hand utan att ha någon dialog eller samverkan mellan varandra. Enligt honom kan detta inte leda till något märkbart resultat eftersom lärdomar från projekt dör i samband med projektets avslutning (Intervju, Joel Laguna Ascacivar, 01.04.2020).
Projektledare för Malmökraftens 2.0 menade att det krävs en fortsättning på samarbete mellan de ingående aktörerna i projektet för en eventuell implementering av projekt i ordinär verksamhet (Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020). Kraven för en sådan fortsättning av samarbete i ordinär verksamhet uttrycks vara förändring i myndigheternas regelverk. Enligt projektledaren för Malmökraften 2.0 (se citatet nedan) är ett exempel på sammanslutning av myndigheter Norges NAV som skapar möjlighet för olika viktiga myndigheter med koppling till den inhemska arbetsmarknaden att kunna samarbeta kontinuerligt.
Implementering är en större fråga, för det handlar såklart om samarbete. För en implementeringen krävs att flera nischar kommer in tillsammans. Det handlar om liksom lagar och det regelverk som behöver eventuellt ändras, ändras jämfört med hur det är nu (Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020).”
Forssell , Fred och Hall (2017, 37-39) menar att projekt omvandlas till en viss stabil uppsamlingsplats för olika verksamheter, samtidigt som det skapas nya verksamheter för att kunna hantera och samordna projekt. I intervjuerna med projektledarna lyftes projekt fram som det bästa forum för samarbete mellan olika myndigheter och civilsamhälle i arbetet med arbetslöshet och arbetsmarknadssegregation (Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020; Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020).
Projektledaren för Highway to business uttryckte betydelsen av inkludering av andra aktörer än den offentliga som viktig (Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020). Andra aktörer kan bidra med värdefulla resurser till arbetet både i form av ekonomiska medel men även i form av kunskap och arbetsmetodik. Projektledare för Malmökraften 2.0 menade att projekt kan ses som framtidens arbetssätt eftersom samarbete mellan olika myndigheter och aktörer krävs för att förhindra stupröret (se citatet nedan).
” Jag tror att samarbetsprojekt är framtidens sätt att arbeta. Deltagarnas är i behov
av den hjälpen för att vi ser att många faller mellan stolarna. Även
Malmöorganisationers intresse ligger i att säkerställa att man använder rätt stöd och tar fram dessa individer, så de kommer inte in i långtidsarbetslöshet (Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020).”
Den positiva ställning som uttrycktes från projektledarna ifrågasätts av Abrahamsson och Agevall (2009, 46–48). De hävdar att det är politiker, ledning och civila aktörer som fokuserar helst på den positiva sidan av projekt. Detta sker för att i första hand legitimera organisationer och i andra hand för att skapa förändring genom målsättningar och aktiviteter. Däremot tenderar de att bortse från negativa konsekvenser av projekt (ibid).
Fred (2018, sida) menar att det finns motsägelsefulla egenskaper i projekt såsom innovation och flexibilitet på bekostnad av traditionella byråkratiska idéer. Projekt ökar bland annat möjlighet till kontroll och hierarkiska strukturer. Enligt politikerna i intervjuerna kan
kommunen genom den nya samarbetsmodellen ”idéburet offentligt partnerskap”, skriva avtal med föreningar och icke-offentliga aktörer (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020; Intervju, Joel Laguna Ascacivar, 01.04.2020). Detta partnerskap ger Malmö stad större möjlighet att kunna samordna och påverka projektens utveckling då Malmö stad blir delägare i projekten (se citatet nedan). Politikernas inflytande över projektens målsättningar kan öka genom denna typ av partnerskap, samtidigt som det även medför att ansvaret för projektens resultatet överförs delvis till Malmö stad och till politikerna.
”Det är i ett arbete med IOP , där man gör avtal med föreningarna och projekten .
Där vi är tydliga , vi gör en överenskommelse. Detta vill vi som politiker och ni ska kunna göra det i längre. Då äger vi lite av det samarbetet och då kan vi inte bara säga att föreningen har gjort rätt eller inte. Eftersom vi är ett partner i själva avtalet och det är att kunna styra och kunna bromsa i de faktiskt (Intervju, Joel Laguna Ascacivar, 01.04.2020).”
Utifrån forskningen från Abrahamsson och Agevall (2009, 54) kan projekt användas som ett sätt för att kontrollera och styra den komplexa verksamheten. Projekt tillåter
kommunens ordförande i arbetsmarknads -och socialnämnd angående kontroll av
projektverksamheter. Intervjupersonen menade att det inte ligger på kommunlednings bord att ha full kontroll över projektverksamheter, men att man övervakar dem genom tjänstemän och mest intresserar sig för resultatet (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020).
En av intervjupersonerna satt på två betydelsefulla positioner som gett honom
inflytande och insyn (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020; Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020). Positionerna han besitter är ordförande för arbetsmarknad och socialnämnden och ordförande för FINSAM i Malmö. Exempelvis FINSAM i Malmö är en av medfinansiärer av
Malmökraften 2.0 och därav representerat i projektets styrningsgrupp. Detta ger möjlighet till kommunala politiker att uppfölja projektet på närmare plan.
” Politiken är intresserad och det finns en FINSAM-styrelse , där är även politiken
deltagande. Där följer de vilka framsteg och effekter har projektet medfört, och vilka utmaningar som finns så uppmärksams man på i viss tid. Man får inte glömma bort att politiken är en viktigt bärare i detta. Politiken går inte in i hur projektet ska arbete för det är ingen projektledning. Det finns ett intresse såklart att följa projektet och dess utveckling och se vad som går bra (Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020).”
På ena sida menade en av politikerna att projekt kan användas som en metod som
politiker använder för att visa handlingskraft gentemot omvärlden (Intervju, Joel Laguna Ascacivar, 01.04.2020). Politiker kan använda sig av det stora antalet projekt som ett argument för politisk handling. På andra sidan gav han uttryck för en bristande insyn i och övergripande kontroll av arbetsmarknadsinsatser från kommunens sida (ibid).
Forssell, Fred & Hall (2013, 55) tar upp avståndet mellan lokala politiker och
projektverksamheter. De menar att politikerna ofta befinner sig på långt avstånd från den nivå som projektet bedrivs. Under intervjuerna beskrivs tjänstemännens roll som en förmedlare mellan projektverksamheter och politikerna (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020; Intervju, Joel Laguna Ascacivar, 01.04.2020). Argumentationen för detta baseras på att tjänstemännen har den nödvändiga kunskapen och professionen för att bedriva arbetet på ett professionellt sätt. Vidare hävdades att politikerna själva inte har tillräckligt med tid och kunskap som krävs för
driva arbetet i enlighet med den drömbild och vision som presenteras av politikerna (ibid). Det är främst resultaten av projekten som intresserar politikerna och inte arbetsmetodiken och detaljerna (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020; Intervju, Joel Laguna Ascacivar, 01.04.2020; Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020; Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020).
Båda politikerna i intervjuerna beskrev relationen mellan politiker och tjänstemän på liknande sätt (se citaten nedan). Politikerna ingriper sällan i detaljer av hur Malmöstads projektverksamheter styrs, utan det är främst tjänstemännen som ser till att politiska beslut angående projektverksamheter utförs. Enligt politikerna i intervjuerna, politiska beslut som berör arbetsmarknadsprojekt baseras oftast på en analys och utredning utförd av förvaltning och tjänstemän, som enligt intervjuerna har kunskapen och jobbar dagligen med frågan
”Politiker kan påverka förvaltningen genom att tjänstemännen avverkar våran
politiska beslut så att säg. Det vi kan få av de är professionen. Vi beskriver den drömbilden som vi har till tjänstemän. Tjänstemännen utreder det. Det är vad tjänstemännen utför, dvs utreder politiska visioner (Intervju, Joel Laguna Ascacivar, 01.04.2020).”
”Politiker beskriver mer visionen och mindre detalj av projekten. Sedan hur
Malmökraften fungerar i detaljer är inte avgörande för mig, jag är mest intresserat av resultatet (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020).”
Fred (2018, 51–52) menar att projektifiering påverkar hur kommunala verksamheter
organiseras och praktiseras. Projektlogiken förändrar exempelvis hur tjänstemän och politiker uppfattar och förstår sitt uppdrag och arbete (ibid). Relationen mellan tjänstemän och
politiker beskrivs enligt projektledaren för Highway to business, som dessutom är tjänsteman på näringslivsförvaltningen, på följande sätt :
” Man måste förstå att även i kommunala styrningen finns politik, en annan
form av politik. Om vi antar att jag är jag tjänsteperson i Malmö och högst uppsatt inom näringslivet. Därav många i näringslivet känner mig. Jag kommer till politikern eller till en förvaltning och säger att jag vill göra ett projekt. Projektet handlar exempelvis om att hjälpa fler att få jobb. När min ansökan kommer upp till politikern och de ser mitt namn så kommer politikern
antagligen godkänna det. För vad händer om man inte godkänner min ansökan ? Jag kommer kanske bli besviken och tänka att politiker och förvaltning inte vill göra bra för samhället. Här kommer jag med en bra ide och så kanske jag går och börjar säga detta i media eller till mitt nätverk. Det påverkar ju också politikern, de kanske tappar röster (Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020).”
Som uttrycks i citatet är relationen mellan tjänstemän och politiker mer komplex än att bara återspegla olika roller som utförare och beslutsfattare (Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020). Topptjänstemän kan genom sitt professionella och organisatoriska inflytande och nätverk utföra vissa påtryckningar på politikerna för att få ett projekt beviljat. Denna relation utrycks som komplex med flera dimensioner och förhållandet mellan politiker och tjänstemän, liksom politikernas kunskap om olika projektverksamheter, är avgörande för utformningen av den kommunala styrningen genom arbetsmarknadsprojekt (ibid).
Mc Glinn menar i sin avhandling att myndighetsstyrning inte kan begränsas till bara folkvalda politiker eller formella tjänstemän och statliga myndigheter. Aktörer utanför den offentliga sfären påverkar också styrning av projektverksamheter (Mc Glinn 2018, 41). Den roll och det inflytande som Arbetsmarknadsförvaltningen och politikerna har över den kommunala styrningen, anses i samtliga intervjuer vara begränsad i relation till
projektverksamheter som berör arbetsmarknaden i Malmö (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020; Intervju, Joel Laguna Ascacivar, 01.04.2020; Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020; Intervju, Harun Malagic, 23.04.2020). Anledningen till detta hävdas vara involveringen av andra starka aktörer såsom Arbetsförmedlingen och ESF samt olika föreningar som Boost by FC Rosengård och Yallatrappan. Involveringen, som framförallt handlar om finansiering och genomförande av projekt, minskar kommunens och politikernas möjligheter att påverka och eventuellt ändra riktningen för olika arbetsmarknadsprojekt (ibid).
Enligt intervjuerna kan det konstateras att exempelvis i ett eventuellt
händelseförlopp där politikerna och Malmö stad bestämmer att de vill lägga ner alla projekt med koppling till arbetsmarknaden kommer det finnas sådana projekt kvar ändå eftersom de finansieras och utförs av andra aktörer (Intervju, Sedat Arif, 31.03.2020; Intervju, Joel Laguna Ascacivar, 01.04.2020; Intervju, Fadi Barakat, 03.04.2020).
SLUTSATS
Uppsatsen resultat inkluderar svar på studiens frågeställningen som presenteras återigen nedan:
- Genom vilka aktörer styrs Malmö stads projektifierade integrations- och arbetsmarknadsinsatser?
- I vilken utsträckning kan lokala politiker kontrollera och styra projektifieringen av olika arbetsmarknadsinsatser?
- Vilka grupper av Malmöbor är projektens huvudsakliga målgrupp? Och vilka arbetsmetodik används i projekten?
Styrning av integrations-och arbetsmarknadsinsatser inkluderar olika aktörer på olika nivåer. Politiker , arbetsmarknadsförvaltning, finansiärer och civila aktörer är inblandade i styrning av den dagliga insatsen inom integration-och arbetsmarknad. Utifrån analysen kan det
konstateras att integrationspolitiken och dess koppling till arbetsmarknaden har påverkats av den utbredda projektifieringen av välfärdssektorn. Kommunen och därav den politiska
ledningen för arbetsmarknaden har mycket att förhålla sig till och många utmaningar att bemöta. Dessa utmaningar handlar dels om förhandlingar mellan olika politiska partier, dels om relationen mellan förvaltningar och politikerna. Jag vill argumentera att en förväntning på total kontroll och förändring av kommunala politiker angående arbetsmarknadsinsatser är något långsökt. Anledningen är att andra aktörer utanför det lokala politiska
handlingsutrymmet är involverade, både som finansiärer och som utförare, i arbetsmarknadsinsatserna.
Svårigheten att kontrollera och styra arbetsmarknadsinsatser kan bland annat grunda sig på att kommunen inte har monopol på existens och organisering av projektverksamheter i området arbetsintegration inom kommunens gränser. Utifrån detta kan det påstås att
projektifiering av integrations- och arbetsmarknadsinsatser avpolitiserar integrationsarbetet i form av förflyttning från en arena med folkvalda kommunala politiker till en arena där föreningar, statliga myndigheter och flernivåfinansiärer har stort inflytande i utformning av policyn och styrningen av integrations- och arbetsmarknadsinsatser. Trots allt kan den
kommunala ledningen genom dialog och deltagande i olika projekt försöka påverka och leda arbetet i den riktning som ligger i linje med deras önskan.
En annan slutats är att tjänstemän och förvaltningens roll är avgörande för
utvecklingen av projektverksamheter från kommunens sida. Utifrån analysen kan tjänstemän ha stor inflytande på att bevilja medel till ett projekt. De politiska beslut som berör projekten baseras oftast på förvaltningens analys och utvärdering, vilket också ökar betydelsen av förvaltning och tjänstemän.
Resultatet av kartläggningen och intervjuerna visar att projektverksamheten i Malmö̈ stad har betydande likheter i arbetsmetod, målgrupp och finansiering. Dessa likheter kan bland annat bero på inblandade aktörer men även på externa finansiärer som exempelvis FINSAM i Malmö och ESF. En arbetsmetodik som bedöms vara lyckad i ett tidigare projekt kan leva vidare genom att samma utförare är med i nya projekt. Aktören kan ta med sig samlade erfarenheten till det nya projektet. De flesta projekten i kartläggningen har i stor utsträckning samma externa finansiär, FINSAM och ESF, vilket kan vara ännu en anledning till att projekten arbetar utifrån liknande arbetsmetodiker.
Vidare tror jag att projektifieringen, framförallt i återkommande samarbeten mellan aktörer i arbetsintegrationsinsatser, kan bidra till att projektens arbetsmetodik och
målsättningar närmar sig varandra. En anledning till en ökad tendens av samarbeten kan vara att locka finansiering. Men detta antagande ifrågasättas utifrån intervjumaterialet, i vilket det framkommer att det finns andra dimensioner i samarbetet. Samarbete mellan aktörer kan bidra till ett bättre resultat och kan till viss del tillfredsställa de behov som finns i relation till tankar om en lyckad arbetsmarknadsintegration. Samarbete anses i första hand åtgärda stupröret och i andra hand erbjuda arbetssökanden ett mer komplett stöd. Projekt används som en organisatorisk lösning på samverkansbehov mellan olika myndigheter som på något sätt är inblandade i att jobba för arbetsmarknadsintegration. Att locka till sig medel från en extern finansiär anses kunna ge projektet möjlighet att utöka sitt omfång och på så sätt kunna arbeta med större volymer av identifierad målgrupp.
Sammanfattningsvis belyser analysen av det insamlade materialet de olika komplexa utmaningarna men även förutsättningarna som Malmö stad bemöter i integrationspolitik inom arbetsmarknaden. Att kunna locka till sig finansiering från externa aktörer som exempelvis ESF, tillåter ökning i omfång och volym av projektarbetet. Involveringen av andra lokala
föreningar gör att insatserna kan nå en viss målgrupp som kommunen själv inte kan nå. Utmaningarna ligger i styrningen av projektverksamheter. Kommunen kan inte använda sig av formella och traditionella byråkratiska metoder för att styra arbetet, då aktörer som ingår i arbetet oftast är självständiga från kommunen. Därför kan deltagande i olika projekt och därav dialog med inblandade aktörer medföra viss möjlighet för kommunen att påverka arbetet mot den önskade riktningen. Den kommunala styrningen inkluderar båda den politiska aspekten och förvaltningarna, då båda har betydelse för utformningen av kommunens riktning och politik.
