Utmaningar kring förvaltarskap : En studie om tre kommuners arbete kring förvaltarskap

UTMANINGAR KRING

FÖRVALTARSKAP

EN STUDIE OM TRE KOMMUNERS ARBETE

KRING FÖRVALTARSKAP

AGNES NILSSON

FREJA JAKOBSSON

UTMANINGAR KRING

FÖRVALTARSKAP

EN STUDIE OM TRE KOMMUNERS ARBETE

KRING FÖRVALTARSKAP

Nilsson, A & Jakobsson, F. Utmaningar kring förvaltarskap. En studie om tre kommuners arbete kring förvaltarskap. En kandidatuppsats i socialt arbete 15

högskolepoäng. Malmö Universitet: Fakulteten för hälsa och samhälle,

institutionen för socialt arbete, 2021.

Introduction: This study adult guardianship for people with impaired

decision-making capacity will be analysed. Three different counties in Skåne, Sweden will be studied with the perspective of their recruitment process and the supervision of the adult guardian. The purpose of the study is to look closer at how the counties quality assures their work and how they can guarantee legal certainty to the people with impaired capacity. In today’s society there’s an increasing amount of people in need of an adult guardian, both in Sweden and around the world. To have an adult guardian is a drastic restriction in a person’s life, as they lose all their legal rights, whereas the guardianship is allowing another person to take over their decision making. Therefore this measure should only be used as the last resort of action. Today we’re often fed with different horror stories about non-working adult guardians, who misuse their power-position in another person’s life and the society speculates whether this measure is for the person’s best or not. Therefore this study will be looking closer at how this procedure is implemented in practice in the countys.

Method: This study is a documentary study based on swedish laws, national

guidelines, public documents and internal guidelines from each county. The collected material was analyzed with a thematic analysis method.

Result: Current laws and national guidelines leave a room for interpretation for

the countys to organise their work with the procedure of adult guardianship. The study showed both differences and similarities in the counties work procedure. The studied counties were variously generous with sharing their internal guidelines and documents. Some counties used the national guidelines more frequently, while others had established more internal guidelines for the employee to use.

Conclusion: All the counties had established routines and guidelines which can be

seen as measures in the form of both quality assuring and legal certainty for the people with impaired decision-making capacity. The area of adult guardianship is unexplored, which could benefit from the counties sharing their experiences with each other and be further explored.

Keywords: förvaltarskap, kvalitetssäkring, rättssäkerhet, handlingsutrymme,

CHALLENGES ABOUT ADULT

GUARDIANSHIP

A STUDY ABOUT THREE COUNTYS WORK IN

PRACTICE WITH ADULT GUARDIANSHIPS

AGNES NILSSON

FREJA JAKOBSSON

Introduction: This study adult guardianship for people with impaired

decision-making capacity will be analysed. Three different counties in Skåne, Sweden will be studied with the perspective of their recruitment process and the supervision of the adult guardian. The purpose of the study is to look closer at how the counties quality assures their work and how they can guarantee legal certainty to the people with impaired capacity. In today’s society there’s an increasing amount of people in need of an adult guardian, both in Sweden and around the world. To have an adult guardian is a drastic restriction in a person’s life, as they lose all their legal rights, whereas the guardianship is allowing another person to take over their decision making. Therefore this measure should only be used as the last resort of action. Today we’re often fed with different horror stories about non-working adult guardians, who misuse their power-position in another person’s life and the society speculates whether this measure is for the person’s best or not. Therefore this study will be looking closer at how this procedure is implemented in practice in the countys.

Method: This study is a documentary study based on swedish laws, national

guidelines, public documents and internal guidelines from each county. The collected material was analyzed with a thematic analysis method.

Result: Current laws and national guidelines leave a room for interpretation for

the countys to organise their work with the procedure of adult guardianship. The study showed both differences and similarities in the counties work procedure. The studied counties were variously generous with sharing their internal guidelines and documents. Some counties used the national guidelines more frequently, while others had established more internal guidelines for the employee to use.

Conclusion: All the counties had established routines and guidelines which can be

seen as measures in the form of both quality assuring and legal certainty for the people with impaired decision-making capacity. The area of adult guardianship is unexplored, which could benefit from the counties sharing their experiences with each other and be further explored.

Keywords: förvaltarskap, kvalitetssäkring, rättssäkerhet, handlingsutrymme,

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Inledning

... 7

Problemformulering ... 7 Syfte ... 9 Frågeställningar ... 9

Bakgrund ... 11

Vad är överförmyndarnämnden och vem är överförmyndare? ... 11

Vem är förvaltaren? ... 12

Lagrum ... 13

Nationella riktlinjer från Länsstyrelsen ... 15

Statistik kring ställföreträdarskap i Sverige ... 15

Kvalitetssäkring... 16

Tidigare forskning ... 17

Sökningsprocessen ... 17 Läkarintyg ... 19 Ställföreträdarskapet internationellt ... 19

Teori... 22

Makt ... 22

Foucaults teorier om makt ... 22

Pastoral makt ... 23

Handlingsutrymme inom organisation ... 24

Yrkesprofessionalism & Organisationsprofessionalism ... 24

Aktuella begrepp ... 25

Metod ... 26

Kvalitativ forskningsmetod ... 26 Dokumentstudie ... 26 Urval ... 27 Tillvägagångssätt av datainsamling ... 27 Bearbetning av empiri ... 28 Analysmetod ... 28 Etiska aspekter ... 29 Kvalitetsbeskrivning ... 29 Genomförande av studien ... 30 Förförståelse ... 30

Resultat ... 31

Variation i organisatorisk uppbyggnad ... 31

Rekryteringsprocess ... 32

Tillsyn ... 34

Huvudmannens möjlighet till inflytande ... 35

Kvalitetssäkring ... 36

Teoretisk analys ... 38

Handlingsutrymme ... 38

Den pastorala makten ... 40

Diskussion ... 43

Slutsats/-er ... 43 Reflekterande diskussion ... 44 Metoddiskussion ... 46 Framtida fördjupningsstudier ... 47

Referenslista

……….. 49

Förord

Vi vill börja med att framföra ett stort tack till alla som har stöttat oss och bidragit till att denna studie var möjlig att genomföra. Framför allt vill vi tacka personerna vi kom i kontakt med via Landskrona-, Lund-och Malmös kommun för att de valde att delta i studien.

Ett extra varmt tack vill vi ge till vår handledare Kettil Nordesjö som har varit ett bra stöd sedan dag ett och som har guidat oss igenom denna upplevelse.

Malmö maj 2021, Agnes och Freja

Inledning

Problemformulering

Idag kan man ofta läsa om olika individers negativa upplevelser kring förvaltarskap, både från anhöriga men även från den enskilde som har en

förvaltare. Det publiceras skräckhistorier där olika individer blivit lurade av sina förvaltare som förskingrat deras pengar, eller sålt dennes egendom trots motstånd. Under början av 2021 fick världen ta del av exemplet om Britney Spears, som skapat stor kontroversiell diskussion världen över. I dokumentären “framing

Britney Spears” får tittaren ta del av människors kritiska åsikter huruvida en

individ kan vara omyndighetsförklarad på grund av sjukdom och samtidigt tjäna in mångmiljardbelopp genom att turnera jorden runt. Världsartisten Britney Spears har i cirka tio års tid haft sin pappa som förvaltare efter att ha blivit omyndigförklarad i samband med psykisk ohälsa.

I ett mer närliggande exempel har Sveriges radio år 2014 publicerat en intervju med Martin som efter en olycka erhöll en god man vid 16 års ålder, som sedan styrde Martin till att stå under ett förvaltarskap utan vidare förklaring på vad det innebär. I sin tur fick Martin kämpa i femton år för att bryta sig fri från sin förvaltare och klara sig på egen hand, trots att han återhämtat sig från sin olycka och varit frisk sedan flera år. Martin fick inte ens någon information om att det går att få beslutet omprövat utan det krävdes att flera personer i Martins närhet

engagerade sig och stred för att häva hans beslut om förvaltarskap.

I dagens samhälle blir vi allt äldre och det är fler individer som både på grund av ålder, sjukdom eller funktionsnedsättning är i behov av en förvaltare för att få hjälp med att rättshandla. Att rättshandla innebär till exempel att klara av att ingå avtal på egen hand. De här individerna är därmed i behov av extra hjälp att förvalta egendom, sörja för sin person samt bevaka sin rätt. Efter beslut i domstol kan de här individerna erhålla en ställföreträdare genom antingen godmanskap eller förvaltarskap. I domstolen görs ett försök att överblicka den enskildes generella hjälpbehov i framtiden för att på så sätt göra en generell bedömning över vad den enskilde har för behov samt vad ställföreträdaren ska ha ansvar för. Godmanskap innebär att individen får hjälp med att utföra olika uppgifter, till exempel att betala fakturor. En god man behöver ha den enskildes samtycke i samband med större rättshandlingar. Förvaltarskap innebär att individen förlorar sin rättsliga handlingsförmåga helt och hållet, förvaltaren tar således över allt juridiskt ansvar över individen och kan på så sätt rättshandla åt den enskilde, utan dennes samtycke. En individ kan behöva stå under förvaltarskap om denne saknar förmåga att ta hand om sina personliga angelägenheter, till exempel att planera sin vård eller sitt boende. Det kan också bli aktuellt om den enskilde inte har förmåga att ta hand om sin egendom, såsom att sköta ekonomi eller sin fastighet

(Socialstyrelsen, 2021).

Att vara förvaltare kan jämföras med en förälders ansvar över sina barn. Likväl som en förälder ska stärka samt hjälpa sina barn, ska förvaltaren hjälpa individen att fullgöra sina skyldigheter, men även att ta tillvara på sina rättigheter. De skäl som anses relevanta för att en vuxen individ ska erhålla hjälp, regleras i

Föräldrabalken (FB) 11:4 samt 11:7. Det är upp till varje enskild kommun att säkerställa att dem individer i kommunen som behöver en ställföreträdare får det

som kan vara i behov av en förvaltare. Bland annat ensamkommande barn och migranter kan behöva hjälp med att ta tillvara på sina rättigheter. År 2016

beräknades att det i Sverige var cirka 123 000 individer som blivit förordnade en ställföreträdare. Hälften av dessa beräknades vara vuxna och det finns ingen information om hur många av dem som hade förvaltare eller god man. Sverige vilar på ett välfärdssystem och en fundamental del av detta är att de enskilda som på grund av antingen funktionsnedsättning eller sjukdom inte klarar av att sköta sina angelägenheter ska få hjälp med detta. Förvaltarna har en viktig roll i den här delen av välfärdssystemet. De senaste åren har andelen individer med förvaltare ökat successivt. År 2019 var det 12 966 individer som hade förvaltare i Sverige, vilket är en ökning med cirka 2000 individer på tre år (Riksrevisionen 2016, Länsstyrelsen, 2019). Denna ökning kan hänga samman med att befolkningen blir äldre, men även med dem strömmar av flyktingar som tillkommit de senaste åren. Att vara förvaltare åt någon innebär en inskränkning i den enskildes liv, till exempel i den enskildes rätt att utföra rättsliga handlingar självständigt. Vilken information får den enskilde om vad det innebär att ha en förvaltare?

Arbetsuppgifterna går ut på att sörja för den enskilde, bevaka dennes rätt samt förvalta egendom (Montoya, 2013). Beskrivningen av arbetet lämnar stort utrymme för egen tolkning, vilket leder till att varje enskild ställföreträdare ges möjlighet att utföra sitt arbete efter detta. Ett ställföreträdarskap syftar till att stärka individen, men hur funkar det rent praktiskt att rekrytera ställföreträdare? Det är upp till varje kommun att säkerställa att det finns ställföreträdare att tillgå. Vilka krav ställer kommunerna på sina ställföreträdare och hur följs deras arbete upp? Går det att garantera huvudmannen att dennes intressen kommer att främjas samt att dennes autonomi tas tillvara på? Då varje kommun har ett visst

tolkningsutrymme och olika möjligheter att organisera sitt arbete är det intressant att titta närmare på vilka insatser som görs för att garantera kvalitetssäkring. Dels i rekryteringsprocessen och dels i den tillsyn av ställföreträdare som utförs för att sedan kunna garantera rättssäkerhet åt huvudmannen.

Sammanfattningsvis kan sägas att det i samhället finns individer som är i behov av hjälp och stöd. Exempel på detta är Britney Spears och Martin. Befolkningen blir allt äldre (Folkhälsomyndigheten, 2020) och institutioner inom psykiatrin stängs ner. Antalet ansökningar om förvaltare ökar och det är en drastisk inskränkning i den enskildes liv, där individen förlorar all sin rättsliga

handlingsförmåga (Sveriges radio, 2014). På grund av detta är det viktigt, för den enskilde, att detta arbete fungerar samt regleras genom lagrum. Det lagrum som existerar lämnar i dagsläget stort utrymme för individuell tolkning av varje enskild individ som läser den. Därför är det intressant att undersöka hur olika kommuner kvalitetssäkrar sitt arbete med förvaltarskap genom att studera olika riktlinjer och policyer samt hur dem används, men även hur de följer upp förvaltarnas arbete för att på så sätt garantera en rättssäkerhet åt huvudmannen. Vidare är det även intressant att titta på vilket handlingsutrymme som möjliggörs för handläggarna inom de riktlinjer som är uppsatta inom kommunerna. Eftersom förvaltarskapet är en så pass drastisk inskränkning i den enskildes liv kommer denna studie inte fokusera på gode män, utan enbart undersöka hur arbetet kring rekrytering samt tillsyn av förvaltare fungerar i de olika kommunerna. Det finns olika benämningar för de individer som har en förvaltare, i denna studie kommer de att benämnas som huvudmän alternativt den enskilde.

Syfte

Syftet är att undersöka hur tre kommuner i Skåne (Malmö, Lund och Landskrona) kvalitetssäkrar sin rekryteringsprocess av förvaltare åt äldre och funktionsnedsatta samt att undersöka hur dem arbetar för att garantera rättssäkerhet åt

huvudmannen, genom att granska olika interna dokument samt riktlinjer inom kommunerna. Att kvalitetssäkra innebär att systematiskt uppdatera arbetssätt samt garantera att det arbete som utförs håller hög kvalité och är ett arbete att lita på. Rättssäkerhet åt huvudmannen innebär att den enskilde ska garanteras ett skydd från övergrepp från samhället.

Frågeställningar

• Hur kvalitetssäkrar kommunerna sin rekryteringsprocess av förvaltare åt äldre och funktionsnedsatta?

• Hur garanteras rättssäkerhet åt huvudmannen utifrån de interna riktlinjer som finns i kommunerna?

• Vilka möjligheter för handlingsutrymme finns det för handläggarna inom respektive kommun utifrån interna riktlinjer?

Bakgrund

I den här delen presenteras fakta från det som studien vill undersöka. Först presenteras en förklaring kring överförmyndarnämnden och överförmyndaren samt vad deras arbete innebär, för att sedan gå vidare till förvaltaren och en förklaring över dess ansvar och arbetsuppgifter. Vidare presenteras det lagrum och riktlinjer som är aktuellt på området. Efter det kommer ett stycke med statistik från Sverige. Sist presenteras en förklaring av kvalitetssäkring samt vad det

innebär och vilket arbete som genomförts i Sverige.

Vad är överförmyndarnämnden och vem är överförmyndare?

Generellt finns det fyra olika sätt att organisera överförmyndarverksamheten, (1) kommun med en ensam överförmyndare, (2) kommun med en

överförmyndarnämnd, (3) flera kommuner med en gemensam överförmyndarnämnd eller (4) flera kommuner med ett gemensamt överförmyndarkansli (Riksrevisionen, 2017). Varje kommun har en

överförmyndarnämnd eller en överförmyndare som rekryterar, ansvarar och utför tillsyn av förvaltare (Riksrevisionen, 2017). I och med att en överförmyndare eller överförmyndarnämnd är politiskt förtroendevalda innebär detta att det inte finns något krav på att överförmyndaren ska ha en speciell utbildning. Tidigare har det även inte funnits krav på att ställföreträdaren ska ha någon specifik utbildning men sedan år 2015 har dock respektive överförmyndare ett ansvar att erbjuda ställföreträdarna i kommunen lämplig utbildning för att klara av uppdraget (Regeringen, 2019). Regleringarna över ställföreträdare lämnar utrymme för lokala tolkningar, vilket således leder till att kvaliteten på utbildningarna skiljer sig mycket åt i kommunerna, då det är upp till varje enskild kommun att avgöra vad utbildningen ska innefatta. Till sin hjälp har överförmyndaren oftast

professionella tjänstemän. Antalet kommuner med enbart förtroendevalda

politiker har dock minskat drastiskt de senaste 20 åren och idag lutar trenden åt att kommunerna väljer att ha fler tjänstemän som stöd åt sina överförmyndare. År 2004 var det cirka 61% av överförmyndarna som enbart hade förtroendevalda politiker, medan det år 2016 hade minskat till 6%. Rekryteringen av förvaltare är inte reglerat i lag vilket även innebär att kommunerna har en frihet i sin

organisering av överförmyndarverksamheten. Detta innebär att verksamheterna kan se olika ut från kommun till kommun. I Länsstyrelsernas nationella riktlinjer framkommer det att överförmyndaren aktivt ska göra en efterforskning av förvaltarens lämplighet för att säkerhetsställa förvaltarens kompetens

(Länsstyrelserna, 2019). Riksrevisionen (2017) skriver om hur det har blivit allt svårare för överförmyndare att rekrytera lämpliga förvaltare vilket vissa

kommuner har valt att lösa genom att inrätta förvaltarenheter eller anlita privata företag med ställföreträdare. Vilket innebär att det tidigare ideella förvaltarskapet allt mer övergår till att bli ett semi professionellt arbete.

Överförmyndaren eller överförmyndarnämnden blir i sin tur granskade av Länsstyrelserna (Riksrevisionen, 2017). Länsstyrelserna består av Stockholms-, Dalarnas-, Norrbottens-, Skånes-, Västerbottens-, Västra Götalands- och

Östergötlands län. Det är staten som har ett övergripande ansvar för att garantera den enskilde rättssäkerheten bland annat genom att garantera att tillsynen av förvaltarna genomförs på ett enhetligt sätt. Länsstyrelserna har i uppdrag att årligen inspektera överförmyndarenheterna men får göra undantag om en inspektion uppenbarligen inte behövs (Riksrevisionen, 2017). En inspektion får

dock inte hoppas över flera gånger på rad utan bara en gång och måste därför ske nästkommande år i sådana fall. I inspektionen granskas det om

överförmyndarenheten följer reglerna i föräldrabalken och

förmynderskapsförordningen samt huruvida detta sker på ett lämpligt och rättssäkert sätt. Det är Länsstyrelsernas ansvar att stödja överförmyndarna för att säkra att rättstillämpningen är enhetligt samt att bistå med råd om utbildning och organisation. Om överförmyndaren bedömer att ställföreträdaren inte längre är lämplig i sin roll, kan de välja att entlediga denne från sin tjänst. Entlediga är ett vanligt ord inom politiska sammanhang, som innebär att en statligt eller

kommunalt anställd blir avsatt från sin tjänst (Svenska akademin, 2021). Det är även till överförmyndaren varje enskild individ som står under förvaltarskap kan ansöka om att få detta beslut hävt, i de fall behoven minskat eller förändrats. Denna ansökan görs då antingen till överförmyndaren i kommunen eller direkt till tingsrätten. Även nära anhöriga, till exempel sambo eller barn, kan göra en sådan ansökan åt en enskild individ (Sveriges domstolar, 2021)

Förmynderskapslagen grundades år 1924 (se beskrivning samt figur 1 under lagrum) och än idag är systemet om förmyndarskap i mångt och mycket grundat på samma lagstiftning, dock med små förändringar. I det stora hela har ändringar i dagens lagstiftning om förmynderskap varit restriktiva, till exempel gjordes den senaste ändringen på relevanta paragrafer i Föräldrabalken år 1994 (FB 11:7) och Förmynderskapsförordningen, som grundades år 1995 och har tillkommit utifrån Förmynderskapslagen (1924), har restriktiva förändringar mer gällande

länsstyrelsernas ansvar kring tillsyn av överförmyndarnämnderna snarare än hur överförmyndarnas arbete ska bedrivas (Förmynderskapsförordningen).

Vem är förvaltaren?

Att vara förvaltare är allt som oftast privatpersoner som ställer upp på ett ideellt uppdrag (Riksrevisionen, 2017). Uppdraget som förvaltare pågår under en mycket lång tid. Den enskilde blir som tidigare nämnt enbart tilldelad en förvaltare om det föreligger stor risk att åtgärder vidtas som kan vara till skada för honom eller henne. Tidigare innebar förvaltarskapet att huvudmannen

omyndighetsförklarades, vilket innebar denne till exempel även förlorade sin rösträtt likväl som sin rättsliga handlingsförmåga. Men sedan 1989 är detta ej tillåtet i Sverige längre. Alla över 18-år har numera rösträtt oavsett om de står under förvaltarskap eller inte (Riksdagen, 1989)

Idag innebär förvaltarens uppdrag att hjälpa huvudmannen förvalta egendom eller tillgångar, sörja för sin person samt bevaka sin rätt. Att vara förvaltare innebär även att ta över den rättsliga handlingsförmågan från den enskilde, vilket till exempel innebär att huvudmannen inte kan ingå egna avtal eller köpa och sälja en bostad på egen hand. Det innebär i sin tur också att förvaltaren kan ta rättsliga beslut utan huvudmannens godkännande. I FB 11:12 regleras bestämmelserna angående vilka krav som ställs på förvaltaren i samband med rekrytering. Förvaltaren ska vara en lämplig, rättrådig och erfaren man eller kvinna. En underårig individ får inte bli förvaltare och den tilltänkta får inte ha en egen förvaltare. Att vara förvaltare kräver ingen tidigare utbildning inom området. Regleringarna i föräldrabalken (1949:381) lämnar således utrymme för att stort antal individer att bli förvaltare åt någon.

Förvaltarens lön betalas ut av huvudmannen, alternativt av kommunen om huvudmannen saknar tillgångar. Arvodets storlek ser olika ut beroende på vilket uppdrag förvaltaren har, men allt som oftast betalas cirka 9000–13 000 kronor ut per år. Arvodet är ofta procentbaserat beroende på huvudmannens tillgångar, därav varierar arvodet beroende på vilken huvudman förvaltaren har i enlighet med FB 12:16 tredje stycket:

“Om det inte finns särskilda skäl för något annat, ska arvode och ersättning för utgifter, inklusive de avgifter och skatter som utgår på dem, betalas med den enskildes medel i den mån hans eller hennes beräknade inkomst under det år när

uppdraget utförs överstiger 2,65 gånger prisbasbeloppet enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken eller hans eller hennes tillgångar under samma år

överstiger två gånger prisbasbeloppet.”

I uppdraget ingår att huvudmannens inkomster årligen ska redovisas för

överförmyndaren. Skulle förvaltaren orsaka huvudmannen skada, till exempel om pengarna skulle försvinna, får förvaltaren själv stå för att ersätta den skada som skett.

Lagrum

I Föräldrabalken (1949:381) regleras alla bestämmelser vad gäller ställföreträdarskap. I 11:7 står det:

“Om någon som befinner sig i en sådan situation som anges i 4 § är ur stånd att vårda sig eller sin egendom, får rätten besluta att anordna förvaltarskap för honom eller henne.

Förvaltarskap får dock inte anordnas, om det är tillräckligt att godmanskap anordnas eller att den enskilde på något annat, mindre ingripande sätt får hjälp.”

Vidare står det reglerat att uppdraget ska anpassas efter den enskildes behov och vem som anses vara en lämplig förvaltare. Enligt 11:9 FB har förvaltaren ensam rådighet att ta rättsliga beslut åt den enskildes räkning. I föräldrabalken står det även reglerat att den enskilde behåller sin rättshandlingsförmåga i situationer som gäller:

1. Sluta avtal om tjänst eller arbete

2. Förfoga över vad han eller hon genom eget förvärvat efter det att förvaltare förordnats, liksom avkastningen av sådan egendom och vad som har trätt i egendomens ställe samt

3. Förfoga över vad han eller hon efter det att förvaltare har förordnats får genom gåva, testamente eller förmånstagarförordnande vid försäkring eller

pensionssparande enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande under villkor att egendomen inte ska omfattas av förvaltarens rådighet

I Föräldrabalken kap. 12 finns även bestämmelser kring hur förvaltaren ska arbeta för att huvudmannens intressen och självbestämmande ska tas tillvara på.

Gode mäns och förvaltares skyldigheter, FB 12:2 första stycket samt FB 12:3: 2 § Gode män och förvaltare ska, i den utsträckning det följer av deras förordnande, bevaka rätten för de personer som de företräder, förvalta deras tillgångar och sörja för deras person.

3 § Förmyndare, gode män och förvaltare skall omsorgsfullt fullgöra sina skyldigheter och alltid handla på det sätt som bäst gagnar den enskilde. Lag (1994:1433).

När tingsrätten ska ta ett beslut angående förvaltare är det många olika faktorer som vägs in, men det är läkarintyget väger tyngst. Vid varje beslut som tas i rätten måste det finnas ett läkarintyg. Till skillnad från till exempel ett läkarintyg i samband med sjukskrivning, finns det inga regleringar över vilka bedömningar läkarna behöver göra eller vad som ska vara med i läkarintyget. På så sätt gör varje enskild läkare en individuell bedömning över vilken information som ska finnas med i läkarintyget (Sveriges radio, 2014).

Frågor om förmynderskap regleras i Förmynderskapsförordningen (1995:379). Här regleras bland annat föreskrifterna för överförmyndarenheten tillsyn över ställföreträdare, gode män samt förvaltare i de olika kommunerna, men även vilka skyldigheter överförmyndarna har i övrigt. Det går även att finna föreskrifter för hur länsstyrelsen ska utöva sin tillsyn över överförmyndarna. Nedan illustreras den gamla upplagan av Förslag till lag om förmynderskap (prop. Nr. 53) som skrevs för cirka 100 år sedan och som idag i hög utsträckning fortfarande är aktuell.

Figur 1.

Nationella riktlinjer från Länsstyrelsen

De nationella riktlinjerna från Länsstyrelsen upprättades år 2019 och är framtaget då riksrevisionens rapport (RiR, 2017:33) visade på att överförmyndarna i landet utförde kontroller kring en förvaltares lämplighet på olika sätt, granskade

förvaltares redovisning på olika sätt samt granskade legala förmyndares

redovisning på olika sätt. Till exempel skilde sig synen kring hur många pågående ärenden en ställföreträdare fick ha, samt vad som ingår i genomförandet av en lämplighetsbedömning. Därmed uppstod ett behov av att se över

överförmyndarnas arbete, för att på så sätt nå ett likvärdigt synsätt och arbetssätt. Länsstyrelsen fick således i uppdrag av regeringen att ta fram stöddokument åt kommunerna. Som tidigare nämnt ingår Länsstyrelsen av Dalarnas-, Norrbottens-, Stockholms-, Skåne-, Västernorrlands-, Östergötlands- samt Västra Götalands Län. Resultatet blev tre olika dokument, med tre olika syften,

• Nationella riktlinjer för överförmyndare – kontroll av en persons lämplighet som ställföreträdare

• Nationella riktlinjer för överförmyndare – legala förmyndares redovisning

• Nationella riktlinjer för överförmyndare – förordnade ställföreträdares redovisning

De nationella riktlinjerna ska fungera som vägledande riktlinjer i syfte att uppnå en mer enhetlig tillämpning i samband med att överförmyndarna utför kontroller av en ställföreträdares lämplighet. Enligt Länsstyrelsen bör riktlinjerna fungera som en utgångspunkt i samband med överförmyndarens kontroll kring individens lämplighet som ställföreträdare. Riktlinjerna är dock inte speciellt detaljerade eller bindande, vilket innebär att kommunerna lämnas utrymme att ta fram interna riktlinjer utifrån de nationella riktlinjerna.

Statistik kring ställföreträdarskap i Sverige

År 2019 fanns det 104 584 ställföreträdarskap, åt 122 418 huvudmän i Sverige. Av dessa ställföreträdarskap var det 8 291 förvaltare samt 12 966 individer som stod under förvaltarskap (Länsstyrelsen, 2019). Det är dock viktigt att komma ihåg att i kategorin “förvaltarskap” ingår även ensamkommande barn och andra papperslösa. Det finns ingen statistik hos Länsstyrelsen kring hur många enbart äldre eller funktionsnedsatta det är som står under förvaltarskap. Kaliber gjorde år 2014 en undersökning gällande inkommande ansökningar angående förvaltare till tingsrätten, vilket påvisade en ökning på cirka 15% de tidigare fem åren (Sveriges radio, 2014). Undersökningen stämmer överens med riksrevisionens undersökning (2018), vilken påvisar en ökning från 6 300 förvaltarskap år 2004 till 10 800 förvaltarskap år 2016. Sammanlagt inkom det 15 000 ansökningar till tingsrätten år 2013. År 2016 uppgick de sammanlagda tillgångarna som ställföreträdarna förvaltade över till cirka 41 miljarder kronor (Riksrevisionen, 2017).

År 2019 fanns det i Skåne 18 675 ställföreträdare fördelat på 23 982 enskilda individer. Av dessa var cirka 2 200 förvaltare åt cirka 2 700 individer under förvaltarskap (Länsstyrelsen, 2019). Sett utifrån de studerade kommunerna var dessa fördelade enligt följande:

a. I Malmö fanns det 178 förvaltare fördelat på 387 förvaltarskap. b. I Lund fanns det 95 förvaltare fördelat på 138 förvaltarskap. c. I Landskrona fanns det 46 förvaltare fördelat på 57 förvaltarskap.

Kvalitetssäkring

Som tidigare nämnt kan kvalitetssäkring innebära många saker inom valt område, dels att tillsynen över förvaltarna och deras arbete alltid ses över men även att rekryteringsprocessen ses över för att undvika att de ställföreträdare som anställs är olämpliga. Regeringen har flertalet gånger tillsatt statliga utredningar i försök att dels förbättra arbetet för förvaltare, men även för att förbättra arbetet hos överförmyndarenheterna. Flera gånger har detta bidragit till lagändringar. Riksrevisionen genomförde en större utredning 2017, vilket ledde till en

lagändring under 2018. Vidare tillsatte man ytterligare en utredning under 2019, där uppgiften var att utreda hur reglerna gällande förvaltare och god man ser. Regeringen menade på att tillsynen på området behöver förbättras, samtidigt som det behövs skapas bättre förutsättningar för att på så sätt locka kompetenta individer att ställa upp som ställföreträdare (Regeringen, 2019). Regeringen är tydliga med att det är viktigt att de enskilda i samhället som har ett behov av en ställföreträdare ska kunna lita på att de får både den hjälp och det stöd som behövs utifrån deras situation. Vidare menar de på att samhället har ett stort ansvar att se till att de individer som åtar sig uppdraget som ställföreträdare får den kunskap som behövs, men även att kontrollera att de inte slarvar eller missköter sitt jobb. Alla huvudmän med en ställföreträdare ska garanteras en rättssäkerhet och en likabehandling (Regeringen, 2019).

Som tidigare nämnt är en av de viktiga punkterna för regeringen är bland annat att säkerställa att det alltid finns individer som är villiga att åta sig uppdraget, samt att de orkar tillägna det mycket tid. I dagsläget finns det inte tillräckligt många ställföreträdare att tillgå i de olika kommunerna. Ett uppdrag blir därför att undersöka om och hur det går att locka fler till att åta sig ett ställföreträdarskap. Vilket stöd ska erbjudas ställföreträdarna? I dagsläget finns det inget lagrum som förklarar att överförmyndarenheten i kommunen har någon skyldighet att hjälpa eller stödja sina ställföreträdare, varpå riksrevisionen har fått i uppdrag att undersöka på vilket sätt det går att utforma en enhetlig utbildning för de enskilda som åtar sig uppdraget samt hur behovet av stöd kan se ut. Kan det vara så att det viktigaste att åstadkomma är en större samordning av både utbildnings- och stödinsatser som genomförs av antingen organisationer, myndigheter alternativ flera överförmyndare gemensamt (Regeringen, 2019).

Regeringen menar i sitt kommittédirektiv (2019) att tillsynen av ställföreträdarna ska vara effektiv och av hög kvalitet i hela landet för att fungera på ett

tillfredsställande vis. Regeringen är väl medvetna om att både organisationsformer samt kompetenser hos överförmyndaren i de olika kommunerna varierar, bland annat beror detta på att regleringen hos överförmyndaren lämnar utrymme för lokal tolkning. I sin tur kan detta betyda att ärenden hanteras olika runt om i landet. Som ovan nämnt krävs det ingen speciell utbildning hos överförmyndaren (Länsstyrelsen, 2019). Det är inte överförmyndaren som utför arbetet kring förvaltarskap utan det arbetar handläggare under överförmyndarna i varje kommun som ansvarar för bland annat detta.

Rättssäkerhet är ett begrepp som blir relevant i samband med kvalitetssäkring då det handlar om att de lagar som existerar i Sverige ska skydda och ge trygghet till varje individ för att på så sätt säkerställa att ingen myndighet eller enskild person kan begå övergrepp mot en enskild individ (Nationalencyklopedin [NE], u.å.). På hemsidan Sveriges Kommuner och Regioner (2021) lyfts kritik mot systemet kring tillsynen och de benämner det som ett uråldrigt system för överförmyndare. Bestämmelserna som finns kring tillsynen baseras på förvaltning av barns

tillgångar och är från 1924 års lagstiftning vilket appliceras på vuxna i dagens samhälle. Enligt Sveriges Kommuner och Regioner (2021) är det inte ett värdigt synsätt att bemöta vuxna på samma sätt som barn vilket de anser borde ses över. Vidare anser de att behovet av förvaltare ser annorlunda ut idag mot förr då den gamla lagstiftningen utgick ifrån att huvudmännen var inlagda på institutioner och därmed fick mycket hjälp av personalen. Även om ändringar har gjorts i

lagrummet anser de att systemet borde göras om från grunden för att ge behövande människor bästa möjliga hjälp.

Tidigare forskning

I den tidigare forskningen kommer vi att presentera de artiklar vi har funnit intressanta för studiens syfte. Detta för att öka förståelsen kring området. Den tidigare forskningen kommer att beröra både studier ifrån Sverige samt andra länder i världen för att ge en bred överblick på området. Fokuset kommer att ligga på att lyfta fram de delar som främst berör förvaltarskapet och huvudmannen. Sökningsprocessen

Vid införskaffande av material från tidigare studier användes olika sökbaser. Den databas som flitigt användes för att finna relevant litteratur var Libsearch.

Sökbasen Libsearch är utformad på engelska och därav kommer sökorden som presenteras vara på engelska då det var engelska ord som gav träffar. Sökord som användes i sökningarna var till exempel guardian, guardianship, social work, sweden, organisation, trustee, cognitive, social workers, social practice eller social services. För att nå flera artiklar kombinerades dessa i olika konstruktioner. Alla sökorden gav inte lika bra och relevanta resultat. Trustee uteslöts och ersattes med guardian då det ansågs vara ett mer relevant ord i samband med socialt arbete. Exempel på en sökning som gjordes i Libsearch med relevant resultat var: Guardian (alt. Guardianship)

And

Social work

And

Sweden

Ett annat exempel från Libsearch som användes var: Organisation

And

Guardianship

And

Artiklar som valdes ut har gemensamt att majoriteten av de är skrivna utifrån socialt arbete i Sverige. Ganska tidigt i litteratur sökandet blev det tydligt att mycket av den tidigare relevanta forskningen är skriven av Lottie Giertz som är universitetslektor vid Linnéuniversitet inom institutionen för socialt arbete. Ett återkommande ord i alla artiklar var ordet “ autonomy”, vilket översätts till självbestämmande eller oberoende. Detta ord var inte en aktiv sökning ord men är ett ord som är relevant för frågeställningen.

Forskning kring ställföreträdarskap i Sverige

Mänskliga rättigheter är ett ämne som varit väl diskuterat i många år och används ofta som ledord för individer med funktionsnedsättningar. Ställföreträdarskap har varit ett ämne sedan 1960-talet. I dagens samhälle anses det vara en mänsklig rättighet att den enskilde själv får ta tillvara på sitt självbestämmande och får vara en del av samhället (Giertz, 2018).

I Sverige regleras det i lag att alla individer är ansvarsfulla medborgare oavsett kön, etnicitet och nedsättning. Vidare regleras det även i lag att individen har rättigheter som innebär dess rätt att leva ett lika självständigt och likvärdigt liv som alla andra (Giertz, 2018). I Sverige har alla individer rätt att handla hur de själva vill. Det behöver inte alltid betyda att de handlingar eller beslut som fattas alltid är dem bästa eller mest genomtänkta, utan många gånger kommer våra beslut att granskas och bedömas av andra. Den generella attityden innebär dock att “vi har rätt att göra fel ibland”, vilket inte betyder att ett fel beslut innebär att individen har problem med sitt beslutsfattande och är i behov av hjälp. Att ha problem med sitt beslutsfattande innebär att det finns en nedsatt förmåga att både förstå och ta ställning till, men även att ha svårigheter i att viktiga beslut i det vardagliga livet, varpå de kan behöva hjälp av en förvaltare (Nedlund & Taghizadeh Larsson, 2016:346).

När en person drabbas av en sjukdom, skada eller åldersrelaterad nedsättning påverkas denna persons möjlighet till beslutsfattande (Giertz, Emilsson & Vingare, 2019). Det svenska systemet av ställföreträdare är uppbyggt på så få interventioner som möjligt, mänskliga rättigheter, självbestämmande och att det ska vara icke diskriminerande för målgruppen av vuxna med intellektuell

nedsättning (Giertz, 2018). Även dem här individerna har i det svenska samhället rätt att ta del av både information och vård för att på så sätt garanteras ett

välmående (Nedlund & Taghizadeh Larsson, 2016). Liknande gäller för

målgruppen av äldre människor med till exempel demens. Giertz (2018) beskriver hur forskning påvisar att det är en svår balansgång mellan individernas rätt till självbestämmande och det behov av information samt stöd som målgruppen med demens eller andra intellektuella nedsättningar har i samband med att det finns en problematik kring beslutsfattande.

Vidare argumenterar Giertz för att det enda sättet att faktiskt veta vad som är “det bästa” för den enskilde, är att lära känna individen samt ha bra koll på både lagar, riktlinjer och vad det innebär att vara ställföreträdare. Giertz undersökning (2018) påvisar en frustration hos både professionella, ställföreträdare samt huvudmän, då de menar att lagarna är otydliga i sina regleringar över vad som ingår i uppdraget som ställföreträdare. Nedlund och Taghizadeh Larsson (2016) argumenterar för att det i Sverige finns ett behov utav både starkare skydd av både huvudmännen

Läkarintyg

I samband med att en individ ska tilldelas en förvaltare måste det inkomma ett läkarutlåtande till tingsrätten. För att en individ ska tillskrivas en förvaltare måste det finnas tydliga bevis på att denne har svårigheter i sitt beslutsfattande

(McSwiggan, Meares & Porter, 2015). Det är stor skillnad på en individs fysiska förmåga och den psykiska förmågan. Det är läkarens uppgift att bedöma denna förmåga, vilket kan vara både en utmaning och svårbedömt då det saknas

information om vad konceptet “beslutsfattande” faktiskt innebär. Enligt Björksten, Fälldin och Ulfvarsson (2014) är det ett krav att läkaren måste ha licens att arbeta i Sverige för att få skriva sitt läkarutlåtande, men det existerar inga krav utöver det. Det har upprättats en mall som läkarna ska använda, dock finns det inga medicinska riktlinjer eller lagrum att gå efter. Vidare är det ett krav att läkaren faktiskt träffar den enskilde i samband med att läkarutlåtandet ska upprättas, men i Björksten, Fälldin och Ulfvarssons studie från 2014 visar det sig att det enbart var cirka 20% av de 260 deltagarna som faktiskt hade träffat huvudmannen. En annan viktig fråga läkaren ska ställa sig till är om den enskilde har kapacitet att

medverka och höras i rätten utan att det skadar denne. Det kan delas upp i två syften, det ena är frågan om den enskilde kan tillföra nyttig information som går att använda sig av. Den andra är att försöka sätta sig in i hur stressig den enskilde kommer uppfatta situationen. Majoriteten av alla beslut gällande förvaltare tas utan att den enskilde är närvarande.

Vidare visar undersökningen att cirka två tredjedelar av deltagarna var kvinnor samt att majoriteten av dem som deltog bodde själva. 89% av dem som erhöll en ställföreträdare gjorde detta på grund av sjukdom, 27% på grund av försämrad hälsa, 10% av kognitiv nedsättning samt 5% av “liknande tillstånd”. Björksten, Fälldin och Ulfvarsson (2014) argumenterar även för att det i dagens samhälle behövs tydligare riktlinjer för läkarutlåtandet. Dels då befolkningen blir allt äldre, vilket innebär att de kognitiva nedsättningarna blir fler, men även för att garantera att de rättsliga förfarandena går rätt till. De individer som hamnar under

förvaltarskap är utsatta i samhället, ofta utan nära anhöriga och utan förmåga att göra sin röst hörd. Genom att upprätta tydliga riktlinjer för läkarnas utlåtande går det förhoppningsvis att undvika missförstånd mellan sjukvårdssystemet,

socialtjänsten och det rättsliga. Ingen ska bli tilldelad förvaltare om det inte verkligen finns ett behov för detta.

Ställföreträdarskapet internationellt

Giertz, Emilsson & Vingare (2019) beskriver likt Folkhälsomyndighetens rapport från 2020 att Sverige har en åldrande population men menar även att andra länder i världen står inför samma utmaning med ökat behov kring personlig omvårdnad eller det organisatoriska i vardagen som medföljer åldrandet. En global fråga som länge har varit intressant är problematiken som kan finnas kring att ha en

ställföreträdare eller en informell representant i form av en familjemedlem som beslutstagande kring den individ som själv saknar kapaciteten till att ta egna beslut. I länder som USA, Australien och Storbritannien diskuteras det kring individen och dennes oberoende samt självbestämmande i förhållande till

ställföreträdaren som blir ny beslutsfattare (Giertz, Emilsson & Vingare, 2019). Forskning menar att ställföreträdarskap marginaliserar individer och menar att mindre strikta former av stöd är mer gynnsamt samt stödjer principen om så få interventioner som möjligt. Wood (2019) beskriver de positiva delarna av att en individ hamnar under förvaltarskap. Till exempel kan det innebära att den enskilde kan få hjälp att finna lämpligt boende, förhindra att den enskilde far illa samt se till att den enskilde får lämplig vård. Förvaltaren kan även se till att den enskilde blir mer delaktig i samhället. Vidare beskriver Wood att en handläggare som möter en individ i behov av stöd borde ställa sig en del frågor i samband med tillsättningen, bland annat om personen har en nära anhörig som kan hjälpa till med ekonomin eller om individen kan vara med i förhandlingarna. Wood skriver även att den viktigaste biten för en förvaltare snarare är att vägleda den enskilde till att ta rätt beslut i sina egna angelägenheter, än att gå in och bestämma (Wood, 2019)

I till exempel England, Skottland, Nordirland, Kanada och Wales arbetar man utifrån kapacitets bedömningar, vilka regleras i lag. Den kapacitet som bedöms är den enskildes beslutsfattande förmåga. Målet med dessa är att definiera de

individer i samhället som bedöms sakna en beslutsfattande kapacitet som “icke fullt kapabla medborgare”. Den är en definition anses fungera som ett skydd över medborgaren, till skillnad från Sverige där det så långt som möjligt anses viktigt att bevara individens delaktighet och självbestämmande (Nedlund & Taghizadeh Larsson, 2016). Vidare beskriver Nedlund & Taghizadeh Larsson (2016) hur bland annat England och Wales har ett samarbete som heter MCA (mental capacity act), vilket grundades år 2005. Här går det att finna viktiga punkter för hur de vill arbeta, samt vad en ställföreträdare ska ta i beaktning eller inte i samband med att de ska fatta beslut angående sina huvudmän.

Wyllie & Saunders (2018) beskriver utifrån det australiensiska samhället hur de människobehandlande organisationerna har påverkats av allmänhetens och den politiska förväntningen av riskhantering. De professionella inom den

australiensiska organisationen för tillsättning av förvaltare, vid tillfällen då det inte anses finnas någon annan utväg, står inför utmaningen att hantera sina etiska skyldigheter att tillgodose klientens rättigheter och att samtidigt minska risken för negativa konsekvenser för klienten och sig själv utifrån det politiska och

praxismiljön. Likt Sverige kan de se att intresset och behovet av att ha en förvaltare ökar i Australien. Inom den organisationen som tillsätter förvaltare arbetar professionella med olika utbildningsbakgrunder som till exempel inom socialt arbete, psykologi och arbetsterapi (Wyllie & Saunders, 2018). Utöver detta finns det även jurister som kan medverka i utredningen vid en ansökan om

förvaltarskap. I Wyllie & Saunders studie framkommer det att alla tillfrågade professionella hade gemensamt att de identifierade delningen och spridningen som en risk som uppstår mellan de yrkesverksamma inom förvaltarskaps systemet. De professionella menar att risken uppfattades som ett resultat av organisationspolicy som fokuserar på att minska möjlighet till rättsligt ansvar (Wyllie & Saunders, 2018). De identifierade även att det alltid fanns en aspekt av risk vid bedömningen och övervägandet i förvaltarskap systemet. Risken finns innan, under och efter processen av tillsättning av förvaltare. En av de

professionella i studien menar även att för strikta definitioner kan vara farliga då det inte helt kan återspegla hur någon lever sitt liv. Det blir för konkret och den professionella menar att människors liv är mer komplicerade (Wyllie & Saunders,

I en undersökning gjord i Virginia år 2010 går det att ta del av en man som på grund av MS (muskelsjukdom) i 72-års ålder blivit tilldelad en ställföreträdare då en domare ansåg att hans mentala kapacitet inte räckte till för att han skulle kunna ta hand om sig själv, trots att psykiatriker pratat med mannen och bedömt att han var kapabel att klara sig själv. Ställföreträdarna i USA varierar beroende vilken stat du är i. Ibland är det en volontär, ibland en socialarbetare och ibland andra anställda med lämpliga tillstånd (Edlich, 2010). I detta fall var ställföreträdaren varken en undersköterska, sjuksköterska eller en individ anställd av staten trots att det i Virginia anses lämplig att ställföreträdaren antingen ska vara statligt anställd advokat eller en annan diskret och rättfärdig person. Således tog mannen stor skada av domarens beslut.

Sammanfattningsvis kan sägas att det inte finns mycket tidigare forskning på det område denna studie riktar sig till, alltså den organisatoriska kvalitetssäkringen och rättssäkerheten mot huvudmannen. Den största delen av den tidigare forskningen som finns kring förvaltarskap, riktar sig mot migration. Mycket av tidigare forskning syftar även till att förklara hur lagstiftningen ser ut, samt vad det innebär att ha en ställföreträdare och vilken inverkan det får i den enskildes liv. Vidare går det även att hitta forskning som vill undersöka vilket

självbestämmande de individerna i Sverige med ställföreträdare har. Det syftar även till att jämföra olika länder och dess lagstiftning, samt hur samhället ser på dessa individer. En annan viktig aspekt av den tidigare forskningen är att mycket av det stämmer överens med den bakgrundsinformation som identifierats.

Teori

I den här delen presenteras de teorier som kommer att användas för att analysera resultatet senare i studien. De teorier och begrepp som valts och anses vara

relevanta är makt samt handlingsutrymme inom organisation. Makt passar bra in i studien då förvaltaren står i en viss typ av maktförhållande mot huvudmannen, eftersom den övertagit allt juridiskt ansvar från den enskilde. För att förstå handlingsutrymmet kommer vi titta närmare på yrkesprofessionalism som är ett begrepp som lämpar sig för att förstå sig på kopplingen mellan den professionella och dennes relation till organisationen.

Makt

Begreppet makt är i sig själv svårdefinierat (Axelsson & Qvarsebo, 2017). Börjesson och Rehn föreslog att maktbegreppet borde användas i försök att både förstå och analysera tillvaron ur något specifikt perspektiv (Axelsson & Qvarsebo, 2017). Utifrån det tankesättet går det alltså att ställa frågor om saker som på ett eller annat sätt formar, styr och kontrollerar det sociala livet. Att forma, styra eller kontrollera socialt liv kan både vara begränsande, men även frigörande, vilket betyder att makt inte nödvändigtvis behöver ses som någonting negativt (Axelsson & Qvarsebo, 2017). Makt är föränderligt, vilket innebär att den förflyttas

beroende på sammanhang och tid. Det går att anses som någonting relationellt, varpå det innefattar dels omgivande strukturer, men även ett aktivt och handlande subjekt (Giertz, 2012). Vidare skriver Giertz att makt i vissa sammanhang kan vara en indirekt källa som påverkar hur vi agerar i vissa situationer utan att vi är medvetna om att det sker. Det kan till exempel innebär att en individ går ut och springer enbart för att uppfylla dem ideal som existerar i samhället.

Foucaults teorier om makt

En av Foucaults mest välkända definitioner av makt är “the conduct of conduct”, vilken i sig är svåröversatt men antyder på aspekten att en verksamhet försöker reglera eller styra något eller någon (Axelsson & Qvarsebo, 2017). Det som ska regleras är den enskildes beteende och uppförande. Foucault intresserade sig utav makt relaterat till kunskap och menade på att makt existerar relationsrelaterat på både makro- och mikronivå (Giertz, 2012). Vidare menar Foucault att makten hängde ihop med den enskildes vetande, det finns ingen makt utan ett vetande och inget vetande utan en makt (Axelsson & Qvarsebo, 2017). Detta ska dock inte missförstås som att vetande skapar makt, utan vetande och kunskap går hand i hand och vävs samman med makt (Giertz, 2012), det är så makt skapas.

Till skillnad från många andra teoretiker som anser att makt är någonting som går att äga för att använda i försök att utöva tvång eller någon typ av restriktion, ansåg Foucault att makten ska ses som någonting en enskild inte kan äga som ett ting, utan den är mer dynamisk än så (Axelsson & Qvarsebo, 2017).

Idag pratas det ofta om olika strukturer som styr hur samhället fungerar.

Strukturerna ska avslöjas och motverkas. Dessa strukturer kan vara både “hårda”, till exempel genom lagar och förordningar, eller “mjuka”, till exempel genom rasism. Analysen av dessa strukturer kan på så sätt se ut att samhället försöker arbeta sig från dem riktningar dessa strukturer försöker dra oss åt. Foucault

menade att istället för att analysera strukturerna, är det viktigare att undersöka maktrelationer i samhället. En maktrelation är mer dynamisk än en struktur och samspelar med fler parter. En maktrelation går inte att fixera, just på grund av att det är en relation. Enligt Foucault går det varken att erövra eller inneha makt (Giertz, 2012) varpå han menade att där det finns makt, finns det alltid någon typ av motstånd, då styrkepositioner alltid förändras, varpå det alltid finns en

möjlighet till förändring. Vidare menade Foucault att om det inte existerar något motstånd existerar det således inga maktrelationer utan snarare olika statiska tillstånd av dominans (Axelsson & Qvarsebo, 2017).

Att arbeta med en analys i “Foucaults anda” innebär att ständigt använda sig av ett förhållningssätt varpå syftet är att ställa frågor som på något vis har med både maktens grund och logik, men även effekter att göra. Detta kan göras via pastoral makt (Axelsson & Qvarsebo, 2017).

Pastoral makt

Foucault hade flera olika sätt att dela upp makt, beroende på vilken vinkel av vad makt är samt hur den används fick de olika konsekvenser. Fokus kommer i den här studien ligga på den makt som grundar sig i 1600- och 1700-talen, när det var kyrkan som styrde i många samhällen. Fokus här låg på att försöka styra kroppen, men vägleda själen. Foucault kallade denna typ av makt för pastoral makt, vilket innebär en stark individuell kontroll i kombination med både omsorg och kunskap om att leda individen till “den rätta vägen”. Människorna i samhället lurades till att tro att kyrkans kontroll och bestämmande hängde samman med en omsorg om individerna.

Kyrkan har idag ersatts av välfärdsstaten. Foucault beskriver den moderna välfärdsstaten som en blandning mellan politisk makt och den pastorala makten. Detta innebär att politiken har makt över juridiska subjekt medan den pastorala makten kontrollerar mänskliga subjekt. En kombination av dessa för således med sig en motsättning mellan välfärden och dess omsorg kring individuella

människor samt medborgarskapet och dess rättigheter och skyldigheter.

Motsättningen innebär således att den politiska makten ska verka inom uppsatta juridiska ramar och den pastorala maktens uppgift är att alltid förbättra livet för varje enskild individ och att se till att dessa har det bra (Axelsson & Qvarsbo, 2017).

Vidare menar Foucault att den pastorala makten i modern tid har omformats och inriktat sig mer mot hälsa hos populationen, vilket innebär att “frälsningen” idag kan ses som välbefinnande och trygghet. Varje enskild individ i samhället ska anses vara viktig (Axelsson & Qvarsebo, 2017). “Bikten” kan idag översättas till en person som söker hjälp hos kommunen. Den pastorala makten kan vidare ses som en mer individualiserande typ av makt, som innebär att “experten”, alltså den kommunalt anställda, känner sina klienter ingående. Den pastorala makten

framställs som någonting positivt, varpå det är svårt för den enskilde att värja sig för den. Genom att “bikta sig” ger den enskilde tillräckligt med kunskap till pastoral maktens företrädare för att på så sätt hitta en väg till “gott liv” hos den enskilde.

Foucault pekar på pastoralmakten med en dubbelhet, ett växelspel mellan makt och omsorg, det går att beskriva pastoralmakten som en omsorgs makt. Ofta är

den svår att lägga märke till. Pastoralmakten kommer att användas i denna studie i ett försök att undersöka och förstå vilka gränser huvudmannen har för inflytande och självbestämmande utifrån vad som framkommer i de olika styrdokumenten. Den används även för att se närmare på vad som kan anses disciplinerade kring förvaltarskap och överförmyndare.

Handlingsutrymme inom organisation

Socialt arbete bedrivs i dagens samhälle inom flera olika organisationer. Att arbeta som socialarbetare innebär att gå en balansgång mellan klientens intressen samt organisationens intressen. Att ha ett handlingsutrymme innebär att

socialarbetaren kan välja sina handlingar mot klienten utifrån det utrymme organisationen och dess uppdrag lämnar. Vidare innebär det även att besitta tillräcklig kunskap och hållning professionellt kring vilka handlingar som verkar rimliga. Det kan till exempel innebära att besitta tillräcklig kompetens för att förändra organisationens utrymme. Handlingsutrymmet kan även påverkas av till exempel organisationens rutiner, tidigare erfarenheter eller olika professionella tolkningar. Således skapas handlingsutrymmet i det samspel som uppstår mellan den professionella och organisationen (Svensson, Johnsson & Laanemets, 2008). Allt socialt arbete bedrivs av människobehandlande organisationer. Svensson, Johnsson och Laanemets (2008) skriver att det i människobehandlande

organisationer alltid bedrivs någon typ av moraliskt projekt, vilket innebär det aldrig finns några givna svar på vad som är rätt eller fel utan alla beslut grundas på både värdeladdade och moraliska bedömningar. De människobehandlande organisationerna fungerar som en länk mellan välfärdsstaten och samhället och fyller flera olika funktioner, bland annat syftar de till att identifiera de individer i samhället som inte lever upp till de förväntningar som finns på dem.

Yrkesprofessionalism & Organisationsprofessionalism

Relevant för denna studie är att titta närmare på yrkesprofessionalism och organisationsprofessionalismen. Svensson & Karlsson (2019) beskriver olika former av kontroll och styrning av olika professionsutövare inom offentlig sektor där yrkesprofessionalismen och organisationsprofessionalismen står i spänning och motsägelser till varandra. Det är en klassisk diskussion om hur det

professionella ansvaret bryts mot andra former av ansvar vilket framförallt handlar om motsägelser mellan profession och byråkrati. Det handlar ofta om en fråga av kontroll och styrning. Styrningen sker genom förvaltningsstyrning där politiker utövar styrning med hjälp av lagar och föreskrifter. Dessa lagar och föreskrifter användes sedan i organisationsstyrningen av byråkraten. Var arbetsplats har sedan plats specifika regler, föreskrifter och rutiner samt en förståelse för vad effektivitet innebär (Svensson & Karlsson, 2019). Styrningen kan alltså vara formellt beslutad eller mer informellt institutionaliserad. Den informella riskerar eftervart att uppfattas som institutionens traditioner, vanor och rutiner snarare än styrning (Svensson & Karlsson, 2019). Det kan handla om nedskrivna normer, föreskrifter scheman, manualer, styrningsdokument och så vidare inom organisationen som en yrkesprofessionella förhåller sig till. Evetts (2012) beskriver den

främst för ansvar och beslutsfattande. Denna typ av kontroll visar sig i den ökande standardiseringen av arbetsrutiner och praxis samt lednings kontroller. Kontroll är ett mer allmänt begrepp för styrning och syftar mer på den medvetna

påverkningen (Svensson & Karlsson, 2019). Främst är det påverkningen av yrkesutövarens handlingar och bestämmelser som kontrollen syftar till.

Yrkesprofessionalismen involverar förtroenderelationen mellan dels kollegor och dels mellan utövaren och klienten (Evetts, 2012). Yrkesprofessionalismen baseras på autonomi och bedömning utifrån eget omdöme i komplexa fall. Vidare

förklarar Svensson & Karlsson (2019) hur den yrkesverksamma har ett handlingsutrymme med ansvar och frihet där den yrkesverksam får stå för konsekvenserna av sina handlingar. Ju större handlingsutrymme desto större blir ansvaret.

Förhållandet av yrkesprofessionalismen och organisationsprofessionalismen kommer i vår studie kunna urskiljas då det handlar om att undersöka närmare hur kommunerna använder sitt tolkningsutrymme gentemot det lagrum och politiska föreskrifter som finns. Vidare kommer studien även att undersöka vilket

handlingsutrymme som skapas av den professionella utifrån kommunernas styrdokument. Studien kommer även att kolla på vilket handlingsutrymme som skapas för den enskilde yrkesutövaren utifrån de interna riktlinjerna och

styrdokumenten som finns framtagna av arbetsplatsen. Aktuella begrepp

Utifrån de teorier som valts i denna studie har vi plockat ut begrepp för att analysera vårt resultat. De begrepp som är av mest relevans att titta vidare på i denna studie är den pastorala makten som kommer att användas som ett perspektiv för att förstå organisationernas och andra aktörers åtgärder mot den enskilde i samhället. I detta fall innebär det hur ställföreträdare, som anställd åt kommunen genomför åtgärder mot huvudmannen, vilket således kan speglas till individens rättssäkerhet. Det andra relevanta begreppet att undersöka är det

handlingsutrymme handläggarna har, där vi kommer titta på hur organisationerna

har valt att tolka de lagrum som existerar på området och således hämmar eller gynnar handlingsutrymmet för den professionella. I resultatet kommer det även lyftas fram olika exempel på vad som är yrkesprofessionalism samt

organisationsprofessionalism och koppla dess till hur handlingsutrymmet ser ut

inom respektive område. Vi kommer att knyta an till dessa begrepp senare i vår resultatanalys.

Metod

Denna studie är en kvalitativ dokumentstudie, varpå det insamlade empiriska materialet består av insamlade riktlinjer och dokument från tre olika kommuner i Skåne. Först presenteras kvalitativ forskningsmetod samt dokumentstudie, där vi argumenterar för fördelarna med att använda metoderna. Vidare kommer

urvalsprocessen och tillvägagångssättet för den empiriska datainsamlingen att beskrivas, där kommer det en argumentation för vilka kommuner som blivit studerade och varför. Efter detta kommer en beskrivning av textanalys och den bearbetning av materialet som har använts för att granska empiri. Arbetet med det insamlade materialet har alltså bestått av två delar. Vidare presenteras studiens kvalitetsbeskrivning, för att argumentera för studiens trovärdighet samt en beskrivning av genomförandet av arbetet kring studien. Slutligen presenteras den förförståelse och eventuella fördomar vi hade vid studiens start.

Kvalitativ forskningsmetod

Studien har en inriktning på kvalitativ forskningsmetod, då en kvalitativ metod är bra lämpad i samband med att finna en förståelse för de sammanhang forskaren vill komma åt. Det har även en positiv påverkan när de sammanhang som studeras är svåra att komma åt direkt, utan blir klara och tydliga under tiden forskningen bedrivs (Eliasson, 2018). Den organisatoriska processen kring rekrytering av förvaltare är ett område där vi besitter lite kunskap sedan innan och vår studie kräver en viss insyn för att kunna besvara frågeställningarna. Den kvalitativa forskningsmetoden ansågs lämpligast för att besvara frågeställningarna. En fördel med att använda sig av kvalitativ forskningsmetod är att den tillåter flera

beskrivningar och avbildningar av ett och samma fenomen (Svensson & Ahrne, 2015). Vilket stämmer överens med vår studie då organisationernas

tolkningsutrymme kan leda till olika resultat utifrån samma frågeställning. Alla frågeställningarna samt syftet i studien kräver noggrann och djup nyansering vilket inte ansågs kunna genomföras med en kvantitativ metod.

Dokumentstudie

En dokumentstudie lämpar sig vid en undersökning av offentliga eller

organisatoriska dokument oavsett om det handlar om tryckta eller elektroniska dokument (Bowen, 2009). Dokumentanalyser kräver, likt andra analytiska metoder i kvalitativa undersökningar, att det insamlade materialet granskas och tolkas för att få förståelse, skapa mening och utveckla empirisk kunskap. En fördel med dokumentstudier är att dokument ger bakgrundshistoria, sammanhang, bidrar till nya frågor att ställa och kompletterande data samt är ett sätt att spåra förändring och utveckling av resultat från andra källor (Bowen, 2009). Syftet med denna studie är att öka förståelsen och kunskapen för hur kommuner

kvalitetssäkrar sitt arbete kring processen av rekrytering av förvaltare, hur rättssäkerhet garanteras för huvudmannen samt vilket handlingsutrymme som skapas åt handläggarna inom de riktlinjer och rutiner som är upprättade i kommunen. För att lyckas med detta kommer vi i studien granska nationella riktlinjer och lagrum som berör förvaltarskap samt interna riktlinjer från olika överförmyndare och överförmyndarnämnder vilket alla är en form av offentliga och organisatoriska dokument. Bowen (2009) nämner tidseffektiv och

i sitt omfång vilket underlättar i arbetet, då det alltid funkat att återgå till dem om behovet uppstått under arbetets gång. Dokumenten i sig ansågs vara en god källa för att skapa en förståelse för hur arbetet inom de olika överförmyndarenheterna ser ut och varför de arbetar som de gör. Även om en dokumentstudie kan

användas självständigt så lämpar sig bäst som ett komplement till andra forskningsmetoder (Bowen, 2009).

Urval

Ofta benämner tidigare forskning och riktlinjer från kommuner förvaltare och god man i samma dokument. Fokus kommer främst ligga på det organisatoriska och lagstiftningar samt brukarinflytande i denna studie därav kommer studien utgå ifrån förvaltare då förvaltarskapet innebär ett juridiskt ansvar och inskränker mer på individens självbestämmande.

Förvaltarskap kan bli aktuellt inom flera olika grupper i samhället. Till exempel tilldelas migranter och ensamkommande barn förvaltare, men även dementa och psykiskt funktionsnedsatta kan vara i behov av förvaltarskap. Denna studie kommer fokusera på de två sista nämnda kategorierna, äldre och psykiskt

funktionsnedsatta. Utav fem kontaktade och tillfrågade kommuner i Skåne var det fyra stycken som valde att svara. Utav de fyra kommunerna som svarade valdes tre ut då de ansågs ha mest relevant och fylliga svar.

Valet av att enbart kontakta kommuner i Skåne togs då det är geografiskt

intressant att undersöka i förhållande till Malmö universitet som studien utförs via samt att det begränsar resultatet på ett tydligt sätt att rikta in sig på ett län. Valet av kommuner togs utifrån storlek på städerna i kommunen, då det ansågs relevant att inhämta information från kommuner med fler invånare och förhoppningsvis fler förvaltare. De kommunerna som kontaktades var Helsingborgs kommun, Kristianstads kommun, Landskrona kommun, Lunds kommun och Malmös kommun. Resultatet kommer därav indirekt att visa på kommunernas tolkningar av det nationella riktlinjerna och lagrummen samt eventuella skillnader och likheter.

Tillvägagångssätt av datainsamling

Ett mail skrevs gemensamt ihop och skickades sedan ut till olika överförmyndare eller överförmyndarnämnder bland de utvalda kommunerna i Skåne. I mailet efterfrågades offentliga dokument och interna riktlinjer som överförmyndarna i de olika kommunerna använder sig av i arbetet med offentliga ställföreträdare. I mailet förklarades studiens syfte och frågeställningar. Både skriftliga svar och svar i form av dokument inkom från kommunerna. Alla tillfrågade kommuner fick frågor som stöd för vilka dokument som skulle kunna vara aktuella för denna studie. Sen var det upp till var och en vad de ansåg att de kunde dela med sig av. De inkomna offentliga samt interna dokument från de olika kommunerna var: Landskrona:

• Dokumentstöd för överförmyndare • Handbok till nya ställföreträdare • Rutin för klagomål

Lund:

• Nationella riktlinjer för överförmyndare- förordnade ställföreträdares redovisning

• Nationella riktlinjer för överförmyndare- kontroll av en persons lämplighet som ställföreträdare

• Nationella riktlinjer för överförmyndare- legala förmyndares redovisning • Rollkoll – Aktörs - Den röda

• Rollkoll – Huvudman - Den blåa

• Samlade rutiner ansökningsteamet Lund Malmö:

• Nationella riktlinjer för överförmyndare- förordnade ställföreträdares redovisning

• Nationella riktlinjer för överförmyndare- kontroll av en persons lämplighet som ställföreträdare

Från Helsingborgs kommun inkom inget material som var av användning för att besvara frågeställningarna. Kristianstads kommun svarade inte. Därav kommer inte Helsingborgs kommun och Kristianstads kommun att presenteras i resultat utan resultatet kommer att utgå ifrån de andra tre kommunerna.

Bearbetning av empiri

Efter att insamlat material från kommunerna lästes allt material igenom. Gemensamt för alla kommunerna var att de hänvisade till sina respektive hemsidor. Till en början lästes allt material igenom översiktligt för att på så sätt identifiera relevant information till studien. Vi kunde lokalisera olika delar i materialet som kändes aktuella för att besvara frågeställningarna. Vi delade sedan upp materialet genom att titta på vad som var specifikt för var och en av

kommunerena samt vilka gemensamma faktorer och skillnader som fanns utifrån de olika delarna. Sedan analyserades även materialet utifrån relevanta teorier och begrepp inom socialt arbete. Avslutningsvis genomfördes en diskussion av resultatet där det även återkopplas till tidigare forskning samt vilka områden som är av intresse att utforska mer framöver.

Analysmetod

En analys av dokument innebär att skumma igenom, läsa och tolka materialet, vilket är en kombination av innehållsanalys och tematisk analys (Bowen, 2009). I samband med analys av det insamlade materialet har det tillämpats en tematisk analys på denna studie, vilket ansågs lämpligt då meningen var att finna likheter eller olikheter i de insamlade dokumenten och riktlinjerna. Det finns flera olika sätt på vilka man kan närma sig en tematisk analys. Maguire & Delahunt (2017) presenterar Braun & Clarke’s (2006) 6 stegs ramverk för analys. Vilken ofta tolkas som det mest inflytelserika sättet att närma sig analysen på, då den är tydlig och användbar. Det första steget innebar att vi har läst all empiri som vi har samlat in. Sedan sammanställdes allt som ansågs relevant för studien. Efter det

identifierades relevanta teman. Nästa steg efter att ha identifierat relevanta teman var att sammanställa varje enskild kommuns information under respektive tema. Sedan jämförde och analyserade vi de olika kommunernas tillvägagångssätt under varje tema. Avslutningsvis analyseras resultatet utifrån en teoretisk synvinkel.