Byggd miljö, BY602B
Hållbar Stadsutveckling: Ledning, organisering och förvaltning, Malmö högskola, SLU Magisteruppsats
15 HP
VT 2014 – 2014-06-08
Handledare: Magnus Johansson
Samverkan för hållbar stadsutveckling i
Skåne
Offentlig samverkan med fokus på Region Skåne,
Länsstyrelsen och kommunerna
Sustainable Urban Development
through Collaboration in Scania
Public Collaboration Focusing on Region Skåne,
Länsstyrelsen and the Municipalities
2
Förord
Den här magisteruppsatsen har skrivits som en del av mastersprogrammet Hållbar
stadsutveckling – ledning, organisering och förvaltning vid SLU Alnarp och institutionen för
Urbana studier på Malmö högskola. Uppsatsen har framarbetats av Alexander Åstrand och Peter Sannestad under en projektkurs på 15 högskolepoäng som har gått på halvfart under vårtermin 2014. Vårt intresse för ämnet, det vill säga samverkansprocesser inom hållbar stadsutveckling, har gradvis växt fram under våra studier på avancerade nivå i Malmö och Alnarp, men även tidigare under vår grundutbildning på samhällplaneringsprogrammet vid Lunds Universitet har vi varit i kontakt med ämnet. Vi har bägge kommit underfund med vilken viktig roll samverkan mellan aktörer spelar i arbetet mot en hållbar stadsutveckling, och vi har därför valt att fördjupa oss vidare i detta ämne.
Vår projektplan Samverkan för hållbar stadsutveckling – utvecklandet av en arena och
samverkansmodell för offentliga aktörer i Skåne har utvecklats i samarbete med Näringsliv
Skånes enhet för innovation som är en del av Region Skåne. Vi vill därför tacka alla där och framförallt Magnus Jörgel, vår kontaktperson, för hans hjälp och bidrag till uppsatsen. Vi vill även rikta ett stort tack till vår handledare Magnus Johansson som tagit sig tid att träffas när behov har funnits samt gett reflektioner på det vi skrivit. Även Per Olof Hallin förtjänar ett tack för sina bidrag och vägledning i uppstartsfasen av uppsatsen. Därtill vill vi tacka samtliga sju som ställt upp på intervjuer och bidragit med underlag till uppsatsen; Magnus Schönning och Petter Eiring på Länsstyrelsen Skåne, Moa Åhnberg och Claus Pedersen på Region Skåne, Jennie Luthander och Katarina Wahlman på Skurups Kommun samt Lisa Rönnberg på
Båstads Kommun. Utan alla er hade uppsatsen inte varit möjlig att genomföra.
Alexander Åstrand och Peter Sannestad Malmö den 8 juni 2014
3
Abstract
The focus of this thesis is collaboration between three public actors in Scania; Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne and the municipalities. It is argued that a well functioning collaboration and partnership between these three actors is crucial for a sustainable urban development to occur in Scania. The theoretical framework used in the thesis creates a picture of how this type of collaboration works in practice; it also helps identify some of the problems and challenges with said collaboration. The framework consists mainly of two theories relevant to both sustainable urban development and the collaboration between actors; governance and collaborative planning. The thesis thereon presents a situation analysis on the subject of how the three actors actually collaborate in the field and what kind of problems and
challenges this presents. The analysis is primarily based on interviews with people working within these three organizations, which shows and investigates problems with the process of collaboration between the actors. This includes two case studies of Båstad municipality and Skurup municipality. The identified challenges and problems may differ from actor to actor, but some have been acknowledged as being more general; conflicts of interest, involving actors too late in processes and a lack of participation and ownership. This fact could prove to be problematic and could also ultimately lead to a slower and less efficient sustainable urban development. This thesis will also present a feasibility study proposing a project that aims to enable better collaboration between Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne and the municipalities of Scania. The project proposes that the three actors create an arena where they together will develop a collaborative model for sustainable urban development. The fact that the involved actors themselves will develop this model will hopefully solve some of the initial identified challenges regarding collaboration.
Keywords: collaboration, sustainable urban development, Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne,
municipalities, Båstad, Skurup, governance, urban governance, collaborative planning, interactive decision making, infrastructuring, models of collaboration.
4
Sammanfattning
Fokus i den här uppsatsen ligger på samverkan mellan tre offentliga utvecklingsaktörer i Skåne; Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna. En god samverkan dessa aktörer emellan anses generellt vara viktigt, och något av en grundläggande aspekt, för att den hållbara stadsutvecklingen i Skåne ska ledas i rätt riktning. Det teoretiska ramverk som används i uppsatsen målar upp en bild av hur samverkansprocesser kan te sig i verkligheten, samt belyser hur problem och utmaningar kan tacklas. Ramverket består av främst
governance och collaborative planning – två teorier som är relevanta för både samverkan
och hållbar stadsutveckling. Uppsatsen innehåller därtill en nulägesanalys av hur samverkan mellan de tre aktörerna ser ut idag, och lägger även fokus på vilken typ av
samverkansproblematik som kan uppstå. Analysen är till stor del baserad på intervjuer med personer som är aktiva inom respektive organisationer, och visar på att det råder en viss problematik kring samverkan dessa aktörer emellan. Två fallstudier av Båstads kommun och Skurups kommun har därigenom inkluderats. Det konstateras att utmaningar och problem skiljer sig från aktör till aktör. Det har däremot identifierats ett antal gemensamma nämnare som inkluderar bland annat motstridiga intressen, att aktörer inte involveras tidigt nog i processer samt bristande delaktighet och äganderätt. Denna problematik kan leda till att helhetsarbetet med hållbar stadsutveckling blir en än mer tidskrävande process. Uppsatsen presenterar även en förstudie till ett projekt, vars syfte är att förbättra samverkan mellan Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna. Projektplanen föreslår att dessa aktörer tillsammans går ihop och bildar en arena där de i direkt samverkan arbetar fram en samverkansmodell för hållbar stadsutveckling, detta för att lösa en del av den problematik som tidigare har identifierats.
Nyckelord: samverkan, hållbar stadsutveckling, Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne,
kommuner, Båstad, Skurup, governance, urban governance, collaborative planning, interactive decision making, infrastructuring, samverkansmodeller.
5
Innehållsförteckning
Förord ... 2 Abstract ... 3 Sammanfattning ... 4 Innehållsförteckning ... 51. Bakgrund och syfte ... 8
1.1 Inledning ... 8
1.2 Vad är samverkan? ... 9
1.3 Samverkan som hållbarhetsproblem ... 10
1.4 Syfte och frågeställning ... 10
1.5 Avgränsningar ... 11
1.6 Disposition ... 11
2. Styrning och samverkan mellan aktörer i hållbar stadsutveckling – ett teoretiskt ramverk ... 13
2.1 Hållbar (Stads)utveckling ... 13
2.1.1 Hållbar utveckling ... 13
2.1.2 Hållbar stadsutveckling ... 14
2.2 Urbana styrningsstrukturer ... 16
2.2.1 Government och Governance ... 16
2.2.2 Urban governance ... 17
2.3 Collaborative planning ... 18
2.3.1 Collaborative planning och dess historia ... 18
2.3.2 Komplexa problem ... 19
2.3.3 Collaborative planning och urban governance ... 20
2.4 Verktyg: Infrastructuring och interactive decision making ... 21
2.4.1 Infrastructuring ... 21
2.4.2 Interactive decision making ... 23
2.5 Befintliga modeller för samverkan ... 23
2.5.1 Arnstein’s ladder ... 23
2.5.1 Modell för fysisk stadsförnyelse i samverkan ... 24
2.6 Sammanfattning ... 25
3. Metodredovisning ... 27
6
3.2 Forskningsmetod – den kvalitativa ansatsen ... 28
3.2.1 Primärdata – semistrukturerade intervjuer ... 28
3.2.2 Urval och våra respondenter ... 29
3.2.3 Sekundärdata – dokumentära källor ... 30
3.3.4 Statspublikationer ... 30
3.3.5 Litteraturgenomgång ... 30
3.3 Val av undersökningsområde och samarbete ... 31
3.3.1 Samarbete under processen ... 31
3.4 Att verifiera data – validitet, tillförlitlighet och generaliserbarhet ... 32
3.5 Metoder i förstudien ... 32
4. Samverkan inom offentlig sektor: Båstad och Skurup som fallstudier – en nulägesanalys ... 34
4.1 De tre stora offentliga aktörerna i Skåne – Region Skåne, Länsstyrelsen och kommunerna ... 34
4.1.1 Kommunerna... 34
4.1.2 Länsstyrelsen ... 36
4.1.3 Region Skåne ... 36
4.1.4 Näringslivet och privata aktörer ... 40
4.2 Presentation av fallstudie: Båstad kommun ... 41
4.2.1 Fakta Båstad kommun ... 41
4.2.2 Samverkan och dess utmaningar I Båstad kommun ... 42
4.3 Presentation av fallstudie: Skurup kommun ... 44
4.3.1 Fakta Skurup kommun ... 44
4.3.2 Samverkan och dess utmaningar I Skurup kommun ... 45
4.4 Samverkansproblematik inom offentlig sektor ... 47
4.4.1 Generell problematik ... 48
4.4.2 Intern samverkan – extern samverkan ... 49
4.5 Samverkans roll för hållbar stadsutveckling ... 51
4.6 Analys av befintliga modeller ... 52
2.5.1 Modellanalys: Arnstein’s ladder ... 52
2.5.1 Modellanalys: Modell för fysisk stadsförnyelse i samverkan ... 53
4.7 Sammanfattning och förslag till fortsatt arbete ... 55
5. Projektplan: Samverkan för hållbar stadsutveckling – utvecklandet av en arena och samverkansmodell för offentliga aktörer i Skåne ... 57
5.1 Projektdefinition ... 57
7 5.3 Bakgrund ... 57 5.4 Syfte ... 58 5.5 Mål ... 59 5.6 Avgränsningar ... 59 5.7 Tidplan ... 60 5.8 Intressentanalys ... 60 5.9 Kravspecifikation ... 62 5.10 Övergripande planering ... 62
5.10.1 Milstolpeplan och projektansvarskort ... 62
5.10.2 Ganttschema ... 64 5.10.3 Riskanalys ... 66 5.11 Framgångsfaktorer ... 68 5.12 Plan för uppföljning ... 68 5.13 Kommunikationsplan ... 69 5.14 Resursbehov ... 70 5.15 Budget ... 70 5.16 Överlämnande ... 71
6. Slutsatser och diskussion ... 72
6.1 Slutsatser ... 72
6.2 Diskussion ... 73
8
1. Bakgrund och syfte
1.1 Inledning
Hållbar utveckling är ett begrepp som ofta associeras med miljöproblem och klimathot. Även problem som är mer centraliserade till människor antas ingå i begreppet, så som exempelvis hälsoaspekter och arbetslöshet. Oftast brukar hållbar utveckling beskrivas som ett
tvärvetenskapligt begrepp bestående av såväl ekologisk som social och ekonomisk
hållbarhet. Dessa tre dimensioner måste sedan var för sig och oberoende av varandra vara hållbara för att en hållbar utveckling ska uppnås, det går med andra ord inte att ersätta en typ av hållbarhet genom att arbeta mer med en annan.
Hållbar stadsutveckling beskrivs i sin tur som hållbar utveckling där staden är kontexten och arenan. Urbaniseringsgraden fortsätter att öka, vilket således även leder till att trycket i världens städer ökar. De problem och utmaningar som innefattas i arbetet med hållbar stadsutveckling är storskaliga och kan ibland uppfattas som ogreppbara. Problemen existerar på en global nivå och det krävs därmed gränsöverskridande arbete för att ha en möjlighet att lösa dessa. Däremot ska det lokala, regionala och nationella arbetet inte försummas
eftersom det är en av grundstenarna i arbetet mot en mer kollektiv global ansats. Även om de större länderna i världen står för en stor del av klimatproblemen måste även mindre länder sträva efter en hållbar utveckling, om inte annat som inspirationskraft för andra. Hållbar stadsutveckling är ett komplext problem, som ter sig i en komplex kontext. Den hållbara stadsutvecklingen anses genomsyra de flesta aspekter av våra städer och samhällen, ett faktum som ytterligare adderar till komplexiteten.
Dagens städer och samhällen anses med andra ord vara mycket dynamiska; de är i ständig förändring. För att kunna driva den hållbara stadsutvecklingen framåt, och förändra denna dynamiska och komplexa arena, är det viktigt med samverkan. Det anses generellt vara omöjligt att kunna bedriva en hållbar stadsutveckling som enskild och isolerad aktör eller individ; det är ett alltför stort problem för att kunna tacklas av traditionell problemlösning och nuvarande samhällsstrukturer. Utvecklingsaktörer måste således öppna upp sina organisationer och se till andra, externa aktörer att samverka med. Det är exempelvis omöjligt för en aktör att ha en fullgod kunskap kring allt som rör den hållbara
stadsutvecklingen. Att skapa en helhetssyn och att implementera lösningar på systemnivå är också något som ofta lyfts fram. För att detta ska bli möjligt är det viktigt att ha koll på andra aktiva aktörer inom området och få samtliga att arbeta i samverkan. Annars finns det en risk i att arbetet som görs blir isolerat och i förlängningen får en mindre effekt. Den globala utmaning som är hållbar stadsutveckling, i kombination med ett komplext och dynamiskt samhälle, gör att frågan och utmaningen måste arbetas med och lösas i samverkan.
Att arbeta med en global samverkan för hållbar stadsutveckling är en enorm uppgift och det gäller därför att förankra arbetet tidigt på mer regionala och lokala nivåer. Den kontext som kommer vara framträdande i den här uppsatsen är Skåne och hur offentliga aktörer kan samverka bättre i arbetet mot en hållbar stadsutveckling. De aktörer i Skåne som främst arbetar med frågor rörande hållbar utveckling och hållbar stadsutveckling är de stora offentliga organisationerna. Till dessa hör bland annat kommunerna, Länsstyrelsen och Region Skåne, med andra ord de organisationer som har politisk makt och en
9
på ett gynnsamt sätt för att lösa de utmaningar som hållbar stadsutveckling ställer upp. Givetvis spelar också privata aktörer en viktig roll i arbetet mot en hållbar stadsutveckling, men i grund och botten behövs en god offentlig samverkan för att dessa aktörer ska kunna involveras i processerna.
I samarbetet mellan aktörer, och inte minst de offentliga utvecklingsaktörerna som är relevanta för denna uppsats, uppstår det ofta en viss samverkansproblematik. Det kan anses vara väldigt ovanligt att processen som är samverkan går smidigt och är problemlös, detta exempelvis då olika aktörer sitter på olika mandat och har olika intressen i vissa frågor. Problem som ofta dyker upp är att aktörer involveras för sent i processer, tongivande aktörer har motstridiga intressen, bristande känsla av delaktighet och äganderätt gentemot projekt, tidsbrist samt en avsaknad av applicerbara samverkansmodeller.
Som en avslutning kan även nämnas att vi i denna magisteruppsats tagit fram en förstudie till ett projekt. Tanken med detta projekt är att öka och förbättra samverkan mellan Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna i Skåne. Förslaget är direkt baserat på de slutsatser vi har dragit, som i sin tur baseras på vår analys.
1.2 Vad är samverkan?
Eftersom grundkonceptet i uppsatsen handlar om samverkan mellan olika aktörer i hållbar stadsutveckling är det viktigt att definiera vad själva ordet betyder. Samverkan är ett begrepp som frekvent återkommer inom såväl forskning som det praktiska arbetet inom både privat och offentlig verksamhet. Oftast anses god samverkan vara en förutsättning för att ett projekt som involverar flera aktörer ska bli lyckat, likaså anses dålig samverkan kunna stjälpa arbetet inom olika projekt. Liksom många andra begrepp inom forskningen rörande hållbar stadsutveckling är samverkan ett begrepp som vilar på många olika definitioner med subjektiva förgrunder, de flesta har med andra ord sin egen grundläggande uppfattning om vad samverkan betyder. Danermark (2003) lyfter fram ett försök till definition där samverkan definieras som:
”[…] medvetna målinriktade handlingar som utförs tillsammans med andra i en klart avgränsad grupp avseende ett definierat problem och syfte.” (Sävenstrand & Ehneström,
2013:17)
Här läggs fokus på att samverkan inte är slumpmässig utan medveten och utgår från en gemensam handling. Likaså sätts gemensamma mål upp inom det identifierade
problemområdet där vissa utpekade personer eller grupper ska utföra handlingarna. Genomförandet och uppfyllande av målen har dessa aktörer sedan gemensamt ansvar för. En annan definition som Boklund (1995) lyfter fram behandlar samverkan snarare som en process och är som följer:
”[…] någon eller några tillför sina specifika resurser, kompetenser och/eller kunskaper till en
uppgift som man gemensamt har att utföra.” (Sävenstrand & Ehneström, 2013:18)
Skillnaden med denna definition är att kompetenser anses som en viktig del av en samverkansprocess och inte enbart arbetstid. Dessa två definitioner är av en samland
10
karaktär och behandlar samverkan på en generell nivå. Här inkluderas med andra ord alla typer av samordning, samarbete och samverkan oavsett hur den organiseras eller hur integrerad den är. Det finns emellertid försök till att dela upp dessa olika former och
definiera de var för sig. Här ses exempelvis samverkan som ett organisatoriskt fenomen som utgår ifrån att verka samman parallellt, medan samarbete ses som ett organisatoriskt och medmänskligt fenomen där arbete sker tillsammans vilket gör att värderingar och normer ändras (Sävenstrand & Ehneström, 2013:19). I den här uppsatsen kommer däremot
begreppet samverkan användas på en mer generell nivå som är främst kopplad till Danemark och Boklunds definitioner.
1.3 Samverkan som hållbarhetsproblem
Delegationen för hållbara städer (2012b), som är en nationell arena för hållbar
stadsutveckling, har i ett dokument sammanställt en lista över 15 hinder de anser försvåra eller förskjuta den hållbara stadsutvecklingen. Av dessa 15 kan åtminstone fyra stycken direkt kopplas till samverkan; en samverkansproblematik kan alltså inte bara anses existera, utan även bidra till att hämma den hållbara stadsutvecklingen. Det krävs samverkan mellan olika kommuner, regioner, näringsliv, forskare, medborgare med flera för att främja hållbar stadsutveckling. För att få dessa tänkta samarbeten att fungera på ett lyckat sätt, kan det också anses vara viktigt att ha olika samverkansmodeller för hållbar stadsutveckling (Delegationen för hållbara städer, 2012b).
Att hållbar utveckling, och hållbar stadsutveckling, handlar om miljöproblem och att exempelvis minska utsläppen kan tänkas vara relativt vedertaget. Andra vanliga aspekter som ofta lyfts fram kan vara ökande socioekonomiska klyftor i samhället och utanförskap. Det talas ofta om hållbarhetens treenighet som består av ekologiska, sociala och ekonomiska aspekter (Andrén, 2009). I takt med att samhällets komplexitet ökar blir det dock allt
viktigare att lägga fokus på olika former av samverkan (Torfing, 2005; Provan & Kenis, 2007; Almendinger, 2009). För att finna lösningar på de gigantiska problem och utmaningar som hållbar stadsutveckling innefattar, är det viktigt att konceptet implementeras på en systemnivå:
”Utmaningarnas omfattning och behovet av en snabb omställning ställer krav på högre grad
av helhetstänkande.” (Delegationen för hållbara städer 2012b:6).
Lösningar måste integreras väl och på ett sätt där de påverkar hela det befintliga systemet för att nå önskad effekt. För att kunna implementera och integrera eventuella
systemlösningar kan det tänkas vara nödvändigt att samarbeta kring dessa utmaningar, då de är för stora för att tacklas av exempelvis en ensam organisation (Delegationen för hållbara städer, 2012b).
1.4 Syfte och frågeställningar
Syftet med det här arbetet är att undersöka hur samverkansprocesser ter sig mellan offentliga aktörer inom hållbar stadsutveckling och samhällsplanering. En teoretisk och
11
empirisk studie kommer genomföras med fokus på styrningsstrukturer och samverkansprocesser, såväl generella som i Skåne, samt en analys rörande vilken
problematik som finns inom samverkan mellan Skånes offentliga aktörer i dagsläget. Därtill ska befintliga samverkansmodeller analyseras där målet är att skapa en arena för en
gemensam utveckling av en samverkansmodell för hållbar stadsutveckling. Detta syfte leder oss till följande frågeställning som ska besvaras i arbetet:
Hur kan samverkansproblem yttra sig i arbetet med hållbar stadsutveckling och samhällsplanering?
Vilka är de största samverkansproblemen inom offentlig sektor i Skåne?
Vilka möjligheter och behov finns det för att utveckla nya och förbättrade modeller för samverkan?
1.5 Avgränsningar
Arbetet med den här uppsatsen är geografiskt avgränsad till Skåne med fokus på hur samverkan mellan framförallt de stora offentliga aktörerna i regionen kan förbättras. Målet är inte att arbetet ska resultera i en modell för samverkan, utan att skapa en arena där de involverade aktörerna har möjlighet att utveckla en modell tillsammans i gemensamt samförstånd. Privata aktörer kommer endast behandlas kort och kommer inte ha en framträdande roll i arbetet i stort. Anledningen till detta är att vi utgår ifrån att en god samverkan måste till mellan de stora offentliga aktörerna innan det är möjligt att inkludera de privata i modellprocesserna. De tre offentliga aktörer som kommer behandlas är
Länsstyrelsen, Region Skåne och kommunerna. Därmed utelämnas, förutom de privata aktörerna, bland annat Trafikverket.
Med tanke på uppsatsens omfattning har därutöver två kommuner valts ut i analysen som exempel på kommunernas roll i de offentliga förvaltningarnas samverkan. Därmed har en avgränsning skett där två stycken mindre kommuner i olika delar av Skåne analyseras. Studien fokuserar därutöver på främst planarbete och planprocesser inom de olika
förvaltningarna och hur deras förhållande och samverkan inom detta område ter sig. Denna avgränsning har gjorts eftersom planarbete är till stor del kopplat till arbetet med
samhällsplanering och hållbar stadsutveckling, samt att de olika offentliga aktörerna har ett extremt brett ansvarsområde som inte är möjligt att analysera inom ramarna för denna uppsats.
1.6 Disposition
Uppsatsen är uppdelad i följande fyra delar:
Del I: består av bakgrund, teori och metod. Här presenteras bakgrunden till samverkansproblematiken inom hållbar stadsutveckling samt våra teoretiska
utgångspunkter och vilka befintliga samverkansmodeller som finns. En beskrivning av arbetsprocessen samt val av litteratur och empiri inkluderas även i denna del.
12 Del II: består av en nulägesanalys över den befintliga samverkans- och governance
situationen inom offentlig förvaltning i Skåne. Här undersöks också problematiken mellan och inom ett antal förvaltningar. Avsnittet avrundas med en analys av de modeller som presenterades i del I och ett förslag till fortsatt arbete med
problematiken.
Del III: består av en förstudie/projektplan till projektet ”Samverkan för hållbar stadsutveckling - utvecklandet av en arena och samverkansmodell för offentliga aktörer i Skåne”.
Del IIII: består av diskussion och slutsatser. Här presenteras våra slutsatser utifrån de forskningsfrågor som ställdes i del I och en generell diskussion rörande relevanta aspekter i arbetet förs. Uppsatsen avslutas med förslag till möjlig forstsatt forskning.
13
2. Styrning och samverkan mellan aktörer i hållbar
stadsutveckling - ett teoretiskt ramverk
I detta kapitel kommer vi att presentera våra teoretiska utgångspunkter och vårt teoretiska ramverk. Avsnittet behandlar mestadels en presentation och diskussion kring begreppen
governance och collaborative planning, som är stöttepelarna i vårt teorikapitel och ständigt
återkommande uppsatsen igenom. Inledningsvis kan det dock vara viktigt att behandla begreppet teori och hur det kan te sig. En teori har i uppgift att förklara hur något fungerar i verkligheten; ett händelseförlopp eller ett fenomen. Om det inte är möjligt för en teori att förklara hur verkligheten ser ut, görs istället ett försök i att öka förståelsen och tolka denna (Thomassen, 2007). En teori skapar även en slags inramning – en tolkningsram – över hur ett problem eller företeelse kan analyseras. Denna inramning kommer att se annorlunda ut beroende på vilka teoretiska ingångar som väljs; det analyserade materialet ser olika ut beroende på vilken eller vilka teorier som används. Även om det inte går att använda sig av hur många teorier som helst kan det anses viktigt att påpeka att när en teori väljs, utesluts automatiskt de resterande. Det kan däremot finnas kompletterande teorier på olika nivåer.
2.1 Hållbar (Stads)Utveckling
En viktig teoretisk grund för vårt arbete är hur begreppen hållbar utveckling och hållbar stadsutveckling definieras. Inom praktiskt taget alla former av planerings- och
stadsutvecklingsarbete på såväl lokal som regional och statlig nivå förekommer dessa
begrepp numera i omfattande former. Ett faktum som gett upphov till frågan vad begreppen egentligen betyder och vilken typ av utveckling som åsyftas. Härunder kommer först ett par grundprinciper för hållbar utveckling presenteras för att sedan övergå till att förklara vad hållbar stadsutveckling innebär.
2.1.1 Hållbar utveckling
Första gången begreppet hållbar utveckling blev uppmärksammat på en global arena var i och med att rapporten ”Vår Gemensamma framtid”, den så kallade Brundtlandsrapporten, släpptes år 1987. Rapporten skrevs av Världskommisionen för ekonomi och utveckling, generellt kallad Brundtlandskommisionen, som bildats på uppdrag av FN:s generalförsamling år 1983 (Wheeler & Beatley, 2009:59). I rapporten myntades den definition av hållbar utveckling som kommit att bli standard och än idag är rådande:
”En hållbar utveckling är en utveckling som uppfyller dagens behov utan att förstöra
möjligheterna för kommande generationer att uppfylla sina egna behov.” (Delegationen för
hållbara städer, 2012a:12)
Rapporten lyckades väl med att uppmärksamma världssamfundet på behovet av hållbar utveckling och samtidigt utveckla en vedertagen formulering av begreppet (Wheeler & Beatley, 2009:59). Begreppet vidareutvecklades på Riokonferensen 1992 där en deklaration
14
vid namn Agenda 21 producerades. Principer för hållbar utveckling lades fram inom ett antal olika områden samtidigt som en kommission och en division skapades inom FN som enbart hade till uppgift att arbeta med frågor rörande hållbar utveckling (Wheeler & Beatley, 2009:72).
I ett tidigt skede var det de ekologiska aspekterna av hållbar utveckling som stod i fokus. Det är därför viktigt att lyfta fram att hållbar utveckling är ett tvärvetenskapligt begrepp som oftast definieras utifrån tre olika dimensioner. Såväl ekologisk hållbarhet som social hållbarhet och ekonomisk hållbarhet måste främjas för att ett samhälle skall uppnå en hållbar utveckling (Andrén, 2009:12). Nedan följer definitionen av de tre olika
dimensionerna.
Ekologisk hållbarhet: Resursförstörelsen ska förminskas samtidigt som arbete för en effektiv användning av resurser skall ske. Den biologiska mångfalden skall bevaras och användningen av ändliga resurser måste begränsas. Därutöver ska ekologiska risker minimeras eller, om möjligt, helt undvikas (Johansson, 2013).
Ekonomisk hållbarhet: Alla människor skall ha möjligheten att försörja sig. En ekonomisk tillväxt skall ske där det finns stabila offentliga finanser och ett gott affärsklimat. En hållbar ekonomi kan ses som en blandekonomi, enligt västeuropeisk definition, där principer rörande en ”hållbar tillväxt” främjas (Johansson, 2013: Andrén, 2009:12).
Social hållbarhet: Välfärd och jämlikhet måste främjas. Befolkningen skall ha god hälsa och sociala risker skall minimeras eller undvikas. Det ska finnas möjligheter för kulturell och individuell utveckling. Även strukturer för delaktighet och stöd finns tillgängliga (Johansson, 2013, Andrén, 2009:12).
För att en hållbar utveckling skall uppnås måste samtliga ovannämnda aspekter förverkligas i ett samhälle. Det kan sägas att en hållbar utveckling sker i jämvikten, eller skärningspunkten, mellan de tre dimensionerna, och kan uppnås först när samtliga dimensioner är hållbara var för sig (Andrén, 2009:12).
2.1.2 Hållbar stadsutveckling
I ramverket för den här uppsatsen kommer fokus förläggas på hållbar utveckling i kontexten städer och stadsregioner. Ett vedertaget begrepp för detta fenomen är hållbar
stadsutveckling där principerna och värderingarna vilar på samma grunder som definitionen av hållbar utveckling gör. Den stora skillnaden är att fokus istället helt är förlagt till urbana regioner. Hedenfelt (2012) ger en enkel formulering av begreppet:
”Hållbar stadsutveckling är ett perspektiv på hållbar utveckling där staden står i fokus.” (Hedenfelt, 2012:12)
En viktig anledning till att det behövs en specifik gren med fokus på hållbar utveckling i städer är den snabba urbanisering som idag sker på en global front. Sedan 2008 bor över 50 % av världens befolkning i städer. Samtidigt tror FN att närmare 70 % av jordens befolkning kommer bo i städer om 20-30 år. Det innebär en ökning från 3,5 miljarder stadsinvånare 2008 till 6 miljarder år 2030 (Delegationen för hållbara städer, 2012a:14). Andrén (2009:13) belyser att världens urbana regioner idag står för 80 % av koldioxidutsläppen och 75 % av
15
den totala energiförbrukningen. I Europa är urbaniseringen än mer omfattande. Numera lever 80 % av Europas befolkning i städer och växthusgasutsläppen och energiförbrukningen ligger på en liknande andel (Delegationen för hållbara städer, 2012b:5).
När hållbar utveckling diskuteras brukar begreppet hållbar stad också dyka upp. Hedenfelt (2012:25) lyfter fram skillnaden mellan de båda begreppen; en hållbar stadsutveckling är processen som leder fram till en hållbar stad, vilket därmed ses som ett tillstånd. Hedenfelt presenterar därtill ett citat från den brittiska regeringen som beskriver vad konceptet hållbar stad innebär:
”[…] places where people want to live and work, now and in the future. They meet the diverse needs of existing and future residents, are sensitive to their environment, and contribute to a high quality of life. They are safe and inclusive, well planned, built and run, and offer equality of opportunity and good services for all.” (Hedenfelt, 2012:25)
Delegationen för hållbara städer (2012a:15) presenterar även sin bild av vad som generellt anses vara den hållbara staden idag. Här belyses attraktiva vistelsemiljöer, ekonomiska tillväxt, hållbara livsstilar och effektiva tekniska system som viktiga komponenter i den hållbara staden. För att ge förutsättningar för detta beskrivs en tät och funktionsinriktade stad som utgångspunkt. Delegationen för hållbara städer (2012a) lyfter också fram vikten av kommunikation och samarbete i kontexten av hållbar stadsutveckling. Den höga
urbaniseringsgraden och trycket på städer och urbana regioner har gjort att många av nutidens utmaningar och problem har centraliserats till städer, men enligt Delegationen för hållbara städer (2012a) finns även lösningar på dessa problem i våra städer. Tillsammans, i olika samverkanskonstellationer, skall organisationer och andra aktörer arbeta för att bidra till en mer hållbar stadsutveckling (Delegationen för hållbara städer, 2012b).
Hedenfelt (2012:27) lyfter fram att enbart en hållbar fysisk stadsutveckling inte är tillräcklig för att en hållbar stad ska uppnås. Lika viktigt är att stadens invånare börjar leva en hållbar livsstil, såväl i vardagslivet som i arbetslivet för att alla processer i staden ska bli hållbara. Vidare är det viktigt att påvisa sambandet mellan människa och natur för att uppnå en hållbar stadsutveckling. Dessa samband kallas även socioekologiska system. Kontentan är att ekologiska system påverkas av mänskliga aktiviteter vilka i sin tur påverkar samhället i stort. Resultatet bli att såväl människan som miljön drabbas av konsekvenser från detta fenomen (Hedenfelt, 2012:35).
Det är viktigt att belysa att hållbar stadsutveckling ser annorlunda ut mellan olika städer och vilka förutsättningar som föreligger i dessa. Hedenfelt påpekar vidare att det finns en
åtskillnad mellan hållbar stadsutveckling i västvärlden och i utvecklingsländer. I västvärlden handlar hållbar stadsutveckling om så kallade ”Gröna frågor”. Exempel som nämns är medborgardeltagande, konsumtion, luftkvalité och utsläpp av växthusgaser. I
utvecklingsländer handlar det däremot snarare om så kallade ”Bruna frågor”, vilket behandlar mer ”triviala” problem som exempelvis bättre vattentillförsel samt fungerande avloppssystem och avfallshantering (Hedenfelt, 2012:26).
16
2.2 Urbana styrningsstrukturer
När styrningsstrukturer diskuteras utifrån ett planeringsperspektiv finns det ett antal grundläggande begrepp som är viktiga att lyfta fram. Urban governance och urban
management är de som oftast nämns i samhällsplaneringssammanhang, men för att förstå dessa behövs även en generell förståelse av begreppet governance och hur det skiljer sig från government.
2.2.1 Government och Governance
Begreppet governance växte fram I början på 1990-talet och har därefter blivit alltmer framträdande på den internationella utvecklingsarenan och inom forskningsvärlden. Governance definieras på många olika sätt och har inte en rådande definition. Något som däremot kan ses genomgående i alla definitioner är en fokus på relationen mellan staten, det civila samhället och den privata sektorn (Narang & Reuterssward, 2006). Torfing (2005) belyser detta med följande citat:
“Governance is a notoriously slippery term that vaguely refers to nonhierarchical attempts at coordinating public and private interests, actions and resources.“ (Torfing, 2005)
Inom internationell forskning finns det en generell antydan att styrning av offentliga verksamheter rör sig från så kallad government, det vill säga traditionell styrning genom hierarkier, till governance vilket istället innebär styrning genom samverkan och nätverk. Eftersom diskursen rörande denna forskning allt som oftast förs på engelska med
anglosaxiska perspektiv i fokus har Montin och Hedlund utvecklat en svensk översättning av begreppen. De menar på att förändringen från government till governance kan utryckas som ett skifte från ”centralstyrning till interaktiv samhällsstyrning”. Mer specifikt handlar det om att öka den offentliga politikens förmåga genom att utveckla nya former av ömsesidigt samspel mellan olika samhällsaktörer. Ett tillvägagångssätt som i sin tur ses som ett sätt att hantera befintliga, svårlösta, samhällsproblem (Hedlund & Montin, 2009).
Oftast är det inkluderingen av det civila samhället i offentliga affärer som ger upphov till den mest påtagliga distinktionen mellan ”government” och ”governance”. Denna distinktion är vanligt förekommande när författare diskuterar governance, samtidigt som en definition av McCarney, Halfani and Rodriguez (1995) lyfts fram:
“Governance, as distinct from government, refers to the relationship between civil society
and the state, between rulers and the ruled, the government and the governed. […] It is this latter aspect – the relation of civil society to the state – that distinguishes the study of
governance from other studies of government.” (McCarney, Halfani & Rodriguez 1995:95–96)
I och med denna definition inkluderar governance idéer rörande demokrati och legitimitet samtidigt som vikten av att erkänna alternativa maktkoncentrationer istället för traditionell styrning belyses. En annan viktig distinktion mellan begreppen är att ”government” hänvisar till en politisk enhet vars syfte är att implementera politiska frågor medan ”governance” åsyftar ett övergripande ansvar för politiska och administrativa funktioner (Lange, 2009). Det går inte att förneka att mer rigida och hierarkiska styrningar lever, fortfarande till en hög grad, kvar i våra samhällen. Det är därför intressant att beakta eventuella problem och
17
utmaningar som kan uppkomma när dessa olika styrningssätt krockar; relationen mellan government och governance. Arbetet med planfrågor inom en kommun kan vara ett intressant exempel på detta eftersom många aktörer är tänkta att vara med och påverka samtidigt som det är kommunen som har den suveräna rätten att anta fysiska planer. Planarbete kan med andra ord beskrivas som hårt reglerat (government) samtidigt som det kan bidra till spänningar och problematik i parallella samverkansprocesser (governance).
2.2.2 Urban Governance
Urban Governance är ett annat relevant begrepp som fokuserar på hur governance ter sig i en urban kontext. Patrick Le Galès var den första som argumenterade för att byta ut termen ”government of cities” till ” urban governance”. Det sistnämnda skulle då innefatta större mångfald i organiseringen av tjänster, större variation av aktörer och mer flexibilitet i styrningen av städer. Förändringen ansågs uppstå som ett resultat av en utveckling mot komplexare konstellationer av intressenter. Därmed inkluderade begreppet ”urban governance” aspekten rörande relationer mellan intressenter samtidigt som det satte stadsinvånarna och den privata sektorn som likvärdiga partners med staten vad det gällde beslutsfattande (Lange, 2009). ”The United Nations Human Settlements Programme” (UN-HABITAT) belyser dessa faktorer i en allmänt vedertagen definition där ”urban governance” beskrivs som:
“[...] the sum of the many ways individuals and institutions, public and private, plan and manage the common affairs of the city. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be accommodated and cooperative action can be taken. It includes formal institutions as well as informal arrangements and the social capital of citizens.” (UN
HABITAT 2002:14)
Den här definitionen belyser såväl den stora variationen av intressenter i en urban
governance process som den tidigare uppmärksammade distinktionen mellan ”governance” och ”government”. Lange (2009) lyfter fram de olika aktörerna och intressenterna inom ”urban governance” och delar upp de i följande fyra olika kategorier;
Statliga: Inkluderar centrala, regionala och kommunala institutioner.
Företag: Inkluderar formella sektorn på såväl internationell och nationell nivå som på lokal nivå, samt den informella sektorn.
NGOs/CBOs/CSOs: Inkluderar internationellt baserade icke-statliga organisationer, formell organisationer i civilsamhället (exempelvis religiösa organisationer och politiska parti) samt lokala så kallade ”community-based organizations”.
Hushåll/individer: Inkluderas eftersom de är objekt och deltagare exempelvis som konsumenter och röstare.
Dessa grupper bestäms sedan av deras kontexter samt de relationer som är rådande mellan varandra. Kontexter kan inbegripa bland annat det juridiska klimatet och kulturella
traditioner samt tillgången till resurser och information. Rådande relationer mellan intressenter och aktörer inkluderar bland annat politiska relationer, maktrelationer och marknadsrelationer. UN-HABITAT tillägger sedan en värdering till konceptet genom att tala om ”good urban governance”. Med detta i åtanke lyfts sju principer för så kallade mycket
18
god urban governance fram vilka är tänkta att vara beroende av varandra och gemensamt förstärkande. De sju principerna är följande: hållbarhet, jämlikhet, subsidiaritet,
transparens/ansvarighet, effektivitet, civilt engagemang/medborgarskap och säkerhet (UN HABITAT, 2002:19)
2.3 Collaborative Planning
Collaborative planning är en av stöttepelarna i vårt teorikapitel, och något av ett
grundläggande tema uppsatsen igenom. Vi kommer även, allt eftersom teorin bearbetas, att presentera andra infallsvinklar och verktyg som är direkt kopplade till collaborative planning. Alla teorier och verktyg handlar om och lyfter fram olika former kring samverkan för en mer hållbar stadsutveckling; den mest centrala delen för denna uppsats.
Samhällen och städer blir allt mer komplexa. För att kunna tackla dessa rådande utmaningar, som exempelvis hållbarhetsfrågan, måste nya perspektiv och modeller tas i beaktning när det kommer till planeringsprocesser och andra processer som rör hållbar stadsutveckling. Almendinger (2009) menar på att collaborative planning åtminstone skulle kunna vara en del av lösningen, och ställer sig inledningsvis frågan:
”How can we ’make sense’ of what is happening and plan for the future within a dynamic
and increasingly complex society?” (Almendinger, 2009:197)
I grund och botten handlar collaborative planning om kommunikation och samarbeten olika intressenter emellan. En definition som belyser detta på ett bra sätt är följande:
”We define collaborative planning (CP) as delegating responsibility for planning to
stakeholders who engage in interest-based negotiation to reach consensus agreements on plans.” (Cullen et al., 2010:332)
Begreppet kan också tolkas som relativt diffust, då det ofta bygger på antaganden kring samverkan; hur, när och i vilken utsträckning skall de tänkta samarbetena utformas? Innan vidare utforskning av ämnet kan ske är det dock viktigt att sätta det i sin historiska kontext, något som kort kommer att behandlas härnäst.
2.3.1 Collaborative planning och dess historia
Almendinger (2009) menar på att det är väldigt svårt att komma fram till konsensus då det råder en stark misstro till politiker och en fragmentering i policybeslut i förmån till isolerade problem. Almendinger (2009) skriver också att det är problematiskt för planerare att kunna leda och planera utvecklingen av städer och samhällen då många av de modeller och verktyg som idag används är rotade i traditionella planeringsideal. Detta i kombination med att samhället är i ständig förändring, gör planeringsprocesser väldigt komplexa. Traditionellt och historiskt sett är planeringsteorier grundade i en stark instrumentell rationalitet, som i sin tur bottnar i modernismen. Den instrumentella rationaliteten kännetecknas av en relativt ensidig och isolerad process, där traditionell problemlösning och kostnadseffektivitet är viktiga delar (Almendinger, 2009). Planerarens roll som expert har historiskt sett varit stark
19
och gjort att samverkan och exempelvis gränsöverskridande och horisontellt arbete inte alltid varit aktuellt, då processen som sagt var relativt isolerad och sluten. Detta motsätter sig hur exempelvis Hedenfelt (2012) och Delegationen för hållbara städer (2012) anser att hållbar stadsutveckling bör arbetas med, där samverkan och kommunikation anses vara väldigt viktigt.
I Almendingers (2009) bok presenteras dock ett perspektiv, vilket populariserats av bland andra Jürgen Habermas och senare Patsy Healey, som ser på planering som en
kommunikativ samverkansprocess. Habermas presenterade två koncept han kallade för livsvärld och system, för att illustrera hur kommunikation och samverkan slogs ned av ekonomiska och byråkratiska processer.
”The lifeworld is a symbolic network in which subjects interact and, through shared practical
knowledge, coordinate social action.” (Almendinger, 2009:202)
Livsvärlden kan alltså ses som en arena där kommunikation och erfarenheter delas genom social interaktion. Livsvärlden står i motsats till systemet, som beskrivs på följande sätt: ”The system, on the other hand, such as the capitalist economy or bureaucratic
administration, operates through power and interest and forms the context within which the lifeworld operates.” (Almendinger, 2009:202)
Systemet dominerar alltså over livsvärlden, vilket således även kan §leda till att
kommunikation och samverkan utövas i mindre utsträckning. Livsvärld och system kan belysa svårigheter kring kommunikation och samverkan när det kommer till samarbete över gränser. Enligt dessa koncept bör livsvärlden återta plats från systemet, för att på så sätt kunna öka samverkan i exempelvis planeringsprocesser. Processer som äger rum i den så kallade livsvärlden kännetecknas av kommunikativ rationalitet, som kan ses som en slags motpol till den instrumentella rationaliteten och modernismen; postmodern planering där kommunikation och samverkan är betydande verktyg (Almendinger, 2009).
2.3.2 Komplexa problem
Som nämnt i föregående stycke kan collaborative planning ses som postmodern planering och en kritik mot traditionella planeringsteorier rotade i modernismen. Begreppet kan också ses ur perspektivet att planeringsprocesser och processer som rör hållbar stadsutveckling öppnas upp för att inkludera fler intressenter; arbetet är inte längre lika isolerat och ensidigt (Almendinger, 2009). Denna process och transformation mot en högre grad av delaktighet går att koppla till den komplexitet samhällen idag innehar, och skillnaden mellan en utmaning som är komplex, snarare än komplicerad.
Burns et al. (2006) presenterar en förklaring i ett försök att skilja dessa begrepp åt. En utmaning eller ett problem som är komplicerat kan kännetecknas av att objekten måste brytas ned i mindre delar för att finna lösningen. Burns et al. (2006) använder här en bil i behov av reparation som exempel; problemet är relativt ensidigt och isolerat, men det är komplicerat då en bil består av många små beståndsdelar. Komplexa utmaningar
karaktäriseras snarare av att de är diffusa och storskaliga; komplexa utmaningar involverar större arenor och är ofta sammanlänkade med andra utmaningar. Utmaningar och problem
20
av en komplex natur bildar stora korsvävar av aktörer och nätverk. Burns et al. (2006) väljer här att lyfta fram klimatförändringar som komplext problem, något som är ytterst aktuellt även i hållbar stadsutveckling, då det är globalt och inte kan lösas av enskilda individer. Det kan tänkas att det bara behövs en mekaniker för att reparera en bil, men för att lösa mer komplexa problem likt klimatförändringar och hållbar stadsutveckling krävs det att många olika aktörer arbetar mot samma mål. Komplexa problem kan inte ses från endast ett perspektiv och ansvaret ligger inte heller på bara en aktör (Burns et al., 2006).
Faktumet att komplexa problem är just komplexa och diffusa, kan dock leda till att teorier kring collaborative planning och samverkansprocesser blir svåra att omsätta i praktiken och faktiskt producera resultat. En kritik som liknande begrepp ofta får utstå. Exempelvis fick Habermas och hans teorier mycket kritik just av dessa anledningar; de ansågs abstrakta och han kunde inte riktigt indikera på hur de kunde appliceras i verkliga fall (Almendinger, 2009). Att samarbeta kring olika utmaningar är också något som står högt upp på agendan i många organisationer; ibland kan det kännas som att samarbete krävs enbart för sakens skull. Ett citat som skulle kunna belysa ovanstående påstående är följande:
”That is, because collaboration is the new form of governance, it follows that collaboration in
and of itself must be desirable.” (McGuire 2006:39)
Inledningsvis ställde Almendinger (2009) sig frågan huruvida vi kan förstå vad som händer i ett alltmer dynamiskt och komplext samhälle, där collaborative planning eller kommunikativ planering inte nödvändigtvis är en ensam, isolerad lösning men en del i helheten. Detta speciellt då det i grund och botten handlar om just kommunikation och samverkan, två aspekter litteraturen verkar enig om är viktiga när det kommer till planering och hållbar stadsutveckling. Våra samhällen har blivit så pass komplexa och dynamiska att isolerade processer inte har en chans att hinna med i utvecklingen. Det handlar om att hela tiden blicka framåt efter nya lösningar på komplexa problem, ett perspektiv som collaborative planning omfamnar (Almendinger, 2009).
2.3.3 Collaborative planning och urban governance
Begreppen governance, urban governance och exempelvis nätverk är också relevanta samt kopplade till collaborative planning. I likhet med collaborative planning handlar governance och urban governance om diffusa processer där den gemensamma nämnaren är samverkan mellan olika intressenter. Det skulle kunna tänkas att både collaborative planning och urban governance handlar om reflexiv interaktion olika intressenter emellan, där i slutändan beslut eller konsensus kan nås trots många olika viljor. Detta är dock lite av ett bästa scenario, då beslut eller konsensus inte uppkommer endast av att samarbeta kring en utmaning, likt det McGuire (2006) diskuterade.
Komplexitet är ett begrepp som kan skapa en brygga mellan collaborative planning och urban governance. Båda ansatser kan ses som ett svar mot ett alltmer komplext och dynamiskt samhälle, eller städer, där traditionell problemlösning inte längre är tillräcklig. Just komplexiteten gör att flertalet aktörer och intressenter måste samlas kring en utmaning för att, via samarbete, finna en lösning (Torfing, 2005).
21
2.4 Verktyg: Infrastructuring och Interactive decision making
Infrastructuring och Interactive decision making kan beskrivas som två verktyg som kan vara behjälpliga i samverkansprocesser. Infrastructuring handlar om att skapa långsiktiga
relationer med intressenter där samverkan på ett organiskt vis kan växa fram. Interactive decision making handlar om att ta beslut tillsammans, i ett väldigt tidigt skede för att exempelvis öka känslan av delaktighet hos projektmedlemmar. Båda två kan facilitera och underlätta samverkansprocesser, men har även sina risker och begränsningar som kommer att behandlas härunder.
2.4.1 Infrastructuring
Infrastructuring har sina rötter i deltagandedesign och kan ses som en långsiktig process där sociala relationer mellan olika aktörer och intressenter skapas (Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011). En slags vidareutveckling av modeller som bottnar i mer kortsiktiga, projektbaserade former. Infrastructuring kan tänkas vara ett kraftfullt verktyg i att skapa långvariga relationer olika aktörer emellan. Att infrastructuring lägger vikt på långsiktigheten i arbetsprocessen, istället för en mer projektbaserad ansats, är viktigt då processen som är hållbar
stadsutveckling är ständigt pågående och långsiktig i sin natur (Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011; Björgvinsson, Ehn & Hillgren, 2010).
”Hence infrastructuring can be seen as an ongoing process and should not be seen as being
delimited to a design project phase in the development of a freestanding system.”
(Björgvinsson, Ehn & Hillgren, 2010:43).
Diskussionen kring ett projekts oftast kortsiktiga mål kontra det mer långsiktiga arbetet med hållbar utveckling är en intressant fråga som lyfts upp av många författare, bland andra Bell & Morse (2004) som menar på att det existerar ett glapp mellan projekt som arbetsform och vad som egentligen måste göras för att uppnå en mer hållbar utveckling.
”In short, there is the potential for a dysfunction between what we are trying to do and the
way in which we are trying to do it.” (Bell & Morse, 2004:11)
Ett annat begrepp som är viktigt i kontexten är agonistic space, som i grund och botten handlar om offentliga platser där olikheter och konflikter kan samexistera sida vid sida. Istället för att skapa negativa spiraler, är tanken att dessa rum skall leda till kreativa
diskussioner och samarbeten där konsensus inte behöver råda (Hillgren, Seravalli & Emilson 2011; Björgvinsson, Ehn & Hillgren, 2010). Författarna kallar dessa platser för designting, som blir till en plats där agonistic space råder; olikheter och kontroverser måste existera för att olika möjligheter skall kunna undersökas (Björgvinsson, Ehn & Hillgren, 2010).
Tanken med infrastructuring är alltså att vidareutveckla design- och projektformer för att utveckla mer långsiktiga relationer mellan intressenter, och därmed få dessa att samarbeta: ”Infrastructuring is characterized by a continuous process of building relations with diverse
actors and by a flexible allotment of time and resources. This more organic approach facilitates the emergence of possibilities along the way and new design opportunities can evolve through a continuous matchmaking process.” (Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011:180)
22
Det finns med andra ord inga klara regler på hur de olika intressenterna skall samarbeta, utan istället förespråkas ett mer organiskt förhållningssätt som saknar ett slutskede eller given tidsram (Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011). Detta går även att koppla till tankarna kring hållbar utveckling som process; hållbar utveckling skall aldrig ses som ett slutgiltigt mål eller skede, utan snarare en förbättringsprocess. Detta är något som exempelvis Hedenfelt (2012) och Andrén (2009) diskuterar. Från Hillgren, Seravalli & Emilson (2011) och deras exempel finner de att infrastructuring som förhållningssätt många gånger har varit ett lyckat sådant, där mer traditionella design- och projektansatser inte fungerat. Detta, enligt
författarna, på grund av långsiktigheten och avsaknaden av ett slutskede och tidsramar. Denna flexibilitet kan nämligen mynna ut i oväntade partnerskap och samarbeten mellan intressenter som tidigare inte haft en relation sinsemellan. Komplexiteten i många av dagens utvecklingsprojekt gör att processer måste inneha en viss flexibilitet, processen kanske därför måste ändras och anpassas allt eftersom arbetet fortskrider, då även kunskap och förutsättningar hela tiden förändras.
”In addition, the complexity has been of such a level that it has been hard to know in advance
which stakeholders and goals would be the most interesting to work with and achieve.”
(Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011:180).
Risker och begränsningar
För att infrastructuring skall fungera förutsätter det att en rad olika krav måste uppfyllas hos de involverade intressenterna. Inte minst krävs ett långsiktigt perspektiv, som låter
relationer mellan intressenter byggas upp successivt över tid. Tidsaspekten är något som framhålls som positivt (Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011; Björgvinsson, Ehn & Hillgren, 2010), men skulle även kunna bli till något negativt då det kan te sig tänkbart att ytterligare komplexitet kan adderas ju längre tid som går; långa processer likt hållbar stadsutveckling är komplexa och komplicerade. Detta i kombination med faktumet att slutskeden saknas kan göra processen diffus och leda till att den i värsta fall misslyckas. Det bör även råda
antaganden om att intressenter faktiskt vill arbeta tillsammans och bygga upp relationer sinsemellan och verkligen investera tid i detta. Infrastructuring kräver att olika aktörer på en större skala arbetar tillsammans (Björgvinsson, Ehn & Hillgren, 2010). Något som Hillgren, Seravalli & Emilson (2011) också lyfter fram är svårigheter att föra ihop intressenter av olika skalor. Exempelvis kan det vara svårt att få en ensam individ att inleda samarbeten med stora organisationer. Kritiken liknar på vissa ställen den som även har riktats mot
collaborative planning och kommunikativ planering (Almendinger, 2009), då samverkan faktiskt måste råda för att dessa teorier skall kunna översättas i praktiken.
Infrastructuring och collaborative planning
Utifrån avsnittet kring collaborative planning, kan det te sig relativt lätt att dra paralleller till infrastructuring. Collaborative planning, som Almendinger (2009) beskriver det, kan ses som ett övergripande ramverk som lyfter fram vikten av kommunikation och samverkan kring processer som rör planering och hållbar stadsutveckling. Infrastructuring kan snarare ses som ett verktyg hur detta kan uppnås, då det kan liknas vid en process som för ihop olika intressenter (Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011).
23
2.4.2 Interactive decision making
Interactive decision making är en typ av interaktiv governance som det har experimenterats med i Nederländerna under de senaste åren. Edelenbos och Klijn (2006) beskriver verktyget som ett sätt att hantera policys där staten involverar invånare, sociala organisationer, företag och andra intressenter tidigt i processer rörande beslutsfattande och
policyskapande. Vad som skiljer tillvägagångssättet åt från mer traditionella former är att intressenterna är genuint involverade i skapandet av policyförslag istället för att involveras först när förslagen är utvecklade. Interactive decision making är en experimentell form av beslutsfattande som genomförs på lokal nivå men återfinns även i mer centrala delar. Genom verktyget försöker sig offentliga aktörer på ett alternativt sätt att fatta beslut. Ett faktum som kan bidra till att upplevda problem inom de befintliga beslutsprocesserna kan motverkas. Exempel på sådana problem är bland annat att beslutsfattande tar lång tid på grund av motstånd från olika aktörer, att lösningar ofta inte är tillräckligt innovativa samt att det finns stora klyftor mellan politiker, tjänstemän och invånare. För att kringgå dessa problem försöker man därmed skapa en öppen beslutsfattande procedur där en stor bredd av aktörer och intressenter involveras.
Edelenbos och Klijn (2006) har genomfört sex fallstudier där interactive decision making har använts i olika Nederländska städer. Utifrån dessa kan de dra slutsatserna att input från många olika grupper ger upphov till en större mängd och variation av idéer som potentiellt kan berika policyprocesserna. De påpekar dock att större input inte garanterar goda resultat utan att det också krävs bland annat bra processledning för att procedurerna och utfallen ska påverkas positivt. Interactive decision making är därutöver inte helt utan problem. Ett påtagligt sådant är att tillvägagångssättet inte passar ”normala” procedurer rörande
beslutsfattning vilket innebär att separata organisatoriska bestämmelser måste utvecklas så de kan anpassas till dessa ”nya” sätt att fatta beslut.
2.5 Befintliga modeller för samverkan
Samverkansmodeller är en viktig del av denna uppsats. Därför kan det anses relevant att presentera ett par befintliga modeller för samverkan för att lägga en grund för vad en samverkansmodell är och hur befintliga sådana fungerar. Samverkansmodeller ämnar underlätta processer mellan olika aktörer genom att fungera som riktlinjer. Modellerna som presenteras här kommer att analyseras i ett senare skede av uppsatsen.
2.5.1 Arnstein’s ladder
Arnstein’s ladder, eller stege på svenska, är en nästan klassisk modell när det kommer till samverkan, och speciellt processer som rör medborgardeltagande. Modellen är en relativt gammal sådan, 1969, men kan fortfarande tänkas vara relevant då deltagandeprocesser inom planering i allra högsta grad är aktuellt. Arnstein utvecklade modellen då hon ansåg att medborgare hade för lite inflytande i exempelvis processer som rör omvandling av det
24
urbana rummet. Innan Arnstein utvecklade modellen, ställde hon sig frågan vad medborgardeltagande egentligen är? Hon kom upp med följande svar:
”My answer to the critical what question is simply that citizen participation is a categorical
term for citizen power.” (Arnstein, 1969:216)
Det handlar alltså om en omfördelning av makten från de med politisk och ekonomisk makt till en mer öppen deltagarprocess, där medborgare får ett ökat inflytande; medborgarna kan också anses vara intressenter. Modellen kan ses som grundläggande när det kommer till samverkansprocesser.
Arnstein’s modell är utformad som en stege, där de olika trappstegen representerar olika nivåer eller faser av medborgardeltagande. Den har åtta olika steg, och ser ut som följande (Arnstein, 1969:217): Citizen control Delegated power Partnership Placation Consultation Informing Therapy Manipulation
Nivån på medborgarinflytandet är alltså som högst när ”Citizen control” uppnåtts, och som lägst när ”Manipulation” råder. Stegen visar hur medborgardeltagandet eller inflytandet kan öka genom dessa faser. I botten försöker makthavarna manipulera invånare via maktspel. Här finns inga intentioner att involverare medborgare:
”Their real objective is not to enable people to participate in planning or conducting
programs, but to enable powerholders to ‘educate’ or ‘cure’ the participants.” (Arnstein,
1969: 217)
Stegens högsta och sista trappsteg uppnås när medborgare har majoritet i beslutsfattande åtgärder (Arnstein, 1969).
2.5.2 Modell för fysisk stadsförnyelse i samverkan
Inledningsvis konstaterar Miljöförvaltningen (2013) att deras rapport och modell lägger stor vikt på samverkan. Samverkan anses vara eftersträvansvärt och något positivt, då det tillåter involverade aktörer att använda kompetenser även utanför deras egen organisation, få extern finansiering samt nyttja kunskap av exempelvis boende eller andra lokala aktörer. Miljöförvaltningen (2013) påpekar dock även att samverkansprocesser kan leda till att saker och ting tar mer tid och resurser i anspråk, samt att redan komplexa processer kan göras än mer komplexa då fler intressenter går med i ett projekt. Just denna modell utgår dock ifrån att långsiktig samverkan kommer att bidra till goda resultat, när det kommer till fysisk stadsförnyelse. Det är också viktigt att påpeka att just denna modell är utformad för
25
tillämpning i en kommunal kontext, men är möjligtvis även applicerbar i andra kontexter (Miljöförvaltningen, 2013).
Modellen ser ut, och är uppdelad, på följande vis (Miljöförvaltningen, 2013:8): Grundförutsättningar: Ansvar för förnyelsearbetet Fysisk förnyelse Befintligt område Mervärden Påverkansfaktorer: Analys av spelplanen
Säkerställande av nödvändig kompetens Samsyn på förnyelseprocessen
Analys av organisationens struktur och kultur Behov av finansiering Plattformar: Förvaltningsövergripande samverkan Aktörssamverkan Medborgarsamverkan Verktyg: Beröringsgrad Delaktighetstrappan
Modellen är relevant då den handlar om just fysisk stadsförnyelse i samverkan, något som har kopplingar till undersökningsfrågorna och temat i denna uppsats. Den är inte heller helt skriven i sten, utan kan tolkas som relativt flexibel:
”Modellen erbjuder inte färdiga lösningar eller ett vägvalsschema som leder till ett specifikt
mål. Istället ger den en struktur för samverkansprocesser kopplat till fysisk förnyelse.”
(Miljöförvaltningen, 2013:10)
2.6 Sammanfattning
I teoridelen presenteras en bred överblick över hur hållbar stadsutveckling, urbana
styrningsprocesser och samverkande planering ter sig i dagens samhälle. Därtill har ett par verktyg lyfts fram som har till syfte att faciltera olika typer av samverkan mellan aktörer i olika projekt och processer. Avslutningsvis presenteras ett par befintliga modeller för samverkan som vi anser relevanta.
Avsnittet börjar med att definiera begreppen hållbar utveckling och hållbar stadsutveckling som tvärvetenskapliga begrepp bestående av tre olika dimensioner, nämligen ekonomisk
26
hållbarhet, ekologisk hållbarhet och social hållbarhet. Hållbar utveckling beskrivs som det generella arbetet med klimatproblem, miljöförstöring, fattigdom och så vidare, medan hållbar stadsutveckling beskriver samma problem fast med staden som fokus och kontext. Därefter uppmärksammas den förändring som skett i styrning av offentliga verksamheter, där de traditionella hierarkiska strukturerna byts ut mot styrning genom samverkan och nätverk istället. Ett fenomen som forskare kallar för ett skifte från government till governance. Även begreppet urban governance lyfts fram, vilket har fokus på städer och definierar den mängd olika aktörer som integrerar och samverkar med varandra för att planera stadens gemensamma angelägenheter.
Teoridelen kommer sedan in på begreppet collaborative planning som framförallt handlar om kommunikation och samarbeten mellan intressenter inom planeringsprocesser.
Metoden ses som en kritik mot traditionell planeringsteori och även ett exempel på hur mer delaktighet i planeringsprocesser beskriver den komplexitet som återfinns i dagens samhälle. Därefter lyfts verktyget infrastructuring fram som ett sätt att facilitera samverkan genom deltagande design- och planeringsprocesser. Infrastructuring ses som ett verktyg för att skapa långsiktiga sociala relationer som ska uppstå organiskt utan givna tidsramar och slutmål. Även verktyget interactive decision making behandlas som en form av förändrat beslutsfattande inom projekt- och planeringsprocesser. Här förespråkas att bättre
slutresultat uppnås om samtliga aktörer och intressenter som påverkas av arbetet inblandas så tidigt som möjligt i processen. Avslutningsvis presenteras två befintliga modeller av samverkan. Arnstein’s ladder är en relativt gammal modell som däremot än idag kan upplevas som relevant. Modellen kan ses som grunden till deltagande planeringsprocesser där fokus förläggs på att ge mer inflytande till medborgare i förändringen av det urbana rummet. Den andra modellen är en modell för fysisk stadsförnyelse, utvecklad av miljöförvaltningen. Modellen är utvecklad för en kommunal kontext och utgår ifrån att långsiktig samverkan bidrar till goda resultat.
27
3. Metodredovisning
I detta kapitel kommer vi att behandla och gå igenom våra metodologiska överväganden. Detta innefattar bland annat de val som vi, i rollen som forskare, har varit tvungna att göra. Forskningsprocessen är kantad av en rad olika val och beslut som måste fattas, därför är det viktigt att dessa presenteras på ett tydligt sätt så att forskningsprocessen kan följas av andra. Att välja metod är ett av de viktigaste valen en forskare måste göra, då metoden kommer att spegla ens material och svaren på de initialt ställda forskningsfrågorna, samtidigt som valet av teori utgör grunden i hur analysen genomförs. Utöver en ren metoddiskussion kommer det, i detta kapitel, också presenteras hur vi har behandlat andra källor så som litteratur och dokument, det vill säga den sekundärdata vi har använt. Vi kommer även att behandla begrepp som exempelvis förförståelse, validitet och tillförlitlighet.
3.1 Neutral forskning och förförståelse
Att forskning bör vara helt objektiv och neutral är något som skulle kunna te sig relativt allmängiltigt. Dock bör det påpekas att så inte är fallet; helt neutral forskning är i princip omöjlig att uppnå. Forskning färgas alltid av forskarens egna värderingar, men även av andra mer externa källor så som rådande trender. Denvall (2006) för en intressant diskussion kring forskning som färskvara. Som tidigare nämnt anser han att forskning går i trender, och att mycket av forskningen är bunden till en viss rumslig kontext som i sin tur är bunden till en viss tidsram. Enligt Denvall (2006) har all forskning ett bäst före datum, som börjar och slutar med de trender som råder vid en viss tid på en viss plats. En intressant aspekt som en
forskare både bör beakta och vara medveten om i forskningsprocessen.
På en mer individuell nivå kan det även sägas att alla människor besitter någon form av kulturellt bagage, som på ett eller annat sätt speglar av sig på forskningen som bedrivs. May (2001) anser att det är viktigt att forskare är välmedvetna om det kulturella bagaget, då det som sagt sätter en ganska stark prägel på forskningen; det är inte bara området eller personerna som utforskas som tenderar att vara betydelsefulla, utan även forskaren själv och dennes biografi. Om det går att anta att forskning bör vara så neutralt och objektivt som möjligt, är det kulturella bagaget något som ytterligare adderar till faktumet att detta i princip inte går att uppnå; beroende på bakgrund och biografi besitter alla individer olika kunskap. Ett annat begrepp som är nära besläktat med det kulturella bagaget, och som är väldigt viktigt att diskutera, är förförståelse. Förförståelse handlar i grund och botten om att det vi förstår och kan se, inte alltid utgörs av våra sinnen:
”Med förförståelse menas att vi inte uppfattar verkligheten enbart genom våra sinnen. Det
som förefaller vara rena sinnesintryck innehåller i själva verket en god portion tolkning”
(Thurén 2007:58)
Exempelvis tidigare erfarenheter och upplevelser färgar hur vi ser på ett förfarande eller objekt; hur vi tolkar olika saker och ting filtreras alltid, och baseras på, vår förförståelse.
”Förförståelse präglar vårt sätt att uppleva verkligheten. Det gäller vardagslivet och det gäller vetenskapen – både naturvetenskap, samhällsvetenskap och humaniora. Ofta är förförståelsen omedveten. Vi socialiseras in i ett visst sätt att uppfatta omvärlden redan från
