• No results found

Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen"

Copied!
106
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

RAPPORT 2017:5

Slutredovisning av

uppdrag angående

tillämpningen av

miljö-balkens bestämmelser

om riksintressen

(2)
(3)

Boverket

Slutredovisning av

uppdrag angående

tillämpningen av

miljö-balkens bestämmelser

om riksintressen

(4)

Titel: Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbal-kens bestämmelser om riksintressen.

Rapportnummer: 2017:5 Utgivare: Boverket, april, 2017 Upplaga: 1

Tryck: Boverket internt

ISBN tryck: 978-91-7563-448-7 ISBN pdf: 978-91-7563-449-4

Sökord: Riksintressen, riksintressesystemet, riksintressearbetet,

riksintresseunderlag, miljöbalken, tillämpning, reflektioner,

analyser, vägledning, myndigheter, riksintressemyndigheter,

länsstyrelser, påtaglig skada, planprocessen

Diarienummer: 3190/2014

Rapporten kan beställas från Boverket. Webbplats: www.boverket.se/publikationer E-post: publikationsservice@boverket.se Telefon: 0455-35 30 00

(5)

Boverket

Förord

Denna slutredovisning är en sammanställning av det samlade arbete som Boverket genomfört och det material som tagits fram med anledning av regeringens uppdrag, S2014/6521/PBB. Uppdraget riktade sig även till länsstyrelserna.

Uppdraget har resulterat i fem nationella workshopar, en vägledning för riksintressemyndigheterna och en vägledning om påtaglig skada i plan-processen. Viss samordning med Riksintresseutredningen har skett. Uppdraget att sammanställa och analysera länsstyrelsernas redovisningar och arbetet med att ta fram en vägledning om påtaglig skada i planpro-cessen är ett direkt resultat av uppdraget. Den samlade analysen och re-flektionen utifrån arbetet har tillkommit i slutet av arbetet då olika un-derlag och erfarenheter har diskuterats, sammanställts och bedömts. Denna rapport består av fyra delar. Reflektioner och analys av riksintres-sesystemet, en sammanfattning och analys av de redovisningar som läns-styrelserna lämnat, en redovisning av den samordning och vägledning som gjorts av riksintressemyndigheternas arbete med riksintressefrågan och det vägledningsarbete som gjorts av vad begreppet påtaglig skada in-nebär i planprocessen. Rapporten är utarbetad av Bengt Larsén, Otto Ry-ding och Kajetonas Čeginskas.

Karlskrona april 2017

Susann Bard tf. generaldirektör

(6)

Innehåll

Sammanfattning ... 5

Inledning och läsanvisningar ... 8

1 Samlad analys och reflektion av riksintressearbetet ... 9

1.1 Utveckling av den nationella planeringsnivån ...9

1.2 Kriterier behöver anpassas efter samhällsutvecklingen ... 11

1.3 Aktuella och utvecklade kunskapsunderlag ... 12

1.4 Behov av att staten kan uppträda samlat och tydligt ... 13

1.5 Rennäringens behov och riksintressesystemet ... 14

1.6 Ingripande mot exploatering av jordbruksmark ... 14

1.7 Vägledningen för riksintressemyndigheterna ... 15

1.8 Behov av översyn av 4 kap. miljöbalken ... 15

2 Länsstyrelsernas redovisning av omprövning och förtydligande av riksintresseunderlag ... 17

2.1 Samlade iakttagelser av länsstyrelsernas redovisningar åren 2016-2017 ... 17

2.2 Länsstyrelsernas redovisningar år 2017 ... 21

3 Samordning av riksintressemyndigheternas arbete ... 23

3.1 Boverkets samordning ... 23

3.2 Fem nationella workshopar ... 23

3.3 Vägledning för riksintressemyndigheterna ... 25

4 Vägledning om påtaglig skada i planprocessen ... 27

4.1 Vägledningen och dess publicering ... 27

4.2 Arbetet med vägledningen ... 27

4.3 Begränsningar i vägledningen ... 27

4.4 Riksintressemyndigheternas vägledningar ... 28

Bilagor:

Bilaga 1 Vägledning för nationella myndigheters underlag, beslut och re-dovisning rörande anspråk på riksintressen i 3 kap. miljöbalken

Bilaga 2 Exempel på kriterier i förarbetena till lagstiftningen om riksin-tressena i kap. 3 miljöbalken

Bilaga 3 Riksintresseuppdraget. Slutrapporteringe av uppdrag S2014/6521/PBB, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, 2017

Bilaga 4 Sammanfattning riksintresse kommunikationer, Lagtolken 2016-10-02

(7)

Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 5

Boverket

Sammanfattning

Boverket redovisar i denna rapport iakttagelser som gjorts av hur hus-hållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken fungerar i praktiken, vägledning om tillämpningen, vad som kan utvecklas och frågor som bör uppmärksammas i det fortsatta arbetet. Verkets tidigare framförda kritik mot riksintressesystemet kvarstår. I det yttrande Boverket avgav i sam-band med remissen av Riksintresseutredningens betänkande, SOU 2015:99, avstyrkte verket utredningens förslag i sin helhet. Verket pekar dock på att vissa förslag är användbara i fortsatt utredningarbete. I analysen till detta uppdrag lyfter Boverket upp åtta aspekter på hushåll-ningssystemet som det finns anledning att närmare beakta i det vidare ar-betet. Det gäller följande:

• Den nationella planeringsnivån behöver kopplas bättre till den nationella politiken och få en tydlig struktur.

• Kriterier som ligger till grund för utpekande av riksintressen be-höver anpassas till samhällsutvecklingen, bl.a. den sektorpolitik som utvecklas.

• Det behövs aktuella och välutvecklade kunskapsunderlag från riksintressemyndigheterna vars innehåll passar in i den informat-ionsstruktur som byggs upp. Boverkets vägledning för riksintres-semyndigheterna utvecklar hur det bör gå till.

• Behovet av att staten kan uppträda samlat och tydligt är viktigt, inte minst vid större samhällsomvandlingar. Länsstyrelserna har idag rollen att samordna staten men upplever den som svag. • Rennäringen förutsätter tillgång till stora arealer med vissa

kvali-teter. Rennäringen är viktigt för den samiska kulturen. Frågan är om hushållningsbestämmelserna svarar upp till de förväntningar som ställs på det i förhållande till de mål som gäller för näringen. • Det är lämpligt att staten får möjligheter att ingripa mot olämplig

exploatering av jordbruksmark. Idag kan enskilda sakägare få sa-ken prövad men länsstyrelserna kan inte ingripa.

• Implementeringen av Boverkets vägledning för riksintressemyn-digheterna behöver uppmärksammas.

(8)

• Det finns behov av en översyn av bestämmelserna i 4 kap. miljö-balken, vilket länsstyrelserna också påtalat i sina redovisningar. Länsstyrelsernas redovisningar visar på stora skillnader i ambitionen med riksintresseuppdragets genomförande. Flertalet länsstyrelser ser inga större konflikter mellan riksintressen och bostadsförsörjning och bostads-byggande. Ett undantag är Länsstyrelsen i Västa Götaland som ser en konflikt med riksintresset för kommunikationer (trafik) som också berör tillämpningen av riksintresset. Fallet Västra Götaland visar också på framväxten av skilda synsätt hos sektorverken rörande tolkningen av hus-hållningssystemet. Det pekar vidare på behovet av regionala instrument för att hantera samhällsutvecklingen i agglomerationsområden. I övrigt kan noteras att länsstyrelserna uttrycker problem med bristande resurser och generationsskifte, behov av utbildnings- och kompetenssatsningar, bättre underlag från riksintressemyndigheterna och behov av regionala perspektiv i hushållningsarbetet.

Boverket har i samordningsuppdraget med riksintressemyndigheternas arbete med riksintressefrågan tagit fram en vägledning för deras arbete med riksintressen som finns i bilaga 1. Syftet med vägledningen är att ge en tydlig struktur i arbetet och lättillgänglig information om riksintresse-anspråken med väl utvecklade värdebeskrivningar. I vägledningen ingår också att det bör finnas en beskrivning för varje sektorområde som sätter in riksintressena i ett sammanhang och där kriterier redovisas för att ta fram riksintressen. Avsikten är också att ge en grund för att reducera de samlade anspråken. Boverket har bl.a. genomfört fem olika workshopar i utvecklingen av riksintresse- och hushållningsarbetet och för att förankra vägledningen.

I arbetet med vägledning om påtaglig skada i planprocessen har Boverket tagit fram ett antal texter som sätter in denna fråga i riksintressesystemet som helhet. I texterna lyfts särskilt vikten av att riksintressemyndigheter-na i siriksintressemyndigheter-na beskrivningar tydliggör vilka värden och egenskaper riksintres-sen avser att värna och betydelriksintres-sen av att kommunerna aktivt förhåller sig till de utpekade riksintressena i sin översiktplanering. Texterna kommer att publiceras på PBL kunskapsbanken, Boverkets digitala vägledning till plan- och bygglagen, före halvårsskiftet 2017.

(9)

Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 7

(10)

Inledning och läsanvisningar

I kapitel 1 ges Boverkets reflektioner över arbetet med föreliggande ut-redning om tillämpningen av miljöbalkens hushållningsbestämmelser, framförallt riksintressebestämmelserna.

I kapitel 2 redogörs för länsstyrelsernas redovisningar för år 2017 samt ges en sammanfattande analys av de iakttagelser och observationer som framgår av länsstyrelsernas avrapporteringar för år 2016 och 2017. I kapi-tel 3 beskrivs Boverkets arbete med att samordna riksintressemyndighet-ernas arbete med underlag. I kapitel 4 redogörs för arbetet med att ta fram en vägledning om påtaglig skada på riksintressen i planprocessen. I rapportens bilagor redovisas följande:

• Bilaga 1 Vägledning för nationella myndigheters underlag, beslut och redovisning rörande anspråk på riksintressen i 3 kap. miljöbalken. • Bilaga 2 Exempel på kriterier på olika riksintressesektorer. • Bilaga 3 Riksintresseuppdraget. Slutrapportering av uppdrag

S2014/6521/PBB, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, 2017. • Bilaga 4 Sammanfattning riksintresse kommunikationer, Lagtolken,

(11)

Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 9

Boverket

1 Samlad analys och reflektion av

riksintressearbetet

Enligt uppdraget ska Boverket redovisa vad som framkommit under arbe-tet samt ge sin analys av vad verkets arbete kan ge anledning till. Bover-ket har tidigare framfört kritik1 mot tillämpningen av riksintressesystemet och pekat på de brister systemet har. Riksintressesystemet har också un-der åren kritiserats av ett antal andra organisationer och en sammanfat-tande problembeskrivning har gjorts av den s.k. riksintresseutredningen2. Riksintresseutredningen har remitterats och i sitt yttrande3 avstyrkte Bo-verket utredningens förslag i sin helhet, även om Bo-verket pekar på att det är möjligt att vissa av utredningens förslag bör kunna ligga till grund för ett fortsatt utredningsarbete. Dock kräver detta att förslagen sätts in i sitt sammanhang och konsekvensbeskrivs.

Under arbetet med uppdragets olika delar har Boverket gjort ett antal iakttagelser rörande arbetet med att öka samordningen och förbättra till-lämpningen av den nuvarande riksintresseregleringen och som knyter an till det som framkommit i ovan redovisade utredningar. Detta föranleder följande reflektioner.

1.1 Utveckling av den nationella planeringsnivån

Riksintresseutredningen aktualiserar behovet av att den nationella politi-ken får en fortlöpande roll i hushållnings- och riksintressesystemets till-lämpning.

Idag hanteras frågor som rör nationella intressen i form av riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken av riksintressemyndigheterna, länsstyrelserna och inte minst kommunerna. När det gäller nationella mål, planer och program hänskjuts dessa till länsstyrelserna och kommunerna att hantera i den fysiska planeringen. Samtidigt finns inte tydliga avgränsningar eller krav på hur dessa ska processas fram vad avser nationella mål, planer och program. Undantaget är vissa sektorer t.ex. inom miljöområdet där det finns tydliga krav och att riksdagen antar dessa.

1

Återrapportering om tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser för områden av riks-intresse, 2006-12-20, dnr 2201-4426/22006, redovisning av uppdrag 3 i Boverkets regle-ringsbrev för budgetåret 2012, Uppföljning av vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden, Boverket PM 2012-05-29, dnr 10111-951/2012

2

Planering och beslut för hållbar utveckling. Miljöbalkens hushållningsbestämmelser, SOU 2015: 99.

3

(12)

Bestämmelserna om riksintressen tillkom vid en tid då det fanns behov från statens sida av att styra markanvändningen i vissa avseenden i och med att det formella ansvaret för markanvändningsbesluten överfördes till kommunerna. Sedan dess har utvecklingen och behovet av att påverka samhällets olika aktörer förändrats. Det medför att riksintressesystemet tydligare bör hänga samman med den sektorpolitik, de nationella mål och de strategier som utvecklas inom olika ansvarsområden. Det är i dag svårt att få en överblick över alla olika nationella mål, planer, program och strategier som kommunerna behöver hantera i sin översiktsplanering och där det inte i alla lägen är klart hur de förhåller sig till de olika riksintres-seanspråken. Därför är det angeläget att aktualisera regleringen om de nationella intressenas roll i markanvändningsrelaterade beslut och om sta-tens inflytande i den kommunala planeringen.

Otydligheter finns också i form av gränsdragningsfrågor. Vissa riksin-tresseanspråk har tydliga regionala dimensioner och är därmed kopplade till utvecklingen av regionplaneringen. Detta berör gränsdragningen mel-lan det nationella och regionala ansvaret för den fysiska pmel-laneringen och den regionala tillväxtpolitiken som den formulerats i en nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015-2020 .

Frågan om riksintresseanspråkens arealmässiga utbredning och huruvida i vilken omfattning detta medför restriktioner för annan markanvändning och samhällsutveckling har debatterats livligt. I dag utgör enbart riksin-tresseområden enligt 3 kap. miljöbalken närmare 50 procent av landet to-tala land- och vattenareal. Det innebär att stora områden kan komma att beröras av ärenden om planering och beslut enligt riksintressesystemet. Ett system präglat av otydligheter och brister.

Som framgår av bl.a. länsstyrelsernas redogörelser intar sektormyndig-heterna ett varierande förhållningssätt till utpekandet av nya anspråk. Vissa myndigheter är mera vidlyftiga medan andra är betydligt mer åter-hållsamma i sina utpekanden. Det kan i sig skapa en obalans mellan in-tressena som kan driva på i en inflationistisk riktning. Eventuella önske-mål om reducerad utbredning av områden för riksintresse förhindras dess-sutom av den bristfälliga kunskap om anspråkens aktualitet, avgränsning och värdebeskrivningar som länsstyrelserna rapporterar om. Sammanta-get pekar detta på behovet av en tydligare styrning från regeringens sida. Genom den nationella havsplanering som nu pågår kommer regeringen att ta ställning till hur man ser på användningen och utvecklingen av ha-vet. På motsvarande sätt är det önskvärt att staten tar ställning till hur den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen ska utvecklas på nationell

(13)

Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 11

Boverket nivå. Boverket har tidigare föreslagit4 att regeringen minst en gång varje

mandatperiod redovisar en nationell strategi för den fysiska planeringen i ett ramverk för fysisk planering. Boverkets uppfattning kvarstår.

1.2 Kriterier behöver anpassas efter

samhällsutvecklingen

1.2.1 Föråldrade och otydliga kriterier

Många av de kriterier som i dag ligger till grund för att peka ut riksintres-sen är föråldrade och otydliga.5 De kriterier som finns i förarbetena grun-das i hög grad på de problem och de politiska prioriteringar som fanns på 1970-talet. I andra fall är kriterierna hållna på en sådan minimalistisk nivå att de ger ett mycket stort utrymme för bedömningar. Sedan 1970-talet har samhället genomgått stora förändringar och på flera områden ser förutsättningarna idag väldigt annorlunda ut. Detta gör att flera av de an-givna kriterierna är föråldrade och inte svarar mot dagens behov. I de fall kriterierna är oprecist angivna ger det de ansvariga riksintressemyndig-heterna ett stort utrymme att utifrån sitt sakområde göra avvägningar och prioriteringar som inte alltid står i överensstämmelse med hur Boverket anser att riksintressesystemet ska tillämpas.

När reglerna om riksintressen infördes år 1987 kunde flertalet beslut om påtaglig skada på riksintressen överklagas till regeringen. Utifrån de rela-tivt allmänt hållna reglerna gav det regeringen ett utrymme att göra av-vägningar utifrån politiska prioriteringar. I och med att mark- och miljö-domstolar övertagit regeringens roll som överklagandeinstans har en mer strikt lagtolkning fått genomslag. Det gör att de i förarbetsuttalandena an-givna kriterierna för att ett område ska kunna anses vara av riksintresse för ett visst ändamål har fått en ökad betydelse.

1.2.2 Exempel från Tillväxtverkets ansvarsområde

Riksintressemyndigheterna har på senare tid ofta, men inte alltid, i dialog med Boverket arbetat med att formulera och anta nya kriterier som enligt sektorverken är bättre anpassade till samhällsutvecklingen och sektorer-nas behov av att värna sina intressen i ett hushållningssammanhang. Där-vid har det från skilda myndigheter framförts uppfattningar och tolkning-ar som Boverket inte alltid kunnat ställa sig bakom. I den mån ett samför-stånd mellan myndigheterna inte har kunnat komma till samför-stånd har det varit upp till ansvarig myndighet att själva fatta beslut om huruvida de är

4

Strategi för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, Boverket, Rapport 2014:32

5

Se avsnitt Vägledning om påtaglig skada på riksintressen i planprocessen samt bilaga 2 Exempel på kriterier för olika riksintressesektorer för en utförligare redovisning.

(14)

liga att följa Boverkets rekommendationer. Denna utveckling anser Bo-verket vara olycklig då ett allt mer disparat agerande från statens sida för-svårar kommunernas planering. Nedan ges ett exempel från Tillväxtver-kets ansvarsområde. Motsvarande frågeställningar finns även inom andra sektorer.

Tillväxtverket har bl.a. i en remiss6 försökt utveckla synen på industriell produktion. Detta utifrån sitt ansvar för riksintresse för industriell pro-duktion enligt 3 kap. 8 § miljöbalken. Ovanstående remiss var resultatet av ett utvecklingsprojekt i Östergötland. Resultatet av utvecklingsarbetet blev bl.a. en definition och kriterier för utpekandet av riksintressen som enligt verkets mening bättre överensstämmer med verkets ansvarsområde. Utifrån det utarbetade underlaget har Tillväxtverket aktualiserat sina riks-intresseanspråk.

Enligt Boverkets uppfattning svarar den av Tillväxtverket uppställda de-finitionen betydligt bättre emot dagens förutsättningar när det gäller de mål staten har satt upp för näringspolitiken och det regionala tillväxtarbe-tet. Boverkets uppfattning är dock att lagstiftningen inte medger den tolk-ning av 3 kap. 8 § miljöbalken som Tillväxtverket hävdar.

Det är uppenbart att även annan näringslivsverksamhet än industriell pro-duktion kan ha stora arealbehov som kräver andra värden och kvaliteter än det som ryms i dagens lagstiftning. Det är något som måste hanteras på annat sätt än att omtolka hushållningslagstiftningen.

1.3 Aktuella och utvecklade kunskapsunderlag

I förarbetena talas det på flera ställen om betydelsen av ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning samt betonas vikten av det kunskapsun-derlag som tas fram av olika sektorsmyndigheter. I en senare proposition7 om översiktsplanering återkommer regeringen till vikten av att riksintres-semyndigheterna arbetar med att utveckla såväl motiven som beskriv-ningarna av de olika områden som bedöms till stöd för efterföljande be-dömningar.

Som framgår bland annat av länsstyrelsernas redovisningar till Boverket i samband med föreliggande uppdrag finns det variationer i sektorsmyn-digheternas engagemang och arbete med uppdatering, ajourhållning och översyn av sina planeringsunderlag. Detta ställer till problem. Ett inaktu-ellt och i övriga hänseenden bristfälligt material försvårar länsstyrelsernas

6

(15)

diarienum-Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 13

Boverket arbete och riskerar i förlängningen att leda till förseningar och onödiga

utredningar i den kommunala planeringsprocessen.

Boverket anser därför att sektorsmyndigheterna bör bedriva ett aktivt ar-bete med att se över sina riksintresseanspråk och precisera och klargöra sitt planeringsunderlag. Ett sådant arbete bör ta sin utgångspunkt i en översyn och precisering av riksintressemyndigheternas kriterier utifrån de anvisningar som Boverket ger.8

1.4 Behov av att staten kan uppträda samlat och

tydligt

Enligt PBL är det länsstyrelsen som ansvarar för att förmedla planerings-underlag bl.a. beträffande riksintressenas innehåll och för att bevaka sta-tens samlade intressen i kommunernas fysiska planering. Det är således länsstyrelsen som står för statens bedömningar när det gäller riksintressen i översiktsplaneringen. När det gäller enskilda tillståndsbeslut enligt olika lagar där bestämmelserna om riksintressen ska tillämpas är statens ansvar inte lika tydligt uttryckt. Länsstyrelserna har ett ansvar enligt hushåll-ningsförordningen att verka för att riksintressen tas till vara vid de olika prövningarna. Samtidigt finns det ett krav i MKB-processen att i vissa fall samråda direkt med berörda statliga myndigheter. Dessa myndigheter får därigenom möjlighet att själva bevaka sina riksintressen. Länsstyrel-sernas samordnande ansvar är inte lika tydligt.

Den ovan refererade oklarheten kan vara en bidragande orsak till att kommunerna uppfattar att länsstyrelserna är otydliga i sin samordnings-roll. Enligt Boverket behöver den oklarhet som uppstår hos kommunerna om vem som företräder riksintressena snarast klaras ut.

I länsstyrelsernas redovisningar framkommer att det finns brister i dialo-gen mellan stat och kommun rörande översiktsplanerindialo-gen. En del i svå-righeterna kan grunda sig i att länsstyrelserna inte förmår att väga sam-man det kunskapsunderlag som lämnas av riksintressemyndigheterna, utan de tenderar att okritiskt lämna över underlaget till kommunerna. Utan en vidare precisering och klargörande av materialet blir det svårt för kommunerna att i ett tidigt stadium av planeringsprocessen klargöra mar-kanvändningsfrågorna. Kommunerna behöver också aktivt förhålla sig till riksintresseanspråken i sina översiktsplaner och klargöra både möjligheter och begränsningar för t.ex. bostadsbebyggelse. Brister i vägledningen i ett tidigt skede riskerar att föra med sig förseningar och onödiga

8

Vägledning för nationella myndigheters underlag, beslut och redovisning rörande an-språk på riksintressen i 3 kap. miljöbalken.

(16)

ningar. Länsstyrelserna efterfrågar generellt ytterligare utbildningsinsat-ser inom området.

På Boverkets nationella workshop den 14 februari 2017 uppmärksam-made bl.a. Länsstyrelsen i Norrbottens län och Kiruna kommun denna problematik utifrån exemplet flytten av stora delar av Kiruna stad. Läns-styrelsen menade att statens ingång är sektoriell och att länsLäns-styrelsens samordningsroll är för svag. Länsstyrelsen levererade in planeringsförut-sättningarna med flera överlagrade riksintressen till kommunen.

1.5 Rennäringens behov och riksintressesystemet

Det finns problemställningar för flera sektorer som rör deras utveckling, men också för samhällsplaneringen att hantera dessa i samlad hållbar ut-veckling.

Här vill Boverket särskilt uppmärksamma rennäringen som i delar av Sverige berör stora delar av kommunernas areal och för att lagstiftaren i förarbetena till lagstiftningen om riksintressen motiverar rennäringen som riksintresse utifrån dess betydelse för den samiska kulturens fortlevnad. Där anges också att det måste finnas grundläggande förutsättningar för rennäringen inom i princip varje sameby. I förarbetena framhålls speciel-let behovet av sammanhängande betesområden och vinterbetesmarkernas betydelse liksom vikten av kalvningsland och flyttleder. Det konstateras också att förhållandevis begränsade åtgärder kan avsevärt försvåra renskötseln.

Olika typer av exploatering påverkar rennäringen. På senare tid har vind-kraftsutbyggnad och ny gruvverksamhet varit aktuella. Sametinget har vid olika möten med Boverket, senast vid workshopen i Kiruna den 14 februari 2017, belyst problem och konflikter som rennäringen utsätts för. Boverket anser att det är önskvärt att rennäringens utveckling särskilt be-lyses och ändamålsenligheten av hushållningsbestämmelserna och dess tillämpning utifrån de målsättningar som gäller för näringen.

1.6 Ingripande mot exploatering av jordbruksmark

Hur tillämpningen av hushållningsbestämmelserna rörande jordbruks-mark enligt 3 kap. 4 § miljöbalken tillämpas har nyligen aktualiserats i bl.a. regeringens Livsmedelsstrategi 9, av riksintresseutredningen och i Jordbruksverkets pågående projekt ”Exploatering av jordsbruksmark” samt finns uttryckt i miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap.

(17)

Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 15

Boverket Enligt 3 kap. 4 § miljöbalken får brukningsvärd jordbruksmark tas i

an-språk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att till-godose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tilltill-godoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. Enligt Jordbruksverket brister det i tillämpningen, vilket medför att skyddet för marken inte fungerar som avsett.10

Hur hushållningsbestämmelsen i 3 kap. 4 § miljöbalken som rör jord-bruksmark tillämpas har också belysts i ett antal rättsfall. Mark- och mil-jööverdomstolen har i mål nr 4087-15 den 1 april 2016 funnit att en en-skild sakägare kan överklaga ett beslut som gör att bestämmelserna i 3 kap. 4 § tillämpas fullt ut. Länsstyrelsen i Skåne kunde då i detta fall säga nej till byggande på jordbruksmark. Kommunen hade tagit upp marken i sin översiktsplan som jordbruksmark.

Boverket menar att det är olyckligt att en enskild sakägare, men inte sta-ten, kan åberopa hushållningsbestämmelserna och få frågan prövad. Detta då jordbruksmark bedöms vara av nationell betydelse.

1.7 Vägledningen för riksintressemyndigheterna

Vägledningen för riksintressemyndigheter som Boverket tagit fram inom detta regeringsuppdrag har flera syften. Ett syfte är att minska omfatt-ningen av riksintresseanspråken enligt 3 kap. miljöbalken. Andra syften är att få aktuella och väl utvecklade underlag med värdebeskrivningar för varje riksintresseområde som redovisas på ett enhetligt sätt och att få en tydligare ansvarsfördelning mellan riksintressemyndigheterna på den nat-ionella nivån och länsstyrelserna.

Boverket bedömer att vägledningen i stort har stöd av riksintressemyn-digheterna och länsstyrelserna, men att det är långt kvar till att den är im-plementerad.

1.8 Behov av översyn av 4 kap. miljöbalken

Det är angeläget att göra en genomgripande översyn av 4 kap. miljöbal-ken. Boverket har tidigare påtalat11 dels att kunskapen om områdenas värden och anspråken på dessa områden behöver aktualiseras, dels att dialogen mellan stat och kommun behöver vitaliseras. Verket påtalade vidare att den politiska viljan behöver komma till uttryck med viss

10

Väsentligt samhällsintresse? Jordbruksmarken i kommunernas fysiska planering, rap-port 2013:35.

11

Områden av riksintresse enligt 3 kap NRL, februari 1996, Boverket.

Områden av riksintresse enligt 3 kap NRL. En redovisning av utvecklingen m.m. Remiss-utgåva augusti 1995.

(18)

nuitet och att riksdagen måste beredas tillfälle att ge sin syn på nya för-hållanden. I hushållningsförordningen anges vilket ansvar olika myndig-heter har för riksintressena enligt 3 kap. miljöbalken. Något motsvarande finns inte för bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken. Av förarbetena till lagstiftningen framgår att tanken var att den närmare avgränsningen av områdena och innebörden av bestämmelserna skulle konkretiseras i en samrådsprocess mellan länsstyrelserna och kommunerna i samband med den kommunala fysiska planeringen. I den enkät Boverket skickade ut med anledning av detta uppdrag framgår det att många områden ännu inte är precist avgränsade och fler saknar aktuella värdebeskrivningar. Som framgår av länsstyrelsernas redovisningar i samband med genomförandet av föreliggande uppdrag är behovet lika aktuellt nu som då. Boverket ställer sig därför bakom länsstyrelsernas önskemål om en skyndsam över-syn av 4 kap. miljöbalken.

(19)

Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 17

Boverket

2 Länsstyrelsernas redovisning av

omprövning och förtydligande av

riksintresseunderlag

Länsstyrelserna har haft i uppdrag att till Boverket redovisa hur de under åren 2015­2016 arbetat med uppdraget angående tillämpningen av mil-jöbalkens bestämmelser om riksintressen.

Redovisningar har inkommit från samtliga länsstyrelser förutom från länsstyrelsen i Uppsala län. Redovisningarna skiljer sig åt avseende kvali-tet, djup och omfattning. Länsstyrelsernas rapporter för år 2017 är i all-mänhet betydligt mer kortfattade och mindre detaljerade än motsvarande redovisningar för år 2016. I vissa fall har länsstyrelserna inte ens upp-märksammat kravet på redovisning enligt uppdrag, utan det har krävts påminnelse från Boverket.

2.1 Samlade iakttagelser av länsstyrelsernas

redovisningar åren 2016-2017

2.1.1 Resursbrist och generationsväxling

Genomgången av länsstyrelsernas redovisningar pekar på att arbetet med riksintressen till viss del har vitaliserats. Det är dock mer svårbedömt hur pass långsiktigt resultatet av insatserna blir. Länsstyrelsernas planerings-enheter har under lång tid fått vidkännas resursminskningar, vilket påver-kat myndigheternas prioriteringar och förmåga att aktivt arbeta med kun-skapsförsörjning, metodstöd och dialoginriktat arbete till stöd för kom-munernas planeringsarbete. Det finns skillnader mellan de olika länssty-relserna, men överlag tonar det fram en bild av en verksamhet som med tiden fått det allt svårare att klara av arbetet med kunskapsförsörjning och samtidigt ge stöd och vägledning till kommunerna. Det generationsskifte som skett, och som till viss del fortfarande pågår, har också satt proble-men på sin spets. Svårigheter med att rekrytera erfaren personal med djup kunskap om riksintressesystemet lägger ytterligare en hämsko på möjlig-heterna att bedriva hushållningsarbetet med mark och vatten.

2.1.2 Utbildnings- och kompetenssatsningar

Boverket med flera myndigheter och organisationer har under årens lopp vidtagit ett antal åtgärder och insatser i kompetenshöjande syfte, men ef-terfrågan på ytterligare utbildningsinsatser är trots detta oförändrat hos länsstyrelserna. Flera länsstyrelser påpekar att bristerna inte så mycket

(20)

finns i systemet som i tillämpningen. Huruvida problemen med tillämp-ningen grundar sig i en bristande kunskap hos de aktörer som ansvarar för systemet och/eller i det faktum att systemet för hushållning med mark och vatten är splittrat på flera lagar och därmed svåröverskådligt går inte att med säkerhet uttala sig om utifrån föreliggande redovisningar, men både kunskapen och tillämpningen brister på många håll.12 Oavsett var pro-blemet ligger behövs ytterligare åtgärder för att stärka kunskapsnivån hos inblandade aktörer. Enligt Boverkets mening kan dock åtgärder i form av informations- och kompetensutveckling enbart kortsiktigt bidra till att förbättra tillämpningen. I väntan på författningsändringar avser Boverket fortsättningsvis genomföra insatser inom området och utveckla framför allt sina digitala verktyg för att effektivare nå ut till sina målgrupper.

2.1.3 Riksintressemyndigheternas underlag

Riksintressemyndigheternas arbete med hushållningen med mark och vat-ten är också något som många länsstyrelser uppmärksammar. Överlag ef-terlyser länsstyrelserna ett större engagemang och stöd från sektorsmyn-digheternas sida, även om det förekommer goda insatser. Det brister framför allt i det planeringsunderlag (föråldrade och knapphändiga vär-debeskrivningar, inaktuellt material, bristande precision i avgränsning, etc.) som länsstyrelserna får sig tillhandahållet. Utan ett aktuellt, kvali-tetssäkrat och motiverat planeringsunderlag begränsas länsstyrelsernas möjligheter till att vägleda och stödja kommunernas i deras planeringsar-bete och i förlängningen bidrar detta till osäkerhet och förseningar i plan- och byggprocessen. Det är därför önskvärt om riksintressemyndigheterna prioriterar arbetet med att revidera och aktualisera sina anspråk samt att deras dialog med länsstyrelserna stärks.

Länsstyrelserna uppmärksammar också att det finns skillnader mellan riksintressemyndigheterna i deras sätt att peka ut anspråk för riksintres-sen. Vissa centrala verk är tämligen modesta i sina anspråk, medan andra myndigheter är betydligt mer generösa i sitt urval. En uppstramning av kriterierna och ett mer enhetligt synsätt i utpekandet av riksintressean-språk är därför enligt länsstyrelserna önskvärt.

2.1.4 Områden med bestämmelser enligt 4 kap. miljöbalken

Från en del länsstyrelser har det förts fram önskemål om en översyn av kapitel 4-områdena i miljöbalken. Enligt länsstyrelserna är kunskapen om områdena föråldrad, avgränsningarna schematiska till sin natur och inte särskilt väl beskrivna. Sammantaget försvårar detta hanteringen av

12

(21)

planeringsambit-Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 19

Boverket dena. Länsstyrelser och kommuner gör olika tolkningar av hur områdena ska preciseras i översiktsplanerna, vilket ger upphov till skilda tolkningar om möjligheterna till tätortsutveckling respektive vad som är att betrakta som en tätort. Inom områdena råder på sina håll högt bebyggelsetryck. Från kustkommunernas sida framstår en expanderande bebyggelseut-veckling och fritidsboende i kustområdena som ett reellt hot. En kraftigt ökande prisbild i området tenderar till att ge upphov till undanträngnings-effekter hos den fast boende befolkningen till förmån för fritidsboende, en utveckling som kommunerna ser med viss oro på då det minskar kommunens ekonomiska underlag. Ur denna aspekt riktas det ett var-ningens finger mot att alltför generellt åstadkomma lättnader i lagstift-ningen till förmån för bostadsförsörjningsbehovet. Om inte åtgärderna blir träffsäkra finns risk för negativa konsekvenser för kustkommunerna i form av ett ökat antal fritidsboende i känsliga lägen. Den utvecklingen kan komma att utgöra ett hot både mot områdenas värden och mot kom-munernas fortlevnad.

2.1.5 Bostadsbyggande och riksintressen

Beträffande debatten om riksintressenas hämmande inverkan på bostads-byggandet ser länsstyrelserna generellt inga större problem mellan bo-stadsförsörjningen och riksintressena. Även om det är naturligt att det uppstår konflikter i urbana områden mellan önskan om fler bostäder och värnandet av riksintressen för framför allt kulturmiljövården, kommuni-kationer och naturvård/friluftsliv är det oftast inte av den digniteten att de inte kan lösas i en dialog mellan intressenterna och genom den ordinarie planeringsprocessen. I stället pekar de på andra orsaker som källa till hin-der för bostadsbyggandet. Främst gäller det frågor om höga byggkostna-der, ointresse från exploatörer att bygga i mindre attraktiva lägen, svårig-heter med finansiering, strandskyddslagstiftningen m.m. Länsstyrelsernas uppfattning delas av kommunerna.

2.1.6 Riksintresse kommunikationer - exempel från Västra Götaland

Boverket vill särskilt uppmärksamma en fråga som länsstyrelsen i Västra Götalands län för fram i sin redovisning. Det gäller avvägningen mellan ett ökat bostadsbyggande och riksintresset kommunikation.13 Hanteringen av riksintresset för kommunikationer är för kommunerna ofta en besvär-lig uppgift att lösa och kan ställa till hinder för bostadsutvecklingen. Svå-righeterna handlar dels om frågor som berör hälsa- och säkerhet, dels om

13

För vidare information se bilagda rapporter: Riksintresseuppdraget. Slutrapportering av

uppdrag S2014/6521/PBB, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, s. 13-15 och 22-29 samt Sammanfattning riksintresse för kommunikationer, Lagtolken, 2016-10-02.

(22)

frågor kring kapacitet och framkomlighet på riksintressanta vägar. Det är framför allt i det senare fallet där kopplingen till markanspråket är otyd-ligt som det uppstår konflikter som är svåra att lösa inom ramen för de-taljplaneringen. Enligt länsstyrelsens mening finns det ett behov av att lyfta upp och hantera frågorna på en strategisk nivå. Idag saknas effektiva förutsättningar för detta. Därför efterfrågar både Trafikverket och Läns-styrelsen i Västra Götaland någon form av regionplan utifrån en funkt-ionellt avgränsad geografi för att hantera motsättningarna mellan bostads-försörjning och riksintresse kommunikationer.14

Boverket anser att den upplevda målkonflikten grundar sig på en felaktig tillämpning av hushållningsreglerna. Exemplet visar hur svårt det är för ansvariga aktörer att förstå hur de ska tillämpa systemet för hushållning av mark och vatten och riksintressen. Det är också belysande för hur det hos olika sektorsmyndigheter växt fram skilda synsätt i tolkningen av hushållningsreglerna där det ursprungliga syftet med arealhushållning förloras till förmån för olika sektoriella mål. Utvecklingen riskerar att i förlängningen leda till att lagstiftningen om hushållning med mark- och vattenresurser kan komma att användas på ett sätt som det ursprungligen inte var tänkt för. I det nu aktuella fallet finns det risk för att reglerna använts på ett felaktigt sätt för att skydda utpekade riksintresse-anspråk på bekostnad av byggandet av bostäder.

2.1.7 Behov av regionala perspektiv och instrument

Det problem som länsstyrelsen i Västra Götaland uppmärksammar

bör också ses i ett större sammanhang. Det handlar om behovet av

ett regionalt perspektiv i den rumsliga planeringen och av adekvata

planeringsinstrument för att lösa olika typer av konflikter och möta

behovet av samplanering av väsentliga samhällsfunktioner i en

funktionell region. Utvecklingen i Sverige går i riktning från ett

glesbygdsland med småstäder till ett land med starkt urbaniserade

stadsregioner. Frågor som tidigare kunde hanteras inom den egna

kommunen kräver nu ett kommunövergripande perspektiv. I de

största storstadsområdena har kommungränserna alltmer blivit ett

hinder för en rationell organisering av samhälleliga nyttigheter som

en väl fungerande infrastruktur, bostadsförsörjning, kollektivtrafik,

övergripande hantering av vatten, avlopp och avfall,

räddnings-tjänst, m.m. Utvecklingen får betydelse för

samhällsorganisation-ens utformning och lyfter frågan om behovet av nya sätt att planera

(23)

Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 21

Boverket

för en samhällsutveckling över nuvarande kommungränser.

Bo-stadsplaneringskommittén

15

har närmare studerat denna fråga.

2.2 Länsstyrelsernas redovisningar år 2017

Den bild som tecknas av länsstyrelsernas redovisning från föregående år16 bekräftas i årets avrapportering:

• Flertalet länsstyrelser ser ingen (eller ingen större) konflikt mel-lan bostadsförsörjning och bostadsbyggande kontra riksintressen. • Från länsstyrelsehåll framförs önskemål om ett bättre underlag

(värdebeskrivningar, utpekande, aktualitet, avgränsning, etc.) från riksintressemyndigheterna.

• En del länsstyrelser efterlyser en större aktivitet från och kontakt med de centrala myndigheterna rörande frågor om stöd generellt och i enskilda ärenden samt fördjupat kunskapsunderlag.

• Länsstyrelsernas insatser avseende omprövning och förtydligande av riksintresseunderlag har till stora delar koncentrerats till riks-intressen för kulturmiljövård, kommunikationer och friluftsliv. Merparten av länsstyrelserna lyfter fram just arbetet med kultur-miljövårdens riksintressen.

• Några länsstyrelser efterlyser att frågan om avgränsning av kapi-tel 4-områden enligt miljöbalken aktualiseras.

• En allmän uppfattning bland länsstyrelserna är att kunskapen om och tillämpningen av hushållningsbestämmelserna brister i många led och på olika nivåer och att detta kräver ytterligare ut-bildningsinsatser riktade till både tjänstemän och politiker. Vissa länsstyrelser påpekar explicit behovet av ytterligare resurser för att kunna ta sitt fulla ansvar i arbetet med riksintressen. Från andra länsstyrelser framgår indirekt behovet av resursförstärk-ning.

• I allmänhet anser länsstyrelserna att uppdraget i sig har bidragit till att revitalisera kommunkontakter och till en stärkt dialog mel-lan stat och kommun om pmel-laneringsspörsmål i allmänhet och riksintressefrågor i synnerhet. Uppdraget har också gett

15

En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning, SOU 2015:59.

16

Se Boverkets delredovisning av regeringsuppdrag (dnr S2014/6521/PBB) tillämpning av miljöbalkens hushållningsbestämmelser om riksintresse, dnr 3190/2014-47.3, 2016-04-12.

(24)

relserna en fördjupad kunskap om behoven i länen samt bidragit till att kommunerna fått en stadigare grund som underlag för sin planering.

(25)

Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 23

Boverket

3 Samordning av

riksintressemyndigheternas arbete

3.1 Boverkets samordning

Boverket har som en del i regeringsuppdraget tagit fram ”Vägledning för nationella myndigheters underlag, beslut och redovisning rörande anspråk på riksintressen i 3 kap. miljöbalken”. Vägledningen har förankrats hos berörda myndigheter och remissbehandlats under våren 2016. Den bil-äggs denna redovisning.17 Syftet med vägledningen är bl.a. att få en en-hetligare tillämpning av riksintressesystemet med aktuella och väl ut-vecklade underlag från riksintressemyndigheterna, men också att lägga en grund för att reducera den totala omfattningen av anspråken. Vägledning-en ska också ligga till grund för dVägledning-en informationsstruktur som nu byggs upp med länsstyrelsernas planeringskatalog och den nationella geodata-portalen.

Under 2016 påbörjades också ett arbete med beteckningen av riksintres-seområden på initiativ av Naturvårdsverket. Ett förslag har varit på remiss den 11 november 2016 – 13 januari 2017 hos alla riksintressemyndighet-er, Lantmäteriet, några länsstyrelser och kommuner. Remissinstanserna har överlag ställt sig positiva till förslaget, även om vissa detaljsyn-punkter framförts. Avsikten är ett färdigt förslag ska föreligga innan sommaren 2017.

3.2 Fem nationella workshopar

Med anledning av regeringsuppdraget har Boverket genomfört fem nat-ionella workshopar som behandlat olika aspekter av den problematik som miljöbalkens bestämmelser om riksintressen ger upphov till. Worksho-parna har varit välbesökta av de olika riksintressemyndigheterna, av läns-styrelserna och av andra myndigheter med ansvar för eller som berörs av hushållningsbestämmelserna. Det gäller även Sveriges kommuner och landsting. Workshoparna har hållits tillsammans med någon av myndig-heterna. Därigenom har kunskapen om deras arbete och frågor höjts hos deltagarna. På flera workshopar har också flera personer från den sam-verkande myndigheten deltagit.

Workshoparna har haft olika teman med presentationer och diskussioner. Fokus har varit på utveckling av tillämpningen av

17

Se bilaga 1 Vägledning för nationella myndigheters underlag, beslut och redovisning rörande anspråk i 3 kap. miljöbalken.

(26)

ningssystemet och utvecklingen av vägledningen. Andra viktiga fråge-ställningar har rört hur riksintressesystemet fungerat i samband med flyt-ten av staden Kiruna och vad för lärdomar som kan dras ur detta; hur hushållningsfrågorna och den nya nationella havsplaneringen hänger ihop samt diskussion om hur systemet i stort skulle kunna utvecklas och an-passas till förändrade samhällsvillkor. Av särskilt intresse har varit att diskutera frågor om riksintressesystemets brister och hur dessa kan åtgär-das med samverkan av riksintresseutredningen. Andra frågeställningar har rört målen för samhällsplaneringen och ett nationellt ramverk för fy-sisk planering samt erfarenheter från Danmarks nationella planering. Nedan följer en sammanställning över de workshopar som hållits och de teman som behandlats.

Datum Teman Samverkande

myndighet

2014-11-06 Havs- och vattenmyndighetens ar-bete bl.a. med riksintresse vatten-försörjning, Riksintresseutred-ningens uppdrag och bostadsför-sörjning som riksintresse

Havs- och vatten-myndigheten, Göte-borg

2015-04-16 Gruv- och mineralfrågor, Dan-marks nationella planeringsstruk-tur, mål för svensk samhällsplane-ring, ramverk för fysisk planering och inriktningen på Havs- och vat-tenmyndighetens havsplanering

Sveriges geologiska undersökning, Upp-sala

2016-01-20 Hållbart energisystem, överblick av myndigheternas arbete, Bover-kets vägledningar för riksintres-semyndigheterna och om påtaglig skada, länsstyrelsernas arbete med påtaglig skada och havsplanering-en

Energimyndigheten, Stockholm

2016-05-24 Totalförsvaret och sekretessfrågor, numrering av riksintressen, riksin-tressen och bostadsbyggande och regeringsuppdraget om

riksintres-Försvarsmakten, Stockholm, Karlberg

(27)

Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 25

Boverket sen

2017-02-14 Rennäringen och samernas kultur, riksintressesystemet och flytten av Kiruna stad, planeringskatalogen och utkast till havsplaner

Sametinget, Kiruna

3.3 Vägledning för riksintressemyndigheterna

I vägledningen tydliggörs vilka generella kriterier som bör ställas på riks-intressen enligt 3 kap. miljöbalken utifrån lagstiftningen och förarbetena till denna. I vägledningen anges följande:

För att ett område ska vara av riksintresse ska beslutet grundas på en nat-ionell bedömning och det ska vara väl dokumenterat att området uppfyll-ler något av följande kriterium:

1. Området hyser värden av stor nationell vikt.

2. Området behövs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. 3. Området behövs för att genomföra eller upprätthålla nationellt viktiga

strukturer.

För att dessa generella kriterier ska bli operativa anges att sektoriella kri-terier tas fram av riksintressemyndigheterna i samråd med Boverket. Dessa sektorkriterier redovisas tillsammans med annat material som sät-ter in riksintressefrågorna i ett sammanhang i en sektorbeskrivning. Det gäller bl.a. att ange vilka relevanta internationella och nationella mål, planer och program som finns och att en nationell överblick redovisas som grund för urval av riksintresseanspråk, vilka generella värden och kvaliteter som är av betydelse för sektorn och hur myndigheten arbetar med riksintresseanspråken.

Övriga avsnitt i vägledningen tar upp processen för att ta fram riksintres-seanspråken, innehåll i riksintressemyndighens beslut och publiceringen av underlag och beslut. Det är viktigt att det finns en tydlig struktur och ordning för hanteringen av information. Informationen ska vara lätt att finna, vara aktuell, ge överblick och vara trovärdig. Vägledningen är tyd-lig med att strukturen på informationen ska passa för uppbyggnaden av länsstyrelsernas planeringskatalog och att den geografiska informationen som rör riksintressen samlas på geodataportalen och är aktuell. Boverket publicerar också riksintressena och riksintresseanspråken så att de blir lätta att överblicka för allmänheten och icke professionella användare.

(28)

Boverket bedömer att vägledningen i stort har stöd av riksintressemyn-digheterna och länsstyrelserna, men det är långt kvar till att den är im-plementerad. Boverket betraktar denna vägledning som en lösning i av-vaktan på rättslig utveckling av hushållningsbestämmelserna och poli-tiska ställningstaganden kring hur systemet bör utvecklas. Det gäller även de justeringar som är möjliga inom nuvarande systemet kring enskilda sektorer och kriterier där skrivningarna i förarbetena är föråldrade för da-gens förhållanden.

Se vidare bilaga 1 Vägledning för nationella myndigheters underlag, be-slut och redovisning rörande anspråk på riksintressen enligt 3 kap. miljö-balken.

(29)

Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 27

Boverket

4 Vägledning om påtaglig skada i

planprocessen

4.1 Vägledningen och dess publicering

Boverket har tagit fram ett antal texter som beskriver riksintressesyste-met, roller och ansvar och på vilket sätt riksintressena aktualiseras i olika PBL-processer. Texterna om påtaglig skada har integrerats i nya texter som också innefattar en beskrivning av systemet och i vilka sammanhang frågan om påtaglig skada aktualiseras. Detta för att få mer användbara texter. Avsikten är att även få med de förändringar som föranleds av prop. 2016/17:151 Fler steg för en effektivare plan- och bygglag. Texter-na kommer att publiceras under Tema riksintressen inom ramen för PBL kunskapsbanken, Boverkets digitala vägledning till plan- och bygglagen före halvårsskiftet 2017.

I texterna lyfts särskilt vikten av att riksintressemyndigheternas i sina riksintressebeskrivningar tydliggör vilka värden och egenskaper riksin-tressena avser att värna så att det utifrån det går att förhålla sig till om en viss åtgärd kan antas medföra en påtaglig skada. Likaså framhålls bety-delsen av att kommunerna i sin översiktsplanering aktivt förhåller sig till de utpekade riksintressena för att på så sätt skapa en förutsägbarhet om vad som kan medföra en påtaglig skada.

4.2 Arbetet med vägledningen

När det gäller de texter som specifikt berör påtaglig skada har samtliga riksintressemyndigheter bjudits in till sammanlagt fyra samrådsmöten den 23 respektive den 25 maj 2016. Vid varje möte deltog 2-3 myndig-heter och sammanlagt deltog elva av tolv myndigmyndig-heter. Texten diskutera-des också vid länsstyrelsernas riksintresseverkstad i Uppsala den 4 okto-ber 2016 där ett knappt 50-tal handläggare från 18 länsstyrelser medver-kade. Utifrån inkomna synpunkter har texterna bearbetats vidare.

4.3 Begränsningar i vägledningen

Regeringens uppdrag till Boverket har sin bakgrund i en rapport från Riksrevisionen ”Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bo-stadsbyggande”, Riksrevisionen (RiR) 2013:21. I rapporten konstateras det att varken förarbetena till miljöbalken eller naturresurslagen ger nå-gon tydlig vägledning om vad begreppet påtaglig skada innebär i prakti-ken (s. 61). Olika rättsfallsgenomgångar har också gett vid handen att den vägledning som går att hämta ur rättspraxis är begränsad. Den bilden

(30)

be-kräftas av den rättsfallsgenomgång som skett i anslutning till detta upp-drag.

I regeringens skrivelse begränsas Boverkets uppdrag till påtaglig skada i planprocessen. I miljöbalkens bestämmelser görs dock ingen skillnad på i vilket sammanhang påtaglig skada uppstår. Detta medför att även om tex-ten är formulerad ur ett PBL-perspektiv så måste formuleringarna vara sådana att de inte står i strid med den innebörd begreppet påtaglig skada har i andra sammanhang.

4.4 Riksintressemyndigheternas vägledningar

Inom ramen för uppdraget har Boverket gjort en genomgång av vilket material de olika riksintressemyndigheterna har tagit fram för att belysa innebörden av påtaglig skada.

När det gäller de mera bevarandeinriktade riksintressena så har ansvariga myndigheter för kulturmiljövården, naturvården och friluftslivet tagit fram förhållandevis utförliga handböcker som beskriver hur man kan för-hålla sig till påtaglig skada. Då det finns stora skillnader i vilka värden och egenskaper som legat till grund för utpekandet av ett visst riksintres-seanspråk så kan handböckerna med nödvändighet endast ge en vägled-ning på en generell nivå.

Även för en del av de exploateringsinriktade riksintressena finns det rela-tivt utförliga och detaljerade beskrivningar av vad som kan medföra på-taglig skada. Det gäller till exempel sjöfarten och luftfarten (riksintresse kommunikationer). För en del andra sektorer är underlaget betydligt mera begränsat.

(31)

Promemoria

Datum

2017-02-07

3.4.1

Diarienummer

3190/2014

Till

Riksintressemyndigheterna

Boverket, Box 534, 371 23 Karlskrona. Telefon: 0455-35 30 00.

Fax: 0455-35 31 00. E-post: registraturen@boverket.se. Webbplats: www.boverket.se

Bilaga 1

Vägledning för nationella myndigheters underlag, beslut

och redovisning rörande anspråk på riksintressen i 3 kap.

miljöbalken

Innehåll

Bakgrund

Använda förkortningar och termer

Syfte

Boverkets ansvar

Riksintressemyndigheternas ansvar

Varför sektorbeskrivning?

Redovisning av beslut om riksintresseanspråk

Samlad redovisning av underlag

Boverkets ställningstagande

Generella kriterier för riksintressen

Sektorbeskrivning

Process för beslut om riksintresseanspråk

Innehåll i beslut

(32)

MB: Miljöbalken (1998:808)

PBL: Plan- och bygglagen (2010:900)

ÖP: Översiktsplan enligt 3 kap. PBL

Hushållningsförordningen: Förordning (1998:896) om hushållning med mark-

och vattenområden.

Prop. 1985/86:3: Regeringens proposition 1985/86:3 Lag om hushållning med

naturresurser m.m.

Riksintresseanspråk: Område som ansvarig riksintressemyndighet har bedömt

vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken.

Geodataportalen: En portal för geodata och tjänster med en metadatakatalog

med tillhörande sökfunktion och kartvisare. Metadata beskriver vilken

inform-ation som finns och var den finns hos respektive ansvarig myndighet eller

pro-ducent.

Kriterier: Här avses preciserade krav som måste vara uppfyllda för att ett

om-råde ska bedömas vara av riksintresse. Kriterierna är riksintressemyndighetens

preciseringar av de krav som kan ställas på ett område för att vara ett

riksin-tresse utifrån förarbetena till hushållningsbestämmelserna och de generella

kriterier som anges nedan.

Metadata: Information som beskriver innehåll, tillgänglighet och kvalitet i

da-tamängder och tjänster. Metadata är en förutsättning för att effektivt kunna

hitta och använda datamängder. Metadata tas fram bl.a. för

Planeringskatalo-gen och Geodataportalen.

Planeringskatalogen: Länsstyrelsernas gemensamma digitala plattform för att

tillgängliggöra planeringsunderlag, vägledningar och annan relevant

informat-ion för fysisk planering med stöd av Boverket. Planeringskatalogen byggs upp

under 2017. Denna sökbara metadatakatalog beskriver vilken information som

finns som är relevant för fysisk planering och har länk till respektive ansvarig

myndighets eller producents informationsmaterial.

Påverkansområde: Ett område utanför ett riksintresseområde där åtgärderna

kan leda till en påtaglig skada på riksintresset. Skadan kan uppstå genom att

åtgärder inom påverkansområdet kan medför skada på riksintresset eller genom

att åtgärder inom påverkansområdet medför sådana restriktioner för den

verk-samhet som bedrivs eller är planerad att kunna ske inom riksintresset så att

skada uppstår.

(33)

3(9)

Påverkan kan bestå i t.ex.:

hinder i form av höga byggnader i påverkansområdet som kan påverka ett

riksintresse t.ex. flygfält eller elektronisk kommunikation

störningar i form av t.ex. utsläpp och andra störningar från

påverkansområ-det som påverkar de värden riksintresset avser att skydda

bostäder eller andra verksamheter som kan medföra t.ex. bullerrestriktioner

för den verksamhet som bedrivs inom riksintresseområdet.

Riksintresseområde: Område som vid rättsligt bindande beslut, rörande ändrad

markanvändning, har bedömts vara riksintresse för någon av de sektorer som

anges i 3 kap. MB.

Riksintressemyndighet: Statlig myndighet som anges i

hushållningsförordning-en med ansvar att bedöma vilka geografiska områdhushållningsförordning-en de anser vara av

riksin-tresse inom sin sektor. Myndigheten har ansvar för kvalitet och aktualitet på

underlag.

Syfte

Vägledningen syftar till att göra underlag som rör anspråk på de riksintressen

som regleras i 3 kap. 5–9 §§ MB enhetligt, lättillgängligt och lätt att förstå och

tillämpa för planerare, beslutsfattare och allmänheten. Dessa

hushållningsbe-stämmelser är i grunden ett uttryck för planering och avsikten är att innehållet i

bestämmelserna ska utvecklas i planeringsprocesser som kommunerna

alterna-tivt Havs- och vattenmyndigheten driver. De planer som processerna leder

fram till, d.v.s. ÖP och havsplaner enligt 4 kap. 10 § MB, ska ge vägledning

vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna.

Ett ytterligare syfte är att främja att riksintresseanspråken enligt 3 kap. MB är

aktuella och att de är väl grundade samt att den totala omfattningen reduceras.

Riksintresseutredningen konstaterar (sid. 282, SOU 2015:99) att den

samman-lagda nettoarealen av områden som 2014 bedömts vara av riksintresse enligt

3 kap. 5–9 §§ MB motsvarar cirka 46 procent av Sveriges land- och vattenareal

innanför länsgränserna. Boverket bedömer att omfattningen är betydligt större

än vad som var lagstiftarens intentioner.

Boverkets ansvar

Boverket tar fram denna vägledning som en del av ansvaret för samordningen

av riksintressemyndigheternas arbete med att ta fram underlag för

tillämpning-en av 3 kap. MB. Ansvaret finns reglerat i förordning (2012:546) med

instrukt-ion för Boverket. Där framgår också att Boverket är förvaltningsmyndighet för

frågor om hushållningen med mark- och vattenområden samt för fysisk

plane-ring. Att Boverket har ett ansvar för allmän uppsikt över hushållningen med

mark- och vattenområden följer av hushållningsförordningen.

(34)

för att konkretisera och precisera riksintressen enligt 3 kap. 5–9 §§ MB.

Myndigheternas sektorer har mycket olika inriktning från bevarande och

bru-kande till exploatering. Det behövs en likartad struktur för hur

riksintresse-anspråken tas fram, beslutas, redovisas och uppdateras för att bestämmelserna

ska få acceptans, kunna avvägas och tillämpas. Riksintresseanspråken behöver

också sättas in i ett sektorsammanhang för att bli begripliga. Övergången till

användandet av GIS-verktyg för hanteringen av planeringsunderlag m.m.

krä-ver också en gemensam begreppsapparat och struktur i sättet att arbeta och

redovisa information.

Riksintressemyndigheterna har också inom sina respektive

verksamhetsområ-den ansvar för uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområverksamhetsområ-den enligt

1 § hushållningsförordningen. Hur hushållning med mark- och vatten utvecklas

som berör sektorn/sektorerna följs på lämpligt sätt. Det kan handla om hur

sek-torns frågor bl.a. riksintressena hanteras i fysisk planering och i

prövningsären-den.

Varför sektorbeskrivning?

För att arbeta för en samlad god hushållning med mark och vatten och fysiska

resurser i övrigt förutsätter det att samhällsplaneringen tillförs grundläggande

och aktuell information från varje sektor. Det gäller också vilken aktuell politik

som gäller. I en sektorbeskrivning kan sådan information sammanställas av

varje riksintressemyndighet. För att alla sektorers areella anspråk ska beaktas

är aktuell information som rör alla samhällsintressen viktig. Det handlar också

om att ge bästa förutsättningar för att kunna minimera konflikter och få till

stånd möjliga synergier mellan olika intressen.

Riksintressena behöver också ingå i ett sammanhang t.ex. hur de förhåller sig

till nationella mål, planer och program och vad som är nationellt viktiga

områ-den och strukturer för sektorn. Ansvariga myndigheter behöver därför beskriva

viktiga värden och egenskaper på områden utifrån respektive sektorbehov

lik-som hur de areella behoven ser ut nu och för framtiden.

Lagstiftarens syn på vilka områden som kan komma i fråga som riksintresse

återfinns främst i prop. 1985/86:3 och prop. 1997/98:45 utöver det som

fram-går direkt i lagtexterna. De värden, egenskaper och utgångspunkter som

redo-visas är olika mycket utvecklade. För att tydliggöra och precisera vilka

ut-gångspunkter riksintressemyndigheten har för när ett område kan komma

ifråga som riksintresse för sektorn tar varje riksintressemyndighet fram

krite-rier. Strävan bör vara att omfattningen av riksintresseområden för sektorn är

restriktiv och att kriterierna samlat uttrycker ett tak för denna omfattning.

(35)

5(9)

Redovisning av beslut om riksintresseanspråk

Den enskilde riksintressemyndigheten har ansvar för och fattar beslut om

riks-intresseanspråken. Det är då naturligt att beslut med underlag publiceras på

myndighetens hemsida. Många är i behov av aktuell och lättillgänglig

inform-ation för att självständigt kunna ta ställning till hushållningsbestämmelserna i

3 och 4 kap. MB. Underlaget som preciserar riksintressebestämmelserna ska

tillämpas både i den kommunala översiktsplaneringen och i den nationella

havsplaneringen men också i enskilda beslut enligt 12 olika lagstiftningar. Det

finns också behov av en sammanställning av samtliga riksintresseanspråken.

Det görs genom att relevant information på myndigheternas hemsidor länkas

till länsstyrelsernas planeringskatalog och geodataportalen. Därför behövs en

utformning av metadata som är likartad.

Samlad redovisning av underlag

Länsstyrelserna har en central roll för att samlat förmedla nationell och

region-al information av betydelse för planeringsmyndigheter och beslutsmyndigheter.

Det gäller bl.a. underlag som rör tillämpning av hushållningsbestämmelserna i

miljöbalken. Enligt 6 kap. 20 § MB ska länsstyrelsen ställa samman

plane-ringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i

re-spektive län. Länsstyrelsen ska också enligt 3 kap. 10 § PBL tillhandahålla

underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om allmänna

intres-sen som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och

vatten-områden. Detta under kommunens samråd om ÖP. Länsstyrelsen ska också

enligt 3 kap. 28 § PBL, i en sammanfattande redogörelse, redovisa sådana

stat-liga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för aktualiteten hos

en kommuns ÖP. Redogörelsen ska göras minst en gång vart fjärde år.

Planeringskatalogen bygger på att metadata registreras i denna och länkas till

den information som bl.a. lagras hos riksintressemyndigheterna. Intentionerna

är också att geografisk information ska registreras på den nationella

geodata-portalen, varifrån planeringskatalogen automatiskt hämtar metadata.

Plane-ringskatalogen är avsedd för professionella användare.

Boverket tillhandahåller en interaktiv webbkarta med en översikt över alla

riks-intressen enligt 3 och 4 kap. MB. Den ska kunna ge lättillgänglig information

för allmänheten och andra icke professionella användare.

Boverkets ställningstagande

Generella kriterier för riksintressen

Riksdagen har i lag beslutat i vilka sektorer riksintressen kan finnas enligt

3 kap. MB. Hushållningsförordningen anger vilka myndigheter som har ansvar

att peka ut anspråk på riksintressen.

För att skapa likformighet i utpekandena mellan olika sektorer, skapa likartad

hantering i landet inom en sektor och att begränsa omfattningen av

riksintres-seområdena bör utpekandet av riksintressen grundas på ett antal kriterier.

(36)

För att ett område ska vara av riksintresse ska beslutet grundas på en nationell

bedömning och det ska vara väl dokumenterat att området uppfyller något av

följande kriterium:

1. området hyser värden av stor nationell vikt

2. området behövs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden eller

3. området behövs för att genomföra eller upprätthålla nationellt viktiga

strukturer.

Utifrån de generella kriterierna tar varje myndighet fram specifika kriterier för

de olika sektorernas riksintresseområden. Se nedan under sektorbeskrivning.

Sektorbeskrivning

Innehåll i en sektorbeskrivning:

beskrivning av sektorn och dess areella mark- och vattenanspråk

generella värden och kvaliteter som är av betydelse för att skydda eller

ut-veckla områden utifrån sektorns behov

kriterier för utpekande av riksintressen som tagits fram i samråd med

Boverket

en nationell överblick som grund för urval av områden av riksintresse

relevanta internationella och nationella mål, planer och program

vanliga konflikter och synergier med andra sektorer

bedömning av sektorns framtida markanspråk, bland annat mot bakgrund

av teknikutveckling och andra ändrade förhållanden som kan påverka

anspråken

hur myndigheten arbetar med riksintresseanspråken inklusive hur ofta

över-syn avses göras

behov av sekretess och hur sekretessbelagd information hanteras.

För att skapa överblick bör sektorbeskrivningen ges ett begränsat omfång.

Möjligheter att hänvisa till dokument och annan utförligare information ska tas

tillvara.

Sektorbeskrivningen bör ge en aktuell överblick av sektorn som stöd för de

som arbetar med samhällsplanering eller på annat sätt är berörda. Därför är

det av intresse att sektorns utveckling och behov beskrivs. De egenskaper och

värden som generellt är viktiga för sektorn bör anges.

Kriterier tas fram och används som grund för utpekande av

riksintresseområ-den. De antagna kriterierna redovisas lämpligen i sektorbeskrivningen. Som

grund vid framtagandet används bestämmelserna i 3 kap. MB med tillhörande

Figure

Figur 1 Totalt antal överlappande riksintressen/bostadsutvecklingsområden – potentiella konfliktytor  (samtliga kommuner)  2 35 95 133 167 208 399050100150200250300350400 450YrkesfiskeKommunikationerNaturvårdKulturmiljövårdFriluftslivTotalförsvar4 kap MB
Figur 2 Totalt antal potentiella konflikter med framtida bebyggelseutveckling per riksintressekategori
Figur 4 Processteg ÖP - första skiss
Figur 5 E6 från Trafikverkets kartverktyg över  riksintressen

References

Related documents

Patienter hänvisas till barn- och ungdomspsykiatriska mottagningen i Karlskrona och Karlshamn.

-56,"8A,)+=6 Det !nns många olika föreningar och organisationer som erbjuder råd och stöd på nätet. Logga in för att läsa din journal och göra dina vårdärenden.

Område med hänsyn till flygbuller har tagits fram och som grund för dessa beräkningar ligger Trafikverkets scenario för den framtida flygtrafiken på Skellefteå flygplats..

Funktion – vilken potential/vilka möjligheter finns att stärka funktioner i landskapet, exempelvis ekosystemtjänster, för mer funktionella landskap?.?. Hur kan

Regeringen kan inte ställa sig bakom protokollet till fi skepartnerskapsavtalet mellan EU och Marocko då vi anser att de folkrättsliga förpliktelserna inte till fullo är upp- fyllda

Om man som företag utnyttjar urbefolkningars kultur för turistindustrin, använder andra na- turresurser från eller runt deras marker eller har anställt dem så kan man ta ansvar,

självmordsprevention. Den universella preventionen vänder sig till befolkningen i allmänhet och syftar till att sprida kunskap om psykisk ohälsa och suicidalitet samt till att

Inom riksintresseområdet finns också områden med hänsyn till flyghinder, flygbuller och elektromagnetisk störning, där tillkomsten av höga anläggningar och störnings-