B
OSÄTTNINGSLAGEN
Mottagande och bosättning av nyanlända
Carolina Sundberg & Gustav Widén
Handledare: Meriam Chatty Seminariedatum: 2020-06-03 Statskunskap kandidat Självständigt arbete 15 hp
Abstract
In the autumn of 2015, Sweden received a record number of refugees from war-torn countries, mainly Syria and Iraq. In an attempt to gain control of the high refugee inflow, a new controversial law called the "Settlement Act" was implemented. This effort was not the first time Sweden tried to reform the settlement agenda but the legislation this time was more ambitious then before and the government and parliament intended to create evident and lasting change. This thesis examines this legislative implementation of the Settlement Act and tries to explain how external shocks affect policy change in socially responsible actors and their development. By tracking the implications of the actors, the study has been able to follow the process from the beginning of the implementation to the present. The results and integrated analysis conclude that the process of external shocks makes the actors adapt and change in relation to the new legislation. Another finding shows that there are three key ways, which an actor choose between in order to achieve change: 1) A window of opportunity opens up for the actor to act, 2) the actor has the opportunity to distance themselves from previous attitudes and change his perception and 3) that the actor does not want to change his attitude but the crisis forces the actor to change. Overall is not possible to draw any exact conclusion that actors have chosen a specific course of action, but rather that there are intermediate routes for the actors to take. Even though, this thesis and its findings strengthens the scientific research on the Settlement act implementation and its policy effects. Hence, it contributes to the understanding of one of the most debated and influential episodes of contemporary Swedish politics.
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1
1.1 Syfte och frågeställning ... 2
1.2 Begreppsdefinition ... 3
1.3 Disposition ... 4
2. Bakgrund & Tidigare forskning ... 4
3. Teoretiskt ramverk ... 5
3.1 Bosättningslagen som extern chock ... 6
3.2 Policyströmmar och dess aktörer ... 8
4. Material, Metod & Urval ... 9
4.1 Material, Avgränsning & Urval ... 9
4.2 Metod och Design ... 10
4.3 Innehållsanalys ... 11
4.4 Aktörer ... 13
4.5 Analysverktyg ... 15
5. Mottagande och bosättning av nyanlända ... 16
5.1 Tidigare lagstiftning ... 16
5.2 Behovet av ny lagstiftning snabbt ... 17
5.3 Remissyttranden ... 19
5.4 Lagrådsremiss - Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända... 23
5.5 Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2015/16:AU4 och debatt ... 25
5.6 Ny lagstiftning ... 28
5.7 Kommunernas tillämpning av lagen ... 31
5.8 Kommunernas tolkning av lagen ... 32
6. Slutsats, diskussion & framtida forskning ... 33
6.1 Brist på hänsyn till kommunala konsekvenser ... 35
6.2 Den nya lagen löste inte alla problem ... 35
6.3 Framtida forskning ... 38
7. Slutord ... 38
8. Källförteckning ... 39
8.1 Litteratur & digitala källor: ... 39
1
1. Inledning
Sveriges nya bosättningslag (2016:38) implementerades i mars 2016 efter flyktingkrisen hösten 2015 då Sverige tagit emot rekordmånga asylsökande. Lagen trädde i kraft under en period då flertalet av Sveriges kommuner samtidigt rapporterade om en stor bostadsbrist på den egna bostadsmarknaden. År 2015 var ett exceptionellt år i svensk migrations- och asylpolitik. Aldrig har det uppmätts ett sådant antal personer som sökt sig till Sverige i hopp om asyl och skydd från förföljelse och konflikter. Cirka 163 000 människor från främst Syrien och Irak sökte asyl i Sverige under 2015. Det var en dubblering av antalet nyanlända jämfört med 2014 (Migrationsverket, 2020a). Att händelser i omvärlden får en påverkan på Sveriges utveckling är inte särskilt anmärkningsvärt, men hur Sverige och den svenska regering reagerade och ändrade sin hållning och sitt sätt att agera är historiskt.
Lag (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning, hädanefter kallad bosättningslagen (även känd som anvisningslagen) tillkom som en följd av att berörda aktörer inte ansåg att den tidigare lagstiftningen var tillfredställande. Det svenska systemet för bosättning av nyanlända har reformerats flertalet gånger tidigare och då ofta som en följd av att det rådande bosättningssystemet för nyanlända inte fungerat tillfredsställande. Den nya lagen skulle bidra till att frigöra platser på Migrationsverkets anläggningsboenden genom att slussa ut människor med uppehållstillstånd i samhället, som väntat oskäligt länge på anläggningsboendet, och i samband med detta få fler platser för asylsökande (prop. 2015/16:54, 33).
Debatten gällande mottagning och bosättning av nyanlända har varit förts under en lång tid och är fortfarande aktuell i dagens politiska situation. Från tidiga reformer på 1980-talet till dagens omtvistade bosättningslag. I en tid av utbredd politisk polarisering är frågan mer aktuell än någonsin. En följd till detta är att vissa kommuner påpekar att det kommunala självstyret är under attack från politik på nationell nivå.
I en omvälvande situation som härstammar från en extern händelse har svenska regeringen, kommunerna, myndigheter och andra aktörer anpassat sig till en ny verklighet. Förändring
2
har skett genom att aktören har sett en möjlighet till att få igenom policys som tidigare varit omöjliga att genomföra, för att aktören har sett en möjlighet att ändra uppfattning kring en fråga på ett lägligt sätt, eller att aktören blivit tvungen att ändra uppfattning mot sin vilja då det inte längre varit möjligt att bibehålla sin hållning. Genom att utgå från en teoretisk bakgrund rörande hur aktörer interagerar med varandra och utvecklas vill vi belysa hur förändring av policys sker till följd av externa händelser.
1.1 Syfte och frågeställning
Syftet med denna uppsats är att studera och analysera hur aktörer hanterar och utvecklar nya policys till följd av en extern händelse. Fokus i denna uppsats ligger på “bosättningslagen till följd av flyktingkrisen”.
Utifrån vårt syfte med uppsatsen har vi antagit en bred frågeställning. Vi ska besvara frågeställningen utifrån tre utgångspunkter för att tydligt besvara denna breda frågeställning på ett beskrivande och representativt sätt. Utgångspunkterna kommer vidare att förklaras genom en analytisk modell som hjälper oss att besvara frågeställningen.
Frågeställning och dess tre utgångspunkter:
Hur påverkar externa händelser policyförändringar hos samhällsbärande aktörer?
Utgångspunkt 1: En extern chock öppnar möjligheter för aktörer att implementera policys som man tidigare inte haft möjlighet att implementera.
Utgångspunkt 2: En extern chock ger möjligheter för de inblandade aktörerna att ändra tidigare hållningssätt och utveckla en ny policy som man tidigare motsatt sig.
Utgångspunkt 3: En extern chock tvingar fram en policyförändring då situationen kräver att aktören utvecklar nya förhållningssätt.
3
1.2 Begreppsdefinition
Policyutveckling: Policy förstås som en handlingsinriktning och som vägleder framtida
beslut och handlingar.
Allmännyttan: Allmännyttan är kommunala bostadsföretag över hela Sverige med uppgift
att tillhandahålla hållbara och prisvärda bostäder för alla.
Asylsökande: Person som har ansökt om asyl i Sverige och befinner sig i en prövningstid,
asyltiden.
Asylboende: Boende som asylsökande personer bor i under asyltiden.
EBO - Eget boende: Den asylsökande eller nyanlända ordnar sitt boende på egen hand. ABO - Anläggningsboende: Boende som Migrationsverket tillhandahåller.
Nyanländ: Person som har fått beviljad asyl och i och med detta erhållit uppehållstillstånd. Etableringslagen: Lag (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända
invandrare.
Etableringstid: En period om två år där nyanlända personer har rätt till etableringsplan
samt erhåller statlig ersättning.
Anvisningstal: Det antal nyanlända som en region är skyldig att ordna bostäder för, vilket
regleras i bosättningslagen. Dessa finns för kommun- och länsnivå.
Länstal: Det antal nyanlända som ett län är skyldig att ordna bostäder för, vilket regleras i
bosättningslagen och dess förordningar. Regeringen beslutar om länstal. Vid fördelningen av anvisningarna ska hänsyn tas till förutsättningar på arbetsmarknaden, befolkningsstorlek, sammantaget mottagande av nyanlända och ensamkommande barn samt omfattningen av asylsökande som vistas i kommunerna.
Kommuntal: Det antal nyanlända som en kommun är skyldig att ordna bostäder för, vilket
regleras i bosättningslagen och dess förordningar. Kommuntalen är respektive läns anvisningstal fördelat på kommunerna i länet.
4
1.3 Disposition
Uppsatsen är indelad i 6 kapitel för att skapa ett enkelt sätt för läsaren att följa med i uppsatsen resonemang.
Kapitel 1 sammanfattar viktiga avgränsningar för uppsatsen samt att frågeställningar och syftet för uppsatsen sammanställs.
Kapitel 2 presenterar bakgrunden för hela uppsatsens innehåll för att ge läsaren en uppfattning om varför frågan är aktuell och intressant.
Kapitel 3 presenterar uppsatsens teoretiska ramverk och varför dessa är relevanta för uppsatsens avgränsning, dess frågeställning och utgångspunkter.
Kapitel 4 består av en presentation av vår val av metod, material och vilka avgränsningar som har gjorts i uppsatsen.
Kapitel 5 innehåller analys och resultat av vårt empiriska material där vår teoretiska utgångspunkt ligger som grund för analysen.
Kapitel 6 avslutar uppsatsens innehåll med en presentation av vår slutsats som presenteras tillsammans med en diskussion och förslag till vidare forskning inom ämnesområdet.
2. Bakgrund & Tidigare forskning
Under 1980 och 1990 talet växte flyktingmottagandet till ett allt större problem på den politiska agendan. Det riktades mycket kritik mot att nyanlända under en lång tid fastnade på Migrationsverkets anläggningsboenden (ABO). För att motverka detta infördes möjligheten för asylsökande och nyanlända att själva ordna med eget boende (EBO) 1994. Inför implementeringen av den nya lagstiftningen framhölls det att asylsökande och nyanlända själva fick en större möjlighet att påverka och ta ansvar för sin egen situation som en positiv aspekt. En annan positiv aspekt som framhölls med att uppmuntra asylsökande och nyanlända att ordna med eget boende var att det skulle spara pengar för staten som då inte behövde ordna med boendeplatser (Borevi & Myrdal, 2010, s.12). Relativt fort efter lagens införande började man observera stora problem främst i storstäderna. En del av kritiken mot det nya systemet handlade om de asylsökande som fått uppehållstillstånd och därmed blivit nyanlända fortsatte att bo kvar i kommunen. Detta
5
ansågs bidra ytterligare till segregationen och utanförskapet samt försvårade möjligheten till en lyckad etablering och integrering. Vidare ansåg en majoritet av ledamöterna i den Invandrarpolitiska kommitténs betänkande från 1996 att de negativa effekterna av EBO-systemet vägde betydligt tyngre än de positiva effekterna. De positiva effekterna ansågs vara större valfrihet för individen men också minskade kostnader för staten. Kommittén föreslog därför att systemet skulle avvecklas och att man skulle återgå till den tidigare ordningen redan två år efter att systemet införts. Andra åtgärder som föreslogs var att men skulle begränsa möjligheten för nyanlända att flytta under den första tvåårsperiod efter att nyanländ status hade uppnåtts. Om en nyanländ ändå valde att flytta skulle ersättningen till den nyanlände dras in. Inget av dessa förslag fick medhåll eller godkändes från regering och riksdag då man menade på att den individuella valfriheten måste prioriteras framför statliga styrningsambitioner (Borevi & Myrdal, 2010, s.13).
Frågan gällande mottagning och bosättning av nyanlända har varit omdebatterad under lång tid. Inte minst på grund av att ansvaret för frågan är delad mellan nationella och lokala aktörer, där man kan se att staten åtar sig åtaganden men att det faller på kommunerna att genomföra detta åtagande. Denna fördelning kan leda till spänningar inom de politiska partierna som agerar på både nationell och lokal nivå. Socialdemokraterna motsatte sig under en lång period de lokala krav som ställts gällande eventuella begränsning av rörelsefriheten för asylsökande och nyanlända från kommunala socialdemokratiska företrädare. Liknande lokala krav har ställt från lokala borgerliga partiföreträdare till riksnivå (Borevi & Myrdal, 2010, s.22).
3. Teoretiskt ramverk
Denna uppsats avser att undersöka implementeringen av bosättningslagen och vad aktörerna inom policyprocessen innehar för roll vilket inte har studerats i stor utsträckning tidigare. Vår utgångspunkt tas i första hand ur två statsvetenskapliga teorier samt centrala begrepp som är relevanta för vår uppsats. Det teoretiska utgångspunkterna hjälper oss att framställa ett analytiskt ramverk. Analys och resultatavsnittet kommer att genomsyras av teorierna och metoden kvalitativ innehållsanalys för att förklara hur en policyprocess utvecklas.
6
3.1 Bosättningslagen som extern chock
I vår undersökning har vi valt att behandla bosättningslagen som en extern chock och hur aktörer påverkas under en policyprocess. Att externa kriser och händelser påverkar hur en policy utvecklas och förändras är inget ovanligt i sig självt. En teori som påvisar detta är “The Advocacy Coalition Framework”, det är ett ramverk som presenteras av Paul Cariney i sin bok Understanding Public Policy, Theories And Issues. Det är en teori med betoning på interaktionen av stödjande koalitioner (advocacy coalitions). Men också hur de olika aktörerna i de samhällsviktiga institutionerna arbetar samt delar en gemensam policyövertygelse inom ett subsystem (Cairney, 2012, s. 200). Ett subsystem karaktäriseras som ett system som är en del av ett mer omfattande system, att fler komponenter tillsammans blir ett subsystem (Your Dictionary, 2020). The Advocacy Coalition Framework är ett ramverk där man kartlägger hur aktörer och dess eliter arbetar i processen mot en ny policy och hur samverkan skapas. Ramverket förutsätter att en koalition förenas av att koalitionens medlemmar med avseende delar ett troendesystem som är rangordnat och att ideologier är överensstämmande. Övergripande policyprinciper i subsystemet är inte mycket för förändringar inom instrumentella och förvaltningsproblem än andra policys. Inom detta subsystem är det svårt för policys att få ett genombrott men om policys förändras trots svårigheterna bedöms detta som en stor förändring.
Denna omfattande förändring är kopplad till externa chocker och i sin tur skapas en viktig omfördelning av statens resurser och en förändring inom en tidigare policy. I Carineys bok uppställs många hypoteser som har framställts utifrån ramverket om policyförändring. Det finns två primära hypoteser om varför policyförändringar skapas. Hypoteserna etableras med förutsättningen att om man ska ändra grundläggande policys i en regering krävs det en chock som kommer utanför subsystemet och som ansenligt ändrar fördelningen av det resurser eller koalitionens synvinklar inom systemet. Den första hypotesen är en chock som kommer från externa händelser utanför ett subsystem för att försöka ändra policyn i den överlägsna jurisdiktionen. Ett försök att ändra policyn i en högre hierarkisk jurisdiktion är för att upplysa om att det behövs en förändring och att den är behövlig. Hypotesen menar att det är omöjligt för ett regeringsprogram att ändras om det inte är till följd av en extern
7
chock. En extern chock kan vara förändringar i de styrande koalitionerna. I boken Understanding Public Policy, Theories And Issues redogörs den andra hypotesen och det är en hypotes som beskriver hur en extern chock bidrar till en förändring i socioekonomiska antaganden. I samband med flyktingkrisen blev det en ny lag, bosättningslagen och det kan framställas som en extern chock då det skulle påverka statens resurser på grund av mottagandet av nyanlända. Med denna externa chock behövde Sverige en förändring inom migrationspolitiken (Cairney, 2012, s. 201–204).
Mycket av forskningen om koalitionerna har inriktat sig på hur policys förändras vid en händelse (externa chocker) och en väsentlig väg till dessa rubbningar går via inlärningen. De nya kunskaperna leder till att policyförändringar blir långvarig då aktörerna samarbetar och agerar mot samma mål i politikfrågan. Lärandet i förändringen är inte alltid självsagd utan dessa koalitioner kan bidra till att aktörerna misstror varandra. Lärandet mellan samverkan understödjer om policyprocessen utförs inom ett formellt forum och att man har en icke partisk medlare i processen, en så kallad ”policy broker”. Under dessa händelser leder det oftast till mindre förändringar då konflikterna mellan koalitionerna inte är omfattande.
Om det ska bli en policyförändring är det när alla aktörer anser att den rådande situationen inte är hållbar ur ett politiskt perspektiv vilket leder till samråd om att det ska implementeras en ny policy. Med en förändring krävs det att processen har en professionell förhandlare och förmedlare då alla aktörer känner sig bekväma att få den samverkan policyförändringen kräver. Med ramverket Advocacy Coalition Framework kan de befintliga policys inneha stora otillräckligheter och att aktörerna i styrande alliansen ifrågasätta sina egna politiska ideologier och de föreställningar alliansen står för, till exempel att bosättningslagen är “otydlig” och öppnar för nya diskurser och till nya policyförändringar (Olsson m.fl., 2019, s. 256–266).
8
3.2 Policyströmmar och dess aktörer
För att förstå hur policyutveckling går till och hur olika aktörer inom politiken integrerar, är det av vikt att förstå hur utvecklingen kan se ut. Multiple-Streams Approach (multipla strömmar) är ett teoretiskt ramverk som beskriver policyförändring genom att rikta in sig på processen och aktörerna samt vilka policyförslag som får uppmärksamhet av beslutfattarna (Cairney, 2012, s. 232–233). Det finns en mängd politiska dilemman och det är många frågor som inte kommer upp på den politiska dagordningen. En viktig förutsättning för att policylösningar ska övervägas är att det finns en stor tidsbrist hur man ska förstå problemet och vilka policyinstrument man ska tillämpa. För att en policyförändring ska ske och att politiken inom området ska ändras behövs de tre olika strömmarna som är problem, policyförslag och politiska omständigheter, de tre strömmarna är inte nödvändigtvis beroende av varandra.
Policyströmmen består av de policyproblem som aktörer vill påverka och förändra. Flyktingkrisen 2015 fick stor uppmärksamhet med den krisberedskap som saknades och även larmades inom subsystemet. Aktörerna migrationsverket och kommunerna påtalade att problemet fanns. Den andra strömmen är lösningar och det är ett förslag på förändring av policy som utvecklar sig i olika kontexter där policyaktörer träffas. Om man kan presentera en policy på ett tillförlitligt sätt kan lösningen på ett problem få uppmärksamhet av makthavarna. Den tredje och sista lösningen om detta ramverk omfattar politiska omständigheter och det är vilka partier som är regeringen.
I och med att dessa tre strömmar interageras med varandra, öppnas ett möjlighetsfönster där åtgärderna presenteras och att policyn förändras. För att en policy ska ändras krävs det resurser i form av tid och pengar, samt aktörer som har en god övertalningsförmåga. Utan policyentreprenörer blir det inga omfattande förändringar i politiken och dessa aktörer spelar en viktig roll i ramverket om multipla strömmar och man fokuserar på att titta på vilka motiv de har och hur skickliga de är inom sitt område. Dessa aktörer är folkvalda politiker, offentliga tjänstemän och en del forskare inom sina expertisområden (Cairney, 2012, s. 233–236). I uppsatsen använder vi detta teoretiska ramverk för att förstå och analysera policyutvecklingen inom bosättningspolitiken rörande nyanlända och olika relevanta aktörers roll i denna utveckling.
9
4. Material, Metod & Urval
4.1 Material, Avgränsning & Urval
Frågan gällande etablering och bosättning av nyanlända är stor och omfattande därför har det varit nödvändigt att avgränsa uppsatsens innehåll. Denna studie avgränsar sig till att studera och analysera material som rör införandet och utvecklingen av bosättningslagen. Uppsatsen använder primär- och sekundärkällor som berör politikområdet mellan 1980-talet och idag. Anledningen till denna tidsavgränsning är att belysa tidigare reformer av bosättningspolitiken och hur externa händelser tidigare har påverkat utvecklingen och så klart tillkomsten av den nu aktuella lagstiftningen. Vi har valt att spåra processen bakåt i tiden för att få en bredare förståelse för hur och varför en policy tar ny form, i detta fall en ny lagstiftning. Specifika historiska nedslag vid nya reformer och händelser har vi valt att hämta material från, urvalet till dess är med anledning av att vi med säkerhet haft tid att undersöka detta material. Specifikt består vårt insamlade material av regeringens förarbete Ds 2015:33 Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända från 2015, Regeringens proposition Prop 2015/16:54 Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända från 2016, Regeringens Lagrådsremiss Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända från 2016, Arbetsförmedlingens, Migrationsverkets, Sveriges Allmännyttas och Sveriges Kommuner och Regioners remissutlåtande till Ds 2015:33 Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända samtliga från 2015, SFS Lag (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning samt Riksrevisionens rapport Konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut: RiR 2017:25 från 2017. I förarbetena till bosättningslagen begärde regeringen in remissvar från 85 aktörer. Vi har valt att avgränsa oss till ett antal av dessa som vi anser speglar vår frågeställning och våra utgångspunkter samt ger ett representativt återgivande av debatten. Dessa källor har vi valt att använda som en viktig beståndsdel i vår uppsats då vår metod ger oss möjlighet att analysera innehållet i vad som framhävs från flera olika aktörer istället för endast en enskild aktör, detta gör att vi kan få ett bredare perspektiv på en frågeställning.
Gällande den politiska debatten rörande den nya lagstiftningen har vi avgränsat oss till att riksdagspartierna Socialdemokraterna, Moderaterna, Sverigedemokraterna
10
samt Vänsterpartiet. Anledningen till denna avgränsning är att vi får en bred ideologisk spridning av de politiska partierna men även att vi får en bred representation då dessa partier hade ett samlat stöd på cirka 73 % vid mandatperioden för lagens införande (Valmyndigheten, 2019).
Genom att inhämta material från flera aktörer ökar robustheten och reliabiliteten i uppsatsen. I och med urvalet av dessa aktörer och att det inhämtade materialet är begränsat till dokument rörande förändring av lagstiftning får reliabiliteten i det inhämtade materialet att anses som mycket tillförlitlig. Källorna påvisar aktörens ståndpunkt och hållning i frågan och det är därför möjligt att bedöma hur dessa ståndpunkter står i förhållande till vår frågeställning och våra utgångspunkter. Slutligen är källorna beroende av kontexten då dessa förordningar, remissutlåtanden och lagändringar är till för att för att analysera hur behovet av ny lagstiftning beskrivs och förstås och hur policyutvecklingen skedde och utvecklades. Detta material är en stor del av vår analys då materialet explicit speglar hur aktörerna förhåller sig och reagerade på ett behov av förändring inom bosättningspolitiken. I materialet framgår det hur aktörerna svarat och förhållit sig till regeringens förslag till en ny lag.
4.2 Metod och Design
Vårt tillvägagångssätt ska vara transparant. Utgångspunkten för vår frågeställning, det teoretiska ramverket och metoden för uppsatsen är betydelsefull för att förklara konkret hur vår analys utformas. Nedanför kommer vi att redogöra för vår valda metod och ett analysverktyg. Genom att analysera förändring till följd av en extern chock kan man få ett generaliserbart sätt att arbeta med liknande händelser, även om vi i denna uppsats valt att avgränsa oss till “bosättningslagen till följd av flyktingkrisen”.
11
4.3 Innehållsanalys
I uppsatsen används en kvalitativ innehållsanalys. Denna forskningsmetod bygger på att strukturerat och noggrant läsa igenom empiriskt material och hitta de centrala och relevanta delarna som är lämpliga för vår forskningsfråga och utvecklande utgångspunkter (Esaiasson et al, 2017, s. 212). En kvalitativ innehållsanalys innebär att man analyserar texter där tolkningar är i blickfång (Boréus och Bergström, 2018, s. 50).
En innehållsanalys är också användbar för att undersöka en förändring i vad man har för inställning till en fråga, det vill säga att man gör en jämförelse från material i dåtid och med material som har hänt från senare stadium (Boréus och Bergström, 2018, s. 55). Med hjälp av denna metod kommer vi att besvara vår frågeställning. Vårt tillvägagångssätt kommer bestå av att hitta teman och utgångspunkter utifrån vår forskningsfråga. I kvalitativa innehållsanalyser kan många texter behandlas och analyseras, det kan vara sökningar av manifesta inslag i texter, tidningar och läroböcker och även av det som inte sägs fullt ut i texter. Det som inte sägs klart utsagt i det empiriska materialet kan vara värt att lyfta fram i analysen (Esaiasson et al, 2017, s. 213).
Med hjälp av denna metod letar vi efter hur något sägs och inte hur många gånger något sägs om en specifik företeelse och här behöver man ha ett rationellt tankesätt där man tolkar ett empiriskt material rätt och konsekvent (Boréus och Bergström, 2018, s. 80). Det finns flera skäl till att välja en kvalitativ metod i vår uppsats och inte en kvantitativ metod. En viktig anledning till det är att vi har en stor mängd textmassa som ska analyseras. Med vår metod kan man lättare se de centrala delarna i texterna och ser det som ligger mindre explicit med en intensiv läsning av materialet (Esaiasson, 2017, s. 142 s. 210). Man kan studera implementeringen av bosättningslagen med en kvantitativ metod men vår studie syftar till att läsa om policys och förändringar inom bosättningslagen och det utkräver en intensiv läsning, tydning och en förståelse då texterna kan vara svåra och nästan ogenomförbart att använda en kvantitativ metod och därav valde vi en kvalitativ innehållsanalys som metod (Boréus & Bergström 2012, s. 31, s. 50–51). Innehållsanalysen används framförallt vid kvantitativa textanalyser där syftet är att mäta eller räkna förekomsten av specifika företeelser i det empiriska materialet. Det kan även inkludera de analyser som systematiskt beskriver ett textinnehåll. Kvalitativa innehållsanalyser, i
12
kontrast till den kvantitativa, syftar till textanalyser där kvalitativa tolkningar är i fokus (Boréus och Bergström, 2012: s.50). För att besvara frågeställningarna kommer en kvalitativ innehållsanalys att användas. Syftet med detta tillvägagångsätt är att finna bakomliggande teman i analysmaterialet som kan berätta något om helheten av empirin. Det som söks är specifika inslag i texter, men sökandet av dessa används även för att komma åt det inte fullt utsagda (Bergström och Boréus, 2012: 51). Att komma åt det inte fullt utsagda kan vara intressant för att finna viktiga inslag i empirin som inte förekommer explicit men som är essentiella för analysen. En annan fördel med kvalitativa innehållsanalyser, till skillnad från kvantitativa innehållsanalyser, är att det viktigaste inte är hur många gånger någonting sägs, utan hur något sägs (Bergström och Boréus, 2012: 80) Detta kräver således tolkningar av det empiriska materialet. För att kunna göra konsekventa tolkningar i det empiriska materialet har ett analysverktyg konstruerats.
En kvalitativ analys av detta slag används med anledning av att den grundar sig i idén om att skapa en helhetsförståelse av den konflikt som har uppstått i samband med
flyktingkrisen, genom att noggrant läsa igenom materialet för att sedan välja ut specifika delar och citat som illustrerar denna helhetsförståelse som läsningen genererar. Samtidigt är det viktigt att inte gå miste om det komplexa och varierande i det studerade fallet, varför analysverktyget som är uppdelat efter olika teman är ett lämpligt tillvägagångsätt. Med vår forskningsfråga vill vi få en helhet av hur bosättningslagen ändrades och utvecklades i samband med flyktingkrisen som en extern chock och hur dess policyutveckling gick till. Vi har undersökt hur problemet presenterades, vilka aktörer som fanns med i policyutvecklingen, vilka handlingskapaciteter som fanns och slutligen hur lösningen utvecklades. Vi har med hjälp av detta tillvägagångssätt noggrant läst igenom all vår insamlade data för att sen göra ett urval för att kunna besvara vår forskningsfråga på ett lämpligt och transparent tillvägagångssätt.
13
4.4 Aktörer
Riksdagspartierna
Riksdagen har 349 ledamöter fördelat på åtta partier (sedan 2010) som är valda att representera det svenska folket. Riksdagens uppgift är att besluta om lagar, besluta om budgeten samt kontrollera regeringen. De partier som är representerade i denna undersökning är Socialdemokraterna, Moderaterna, Sverigedemokraterna samt Vänsterpartiet som tillsammans samlade cirka 73% av rösterna i mandatperioden 2014– 2018 som var den period då bosättningslagen infördes. (Valmyndigheten, 2019).
Regeringen
All offentlig makt utgår från folket och den offentliga makten utövas under lagarna slås det fast i Regeringsformen, 1 kap. 1 §. Även om kriser och yttre omständigheter inträffar och påverkar Sverige är regering fortfarande bunden till att följa de lagar som finns, det gäller oavsett om det råder kristillstånd eller normaltillstånd (SOU 2017:12. s.83).
Regeringens ansvar ligger i att styra och regera riket i såväl normal- som kristillstånd, regeringen står till svars inför riksdagen vilket slås fast i 1 kap. 6 §, RF. Den svenska regeringen har både ett initiativtagande ansvar och ska driva på arbetet med att utveckla det svenska samhället, men regeringen har även ett verkställande ansvar att se till att de beslut som fattats blir genomförda. Regeringen ansvarar för den styrning och inriktning som de statliga myndigheterna för. Myndigheterna ska följa de anvisningar, föreskrifter och direktiv som utfärdats av den svenska regeringen. Dock är det regeringens makt och befogenheter över de statliga myndigheterna inte absolut eller obegränsad, som tidigare nämnt är regeringen bundna av vad som redan finns lagstiftat i lag eller i grundlag (SOU 2017:12. s.84–85).
Migrationsverket
Migrationsverket är en statlig myndighet som har det huvudsakliga ansvaret när det kommer till frågor som rör migration och asyl. Migrationsverket ska arbeta för att de politiskt uppsatta målen inom migrationsområdet blir uppfyllda (SOU 2017:12. s.113).
14
Migrationsverket ansvarar för det svenska mottagandet av migranter och asylsökande. Det är regeringen och riksdagen som tar fram asyl- och migrationspolitiken och därefter får Migrationsverket sitt uppdrag från dem. Uppdraget är uppdelat i fem processer; att komma till Sverige, att stanna i Sverige, att bli svensk medborgare, att behöva skydd och att återvända. Under den pågående asylprocessen ska migrationsverket ansvara för att den asylsökande har ett boende, Vid behov ska Migrationsverket arbeta för att öka antalet boendeplatser i landet (SOU 2017:12. s.118–119, 122).
Kommunerna & SKR
De svenska kommunerna är en bärande del i den svenska samhällsapparaten. Kommunen är en förvaltningsmyndighet som verkar på lokal nivå, kommunernas uppdrag är uppdelade inom olika sektorer såsom, skola. socialtjänst stadsbyggnad med mera. Kommunerna spelar en viktig roll vid etablering av nyanlända då kommunen ombesörjer skola, SFI och bostad. Kommunen styrs politiskt av kommunfullmäktige som i sin tur utser vilka nämnder som behövs i respektive kommun (SKR, 2019).
SKR, Sveriges Kommuner och Regioner (tidigare Sveriges Kommuner och Landsting) är en intresse- och arbetsgivarorganisation för Sveriges alla kommuner och regioner. SKR har som uppdrag att stödja utvecklingen för kommunernas och regionernas olika verksamheter genom att ge rådgivning och stöd. SKR fungerar som ett nätverk där kommuner och regioner har en plattform att byta idéer och kunskap mellan varandra (SKR, 2019).
Arbetsförmedlingen:
Arbetsförmedlingen är en statlig myndighet som har ansvaret att få en fungerande arbetsmarknad. Myndigheten får instruktioner från regeringen och riksdagen. Deras arbete för en fungerande arbetsmarknad innebär att deras uppdrag är att hjälpa människor som vill ha ett arbete och underlätta för arbetsgivare att hitta rätt personer till de olika yrkena. Det myndigheten också ansvarar över är att hjälpa de människor som inte är inne på arbetsmarknaden men även etablering av nyanlända på arbetsmarknaden (Arbetsförmedlingen, 2020).
15
Sveriges Allmännytta:
Sveriges Allmännytta (Tidigare SABO) är bransch- och intresseorganisation för över 300 allmännyttiga kommunala och privata bostadsföretag. Målet för Sveriges Allmännytta är att bistå organisationens medlemmar genom att ge stöd och service i det dagliga arbetet genom att erbjuda rådgivning, konsultstöd, utbildningar, nätverk och information. Målet är att organisationens medlemmar kan vara långsiktiga och konkurrenskraftiga aktörer på den svenska bostadsmarknaden. Sveriges Allmännytta verkar för att bidra till en hållbar utveckling: ekonomiskt, miljömässigt och socialt. Sveriges Allmännytta arbetar med att ge sina medlemmar goda arbetsförutsättningar genom nationell och internationell omvärldsbevakning, opinionsbildning och branschsamarbeten med mera (Sveriges Allmännytta, 2020).
4.5 Analysverktyg
För att analysera det empiriska materialet och möjliggöra en robust och tillförlitlig slutsats har vi för avsikt att tolka och analysera materialet genom en kvalitativ innehållsanalys. För att vidare stärka upp tillförlitligheten av analysen kommer vi att tillämpa två teorier, The Advocacy Coalition Framework och Multiple Streams teorierna. Syftet med att använda sig av två teorier är att ytterligare underbygga våra argument och stärka vår slutsats. Utifrån detta har vi skapat en modell som kommer att bidra till att dra slutsatser och ett väl genomtänkt resonemang och tolkande kring vår frågeställning och våra utgångspunkter. Modell 1.1 Policyförändring hos aktörer
Vår analysmodell, Modell 1.1 Policyförändring hos aktörer, har konstruerats utifrån vårt teoretiska ramverk där en chock påverkar aktörer att agera eller att inte agera. Med denna
16
chock har aktören enligt vår teoretiska utgångspunkt tre möjliga vägar att gå för att nå en förändring.
Det första är att aktören sedan tidigare haft vilja att genomföra en förändring men att detta inte varit möjligt. Genom den externa chocken öppnas ett möjlighetsfönster för aktören att agera och implementera den förändring man vill uppnå
Det andra handlingsalternativet är att aktören får en möjlighet att distansera sig från en tidigare hållning och på ett “bekvämt” sätt ändra uppfattning, med förklaring att förändring är nödvändigt.
Det tredje alternativet handlar om att aktören inte vill ändra sin hållning, men att rådande situation är så pass ohållbar att aktören är tvingad att förändra sig.
5. Mottagande och bosättning av nyanlända
5.1 Tidigare lagstiftning
I förordningen (2010:408) angående mottagande för bosättning av vissa nyanlända står det att de som har det huvudsakliga ansvaret för bosättning av nyanlända som innefattas av etableringslagen är uppdelat mellan aktörerna Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och länsstyrelserna. Migrationsverkets uppdrag är att lämna analyser och prognoser över hur många nyanlända som kommer att få uppehållstillstånd längre fram i tiden. Med de utgångspunkterna sanktionerar Arbetsförmedlingen efter överläggning med länsstyrelserna och Migrationsverket en uppdelning av mottagningsbehovet i varje län (länstal). Med det gjort ska länsstyrelserna med länstalet som riktvärde träffa avtal med de kommuner som berörs inom länet om mottagande för bosättning av nyanlända (kommuntal). Länsstyrelserna ska hålla Arbetsförmedlingen och Migrationsverket upplysta om de kommuntal som beslutas. Då länstalen fastslås vid de uppgörelserna om vilka kommuntal ska premissen vara utgångspunkten för arbetet. Nyanlända som har själva hittat ett boende och vill ha hjälp med bosättning ska meddela det till Arbetsförmedlingen inom ett halvår från den dagen den nyanlända får uppehållstillstånd. Migrationsverket anvisar ett boende i
17
en kommun till nyanlända som har fått uppehållstillstånd med understöd av 5 kap. 2 § utlänningslagen (SFS 2005:716).
De kvotflyktingar och nyanlända som inte har rätt till en etablering enligt etableringslagen på grund av att deras prestationsförmåga är under 25 procent av heltid. Denna modell om fördelning av länstal som Arbetsförmedlingen har i samråd med aktörerna länsstyrelserna och Migrationsverket utgår först och främst på arbetsmarknadens villkor, även andra faktorer som befolkning i kommunen och de länstal som har planerats. Med det planeringstal över hur de nyanlända som ordnar boende på eget bevåg förväntas fördela sig per län, i den planeringen innefattar även ensamkommande barn och släktingar som har fått uppehållstillstånd. År 2013 omfördelades en viss procent utifrån ett historiskt mottagande av nyanlända och 2014 gjorde man en omfördelning utifrån de individerna inskrivna i Migrationsverkets mottagningssystem i varje länen. Frivilliga överenskommelser för mottagande av nyanlända utgörs av frivilliga dialoger mellan aktörerna länsstyrelserna och kommunerna. Länsstyrelserna ska även hjälpa till kommunerna om att ta emot nyanlända. Målet är att mängden anvisningsplatser i det man har kommit överens om angående mottagandet ska motsvara de behov man har räknat på, dvs. länstalet. Den regionala fördelningsmodellen skapar förutsättningar genom dialog med varje kommun. I överenskommelserna ska det framgå antalet anvisningsbara platser och de som väljer att hitta eget boende och de anhöriga som den nyanlända har. Ett stort antal kommuner skriver under överenskommelser som ska gälla utan tidsbegränsning men i och med det behövs det dialog om antalet platser (Ds 2015:33, s. 11–12).
5.2 Behovet av ny lagstiftning snabbt
Det finns flertalet övergripande skäl till att den svenska regeringen och riksdagen ansåg att det fanns ett övergripande behov av en ny lag gällande bosättning för nyanlända i Sverige. Det första skälet var det rådande läge i omvärlden, främst inbördeskriget i Syrien, som bidragit stort till de stora flyktingströmmarna i världen. Toppen på denna flyktingström inträffade 2015 då omkring 163 000 migranter sökte asyl i Sverige. Det var mer än det dubbla antalet asylsökande som 2014, och var en bidragande faktor till att bosättningslagen infördes under 2016 (Migrationsverket, 2020a). Under 2016 röstade även riksdagen igenom
18
fler och skärpta regler och direktiv för gränskontroller och uppehållstillstånd för att minska flyktingmottagandet i Sverige.
En andra orsak till att lagen behövdes var de rådande bostadssociala konsekvenserna som uppstått inom ett urval av svenska kommuner till följd av nyanlända tidigare haft möjlighet att själva bestämma vilken kommun de vill bosätta sig i enligt EBO. Det är främst storstadskommunerna som har haft ett stort mottagande under en lång tid. Det är främst dessa kommuner som har förespråkat en mer rättvis fördelning av nyanlända (Sveriges Allmännytta, 2016, s. 14).
EBO, Lagen om eget boende implementerades som tidigare nämnts 1994 och skulle ses som ett alternativ och tillägg till Migrationsverkets anläggningsboenden, ABO. Målet med den nya EBO lagstiftningen var att motverka främlingsfientlighet och segregation genom att fler kontaktytor mellan svenskar och asylsökande skulle uppstå och att det skulle bli lättare för nyanlända att hitta ett arbete. Man gjorde bedömningen att det var en mindre del av de asylsökande som skulle välja alternativet EBO. Paradoxalt nog kan man se att i samband med att bostadsbristen ökade i Sverige, löste fler och fler asylsökande och nyanlända sin egen bosättning. En bidragande faktor till denna utveckling var den väldigt långa väntetid på bostad som uppstod för nyanlända som väntade på att få placering i en mottagande kommun. En orsak till detta var bristen på avtal mellan myndigheter och kommuner gällande mottagande och att de frivilliga överenskommelser som fanns mellan kommuner och myndigheter inte motsvarade de behov på bostäder som fanns för nyanlända och asylsökande (Sveriges Allmännytta, 2016, s. 22 & Boverket, 2015, s. 18–19). Regeringens egna skäl till att lagen skulle införas var att den rådande ordningen inte var hållbar. Regeringen beskriver följande i Lagrådsremissen:
“Eftersom överenskommelserna kan betraktas som avsiktsförklaringar som kommunerna varken är förpliktigade att teckna eller att följa, kan nuvarande system varken säkerställa att alla kommuner tecknar en överenskommelse om mottagande av nyanlända eller att överenskommelsen leder till ett mottagande som motsvarar överenskommelsen. Systemet saknar därmed möjlighet att säkerställa att det frivilliga mottagandet blir tillräckligt (…)” (Lagrådsremiss Ds 2015:33, s.8).
19
Regeringen påpekade även att en förändring behövdes ske snabbt det var därför det blev en Departementsskrivelse (Ds) och inte en offentlig statlig utredning (SOU). Så här beskriver regeringen det själv i lagrådsremissen:
”I budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1 utg.omr. 13) aviserades att regeringen avser att föreslå åtgärder för att skapa ett sammanhållet system som skapar förutsättningar för en effektiv asyl- och återvändandeprocess, samtidigt som en snabb etablering i arbets- och samhällslivet främjas för de personer som har beviljats uppehållstillstånd. Det anges att systemet även bör bidra till att ge kommuner och landsting goda planeringsförutsättningar så att en långsiktighet i mottagandet kan främjas och att avsikten är att även statens styrmedel och ersättningssystemet till kommuner och landsting för mottagande av asylsökande ska ses över. (...)” (Lagrådsremiss Ds 2015:33, s.9).
5.3 Remissyttranden
Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända, Ds 2015:33.
I Departementsskrivelsen föreslås en ny lag som innebär att en kommun är skyldig att efter anvisning ta emot en nyanländ för bosättning i kommunen. Lagen föreslogs träda i kraft den 1 mars 2016. Inför en eventuell lagstiftning blir aktuell inhämtar regeringen in åsikter från berörda kommuner, myndigheter, organisationer och andra intressenter genom att skicka förslaget på remiss. Anledningen var att regeringen ville ha ett underlag för vilka åsikter de aktörer som berörs av lagstiftningen har (Regeringskansliet, 2015b).
Remissyttrande gällande Ds 2015:33 från Arbetsförmedlingen:
Arbetsförmedlingen anser i sitt yttrande att den föreslagna lagen skulle stärka arbetsmarknadsperspektivet i bosättningsprocessen för den nyanlända. Arbetsförmedlingen anser vidare att det är bra att en kommun ska vara skyldig att motta nyanlända för bosättning efter anvisning men anser att tidsspannet för mottagandet behöver fastställas. Arbetsförmedlingen anser att sanktioner bör införas mot kommuner som inte uppfyller sitt
20
uppdrag i syfte att skapa legitimitet för lagens intentioner och syfte. Arbetsförmedlingen anser att lagen ska utformas på ett sådant sätt att det finns en tydlig arbetsfördelning mellan kommuner och stat. Arbetsförmedlingen anser även att beslutet om anvisning inte ska kunna överklagas av kommunen (A2015/1726/IU: svar 25).
Vi kan observera genom vår analytiska modell att Arbetsförmedlingen ställer sig positiv till en förändring av lagstiftningen och att arbetsförmedlingen ser möjligheter med den nya lagen för att skapa en bättre integrering för den nyanlände. Då arbetsförmedlingen inte ansåg att den tidigare lagstiftningen var tillräckligt omfattande för att skapa bra arbetsmarknadsförutsättningar genom den dåvarande frivilliga fördelningen av nyanlända mellan kommunerna, arbetade myndigheten med att förändra och förbättra den nya lagstiftningen. Genom sitt remissvar kan vi även se att arbetsförmedlingen förespråkar en hård tolkning och tillämpning av lagen för att den ska få den önskade effekt som efterfrågas från regeringens håll. Arbetsförmedlingen föreslår därför införandet av sanktioner mot kommuner som inte fullföljer uppdraget, vilket regeringen inte anser är nödvändigt. Som avslutning ser vi att Arbetsförmedlingen ser stora möjligheter med den nya lagen, men anser samtidigt att regeringen inte går tillräckligt långt för att lagen ska kunna få den önskade effekt som regeringen vill uppnå med ny lagstiftning.
Remissyttrande gällande Ds 2015:33 från Migrationsverket:
I remissvaret välkomnar Migrationsverket förslaget om att en nyanländ kan anvisas till en kommun för vidare bosättning oavsett om kommunen har en tidigare överenskommelse gällande mottagning av nyanlända eller inte. Vidare ger förslaget Migrationsverket fler möjligheter att verka för att kommunerna snabbare ska hantera anvisningen av nyanlända. Även om förslaget välkomnas anser Migrationsverket att lagen behöver kompletteras och förtydligas för att den ska uppnå önskad effekt på det kommunala mottagandet av nyanlända. Migrationsverket påpekar dock att det är oklart vilken effekt den föreslagna lagen kommer att få på kommunernas vilja att samverka med Migrationsverket på frivilliga grunder. Migrationsverket anser att sanktioner mot kommuner inte är nödvändigt men att lagen inte ska kunna överklagas är rimligt (A2015/1726/IU: svar 7).
21
Migrationsverket är liksom Arbetsförmedlingen positivt inställda till att en ny lag ska införas då det utökar myndighetens möjligheter att verka på ett effektivt sätt. Vi kan dock observera att Migrationsverket inte är lika långtgående i sina önskemål gällande lagstiftningen som Arbetsförmedlingen är och att de är lite vaga i vad man faktiskt vill ha ut av den nya lagstiftningen men också att man varnar lite för vad den nya lagen skulle innebära för kommunerna och hur samarbetet mellan kommun och myndigheten kan komma att se ut i fortsättningen. Migrationsverket anser inte att sanktioner mot kommunerna är nödvändigt för att upprätthålla lagen men att ett samarbete med kommunerna på laglig väg är möjligt och önskvärt. Vidare håller Migrationsverket med regeringen om att det inte ska vara möjligt för kommunerna att överklaga beslutet om anvisning av nyanlända till kommunen. Avslutningsvis ser vi att Migrationsverket anser att det finns möjligheter för att lagen ska bli effektiv och att den ska uppnå sitt syfte, samtidigt som myndigheten anser att den behöver kompletteras på något vis för att bli tydligare om vad som ska bli den gällande ordningen.
Remissyttrande gällande Ds 2015:33 från Sveriges Kommuner och Landsting (SKR): SKR anser i sitt remissvar att regeringens förslag som presenteras i förarbetet inskränker det kommunala självstyret i så pass stor utsträckning att det inte är proportionerligt då man inte har prövat andra åtgärder som inte påverkar det kommunala självstyret. Men SKR anser dock att den föreslagna lagstiftningen kan vara motiverad, men att den då ska vara tidsbegränsad till högst tre år och att kommunerna ska få ett statligt ekonomiskt stöd som täcker alla kostnader för mottagandet i kommunen. Vidare anser SKR att de frivilliga överenskommelser med kommuner fortsatt ska vara målsättningen även om lagstiftningen införs. SKR anser att sanktioner mot kommuner som inte uppfyller sitt åtagande varken bör införas eller är nödvändiga då SKR anser att det är ett gemensamt ansvar mellan kommuner, stat och andra berörda aktörer. Då SKR anser att lagstiftningen ska tillämpas om det inte finns tillräckligt platser i de frivilliga överenskommelserna ska det därför vara möjligt för kommunerna att överklaga beslutet (A2015/1726/IU: svar 66).
Enligt vår analytiska modell kan vi se att SKR är kritiska mot det tvång som den nya lagstiftningen skulle komma att innebära för de svenska kommunerna i form av
22
inskränkningar av det kommunala självstyret, som SKR anser är av yttersta vikt. Vidare kan vi se att SKR är mycket kritiska till att regeringen inte har arbetat mer utförligt med förslag som inte skulle påverka det kommunala självstyret i samma utsträckning som det nuvarande lagförslaget är utvecklat. SKR anser att om lagstiftningen ska införas med det tvång som den innebär, bör kommunerna kompenseras ytterligare. I frågan gällande sanktioner mot kommuner som inte fullgör sin skyldighet enligt den föreslagna lagen, är SKR tydliga med att detta inte bör ske då det är en kommunal angelägenhet. SKR anser även att ett tvång på mottagande är fel väg att gå och att beslut som är fattade om anvisning ska gå att överklaga. Som avslutning är det möjligt att se att SKR motsätter sig den nya lagstiftningen men är tvungna att acceptera den med anledning av det rådande läget. Dock är det tydligt att SKR anser att kommunerna ska bli ytterligare kompenserade för att acceptera den nya lagstiftningen då den sker med tvång.
Remissyttrande gällande Ds 2015:33 från Sveriges Allmännytta:
I sitt remissvar anser Sveriges Allmännytta att etableringen i samhället för de nyanlända förbättras om bosättningen kan ske i snabbare takt och att fördelningen mellan kommunerna blir mer proportionerlig i förhållande till befolkningsstorlek och förutsättningar på arbetsmarknaden. Sveriges Allmännytta anser vidare att behovet av fler bostäder är av yttersta vikt och att fler bostäder behöver byggas för att syftet med lagen ska kunna uppnås. I remissen anser Sveriges Allmännytta att konsekvensanalysen är bristfällig. Kortfattat är det kommunernas bostadsbyggande som är problematiskt. Nyproduktion är dyrt att producera för kommunen och leder hög hyra vilket kan ses som problematiskt för nyanlända (A2015/1726/IU: svar 72).
Genom vår analytiska modell är det möjligt att se att Sveriges Allmännytta ser vissa möjligheter med den nya lagstiftningen. Samtidigt att de är väldigt kritiska mot regeringens förslag då det inte tar hänsyn till kommunernas ökade kostnader som kan komma att uppstå i samband med bosättningen och framför allt bostäder. Sveriges Allmännytta påpekar även att om det ska vara möjligt för kommunerna på sikt så måste det byggas fler bostäder, Sveriges Allmännytta anser att det är en lagstiftning som gör det lättare och billigare att bygga som är av intresse och att det är fler bostäder som är lösningen för kommunerna.
23
Avslutningsvis kan vi se att Sveriges Allmännytta är positiva till de möjligheter som den nya lagstiftningen skulle innebära med en mer proportionerlig fördelning av nyanlända till kommunerna och att ytterligare lagstiftning för att underlätta bostadsbyggande behöver utvecklas för att hjälpa kommunerna att klara av situationen på ett hållbart vis.
5.4 Lagrådsremiss - Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända
Efter att ha samlat in remissyttranden gällande Ds 2015:33 vände sig Regeringen till Lagrådet för ett yttrande. I denna remiss har regeringen tagit ställning till de remissvaren från de olika remissinstanserna. Regeringen menar att den lag som föreslås kommer att slå fast att flyktingmottagandet är ett gemensamt ansvar för landets kommuner. Regeringen gjorde bedömningen att alla kommuner skulle vara med och ta ansvar, trots att det saknades sanktioner i den föreslagna lagen. Regeringen ansåg därför att det inte fanns någon anledning till att kommunerna inte skulle fullfölja sin skyldighet i och med den nya lagen. I den form som lagen presenterades ansåg Regeringen inte att det var nödvändigt att föreslå att sanktioner skulle införlivas i lagen, men att sanktioner kunde övervägas efter att lagen tillämpats. Regeringen betonade att om det visade sig att den föreslagna lagen inte får avsedd effekt bör sanktioner övervägas.
SKR med flera har kritiserat Regeringens förslag då man ansåg det som inskränkande i det kommunala självstyret och att andra metoder för mottagandet borde prövats innan införandet av lagen. På denna kritik svarar Regeringen att det hade tillkommit flertalet förändringar för att se till att kommunerna på frivilliga grunder skulle öka sitt mottagande. Bland annat genom att förändra i förordningen om etableringstid. Regeringens nationella samordnare i frågan hade också i uppgift att försöka öka mottagandet av nyanlända i vissa kommuner. Dock visade det sig att Regeringens åtgärder inte varit tillräckliga för att kommunerna skulle öka sitt mottagande för att möta det behov av som fanns i landet. Regeringen gjorde bedömningen att allmänintresset för att förbättra möjligheterna och förutsättningarna för nyanlända att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden vägde tyngre än det kommunala självstyrelset. Regeringen gjorde bedömningen att den föreslagna lagen inte inskränker det kommunala självstyret mer än vad som är nödvändigt. (Lagrådsremiss Ds 2015:33)
24
Genom att använda vår analytiska modell kan vi observera att Regeringen tar hänsyn till de synpunkter som framförts av remissinstanserna men att man behåller sin ståndpunkt och ser nödvändigheten i att införa lagen. Regeringen pekade vidare på i sitt svar att man förväntade sig att kommunerna skulle ta sitt ansvar och följa den lagstiftning som man lagts fram och att sanktioner därför inte var nödvändigt att införa. Men vi kan också se att Regeringen är beredda att överväga ett införande om lagen inte följs i den utsträckning som man avsett. När det kommer till det kommunala självstyret pekar Regeringen på att man tidigare har genomfört åtgärder för att öka det kommunala mottagandet av nyanlända på frivillig bas, men att detta inte har varit tillräckligt stort för att täcka behoven. Regeringen påpekar även vikten av att bosättningen av nyanlända är en nationell angelägenhet och att ett jämnt mottagande mellan kommunerna är av stort allmänintresse.
“En avvägning mellan det starka allmänna intresset av att förbättra förutsättningarna för nyanlända att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden i syfte att bli självförsörjande och vikten av att den kommunala självstyrelsen inte inskränks ytterligare leder i detta fall till slutsatsen att det allmänna intresset väger över. Inskränkningen av den kommunala självstyrelsen bedöms därmed inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Den skyldighet som den föreslagna lagen innebär bedöms alltså som godtagbar även vid beaktande av proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § regeringsformen.” (Lagrådsremiss Ds 2015:33 S. 32)
Avslutningsvis ser vi att Regeringen fortsatt ser lagen som en möjlighet att bidra till ett jämnare och mer rättvist mottagande av nyanlända. Regeringen har även arbetat med att få till en bättre fördelning av nyanlända på frivillig bas mellan kommunerna, men inte lyckats med detta. Regeringens förslag är en följd av det misslyckande från kommunerna som inte tagit sitt ansvar. Dock kan vi observera att Regeringen i största möjliga utsträckning har velat undvika att göra inskränkningar i det kommunala självstyret.
25
5.5 Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2015/16:AU4 och debatt
Arbetsmarknadsutskottet (AU) består av representanter för samtliga partier i Riksdagen. I sitt betänkande yrkade sex av partierna i AU för att Riksdagen ska bifalla Regeringens proposition i den form som den var inlämnad till utskottet för bearbetning, se punkt 5.5. Detta som en direkt följd av en migrationspolitisk överenskommelse som träffats mellan, Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Moderaterna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna. AU anser att den nya lagstiftningen är både nödvändig och rimlig i sitt utförande för att stärka mottagningen av nyanlända för bosättning, då den bidrar till en mer jämn fördelning av nyanlända mellan svenska kommuner (AU2015/16:AU4, 2016, s. 8–9) Två partier, Sverigedemokraterna och Vänsterpartiet var av avvikande mening till regeringen proposition. Sverigedemokraterna lämnade in en reservation mot förslaget med hänvisning till att den nya lagstiftningen strider mot det kommunala självstyret. Sverigedemokraterna är kritiska mot den överenskommelse som fattats mellan Regeringen och (dåvarande) allianspartierna inte är tillräckligt omfattande för mottagande av nyanlända och att lagstiftningen är direkt skadlig i vissa avseenden. Vidare anser Sverigedemokraterna att kommunerna ska ha möjlighet att överklaga beslut om anvisning av nyanländ till kommunen. Sverigedemokraterna yrkade därför att hela propositionen skulle avslås. (AU2015/16:AU4, 2016, s. 11–12)
Vänsterpartiet reserverade sig mot regeringens förslag då de ansåg att frågan om bosättning och fördelning av nyanlända är en angelägenhet som rör hela landet. Därför yrkade Vänsterpartiet för att sanktioner mot kommuner som inte följer lagstiftningen skulle införas i lagtexten. (AU2015/16:AU4, 2016, s. 12–13)
Enligt vår analytiska modell kan vi observera att olika ställningstaganden görs från olika partier och att det är möjligt att se denna lagstiftning i ett väldigt brett spektrum. Regeringspartierna presenterar förslaget som en möjlighet att skapa en jämnare och mer rättvis fördelning av nyanlända mellan kommunerna.
26 “(...) ansvaret är orimligt ojämnt fördelat mellan de olika kommunerna. Det är det som den här lagen nu tar sikte på. (...) Med den nya lagstiftning som riksdagen snart ska besluta om skapar vi förutsättningar för bättre ordning och reda i mottagandet av nyanlända. (...)” - Ylva Johansson (S) (Riksdagen, 2016).
Dåvarande allianspartier var från början mer tveksamt inställda till den nya lagstiftningen då man inte ville inskränka i det kommunala självstyret och rörelsefriheten för nyanlända (Borevi & Myrdal, 2010, s.22).
“Det är ingen hemlighet att mitt parti har haft synpunkter på denna lagstiftning, men i den sexpartiöverenskommelse som finns var detta en del av kompromissen för att se till att få ett bättre mottagande och ett lägre tryck på svenskt asylsystem.” - Hanif Bali (M) (Riksdagen, 2016).
Därför är det möjligt att observera hur, Moderaterna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna har distanserat sig från den tidigare hållningen som rör det kommunala självstyret och rörelsefriheten då man ansåg att situationen krävde en förändring av den egna politiska hållningen. Som avslutning kan vi se att de sex partier som ingår i den migrationspolitiska överenskommelsen är positiva till den nya lagstiftningen och att man ser möjligheter med den, även om den ursprungliga utgångspunkten från de olika partierna är av olika karaktär.
Sverigedemokraternas (SD) perspektiv på den nya lagstiftningen är mycket kritisk då partier anser att det är en mycket grov inskränkning i det kommunala självstyret och att det är problematiskt att med tvång tvinga kommunerna att ta ansvar för en situation som man på riksnivå har skapat. Vidare argumenterar SD för att ett fungerande mottagande av nyanlända inte kan bygga på tvång och att det är av yttersta vikt att det kommunala självstyret snarare ska förstärkas än försvagas, med argumentationen att det är kommunerna själva som har störst möjligheter att hantera sin egen verksamhet och hushålla med sina egna resurser.
27 Man inskränker kommunernas självstyre djupt. Man tror inte att deras förutsättningar på något sätt skulle kunna nå ett maxtak utan hävdar att det löser sig bara det blir en jämn fördelning. (...) Jag nämnde alldeles nyss att kommunerna självfallet vet bäst själva vilka förutsättningar de har. I propositionen är det anmärkningsvärt tydligt att regeringen inte instämmer i detta.” - Paula Bieler (SD) (Riksdagen, 2016).
SD menar på att mottagandet ska bygga på frivillighet mellan kommunerna och den anvisande myndigheten. Med bakgrund till detta kan vi se att SD även är mycket kritiska till att kommunerna inte har möjlighet att överklaga ett beslut om anvisning då det är en så pass stor inskränkning på kommunens möjlighet att själv fatta beslut om sina egna angelägenheter. Som avslutning kan vi även observera att Sverigedemokraterna är så pass kritiska mot detta förslag att man slutligen valt att reservera sig mot förslaget och att man lagt ett motförslag om att riksdagen ska rösta nej till regeringens proposition.
“Dessvärre har Centerpartiet och även övriga allianspartier som hade en rimlig hållning för ungefär ett år sedan övergivit denna(...)”. - Paula Bieler (SD) (Riksdagen, 2016).
SD är även kritiska till att de borgerliga partierna har distanserat sig från sin tidigare hållning då de har ingått i den migrationspolitiska överenskommelsen med regeringen.
Vänsterpartiet (V) är i stor utsträckning positiva till den nya lagstiftningen då partiet har krävt en jämnare fördelning av nyanlända mellan kommunerna under en lång tid. V argumenterar för att mottagandet av nyanlända är en nationell angelägenhet som rör alla kommuner och att det är en möjlighet där alla kommuner därför ska vara med och bidra för bästa möjliga effekt. V menar på att kommuner inte kan välja vilka åtagande man ska ha i kommunen och att man då inte kan välja bort mottagande av nyanlända lika lite som kommunen kan välja bort sina andra verksamheter såsom skola eller vård.
28 “(...) Precis lika lite som en kommun ska kunna välja bort äldreomsorgen, barnomsorgen och skolan, precis lika lite ska den kunna välja bort att vara med och hjälpas åt i flyktingmottagandet.” - Christina Höj Larsen (V) (Riksdagen, 2016). När det kommer till den nya lagen menar V på att den inte går tillräckligt långt för att säkerställa att kommunerna tar sitt ansvar som medföljer med nya lagen. Vänsterpartiet menar på att för säkerställa att ingen kommun frångår sitt ansvar måste sanktioner införas som en “piska” för att säkerställa att inga avsteg från lagen tas. Vänsterpartiet ser således lagstiftningen som en stor möjlighet att skapa en jämnare fördelning av nyanlända mellan kommunerna.
“Det är till och med så att det kaos i mottagandet som vi sett under hösten delvis är ett resultat av att man har dröjt så oerhört länge med att skapa förutsättningar för ett gemensamt mottagande. (...) Några kommuner tar ett jätteansvar, medan andra, framför allt rika kommuner, inte alls gör lika mycket.” - Christina Höj Larsen (V) (Riksdagen, 2016).
Dock ser vi även att V inte anser att regeringens förslag är tillräckligt långtgående för att säkerställa att kommunerna tar sitt ansvar, därför lämnade Vänsterpartiet in en motion som skulle betyda att sanktioner mot de kommuner som motsätter sig lagen skulle kunna användas.
Samtliga citat kommer från debatten i riksdagen inför beslut om Lag (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning som hölls 2016-01-27. (Riksdagen, 2016).
5.6 Ny lagstiftning
Den 1 januari 2016 implementerades Lag 2016:38 Om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning, känd som bosättningslagen eller anvisningslagen, en lag som rör mottagandet av nyanlända som behöver bostad. Det nya regelverket innebär att svenska kommuner är tvungna att ta emot nyanlända efter att dessa blivit anvisade till kommunen av regeringen eller anvisande myndighet. Målet med den nya lagen är att reformera
29
etableringen av nyanlända. Det antal nyanlända som varje enskild kommun ska ta emot grundas på hur stor kommunen är, hur arbetsmarknaden ser ut och hur många kommunen sedan tidigare tagit emot.
Syftet med den nya lagstiftningen är att det ska vara en så proportionerlig fördelning av nyanlända mellan kommunerna som möjligt och skapa goda kommunala förutsättningar för etablering av nyanlända (prop. 2015/16:54, s.21). Anvisningarna rör nyanlända som blivit beviljade uppehållstillstånd som är inskrivna och har bott en längre tid på Migrationsverkets anläggningsboende i väntan på bosättning i en kommun. Med den nya lagstiftningen fastslås att kommuner som har fått anvisning av nyanlända är skyldiga att mottaga dessa för bosättning inom kommunen (SFS 2016:38, 5 §). I regeringens proposition kan man läsa att det inte ställs några krav på kommunen på vilken typ av bostad som ska erbjudas till den nyanlända och att det är upp till kommunen att avgöra vilken bostadstyp som är lämplig. Dock pekar regeringen på att kommunen i största möjliga mån ska erbjuda permanenta bostäder, (prop. 2015/16:54, s. 18 & 39). De personer som omfattas av lagen är nyanlända som är registrerade och bor i Migrationsverkets anläggningsboende (ABO) samt kvotflyktingar (SFS 2016:39, 11 §). Nyanlända som under den tid de varit asylsökande valt EBO omfattas inte av lagstiftningen. Fördelningen av nyanlända mellan kommunerna sker på samma sätt som med tidigare lagstiftning, genom länstal som förmedlas från regeringen eller anvisande myndighet genom förordning SFS 2016:40. När länstalen är fastslagna beslutar varje länsstyrelse om kommuntal som reglerar antalet nyanlända som respektive kommun ska mottaga (SFS 2016:39, 5 §). Efter att kommuntalen blivit fastslagna av länsstyrelsen har den mottagande kommunen två månade på sig att ta emot den nyanlände till kommunen (SFS 2016:39, 10 §). Beslutet att mottaga en nyanländ kan inte överklagas av kommunen, regeringen motiverar det beslutet genom att påpeka vikten av en snabb process för den nyanlända att påbörja sin etablering i det svenska samhället.
”En förutsättning för ett snabbt mottagande är att såväl kommunen som den nyanlände kan förlita sig på att myndigheternas anvisning gäller. En möjlighet för kommunen att överklaga ett beslut om anvisning skulle enligt regeringens bedömning kunna leda till att kommunmottagandet fördröjs orimligt länge, vilket
