1
NEW PUBLIC MANAGEMENT INOM
ÄLDREOMSORGEN
– KRITISKA RÖSTER FRÅN GOLVET
JIHAD NOOR, JOHANSSON M-L
Examensarbete Socialt arbete Malmö högskola
15hp Hälsa och samhälle
2
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. PROBLEMFORMULERING, SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 6
1.1PROBLEMFORMULERING ... 6
1.2SYFTE ... 6
1.3FRÅGESTÄLLNING ... 6
2. KUNSKAPSLÄGET ... 7
2.1KORT HISTORIK BAKOM NPM ... 7
2.2YRKESROLLEN INOM ÄLDREOMSORGEN ... 8
2.3KOSTNADSEFFEKTIVITET ... 8
2.4INDIVIDUELL LÖNESÄTTNING ... 8
2.5PRESTATION ... 9
3. TEORI ... 11
3.1SYFTET MED NEW PUBLIC MANAGEMENT ... 11
3.2NPM OCH DECENTRALISERING ... 11
3.3NPM KOSTNADSEFFEKTIVITET OCH MÅL ... 12
3.4NPM–MARKNADSANPASSNING OCH INRE MARKNADER ... 12
3.5NPM OCH INDIVIDUELL LÖNESÄTTNING ... 13
3.6MOTIVATIONSFAKTORER ... 13
3.7DE KLASSISKA ORGANISATIONSTEORIERNA ... 14
3.7.1 Den byråkratiska skolan ... 14
3.7.2 Scientific Management skolan ... 15
3.7.3 Den Administrativa skolan ... 15
3.7.4 Human Relations skolan ... 16
3.8KRAV KONTROLL OCH STÖDMODELLEN ... 16
3.8.1KRAV ... 16
3.8.2KONTROLL ... 17
3.8.3SOCIALT STÖD ... 17
3.9DE FYRA ARBETSSITUATIONERNA ... 18
3.10STYRNING OCH LEDNING ... 18
3.11 Agentteori ... 19 3.12ORGANISATIONSKULTUR ... 20 4. METOD ... 21 4.1METODOLOGISK ANSATS ... 21 4.2FÖRFÖRSTÅELSE ... 21 4.3AVGRÄNSNING ... 21
4.4URVAL OCH TILLVÄGAGÅNGSÄTT ... 21
4.5TROVÄRDIGHET ... 22
4.6ETISKA ÖVERVÄGANDEN ... 23
5. RESULTAT OCH ANALYS ... 25
5.1TEMA YRKESROLL ... 25
5.2TEMA KOSTNADSEFFEKTIVITET ... 26
5.3TEMA INDIVIDUELL LÖNESÄTTNING ... 28
5.4TEMA PRESTATION ... 30
6. AVSLUTANDE DISKUSSION ... 34
7. REFERENSER ... 38
3
7.2ELEKTRONISKA KÄLLOR ... 40
8. BILAGOR ... 41
8.1INFORMATIONSBREV ... 41
4
Abstract
Author: Marie-Louise Johansson, Noor Jihad
Title: New Public Management in Eldery Care- Critical voices from the floor [translated title] 15/30 högskolepoäng. Malmö University: Faculty of Health and Society, Department of
social work, 2019.
Supervisor: Linda Lill Assessor: Charlotta Zettervall
Today, in Sweden, we have an increased population over 65 years. This also increases the requirements for care for the elderly, and retirement homes today are a common type of accommodation for people over the age of 65 who can no longer live alone in ordinary
accommodation. The increased demands on elderly care also increase costs. By implementing Public Public Management in Public Sector, the idea is to work more cost-effectively and to get the most out of the money. New Public Management also means decentralization of organizations where each part becomes an isolated entity with its own budget, which increases the number of cost centers.
The purpose of our paper is to investigate whether New Public Management has spread into the organization, to those who perform the care work, that is, the underscores. We want to find out how this workgroup is affected by New Public Management and if they think it is positive or negative to control a public sector such as private companies. We have interviewed eight underscores at a municipal retirement home, and then come up with the four themes from which our essay is based. Our chosen themes are occupational roles, cost awareness, individual payroll and performance, all of which can be linked to New Public Management.
Keywords: Assistant nurses, Elderly, New Public Management, Public Sector, Quality of
5
Abstrakt
Författare: Marie-Louise Johansson, Noor Jihad
Titel: New Public mangament inom äldreomsorgen, kritiska röster från golvet. 15/30 högskolepoäng. Malmö Universitet: fakultet för hälsa och samhälle, Institutionen för
socialt arbete, 2019.
Handledare: Linda Lill
Examinator: Charlotta Zettervall
I Sverige har vi idag en ökad befolkning av personer som är över 65 år. Detta medför också till ökat krav på äldreomsorgen. Äldreboenden är en vanlig typ av boende för personer över 65 år som inte längre klarar av att leva i sina ordinära boende. De ökade kraven på
äldreomsorg ökar också kostnaderna i samhället. Genom att genomföra förändringar i arbetssätten inom offentlig förvaltning, såsom vård- och omsorgsförvaltningen inom den offentlig sektorn, är tanken att arbetet blir mer kostnadseffektivt och att verksamheterna får ut det mesta av pengarna. Nyorganiseringen av offentlig förvaltning betyder också
decentralisering av organisationer där varje del blir en isolerad enhet med egen budget, vilket i och för sig ökar antalet kostnadscentraler.
Syftet med vårt arbete är att undersöka hur New Public Management har spridit sig inom äldreomsorgsorganisationen. Vi vill ta reda på hur denna arbetsgrupp påverkas av New Public Management och om de tycker att det är positivt eller negativt att en offentlig sektor
kontrolleras som ett privat företag. Vi har intervjuat åtta undersköterskor i ett kommunalt äldreboende och sedan kommit till de fyra teman som vår uppsats bygger på. Våra utvalda teman är yrkesroller, kostnadsmedvetenhet, individuell lön och prestation, vilka är infekterade av New Public Management.
6
1.
PROBLEMFORMULERING, SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR
1.1 Problemformulering
Idén till uppsatsen uppkom efter att en av författarna skrivit en B- uppsats om psykisk ohälsa och livskvalité hos äldre. I studien framkom att ett stort problem var att de undersköterskor vi intervjuade uppgav att de mycket väl visste vad de äldre behövde för att må bra, men att stress på grund av tidsbrist var den största bidragande faktorn till att de kände att de inte kunde utföra det arbete de faktiskt visste var det bästa för brukarna.
NPM kan ses som en reform, utvecklad globalt för att effektivisera olika organisationer. Problemet är att lagar och regler ser olika ut i olika delar av världen, och därför tar NPM sig olika uttryck beroende på var man befinner sig, och effekten av detta blir därför inte
densamma överallt. Detta gör att det är viktigt att gå på djupet och studera hur NPM fungerar på mikro-nivå. Om NPM är bra eller dåligt beror helt enkelt på vem man frågar och är därför svårt att både granska och analysera.
Vad innebär det egentligen konkret för undersköterskor inom äldreomsorgen att New Public Management kopplat ett grepp även i den offentliga sektorn? Undersköterskors arbetsvillkor har varit en ständigt pågående debatt i flera år. Debatten handlar om frågor som att det är svårt att i människobehandlande organisationer arbeta med fokus på resultat och mål. Alla
människor är olika och det är en dynamisk verksamhet som är svår att målstyra. Är det då NPM det som är den egentliga orsaken till de dåliga arbetsvillkoren? Vilka direkta
konsekvenser får det när man styr en offentlig verksamhet såsom man driver ett privat företag? Detta är en högst relevant fråga att diskutera, då andelen äldre i Sverige ökar, samtidigt som befolkningen blir allt äldre. Enligt statistiska centralbyrån kommer det mellan åren 2015 och 2035 att antalet 40-talister att öka med 76 procent som motsvarar ca 890.000 personer (scb.se). Med detta ökar också behovet av undersköterskor och att belysa deras arbetsvillkor är därför viktigt. Många undersköterskor inom den offentliga sektorn upplever en daglig stress på sina arbetsplatser, och många beskriver att de inte längre känner igen sin yrkesroll såsom den en gång har varit. Att ge våra äldre omsorg och stöd i sin dagliga livsföring. Många upplever också att i takt med att dokumentationskravet och andra administrativa uppgifter ökar, minskar den sociala samvaron med de äldre.
1.2 Syfte
Syftet med vår uppsats är att undersöka om på vilket sätt NPM påverkar undersköterskornas dagliga arbete och i hur stor utsträckning. Vi vill också undersöka huruvida undersköterskorna ser på NPM och om de anser det vara positivt eller negativ att denna styrning implementerats i kommunal äldreomsorg.
1.3 Frågeställning
Upplever undersköterskorna att NPM påverkar deras dagliga arbete, iså fall hur påverkar det positivt eller negativt?
7
2. Kunskapsläget
Vi har valt i detta kapitel att ge läsaren en mångskiftande bild av historiken bakom NPM, och varför den sakta men säkert implementerats i den offentliga sektorn, och blivit ett nytt sätt att styra organisationer på. Vi kommer att utifrån våra frågeställningar att ta upp tidigare relevant forskning utifrån New Public Management och samt att synliggöra den forskning som har relevans för de teman vi utgår ifrån i analysen. Det finns idag mycket forskning kring NPM och hur denna styrningsmetod tar sig olika uttryck inom olika verksamheter.
Den tidigare forskning vi kommer att ta upp kan relateras till äldreomsorg, offentlig sektor och hur undersköterskorna påverkas av NPM. Vi anser att det vi kommer att ta upp i detta kapitel är relevant för att läsaren ska kunna få en bild av vad tidigare forskning visat. 2.1 Kort historik bakom NPM
Författarna Christopher Pollitt och Geert Bouckheart beskriver i boken Public Management Reform: A comparative analysis (2000), om hur management har implementerats i Sverige i slutet av 1980 talet under Sveriges finanskris. Syftet med managementimplementeringen var att göra effektivitetsvinster och samtidigt minska på den ekonomiska förlusten. Pollitt och Bouckerheart skriver vidare att Sverige 1985 påbörjade ett ”gouverment modernization programme” där all fokus låg på att avreglering, avbyråkratisering, ansvar och valmöjligheter. För att kunna begränsa de ekonomiska förlusterna och samtidigt lösa den ekonomiska krisen valde politikerna år 1990 att reducerade offentliga sektorn med 10% genom att göra
exempelvis nedskärningar, binda ihop verksamheter och överlåtelse av beslutsrätt och befogenhet det vill säga utöka delegationen. Pollitt och Bauckhert menar att dessa
besparingsåtgärder har lett till privatisering, mer orienterad finansiering och målstyrning i den svenska politiken. Dock påpekar både Pollitt och Bouckheart på att Sverige saknar en instans eller myndighet som fungerar som ett utvärderingssystem. Syftet med denna myndigheten blir att granska de ursprungliga reformer som politiker fattar beslut om (Pollitt & Bouckhaert, 2000, s. 265–266).
Forskaren Patrik Hall skriver (2012) i sin bok ”Managementbyråkrati, organisationspolitisk makt i svensk offentlig förvaltning” om att modern ”management” är en utveckling av det som man tillkallar för byråkrati i tidigare år. Därför väljer Hall att tillkalla det i det moderna för Managementbyråkrati. Hall varnar om överdriven byråkratisering dock inte i likhet med Webers byråkrati ideal. (Hall, 2012 s.13).
Hall skriver vidare att byråkrater som jobbar med systematiska planerings-, kontroll och styrningsaktiviteter har funnits i många hundratals år. Byråkraterna har tidigare varit i form av statstjänare, utbildad yrkesgrupp som visade lojalitet mot kungen och ledningen som senare ledde uppkomsten av byråkrati begreppet under modern tid. I den nya moderna byråkratin blev syftet att värna om demokrati. Hall menar med begreppet managamentbyråkrati att det är en form av byråkrati som i sin tur tar hjälp av det moderna företagsledning idéer. Han menar att kraven på omvandling av den offentliga sektorn i Sverige har lett till allt flera
ledarskapsutbildningar där det centrala ämnet är ekonomi så som om det vore en industri. Samtidigt har många olika forskare varnat om de ökade kraven på de offentliga tjänsterna som i sin tur har lett till minskad tillit till de professionella yrkena. (Hall, 2012, s.14–15).
Hall betonar som många andra forskare att byråkratin riskerar att förlora sin kärnuppgift, att hjälpa medborgarna. Hall menar att den kontroll och effektivitet strävande som uttrycker sig i mål-, resurs styrda och delegerade systemen där överordnade ständigt önskar bli informerade
8
om hur man uppnår mål och resultat i organisationer. Byråkratin börjar alltmer likna den svenska arbetspolitiken där all fokus ligger på att ”göra rätt” och inte att ”göra rätt saker”. Det byråkratiska systemet sätter allt mer fokus på dokumentation och resultatrapportering för att tillfredsställa överordnade nivåers kontrollbehov. Med överordnade nivåer menar man politiker och chefer. (Hall, 2012, s. 22–23).
2.2 Yrkesrollen inom äldreomsorgen
Persson och Wästerfors (2009) beskriver i sin forskning hur personal på äldreboende ansåg sig ägna alltmer tid och uppmärksamhet åt effektivisering av verksamheten såsom
dokumentation och registrering av olika vårdåtgärder. De beskriver också i sin studie att undersköterskorna i och med detta ägnat allt mindre tid åt att stödja sina brukare i vardagliga aktiviteter såsom promenader och samtal. Studien Persson och Wästerberg gjort har fokus på hur personalen på olika sätt hanterar brukarnas åsikter, och hur de rättfärdigar sina handlingar gentemot brukarnas åsikter. De äldre är i beroendeställning till personalen och hur
undersköterskornas arbete styrs har en direkt påverkan på brukarnas vardag. Samtidigt som undersköterskorna ska tillhandahålla god omvårdnad måste de också leva upp till
organisationens krav på mål och dokumentation, något som orsakar en paradoxal roll, (Persson & Wästerfors 2009). Vidare beskriver Persson och Wästerfors att det ökade trycket på arbetsuppgifter som inte tillhör omsorgsarbetet påverkar brukarna negativt. Brukarna som Persson och Wästerfors utgår ifrån i sin studie beskriver att det enda de vill är att få sitta ner i lugn och ro och prata med undersköterskorna, men att de inte har tid över till det. De menar vidare att detta leder till att brukarnas livskvalité i samband med detta blir mindre. I studien beskrivs också bristen på kontinuitet på äldreboendet. Att ha mycket vikarier på en avdelning gör att det är svårt att bygga upp relationer med brukarna, vilket kan leda till att brukarna inte får sina behov tillgodosedda (Persson & Wästerfors 2009). Gunilla Borglin m.fl. (2005) har forskat kring äldre och deras upplevelse av vad livskvalité konkret betyder för dem. Borglin m.fl. menar i sin forskning att även den sociala aspekten av omsorgsarbetet där även
intellektuell stimulans måste beaktas för att våra äldre ska uppnå en bra livskvalité i vardagen (Borglin m.fl. 2005).
2.3 Kostnadseffektivitet
Eliasson–Lappalainen & Szebehely (2013) har skrivit en bok som främst rör hemtjänsten. Vi anser dock att likheterna är så stora att det går att applicera deras resonemang och deras empiri även på äldreboende. Författarna har konstaterat att uppdelningen mellan beställare och utförare är tydliga. Biståndshandläggare gör bedömning och undersköterskorna ska utföra arbetet. Det arbete som undersköterskorna utför ska vara mätbart och kontrolleras i efterhand av biståndshandläggare. Eftersom undersköterskorna i detalj måste anpassa sitt arbete efter vad biståndshandläggarnas bedömningar blir arbetet detaljstyrt och undersköterskornas handlingsutrymme minskar därmed då det finns för lite utrymme för individbaserad omvårdnad. Eliasson–Lappalainen & Szebehely menar att brukarna reagerar negativt på undersköterskornas sätt att arbeta, och upplever att de stressar i sitt arbete.
2.4 Individuell lönesättning
John Lapidus (2015) skrev 2015 en avhandling om individuell lönesättning. Han granskade i sin studie bland annat fackförbundet kommunals syn på individuell lönesättning.
Lapidus menar i sin studie att Kommunals argument för införandet av individuell lönesättning inte är hållbara. Kommunal har själva genomfört enkätundersökningar bland sina medlemmar.
9
Enligt Lapidus går det inte att utläsa att medlemmarna själva vill ha individuella lönesättningar, något som kommunal hävdar. Den lönespridning kommunal i tidigare
forskning hänvisar till ska enligt förbundet leda till ökad produktivitet. Lapidus vidhåller i sin studie att det förvisso finns forskning som tyder på att så är fallet, men han menar samtidigt att tidigare forskning om individuell lönesättning, både empiriskt och teoretiskt, är väldigt splittrad, han menar att ingen kunnat bevisa att individuell lönesättning skulle leda till högre produktivitet (Lapidus 2015). Lapidus skriver om att den tidigare forskning som gjorts i ämnet och som hävdar motsatsen inte får tillräcklig uppmärksamhet. Han menar att det istället uppstår en konkurrens och en tävlingsinstinkt där förlorarna blir besvikna och omotiverade. Lön är tänkt att vara ett incitament till högre prestation på arbetsplatserna, och att vara en morot för att uppnå de olika mål som ledningen satt upp för verksamheten. Lapidus har i sin studie intervjuat Edel Karlsson Håål som är lönepolitisk expert på svenskt näringsliv, som menar att det är viktigt för medarbetare att få feedback på sitt arbetsresultat, både positiv och negativ, för att utveckla sin kompetens vidare.
Lapidus skriver också i sin studie att även om medarbetarna har stora ambitioner kan dessa lätt grusas om lönesättningen upplevs som orättvis. Lön och prestation sätter stora krav på chefer och att dessa skapar legitimitet för hur dessa ska kopplas samman. Hall menar dessutom att lönekriterier är ett sätt för ledningen att skapa kontroll i organisationen att individuell lönesättning blir ett maktmedel för att få medarbetare att uppnå de mål som finns uppsatta, samt att delta i vad ledningen anser vara olika förbättringsarbeten (Hall 2012 s.143).
2.5 Prestation
Marta Szebehely, fil dr Anneli Stranz och doktorand Rebecka Strandell, samtliga vid
Socialhögskolan, Stockholms universitet har forskat kring äldreomsorgen i Sverige och kom 2017 ut med en rapport som visar att arbetsvillkoren för undersköterskor inom äldreomsorgen försämrats mellan 2005 och 2015. Detta har framkommit vid en stor enkätundersökning där hälften av de anställda funderat på att lämna sitt arbete. 4 av 10 var alltid fysiskt trötta och 1 av 4 uppgav att de var psykiskt trötta när de slutade sin arbetsdag. Samma enkät gjordes vid två tillfällen, år 2005 och år 2015, och vid den senare enkätundersökningen hade samtliga problem förvärrats. Szebehely m.fl. beskriver att en förändring av äldreomsorgen är under förändring. Kvarboendeprincipen som innebär att de äldre ska bo i ordinärt boende så länge som möjligt gör att de äldre som flyttar till äldreboende är sjukare och har större
omsorgsbehov. Trots detta ökar inte personaltätheten, utan det ställs på politisk nivå istället högre krav på att äldreomsorgen ska vara individanpassad och att de äldre ska ha ett värdigt liv. Nya arbetsuppgifter har tillkommit med ökade krav på att allt arbete ska dokumenteras. Szebehely m.fl. framhåller i sin studie att andelen undersköterskor som utför administrativa uppgifter dagligen har mer än fördubblats. Undersköterskorna i studien menade att den höga arbetsbelastningen och den låga bemanningen påverkar brukarna på så sätt att det kan
innebära risker för dem, och 38% av undersköterskorna uppgav att de kände sig otillräckliga i sitt arbete.
Szebehely m.fl. menar att de politiska ambitionerna för äldreomsorgens kvalité och mål med denna är bra. Att prestera är högt upp på agendan hos våra politiker men Szebehely m.fl. menar att undersköterskorna inte får tillräckliga förutsättningar för att uppnå detta, vilket gör det till ett arbetsmiljöproblem. Det är idag ett stort glapp mellan politiska mål och omsorgens realitet, (Szebehely m.fl. 2017). Hälften av alla som arbetar inom äldreomsorgen arbetar både dagar, kvällar och helger, och förutsättningarna för återhämtning och för att kunna prestera på den nivå som krävs är inte särskilt bra, om man jämför med till exempel Danmark där endast
10
10% arbetar liknande skift som i Sverige, och har betydligt färre timmar på en heltidstjänst, (Szebehely m.fl. 2017).
Studien av undersköterskornas arbetsvillkor syftar till att kunna bidra till en förändring inom äldreomsorgen så att undersköterskorna kan prestera så bra som möjligt. För att detta ska bli verklighet krävs mer resurser till äldreomsorgen, ändrade scheman samt att öka personalens inflytande i de äldres vardag och värdera deras arbete utifrån detta, med fokus på
omsorgsrelationer. För att kunna rekrytera kompetent personal måste
organisationsförändringar ske där personalen får större handlingsutrymme och bättre arbetsvillkor, för att på så sätt säkra framtidens äldreomsorg, (Szebehely m.fl. 2017).
11
3. TEORI
I detta kapitel kommer vi att redogöra vad syftet är med New Public Management. Vi kommer även att redogöra kring olika organisationsteorier. Organisationsteorier är ett vitt begrepp för hur organisationer kan styras, till vilket syfte de bedrivs samt vilka egenskaper dessa har. I detta avsnitt kommer vi kort att presentera olika sätt att styra organisationer och hur dessa karaktäriseras i litteraturen. Vi har även valt att ha med en kort beskrivning av andra klassiska organisationsteorier för att göra läsaren uppmärksam på de skillnader som finns inom olika organisationsteorier.
3.1 Syftet med New Public Management
Meningen med NPM är att offentlig sektor ska styras på samma sätt som i den privata. Detta innebär att det offentliga marknadsanpassas, och drivs som ett privat företag med
kostnadseffektivitet, resultat och service i fokus (Christensen m.fl 2005). Tidigare utgick offentliga verksamheter från centralstyrning och normer, vilket skalats av i takt med att NPM gjort sitt intåg (Almqvist 2006 s. 18) Att implementera NPM i det offentliga innebär en tanke om att effektivisera verksamheterna och få fram bra resultat till så låg kostnad som möjligt samtidigt som man vill behålla kvalitén.
Att uppnå bra resultat betyder att vara konkurrenskraftig på marknaden, och uppfylla det som är mest eftertraktat just nu. Kunden, eller brukaren, ska stå i centrum och det är dennes behov och krav som ska uppfyllas. Det är på så sätt det skapas konkurrens mellan de olika
verksamheterna. Organisationerna måste därmed ständigt vara uppdaterade för att kunna erbjuda vad som efterfrågas, vara så effektiva som möjligt, och samtidigt till en så låg kostnad som möjligt. Utifrån detta handlar det då inte längre om att göra rätt utan att göra på rätt sätt. Fokus ligger då inte längre på hur själva arbetet utförs, utan på hur mycket saker och ting kostar, vilket i slutändan påverkar på kvalité och resultat (Borg 1996).
När det offentliga styrs som en marknad ökar samtidigt den inre konkurrensen, där man konkurrera om kunderna och där det blir alltmer vanligt kostnadsställena inom den egna organisationen blir fler, och att alla därför försöker skydda sin egen budget. För att kunna göra om de offentliga organisationerna, och för att managementbyråkrati ska fungera i dessa, krävs förändringar och att nya idéer måste utvecklas (Hall 2012).
3.2 NPM och decentralisering
Ökad byråkrati har en direkt koppling till NPM genom att en decentralisering inom de offentliga organisationerna införts. Decentraliseringen innebär att varje verksamhet bryts ner till mindre delar, och dessa delar behöver i sin tur samordnas. Detta har lett till flera olika kostnadsställen inom samma organisation, vilket på något sätt måste administreras och gör att de administrativa tjänsterna ökar i antal. Även antalet chefer ökar i takt med den ökade spridningen av kostnadsställen, och procentuellt ökar de administrativa tjänsterna mer än tjänsterna i kärnverksamheterna (Hall 2012 s. 65).
Almqvist (2006) skriver om identifieringen av sju ingredienser i klassisk decentralisering vika är: Uppdelning i mindre enheter, uppdelning med marknaden som indelningsgrund,
långtgående delegering av arbetsuppgifter, tydlig målstyrning, resultatansvar för varje verksamhet, resultatansvar för högsta ledningen samt plattare organisation (Almqvist 2006
12
s.86), och det är just dessa ingredienser som i hög grad bidrar till de problem som våra informanter pratar kring. Att införa decentralisering kan förklaras utifrån ett inre
effektivitetsargument som handlar om att organisationen ska utnyttja sina resurser så effektivt som möjligt. Det ska yttre effektivitetsargumentet består av att organisationen genom
effektivitet ska kunna anpassa sig bättre till externa fält och för att snabbt kunna göra
förändringar som krävs. Motivationsargumenten för decentralisering betyder att det kan bidra till ökad motivation inom organisationen. Det sista argumentet för decentralisering är det som kallas för kompetensargumentet, Det betyder att man genom decentralisering skapar
förutsättningar för organisationen att utveckla och ta tillvara på kompetensen bland medarbetare på alla nivåer (Almqvist 2006 s.89).
3.3 NPM kostnadseffektivitet och mål
När NPM implementeras i en organisation står det klart att kostnadsmedvetenheten ökar och synliggörs allt längre ner i organisationen. Mycket fokus läggs på att få så mycket som möjligt till ett så lågt pris som möjligt (Hall 2012). Kostnadsmedvetenheten är direkt kopplad till de mål som finns uppsatta inom organisationen. När fokus läggs på att budgeten ska hållas och målen uppfyllas blir det lätt att andra aspekter utelämnas som till exempel vårdkvalitén (Christensen m.fl. 2005).
Kostnadseffektivitet hänger samman med den konkurrens som finns inom en organisation (Almqvist 2006) då målet ofta är att sänka sina egna kostnader och på så sätt öka
kostnadseffektiviteten. Christensen m.fl. poängterat att genom att ha en hög
kostnadsmedvetenhet sker andra effekter i organisationen och ute i verksamheten. Låga personalkostnader och en åtstramad budget kan exempelvis leda till försämrad vårdkvalité (Christensen m.fl. 2005).
3.4 NPM–Marknadsanpassning och inre marknader
Att skapa marknader i det offentliga är något man strävat efter i Sverige de två senaste decennierna. Det som ska styra är kunderna och då måste de offentliga tjänsterna
konkurrensutsättas, vilket är en del av NPM och managementbyråkrati. Syftet är att efterlikna den privata sektorn, där kunderna kan välja mellan olika tjänster. Även om den offentliga äldreomsorgen bedrivs med skattemedel bedrivs den ändå som en marknad som styrs utefter efterfrågan. (Hall, 2012). När det gäller marknadsanpassning handlar det ofta om konkurrens mellan det privata och det offentliga.
Men det finns också en tendens till marknader inom den egna organisationen med ett slags köp och säljsystem. Det kan vara att en verksamhet hyr lokaler av den egna organisationen, att en verksamhet köper tjänster av den egna organisationen och att varje verksamhet har sin egen budget att förhålla sig till, och interna debiteringssystem har ökat, så att varje enskild verksamhet de bedrivs som företag (Christensen m.fl. 2005). Med interna marknader ökar kostnadseffektiviteten i linje med NPM och de olika verksamheterna kan på detta sättet tjäna pengar på varan (Hall, 2012).
Marknadsanpassningen orsakar också konkurrens mellan den offentliga sektorn och det privata. Genom att anpassa sig till marknaden pressas verksamheterna till att vara så
kostnadseffektiva som möjligt för att kunna leverera det kunden kräver till så låg kostnad som möjligt. Eftersom det är kunden som står i centrum i NPM är det att prestera bra, och att ha så stort utbud som möjligt som gäller (Christensen m.fl. 2005).
13 3.5 NPM och individuell lönesättning
Individuell lönesättning handlar om att lönen ska anpassas efter individen och dess
prestationer. Taylors Scientific Management fokus var att en organisation skall bli så effektiv som möjligt. Där lönesättningen var en av de åtgärder som man kan använda sig av för att uppnå så hög effektivitet som möjligt. Taylor menar att en som utför ett dåligt arbete skall ej få samma lön som en annan som sliter och är ambitiös i sitt arbete. Det vill säga, hur mycket lönarbetarna skulle få berodde på deras prestation som kommer att kallas för
prestationslönersättning som motsvarar dagens individuella lönesättning. Taylor menar att
lönen skall fungera som en “belöning” för det arbete man utför det vill säga desto hårdare man jobbar desto högre och bättre lön får man. Målet med denna prestationslönen är att arbetarna kommer att jobba mer effektivt samtidigt som det kommer att gynna organisationen också (Taylor 1997).
Idag anser många att Taylors teori inte är tillräcklig då den endast innefattar endast lönen som en motivationsfaktor för de anställda. Därför har många organisationer istället använt sig av de första motivationsteorier som Abraham Maslow presenterade. Maslow hänvisade till att man som människa har olika behov som han presenterade fram som en behovstrappa där han rangordnade in människans behov i fem trappsteg. De fem trappstegs behoven var
fysiologiska behov, behov av trygghet, behov av socialitet, behov av status och prestige och behovet av självverkande. Maslow menade att dessa fem behoven är medfödda vilket gör att när det första behovet är tillfredsställt kommer man att ta andra steget och vilja tillfredsställa den också och så fortsätter man tills att man har uppnått alla behoven. Maslows syftade på att man inom en organisering skall sköta sociala verksamheter genom att utveckla de anställda genom att först tillfredsställa deras behov enligt behovstrappan. De sociala organisationerna skall driva de anställda till att vilja samverka med varandra vilket i sin tur gynnar
organisationen genom att både de anställda och organisationen mål blir den samma Maslow, 1970).
3.6 Motivationsfaktorer
Fredrik Herzberg presenterade tvåfaktorteorin (2003) efter Maslows presentation om behovstrappa. Tvåfaktorteorin består två faktorer, motivationsfaktorer och Hygienfaktorer. Motivationsfaktorerna är individuella för varje person och som avgör hennes arbetsprestation. Exempel på Motivationsfaktorer är tillfredsställelse med den egna prestation, man blir
erbjuden utvecklings- och karriärmöjligheter, erkännande från chefen och arbetskollegor och genom att få mer ansvar i sitt arbete som anställt. Däremot består Hygienfaktorer av
arbetsmiljö, lön och sociala relationer. Hygienfaktorerna är grunden för att den anställda skall trivas på sin arbetsplats annars ger det upphov till missnöje hos den anställde. Herzberg påpekar att det är viktigt att man har ett utvärderingssystem där de anställda får fritt utvärdera sin arbetsplats för att få reda på vilka faktorer som de anställda inser saknas eller behöver utvecklas på sin arbetsplats. Samtidigt kommer organisation ledningen med hjälp av de anställdes utvärdering öka trivseln och motivationen hos de anställda i organisationen (Herzberg 2003).
Hackman och Oldham (1980) presenterade Job Characteristics model teori. Job
Characteristics model teori är likt tvåfaktorsteorin dock talar den om olika
motivationsfaktorer och dess integration med varandra för att uppnå en hög arbetsmotivation. De olika motivationsfaktorerna är inre arbetsmotivation, arbetets egenskaper och människors olika motivations grund och resultat. Den inre arbetsmotivationen uppstår när den anställda är medveten om resultatet av sin presentation, känner ansvar och meningsfullhet med sitt arbete.
14
För att den anställda skall känna sig meningsfullhet med sitt arbete så måste arbetsuppgifterna vara varierande och är presentations krävande för den anställda. forskarna skiljer mellan, de anställda som har goda kunskaper och skicklighet i sitt arbete, de anställda som har behov av att arbetets omständigheter är bra och de anställda som har stort behov av att utvecklas på sitt arbete. Därför skall arbetet anpassas efter de anställdes behov för att höja arbetsmotivationen i organisationen (Eriksson-Zetterquist, Kalling & Styhre, 2006).
Victor Vroom presenterade (1964) en motivationsteori där dess fokus är lönen. Vroom påpekade att människor jobbar på grund av två faktorer. Den första faktorn är att man
eftersträvar en belöning eller vinst och den andra faktorn är att det skall finnas motivation av arbetet. Dessa två eftersträvade faktorerna påverkar i sin tur motivationen hos den anställda. Vroom menar att människor har olika mål i livet som de försöker uppnå och tillfredsställa. Den anställde till exempel känner motivation när hennes förväntningar uppnås och när hen personligen belönas. presentations förmågan och viljan hos individen kan mätas med termen valens. när det är en positiv valens eftersträvar hen resultat, noll i valens innebär att hen är likgiltig och när valensen är negativ det vill säga under noll eftersträvar inte hen något resultat. Lönen räknas som en motivationsfaktor endast när den anställda är medveten om bättre presentation leder till högre lönesättning. Eriksson–Zetterquist (2006) kritiserar Vooms motivationsteori genom att påpeka att den anställde och arbetsgivaren inte alltid delar samma åsikt om vad en bra presentation innebär.
3.7 De klassiska organisationsteorierna
Den klassiska organisationsteorin består av fyra olika teorier, Byråkratiska skolan, Scientific Management, Human Relations och Administrativa skolan. Alla dessa fyra teorierna syftar på hur personalhanteringen skall styras.
3.7.1 Den byråkratiska skolan syftar på ledning och lydnad det vill säga en hiererkisk struktur där det finns arbetare och chefer som styrde arbetarna. Den tyska sociologen Max Weber (1968) som är grundaren för den byråkratiska principer påpekar att det finns skillnad mellan makt och auktoritet. Weber menar att makt är det som pressar andra till lydnad. Medan auktoritet har den som åtlyds frivilligt. Weber delar in auktoriteten i tre olika indviduella riktningar;
1. Personlig auktoritet som exempelvis ledare med karisma personlighet brukar ha. Man menar att personligheten som personen skapar anhängare som man sedan blir ledare för.
2. Traditionsbunden auktoritet där lojaliteten en huvudprincip. Exempel på traditionsbunden auktoritet kungarfamiljer i Europa.
3. Byråkratiska auktoriteten där man blir utvald till att leda. Det kan vara med hjälp av folkval ilkt den demokratiska principen eller blir utvald av chefer inom en
organisation där inte många som kan delta i valet.
Weber påpekar att den karismatiska auktoriteteten är mer passande för vissa
situationer och tider där det råder instabilitet och kräver en driven person med en hög handlingskraft. Weber syftade på att man åstadkommer effektivitet genom formella regler, kommunikationskanaler och rapporter. Weber menar vidare att en organisation
15
skall ha en hierarkiskt uppbyggd och ha opersonliga kommunikationskanaler utan detta skall endast vara via hierarkiska organisationer. Syftet med den byråkratiska teorin är att konflikterna minskar genom att hänvisa till reglerna. Denna teorin
används bland annat i organisationer som vill åstadkomma eller har en stabil miljö där krav på kontroll och säkerhet finns. Myndigheter är ett rent exempel på byråkrati. Dock kan problem uppstå när förutsättningarna förändras vilket kan leda till allt större risker. En av riskerna kan vara att reglerna som är ett verktyg för att åstadkomma målen blir i sin tur ett mål i sig. Detta kan leda till att det blir viktigare att följa reglerna när man ger service än att kunden skall betjänas på ett bra sätt. Ett annat exempel på problem är när byråkratin blir smidig och rigid vilket i sin tur leder till att organisationen slutar att utvärdera sig själv, mål och medel. Weber varnade även för sin teori genom att beskriva den som oundviklig och fulländade organisationsteori. Weber menade att vi allt mer i framtiden kommer att vara rationella genom att all blir regelstyrt och kontrollerat vilket han uttrycker misstanke om att den tradionella auktoriteten sakta med tiden kommer att dö ut (Scott, 1998 s 44–45).
Byråkratin har många kritiker bland annat nämner Eriksson-Zetterquist, Kalling & Styhre (2006) att Robert Merton kritiserar byråkratins dysfunktion. Merton påpekade att byråkratins tilltro till regelsystemet och till de inramade befattning ansvar är alldeles för hög vilket kan leda till låg effektivitet och outvecklat synsätt i organisationen. författarna nämner även Michel Crozier och Kathy Ferguson som påstår att personerna i en byråkratisk organisation omotiverade och mår dåligt. Däremot hävdar Richard Sennett och Paul Du Gay motsatsen genom att påstå att en byråkratisk arbetsplats skapar mer trygghet som många personer uppskattar (Eriksson-Zetterquist, Kalling & Styhre, 2006).
3.7.2 Scientific Management skolan inleddes av den amerikanska Frederick Winslow Taylor. Scientific Management principen som består av rationellt tänkande och som har lett till Löpandebandprincipen. Taylor påpekade att Scientific Management präglas av fyra grundprinciper (Lindmark & Önnevik s. 32–33 2006):
-Arbetsuppgifter skall studeras vetenskapligt och utveckling av standardiserade metoder måste ske efter vetenskapliga metoder och inte efter tumregel.
- Den som utför arbetet bäst skall utföra den enskilde arbetsuppgiften och därpå får tränas för att utvecklas för den enskilde arbetsuppgiften.
- Eftersträvan för ett fungerande samarbete mellan arbetare och ledning. - En Funktionell arbetsfördelning och ansvar mellan arbetare och ledning.
Taylors teori är väldigt likt Webers hierarkiska system vad gäller den intellektuella arbetet drivs av personer med högre position. Det vill säga att arbete och ansvar fördelades till rätt personer, ansvariga.
3.7.3 Den Administrativa skolan fokus är ansvarsfrågan. Varje mål skall ha en ansvarig som skall tydliggöra vidare till att se högre ansvariga och som har auktoritet. För att det skall var lättare att kontrollera eller fullfölja ett mål i en organisation måste varje anställd ha en chef
16
och inte flera chefer för att undvika missförstånd och problem. Chefen skall i sin tur inte ha andra arbeten för att kunna bibehålla kontrollen. Henri Ford som är an av för grundarna till den administrativa skolan påpekar att det finns en kontrollspann. Med kontrollspann menar Fayol de antal anställda som en chef kan styra och kontroller eller uppsikt över. Det är mycket viktigt att det finns en ordning, det vill säga att informationen skall gå via tjänstemännen via chefer genom en hierarkisk ordning. Man kan tycka att det är av en diktatorisk grund dock är denna synen på administration för att ledningen i sin tur också skall ge order och ta initiativ som utvecklar organisationen men även att att de anställdes motivation och arbetsvilja ökar. (Morgan,1999, s 33,)
3.7.4 Human Relations skolan uppstod som en anti rörelse mot Taylors tanke ideer kritiserats i hela Sverige för att dom ansågs vara inhumana. Tillskillnad från de andra teorier som berör organisations styrning och ledning kom den australienska psykologen Elton Mayo med Human resourse management. Mayo menar att man inte skall se de anställda som maskiner utan se de med ett mänskligt öga som människor. Mayo menar vidare att när ledningen visar sitt engagerande för de anställda till att känna sig trygga, sedda och uppskattade genom exempelvis beröm leder vidare att de anställda känner sig delaktiga och en del av
organisationen leder i sin tur till allt mer motiverat arbete hos de anställda. (Lindmark & Önnevik s. 33–34 2006).
Enligt Human Relations principen så är de viktigaste faktorer som bör finnas i en organisation är sociala kontakter, gruppnormer, formellt och informellt ledarskap och Icke-ekonomiska belöningar och bestraffningar. Det är alltså viktigt att höra och se vad de anställda har för kritik och önskemål för att en organisation skall kunna utvecklas och där även de anställda blir motiverade till att arbete upp till de lägsta målen som organisationen har satt. (Lindskog, 2014 s. 17–18).
3.8 Krav kontroll och stödmodellen
Karasekt och Theorell har skapat det som kallas för krav-kontroll-stödmodellen. I denna modell beskrivs de yttre kraven, möjligheten till handlingsutrymme och det stöd individen får på sin arbetsplats, och är en relevant modell att applicera på fenomenet NPM, där kontrollkrav och kostnadseffektivitet är ett par av ledorden.
Högst krav har den på sin som befinner sig längst ner i hierarkin på arbetsplatsen, i vårt fall undersköterskorna. Med denna modell är det möjligt att visa vilka faktorer som spelar roll för undersköterskornas upplevda arbetsvillkor.
Med denna modell tar man fasta på tre saker: individens kravnivå, individens kontroll över sitt arbete och det stöd individen får. Sambandet mellan dessa nivåer visar på individens hälsa och känsla av stress (Theorell 2012).
3.8.1 Krav
Karasek och Theorell (1990) beskriver krav i arbetet sådant som till exempel deadlines och produktivitet. Vidare kan de psykologiska kraven delas in i kognitiva, kvalitativa, kvantitativa och emotionella. De betonar också i sin modell att det också finns en mental arbetsbelastning och handlar om hur mycket mental kraft som krävs för att utföra olika arbetsuppgifter. (Theorell 2012).
17 3.8.2 Kontroll
Kontrollen i denna modell menar Karasek och Theorell (1990) består i det handlingsutrymme man som arbetstagare har, både utifrån sin kompetens och utifrån möjligheten att fatta egna beslut. Detta bidrar till ökad kontroll över sin situation och på de krav som finns.
Att inte ha kontroll över sitt arbete kan bestå i att arbetsuppgifterna är otydliga, att yrkesrollen är otydlig, otillräcklig information eller datorer som inte fungerar. Stress och känslan av att ha kontroll är sammankopplat, vilket gör att stressen då ökar i takt med att man förlorar sin kontroll (Theorell 2012).
3.8.3 Socialt stöd
Den sista faktorn i denna modell är stöd. Karasek och Theorell (1990) beskriver att de som har ett socialt stöd från sin chef och från sina arbetskamrater upplever sig vara mindre stressade än de utan stöd. Stöd kan bestå av att ha en fin gemenskap på arbetsplatsen eller att få vägledning i arbetet av sin chef (Theorell 2012).
Figur 1 nedan visar att det finns ett samband mellan låga och höga krav samt möjlighet till att ha kontroll över sitt arbete. Kontrollen över sitt arbete kan i detta fall kopplas
till handlingsutrymme och möjligheten att påverka sitt arbete för individen.
Enligt figuren ovan har man större möjlighet att klara av höga krav om man kan fatta de beslut som krävs och för det stöd som behövs.
18 3.9 De fyra arbetssituationerna
Krav och kontroll är upphov till olika typer av arbetssituationer. Enligt denna modell är dessa aktivt arbete, spänt arbete, passivt arbete och avspänt arbete.
Det aktiva arbetet består i att det ställs höga krav på den anställde, men samtidigt att denne har ett stort handlingsutrymme och således har ett stort inflytande på det egna arbetet är det som borde dominera på arbetsmarknaden och som är det mest gynnsamma för både
arbetstagare och verksamheten. Aktivt arbete innebär också att den anställde får användning av sin kompetens och ökar den anställdes känsla av att vara behövd och att arbeta mer effektivt (Jakobsson 2007).
Spänt arbete betyder att arbetstagaren inte har kontroll över sitt arbete i och med de höga krav som ställs på denne. Det spända arbetet bidrar på så sätt till att arbetstagarens psykosociala påfrestning ökar, och en minskad lust inför sina arbetsuppgifter uppstår (Jakobsson 2007), och kan leda till fysiska sjukdomar såsom hjärtrelaterade sjukdomar, och är en stor anledning till stress hos arbetstagaren (Jeding m.fl. 1999). Författarna (Jeding m.fl.) menar också att spänt arbete kan leda till depressioner.
Passivt arbete betyder att arbetstagaren har båda låga krav ställda på sig, men också att handlingsutrymmet är litet. På så sätt menar Jeding m.fl. att arbetstagaren inte kommer att anstränga sig för att utföra ett bra arbete, och även om deras handlingsutrymme var större skulle de sakna de möjligheter som skulle krävas för detta (Jeding 1999).
Avspänt arbete menar Karasek och Theorell (1990) som en bra arbetssituation. Med avspänt arbete menar författarna att arbetstagaren har stort handlingsutrymme och chans till att påverka sitt arbete och att kraven som ställs på dem är låga.
3.10 Styrning och ledning
Den politiska och administrativa ledningen styrs utifrån mandat som är vald av folket som i sin tur styr formella åtgärder, lagar, regler och organisationsformer. (Christensen m.fl. 2005 s.124).
Både Hall och Christensen m.fl. bekräftar att den moderna utvecklingen av offentliga sektorn har ändrats allt mer från styrning till ledning det vill säga från att styre av till att styra i. Med detta menar både Hall och Christensen m.fl. att överordnad formell ledning inte längre lika accepterad då den decentraliserade ledningen som medför större möjligheter och frihet från organisationsmedlemmarna allt mer blir accepterad (Christensen m fl, 2005, s 124).
Patrik Hall framför att den yttrandefriheten som inte bara gäller medborgarna utan även de offentliga tjänstemännen genom offentlighetsprincipen och meddelarskyddet är något av sveriges viktigaste traditioner. Denna traditionen medför att tjänstemän inom den offentliga sektorn i princip har rätt till att framföra vad de vill till vem de vill vilket leder till att arbetsgivaren inte har rätt till att veta vem som har lämnat uppgifterna om organisationen. Detta ser man även i de svenska förvaltningar där alla dokument är offentliga förutom det som lagstiftningen förbjuder. En annan tradition som är viktig i de svenska förvaltningarna är dess
19
självständighet som yttrar sig i både kommunala självstyre men också genom att förbjuda ministerstyre. Detta styrks i regeringsformen kapitel 12, andra paragraf:
Förvaltningens självständighet
2 § “Ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Lag (2010:1408).”
Denna paragraf syftar till att det råder förbud mot ministrar och kommunstyrelse
representanter att yttra sig i enskilda förvaltningsärenden. Hall påpekar att denna paragraf är som skyddsstolpe för att lättare komma ifrån ansvaret över problematiska frågor. Denna paragraf höjer förvaltningarnas självständighet som i sin tur leder till styrnings problem. Styrnings problem uppstår då när förvaltningsärenden idag utförs av kommuner och landsting som regeringen inte kan komma åt. Många studier visar att ju mer den politiska styrningen delegeras desto mindre ansvar tar politiker i regeringen. Detta medför att kommunen och landstingsstyrelsen istället börjar besluta utifrån egna intressen och inte utifrån nationellt ansvar för utveckling (Hall 2012 s.66–67).
Christensen m.fl. beskriver i boken Organisationsteori för offentlig sektor att styrning är sammankopplad med organisationens ledningsförsök vad gäller att fatta kollektiva beslut och samtidigt påverka beteende genom olika uppsättningar system av formella
styrningsinstrument. Christensen m fl. beskriver olika ledningsnivåer. Den högsta ledningsnivåer är den institutionella som består av högsta offentliga, politiska och administrativa rollerna. Denna nivån består av flesta funktioner och förpliktelser som är väldigt avancerade. Den institutionella ledningsnivån har stora ledningsutmaningar samtidigt som de starkt kan påverka organisationen och omgivningen (Christensen m.fl. 2005 s.134). Mellannivån av ledning kallas för administrativ. Denna nivå fungerar som en mellanhand mellan den hösta ledningens beslutare och den lägsta ledningsnivån. Den administrativa nivån förmedlar beslut från den högsta ledningen till den lägsta nivån för att få besluten, informella normer, värderingar och symboler att verkställas i praktiken. Mellan ledningsnivåer har även i uppgift att föra synpunkter, normer, krav och värderingar från organisationens arbetar vidare till högsta ledningsnivå som ett korstryck.
Den tredje ledningsnivåer är den lägsta nivån som kallas för den operativa nivån. Den
operativa ledningsnivån har minst frihet och är styrda från den högsta ledningsnivån. Exempel av denna typ av ledning är mindre offentliga enheter som erbjuder tjänster. (Christensen m.fl. 2005 s.134–135).
3.11 Agentteori är en annan teori som inte är en motivationsteori men som är baserad på relationen mellan huvudmän och agenter. Agentteorin Med huvudmän menar man exempelvis styrelse och chefer det vill säga alla uppdragsgivare är huvudmän. Däremot är agenter de som tar emot uppdrag från huvudmän och därför kallas även för uppdragstagare. De anställda, VD är ett exempel på uppdragstagare. Agentteorin berör även kostnadsfrågan för huvudmannen att säkerställa att agenterna utför rätt arbetsuppgifter och uppnår målen genom att utföra sina arbetsuppgifter. Agentteorin poängterar att stimuli är ett sätt som agenterna måste känna för att uppfylla överenskommelsen (Ross, 1973). Ett problem som kan uppstå exempelvis att agenten har ett eget intresse som beror etiskt tankar som kan ha ett starkare inflytande än huvudmannens önskemål. Detta kan medföra att den kapitala faktorn inte är tillräcklig för att lyda fullkomligt huvudmannens önskemål. Med detta menar man att agenten kommer att
20
arbeta utifrån vad hen anser är viktigt förhållande till belöningen det vill säga lönen.
Resultaten från agenternas arbete beror på, vad agenten vill få ut av sitt arbete, hur stor chans att hen når upp till målet och hur mycket hen uppskattar ansträngningsresultatet. Det
viktigaste i denna teorin att både huvudmannen och agenten förstår vilken ansträngning som man strävar efter i arbetet för att undvika konflikter vid exempelvis eventuella
löneförhandlingar.
3.12 Organisationskultur
Abrahamsson och Aarum Andersson (1998) framför att kulturen i en organisation är ett resultat av människors integration med varandra och som berör människors gemenskap. Med gemenskapen menar man det sätt att tänka, tänka, känna och där resultatet blir samma
handlingar hos alla medarbetarna i en organisation. Det ligger i arbetsgivarens intresse att skapa en gemensam kultur som i sin tur gynnar medarbetarna och organisationen.
Bruzelius och Skärvad (2004) framför att organisationskulturen består av olika lager som dess syfte är för att känna gemenskap i en organisationskultur. För att medarbetarna skall känna gemenskap, måste medarbetarna ha förståelse för till vilket syfte dessa lager och regler finns i organisationen. Bruzelius och Skärvad påpekar att det yttersta lagret finns de som kallas för artefakten. Med Artefakterna menar man det som en kultur uttryckligt kan visa för exempelvis besökare vid besök kan få se, höra och känna i organisationen och få en upplevelse av.
Artefakterna är alltså de symbol, myter produkter och massa annat i en organisation som skapar en bild hos besökaren. I den andra lagret finns de gemensamma normerna,
beteendemönstren och värderingar som praktiseras för att kunna vid olika situationer hantera och lösa problem. Enligt Bruzelius och Skärvad finns organisationens grundläggande antagen i det sista laget. De grundläggande antaganden är de mest viktiga för en välfungerande
organisation. Ifall de antagandena är dysfunktionella så kan det skapa hinder och problem för organisationen att lösa vissa situationer. Organisationskulturen är inte enbart för att styra och gynna medarbetarna utan det kan också skapa hinder för chefen genom att
organisationskulturen kan frustrera ledningens beslut och eventuella önskemål om
förändringar. Ahrne och Hedström (1999) uppmärksammar att det alltid kommer att finnas spänningsförhållanden kring att få en fungerande organisation genom att man har en enad och stark kultur och att kunna ha en funktionell kontakt med omvärlden det vill säga genom den administrativa paradoxala.
21
4. METOD
4.1 Metodologisk ansats
Vår utgångspunkt har varit att besvara våra frågeställningar i studien. Därför har vi valt att använda oss av en kvalitativ forskningsmetod för att även kunna besvara vårt syfte, det vill säga om New Public Management påverkar undersköterskors dagliga arbete, på vilket sätt samt om de upplever detta som positivt eller negativt. Vi har utgått ifrån en kvalitativ målsättning och induktivt förhållningssätt där teorin är en produkt av vår empiri (Bryman 2012). Med en kvalitativ forskningsansats strävar man efter att få fram hur de man intervjuar själva tolkar sin verklighet (Bryman 2012). Kvale och Brinkmann (2014) menar att en kvalitativ metod är att föredra för att synliggöra informanternas egna perspektiv som ser sitt arbete och sina brukare med egna ögon och sinnen vilket i sin tur gynnar vår studie.
4.2 Förförståelse
Båda författarna har intresse och erfarenhet från äldreomsorgen, om än i olika utsträckning. Den ena författaren har även jobbat som biståndshandläggare. I Sverige är kommunala äldreboende idag en vanlig boendeform. De äldre som bor där klarar inte längre av att bo i ordinärt boende, och har ofta ett stort omsorgsbehov, samtidigt som deras sociala nätverk ofta är begränsat.
En av oss författare har många års arbetslivserfarenhet som undersköterska och har sett hur organisationen ändrat genom åren. Hur språkbruket inom äldreomsorgen förändras, från att de äldre man arbetar med har kallats för vårdtagare, till att idag benämnas som brukare, eller kunder. New Public management har idag letat sig in i även det offentliga rummet, och så även i den kommunala äldreomsorgen. Med den förförståelsen som bakgrund kan det vara så att mötet med andra undersköterskor samt tolkning av vårt insamlade material kan påverkas av den tidigare erfarenheten. Tillsammans har vi därför under uppsatsskrivandets gång träffats för att diskutera och reflektera kring ämnet.
4.3 Avgränsning
Då denna studie är tidsbegränsad har vi valt att avgränsa oss till att undersöka
undersköterskornas egen syn och upplevelser av NPM och dess konsekvenser för det dagliga arbetet på ett kommunalt äldreboende i Skåne. Vi har valt att fokusera på informanter med mer än 10 års erfarenhet som undersköterska för att få en bättre bild av hur denna grupp ser på sitt arbete ur ett längre tidsperspektiv, och åtta intervjuer har genomförts. New Public
Management är ett stort område, och på grund av att studiens omfattning är begränsad kan vi bara ta med några begrepp från NPM, med fokus på mål och prestation, budget,
decentralisering och individuell lönesättning.
4.4 Urval och tillvägagångsätt
Vårt insamlade material består av intervjuer med åtta undersköterskor på ett kommunalt äldreboende. Vi valde att intervjua undersköterskor med mer än 10 års erfarenhet som undersköterskor för att få en mer nyanserad bild av hur organisation och arbetsvillkor sett ut över tid. Sju av informanterna var kvinnor och en var man, samtliga var över 38 år gamla. Informanterna anmälde sig själva frivilligt att delta och verkade vara glada för att de fick berätta om sitt arbete och sina arbetsvillkor. De frågor vi valt att ställa vid intervjutillfället
22
syftar till att fånga upp informanternas upplevelse och deras kunskap kring NPM, och hur detta upplevs påverka deras arbete (Kvale, Brinkmann 2014.) För att få ut så mycket information som möjligt har vi valt att använda oss av semistrukturerade intervjuer. Då har informanterna större möjlighet att själva reflektera kring det som de själva upplever som viktigt att berätta om. Våra informanter har vi valt att benämna som int.1 int.2 int.3 osv. Intervjuerna genomfördes i personalrummet på äldreboendet vilket samtliga informanter kände sig trygga med. Det var också det mest praktiska alternativet då de fick gå ifrån sitt arbete för att delta. Varje intervju tog 30-35 minuter att genomföra. Intervjuerna spelades in i en mobiltelefon, vilket enligt Kvale och Brinkmann (2014) gör att man som intervjuare har lättare att koncentrera sig på intervjun, och gör det lättare att transkribera materialet, då man får med både röstläge och tonfall, något som faller bort om man antecknar under intervjun. Det blir även lättare för både intervjuaren och intervjupersonen att dra djupare och mer flyttade intervju. Eftersom vi är två författare som skriver denna studien så har vi turats om vid intervjun. Genom att den ena frågar och den andra är observatör, minskar risken för bortfall av intervju på grund av då vi inte hade mycket tid till att intervjua flera och inte heller hade vi mycket tid till att bearbeta större material i denna studien. Verksamheten vi valt att undersöka är ett kommunalt äldreboende med plats för 40 brukare, 10 på varje avdelning, som inte längre klarar av att bo ensamma i ordinärt boende och få hjälp av hemtjänsten.
Boendet ligget centralt men har egen trädgård med gräsmatta och två små fontäner. På samtliga fyra våningar finns det stora inglasade balkonger och gemensamhetsutrymme med kök och allrum. På varje våning arbetar sju undersköterskor dag och kvällstid. Natten bemannas av sex undersköterskor. Vid morgonarbetet är boendet bemannat med tre
undersköterskor per våning, vid kvällsarbetet är bemanningen två undersköterskor per våning och natten är bemannad med två undersköterskor i hela huset, det vill säga 40 brukare. En sjuksköterska finns tillgänglig dygnet runt och läkare går en rond med sjuksköterskan ungefär en gång per vecka. Samtliga brukare har en kontaktperson som bär huvudansvaret för denne, och man arbetar med utgångspunkt från den omvårdnadsplan som arbetats fram tillsammans med brukare och anhöriga vid inflyttning på boendet.
4.5 Trovärdighet
Enligt Elofsson (2005) är det viktigt att åstadkomma en hög reliabilitet och validitet. Med Reliabilitet syftar man på hur pass pålitlig studien är, hur författarna har samlat in empirin och hur noggrant man har bearbetat det. Bryman (2002) påpekar att för att kunna bevisa att en studie har en hög reliabilitet så skall man kunna upprepa samma studiemetod på nytt och åstadkomma samma resultat vid vissa fall. Vi anser att vår studie har en hög reliabilitet
eftersom vi använde oss av en kvalitativ metod där vi intervjuade personer som är insatta i sitt yrke och har många års erfarenhet. Vi vill även påpeka att de intervjuer som vi har genomfört att vår och en av de var väldigt unikt i sitt innehåll samtidigt är det omöjligt att upprepa precis samma dialog mellan intervjuaren och intervjupersonen. Dock kan man granska vår studie genom att läsa och förstå de beskrivna metoder här ovan som har använts i vår studie. Vi har varit väldigt noggranna med att transkribera de inspelade intervjuerna för att behålla en så hög reliabilitet som möjligt.
Validitet syftar på att man är målinriktad och endast undersöker det man vill undersöka. Svenning (2003) hävdar att det finns två olika former på validitet, inter och extern validitet. Den interna validiteten syftar på att man som författare skall vara uppmärksam på intervjuerna och kunna koppla samman det med teori. Vi har ständigt under hela studien diskuterat och varit noggranna med att hålla oss till vårt syfte och frågeställningar för att kunna utföra denna
23
studien så bra som möjligt där allt är kopplat samman och därefter kunna erhålla en så hög validitet som möjligt. Den externa validiteten innebär att man har större uppmärksamhet om exempelvis studien går att generalisera genom att författaren ser studien med större
perspektiv.
Redan genom att ha ett genomtänkt litet urval vid kvalitativa studier blir syftet att eftersträva en hög validitet. Den höga validiteten eftersträvas när författaren försöker samla in
informationsrik beskrivning gällande den undersökta studien (Kvale 2007). Kvale menar att validiteten beror på undersökarens förmåga till att uppmärksamma och teoretiskt kunna ifrågasätta iakttagelser vid studiens gång. Därför har vi varit väldigt noga med att temasätta våra frågor vid intervjun så att vi tydligt kan se samband mellan teorier men även för att hålla en logik till både syftet och frågeställningarna i studien.
Vi ser oss som lyckligt lottade på grund av att vi varken hade interna eller externa bortfall. Med interna bortfall menar Svenning (2003) att vissa intervjupersoner inte svarade på vissa frågor som kan vara av flyt eller på grund av dålig struktur i frågorna. Svenning beskriver även den externa bortfallet exempelvis som intervjuer som saknar helhetsperspektivet det vill säga antingen att den avbryts eller att intervjupersonen avböjer deltagandet. Att vi inte hade några bortfall gällande intervjuerna som genomfördes kan bero på att vi hade ett ganska selektivt urval men även att vi turades om som intervjuare och observatör. Däremot kan större bortfall påverka studiens resultat väldigt dramatiskt.
Vår studie genomfördes på ett äldreboende vilket innebär att vi inte inser att det är en hög generaliseringsbarhet på studien. Dock kan man öka generaliseringsbarhet genom att koppla samman andra studier som har fått samma resultat. Vi inser att den korta tiden för denna studien är inte tillräcklig för att generalisera. De intervjuer som vi genomförde var ganska olika strukturerade men ändå ganska likt svar fick vi dock med olika exempel. Kvale (2007) bekräftar vårt sätt att beskriva intervjuerna då han själv beskriver att varje situation är unik och att varje påstående har sin struktur och logik som beror på den humanistiska synen. Däremot har de tidigare forskning och teorier som finns med i studien väglett oss på en sådant sätt att vi har kunnat knyta samman intervjuerna som en bekräftelse eller bevis på att teorierna verkligen stämmer vilket vi vill påstå ökar vår generaliseringsbarhet.
Vi har försökt vara väldigt noggranna med vår studie genom att gemensamt diskutera varje steg och text och samtidig fått en kontinuerlig kontakt med handledaren för att beskriva studien och dess resultat så tydligt och logiskt som möjligt. Metod delen är ett gott exempel på vår studiegenomgång och struktur för att tydliggöra det för läsaren och samtidigt öka trovärdigheten i studien.
4.6 Etiska överväganden
I vår studie har vi tagit hänsyn till God forskningssed, ett dokument framtaget av
vetenskapsrådet, innehållande etiska riktlinjer för forskningsarbete. Att genomföra kvalitativ forskning innebär att resultatet förhoppningsvis ska leda till förbättringar inom området. För att skydda individen från skada och kränkning har vi tagit hänsyn till individskyddskravet (Vetenskapsrådet 17:13). Detta har vi gjort genom att avidentifiera samtliga informanter. Samtliga informanter har också fått noggrann information om studiens syfte.
Individskyddskravet har vi vägt mot forskarkravet, det vill säga att utföra god kvalitativ forskning med ett tydligt syfte, och kommit fram att för att uppfylla dessa två krav är
24
bli besvarade samtidigt som vi på så vis skyddar våra informanter från skada och kränkning (Vetenskapsrådet 17).
25
5. RESULTAT OCH ANALYS
I detta avsnitt kommer vi att koppla vårt empiriska material, som är bearbetat utifrån en tematisk analys, till våra teorier, NPM samt till tidigare forskning.
Vi kommer här också att analysera och presentera informanternas berättelser om hur de uppfattar sin arbetssituation genom att använda oss av utvalda citat. Utgångspunkten har varit våra frågeställningar och efter att ha kodat intervjuerna har vi kommit fram till följande teman: Yrkesroll, budget, individuell lönesättning samt prestation.
5.1 Tema yrkesroll
De frågor vi utgick ifrån när våra informanter berättade om sin yrkesroll var följande:
–
Upplever du att du huvudsakligen utför arbetsuppgifter som traditionellt ingår i din yrkesroll?–
Tycker du att andra arbetsuppgifter tar tid och energi från dina traditionella arbetsuppgifter? I så fall på vilket sätt?–
Vad tror du att livskvalité innebär för dina brukare?“Jag utför det som undersköterskor ska göra. Omvårdnadsarbete. Det är det som jag gör här. Men andra saker har blivit viktigare. särskilt senaste hmm… senaste kanske 3–5 åren. Allt ska dokumenteras. Det är jobbigt. För mig som är lite äldre… alltså vi har bytt sånt där dokumentationssystem flera gånger. Så går vi på utbildningar. För att lära oss dokumentera. De senaste åren har jag inte gått en enda utbildning inom det som är MITT jobb. Bara dokumentationsutbildningar”
Det ökade dokumentationskravet är en del av managementbyråkratin, där det är viktig att ledningen ser resultat, men bidrar också till att verksamheten blir transparent så att det man gör verkligen syns (Hall 2012). Detta leder i många fall till dubbelarbete när
undersköterskorna först ska utföra sitt arbete för att sedan skriva ner vad de har gjort, vilket vi i vår studie såg direkta konsekvenser av.
“Ja, alltså nu är det att dokumentera som också är viktigt. Jag förstår det. Man måste dokumentera. Men tycker ibland att det går till överdrift liksom. Som på APT, så kan han (chefen) säga typ: våning 1, ni måste dokumentera mer. Ni har bara gjort hälften så många dokumentationer som våning 4 denna månaden… typ så… Jag blir irriterad på sånt. Som att vi inte gör vårt jobb. Vi har en tung avdelning just nu, många brukare som behöver
dubbelbemanning och så. Det tar tid. Man hinner inte”.
Ovan är ett citat från en av undersköterskorna som beskriver hur dokumentation tar alltmer tid från den traditionella yrkesrollen. Tid som används åt att dokumentera det arbete de redan utfört. Det visar tydligt att NPM fått en genomslagskraft i kommunal äldreomsorg, och att det spridit sig allt längre ner i organisationen.
Persson och Wästerfors (2009) bekräftar i sin forskning att undersköterskor anser sig lägga mer tid på effektivisering av verksamheten än att umgås och stödja brukarna i vardagen, och att ägna sig åt sociala aktiviteter som att samtala eller ta en promenad med dem.
26
Gunilla Borglin m.fl. (2005) har bedrivit forskning om äldres livskvalité och konstaterar att den sociala aspekten och intellektuell stimulans i omsorgsarbete är viktigt för att våra äldre ska uppnå en bra livskvalité.
En annan undersköterska uttryckte frustration över att inte kunna sitta ner och dricka kaffe med brukarna, och beskriver den stress det innebär att ständigt bli påmind om att dokumentera och att dessutom inte riktigt veta vad som ska dokumenteras.
“Ibland känner jag bara… okej… jag är undersköterska. Men det syns ju inte i datorn att jag är en bra undersköterska. Att jag typ bryr mig om våra brukare. Det syns inte i
dokumentationen ju. Det är en stress. Ibland när han (chefen) säger typ, glöm inte
dokumentera det... så blir det en stress. Jag vet inte ens ibland VAD som ska dokumenteras. Man får strunta i att dricka kaffe med brukarna på eftermiddagen. Man serverar liksom bara, och sen sätter sig vid datorn. Och dokumenterar så man hinner sluta i tid.”
Karasekt och Theorell skapade krav-kontroll-stödmodellen, och utifrån denna modell kan undersköterskans stress över sin arbetssituation förklaras som en effekt av NPM där krav och kontroll ingår som syrningsmedel. Undersköterskans upplevelse av stress utifrån modellen kan kopplas samman med krav, kontroll och socialt stöd. Att dokumentera rätt saker på rätt ställe blir ett emotionellt krav, där den mentala arbetsbelastningen blir hög. Undersköterskan upplever att dokumentationsprogrammet är svåra att förstå vilket gör att handlingsutrymmet minskar och stressen ökar. Undersköterskan upplever inte något stöd från sin chef som endast ställer krav på att det ska dokumenteras, men inte hjälper till att vägleda (Theorell 1990).
Personalen på boendet är samstämmiga i sina uttalanden om den traditionella yrkesrollen, och att den blir lidande av ökade krav på dokumentation. Att fokus flyttas från brukarna, och omvårdnaden kring dem, till dokumentation och den kvalitetssäkring den står för. Flera ur personalen berättar om att den yrkesroll de tidigare haft som undersköterskor börjar suddas ut och flera av våra informanter känner sig uppgivna och har inte riktigt klart för sig vad det innebär att vara undersköterska längre, vilket kan förklaras med krav-kontroll-stödmodellen. Flera ur personalen berättar också att den kvalitetssäkring som man vill uppnå med
dokumentationskraven, blir istället en lägre livskvalité för de äldre. Allt mer tid och fokus flyttas från brukarna till administrativa arbetsuppgifter. Personalen uppger också att det inte bara tar tid från brukarna, utan även energi, på att lära sig dokumentera rätt, istället för att sitta ner och prata med brukarna. I linje med NPM ökar kraven på undersköterskorna att delta i förbättringsarbeten, och ett sådant förbättringsarbete inom NPM innebär ökade
dokumentationskrav.
5.2 Tema kostnadseffektivitet
De frågor vi utgick ifrån när det gällde budgeten var följande:
