Resan mot stärkt hållbarhet
Analys, slutsatser och rekommendationer för det
fortsatta arbetet med RUFS 2050
ARBETSMATERIAL 2015:9Resan mot stärkt hållbarhet
Analys, slutsatser och rekommendationer för det
fortsatta arbetet med RUFS 2050
ARBETSMATERIAL 2015:9Projektet Stärkt hållbarhet har drivits av en arbetsgrupp från TRF med stöd från Sweco Strategy. Denna promemoria har författats av Ulf Ranhagen, SWECO/KTH: Bette Malmros Lundh, Evert Kroes, Maja Berggren, Cecilia Lindahl och Roland Engkvist. Praktikant Anders Fröberg Tranberg har deltagit i arbetet. Maja Berggren har varit redaktör.
Tillväxt och regionplaneförvaltningen, TRF, ansvarar för regionplanering och regionala
utvecklingsfrågor i Stockholms län. TRF arbetar på uppdrag av landstings styrelsen och tillhör Stockholms läns landsting (SLL). Vi bidrar till Stockholmsregionens utveckling genom en utvecklingsplanering som grundas på kvalificerat underlag och analys. Genom samverkan och kommunikation bidrar vi till att regionens aktörer når
en gemensam syn på regionens utveckling. Vi ger förutsättningar och tar initiativ för att visioner, mål, strategier och åtaganden i den Regionala utvecklingsplanen för Stockholmsregionen (RUFS) ska bli verklighet.
Vi bevakar systematiskt utvecklingen i regionen och i omvärlden. I TRF:s rapportserie
presenteras kunskapsunderlag, analyser, scenarion, kartläggningar, utvärderingar, statistik och rekommendationer för regionens utveckling. De flesta rapporter har tagits fram av forskare, utredare, analytiker och konsulter på uppdrag av TRF. På www.trf.sll.se/ publikationer finns det möjlighet att ladda hem digitala versioner, samt beställa eller prenumerera på våra rapporter.
Citera gärna innehållet i rapporten men uppge alltid källan. Även kopiering av sidor i
rapporten är tillåtet förutsatt att källan anges och att spridning inte sker i kommersiellt syfte. Återgivning av bilder, foto, figurer och tabeller (digitalt eller analogt) är inte tillåtet utan särskilt medgivande.
TRF är i likhet med Stockholms läns landstings samtliga förvaltningar miljöcertifierade
enligt ISO 14001 och jobbar med ständiga förbättringar i ett särskilt miljöprogram, det femte steget. SLL:s upphandlade konsulter möter särskilt ställda miljökrav. Denna trycksak är tryckt enligt SLL:s miljökrav.
En snabbt växande Stockholmsregion behöver bra regionplanering.
Den viktigaste utgångspunkten i vår planering är den regionala utvecklings-
planen för Stockholmsregionen, RUFS 2010. Nu pågår arbetet med att ta fram
nästa regionala utvecklingsplan, en vidare utveckling av den nuvarande planen,
med blick mot år 2050. Den nya planen ska peka ut Stockholmsregionens
samlade vilja och vara en tydlig vägledning för hur vi ska nå våra långsiktigt
hållbara mål och vara en attraktiv storstadsregion.
Arbetet med att ta fram nästa regionala utvecklingsplan kräver ett stort
engagemang och deltagande från regionens aktörer. Det leds av Stockholms
läns landsting (tillväxt och regionplaneförvaltningen samt trafikförvaltningen)
och Länsstyrelsen i Stockholms län. I det gemensamma arbetet har tillväxt
och regionplaneförvaltningen regionplaneansvaret, trafikförvaltningen
det långsiktiga trafik plane ringsansvaret och länsstyrelsen det regionala
utvecklingsansvaret.
Hållbar utveckling är stommen i den regionala utvecklingsplaneringen för
Stockholmsregionen, RUFS 2010. Mycket har dock hänt sedan RUFS 2010
antogs och många aktörer framförde i aktualitetsarbetet önskemål om
en stärkt hållbarhetsansats i nästa RUFS. Denna rapport beskriver ett
aktualiserat förhållningssätt till hållbar utveckling och riktlinjer för hur
det kan tillämpas i RUFS 2050.
Du kan följa arbetet på www.rufs.se
Förord ...5
Sammanfattning ...8
1. Inledning ... 10
1.1 Bakgrund ...11
1.2 Syfte ...11
1.3 Metod och tillvägagångsätt ...11
2. Förutsättningar och utgångspunkter ... 12
2.1 RUFS 2010 – aktuell men inte tillräckligt hållbar ...13
2.2 Hållbarhet i en regional kontext ...13
3. En kunskapsresa i hållbarhet ... 14
3.1 Ny kunskap och nya synsätt med pm och workshoppar ...15
3.2 Diskussion om regionala utmaningar för hållbar utveckling ...15
3.3 Ny kunskap och nya sätt att se på hållbar utveckling ...16
3.4 Diskussion om kopplingen mellan hållbarhetens tre dimensioner ...17
3.5 Diskussion om begreppet resiliens ...18
3.6 Regional resiliens och robusthet ...19
3.7 Metodik och angreppsätt ...20
3.8 Reflektioner från processen...20
4. Slutsatser och rekommendationer inför arbetet med RUFS 2050 ... 22
4.0 Övergripande slutsatser ... 23
4.1 Slutsats 1: Nyckelprinciper för en attraktiv och hållbar region ... 23
4.2 Slutsats 2: Ett utvecklat förhållningssätt till hållbar utveckling ...25
4.3 Slutsats 3: RUFS 2050 – med människan i centrum ... 30
4.4 Slutsats 4: Resiliens i RUFS 2050 ... 30
4.5 Slutsats 5: Regional ekonomi...33
4.6 Slutsats 6: Ekosystemtjänster och planetära gränser ... 34
4.7 Slutsats 7: Samspel mellan geografiska skalnivåer ... 34
4.8 Slutsats 8: Alternativprövning, samlade hållbarhetsbedömningar och konsekvensbeskrivningar ...37
4.9 Slutsats 9: Stärkt hållbarhet i planeringsprocessen, i sakfrågor och i genomförandet ...37
4.10 Slutsats 10: Fortsatt samverkan med forskare och experter ... 40
5. … men resan började långt tidigare ... 42
5.1 Bostadsmarknaden i miljonprogrammets flerbostadsområden ... 43
5.2 Sociodemografiska faktorer i Stockholmsregionen... 43
5.3 Det urbana spelet ... 43
5.4 Dialog med invånare ... 44
5.5 Ekosystemtjänster ... 44
5.6 EU 2020 ... 44
5.7 Folkhälsa ...45
5.8 Frigör livschanser och stärk sammanhållningen – uppföljning av RUFS-strategier ...45
5.9 Handlingsprogram mångfaldsorientering ...45
5.10 Hållbarhets eller konsekvensbedömningar istället för miljökonsekvensbedömningar? ... 46
5.11 Klimat och energistrategin ... 46
Den regionala utvecklingsplaneringen ska både bidra till en hållbar utveckling i länet och präglas av en hållbar planeringsprocess. Processen i sig är central för att nå uppsatta mål. Hållbar utveckling handlar om ett förhållnings och tillvägagångssätt för att driva planeringen. Den samlade utvecklingen ska innebära att olika värden förvaltas, till gagn för både nuva-rande och kommande generationer.
Denna utgångspunkt gällde för RUFS 2010, men många aktörer i regionen uttryckte i aktualitetsremissen ett önskemål om ett fördjupat resonemang om hållbar utveckling i nästa RUFS – särskilt vad gäller sociala aspekter. Under hösten 2014 påbörjades därför utvecklingsprojektet Stärkt hållbarhet. Syftet är att aktualisera det regionala förhållningsättet till hållbar
utveckling med ny kunskap och nya synsätt. Projektet bidrar också med förslag på riktlinjer för hur hållbar utveckling kan tillämpas i RUFS 2050, såväl för planprocessen som i det slutgiltiga plandokumentet. Projektet ska även ses som en del av ett ständigt utvecklingsarbete som fortsätter även efter att RUFS 2050 har antagits.
I denna rapport beskrivs den kunskapsresa som TRF har gjort tillsammans med forskare, experter och tjänstemän. Resan har omfattat workshoppar, delta-gande i olika processer och projekt, samt fördjupade diskussioner och avstämningar med regionens aktörer. Resultatet är ett nytt förhållningssätt till hållbar utveckling.
Följande slutsatser och rekommendationer inför arbetet med RUFS 2050 presenteras i rapporten:
Slutsats 1: Nyckelprinciperna i regionplaneringen
för att främja hållbar utveckling är helhetsyn, lång-siktighet, systemsyn, tydliga mål och strategier, samt resiliens. Arbetssättet ska vara transparent.
Slutsats 2: En ny modell för hållbar utveckling bör
användas där det ekonomiska systemet ses som en del av det sociala systemet, och det sociala systemet som en del av det ekologiska systemet. Det innebär att människan och social hållbarhet sätts i centrum, att ekologin sätter ramarna och att ekonomin är ett medel och en förutsättning. Den nya modellen är ett sätt att förtydliga att det bara finns en hållbar utveck-ling där natur, samhälle och ekonomi utgör olika dimensioner som hör ihop och är starkt beroende av varandra.
Slutsats 3: De sociala aspekterna behöver preciseras
och integreras i plandokumentet, i planerings och kunskapsunderlag och i metoder och verktyg.
Slutsats 4: Regional resiliens ska beaktas och
integreras i de övergripande strategierna såväl som i relevanta ämnesområden.
Slutsats 5: Ekonomins roll för stärkt hållbarhet bör
belysas så det framgår hur ekonomin kan användas som ett verktyg för att stärka regionens hållbarhet.
Slutsats 6: Regionens naturresurser och
ekosystem-tjänster ska förvaltas långsiktigt. Arbetet med att analysera vad de planetära gränserna innebär för Stockholms län bör påbörjas.
Slutsats 7: För att stärka hållbarhetsansatsen i
genomförandet av RUFS krävs att samspelet mellan olika geografiska skal och styrnivåer klargörs. Mellankommunal planering bör särskilt uppmärk-sammas, liksom sampelet mellan regional och kommunal planering.
Slutsats 8: Samlade konsekvensbeskrivningar bör
utvecklas i planeringen för att ge en bättre helhets-bild av sociala, ekonomiska och miljömässiga konsekvenser och synergieffekterer. Behovet av att analysera sociala och ekonomiska aspekter är särskilt stort. Detta bör göras i planprocessen för RUFS 2050 och för alla strategiska projekt i regionen.
Slutsats 9: En vägledning bör tas fram för
tillämp-ningen av ett stärkt hållbarhetsperspektiv i regional planering – både för planprocessen som helhet och för olika ämnesområden. Dialogverktyg bör utveck-las för att skapa ett gemensamt regionalt synsätt, möjliggöra ett utbyte av erfarenheter och mobilisera aktörer i den regionala planeringsprocessen.
Slutsatser 10: Ett kontinuerligt kunskaps och
erfarenhetsutbyte mellan politiker, praktiker och forskare bör etableras för att säkerställa en kunskaps-baserad och innovativ regional utvecklingsplanering. Slutsatserna kan kopplas till den formella planpro-cessen, såväl som till den mer informella processen med kunskapsutbyte, gemensamma insikter och öppna samtal. Slutsatserna berör även arbetet med mål och strategier, metodutveckling och utveckling av olika sakfrågor.
1. Inledning
Hållbar utveckling är stommen i den regionala utvecklingsplanen
för Stockholmsregionen, RUFS 2010. Hela planen bygger på en
tvärsektoriell ansats utifrån synsättet att natur, samhälle och
ekonomi hänger ihop. Nästa regionplan, RUFS 2050, ska bygga
vidare på principerna i RUFS 2010.
Mycket har dock hänt sedan RUFS 2010 antogs – ekonomin har
vuxit trots en kraftig nedgång i Europa och teknikutvecklingen
har tagit stora steg framåt. Samtidigt har skillnaderna i inkomster
och levnadsförhållanden i länet ökat, liksom social oro, migration
och flyktingströmmar. Sedan 2010 har också medvetenheten
om miljöproblem och klimatförändringar blivit större. Flera av
utmaningarna i RUFS 2010 har förstärkts och diskussionen om
hållbar utveckling är i allra högsta grad aktuell och levande i olika
delar av samhället.
Hur bör då den regionala utvecklingsplaneringen förhålla sig till
dessa utmaningar och möjligheter? På vilket sätt kan RUFS 2050
bidra till hållbar utveckling i Stockholmsregionen? I denna rapport
undersöks svaren på dessa frågor. Följ med på resan mot stärkt
hållbarhet i den regionala utvecklingsplaneringen!
1.1 Bakgrund
Redan inför RUFS 2010 tog landstinget fram ett regionalt förhållningssätt till hållbar utveckling. För-hållningssättet som presenteras i rapport 11:2008 (se även kapitel 2), bygger bland annat på principerna helhetssyn, långsiktighet och ett tvärsektoriellt arbetssätt.
RUFS 2010 upphör formellt att gälla 2016 och arbetet med att ta fram en ny regional utvecklingsplan har inletts. Utifrån aktualitetsremissen har landstinget konstaterat att nästa regionala utvecklingsplan, RUFS 2050, ska bygga vidare på den förra planen. Samtidigt uttryckte många remissaktörer önskemål om ett fördjupat resonemang kring hållbar utveckling i nästa RUFS, särskilt vad gäller sociala aspekter. Under hösten 2014 påbörjades därför utvecklings-projektet Stärkt hållbarhet. Slutsatserna från projektet redovisas i denna promemoria. Projektet har också varit ett viktigt underlag till programmet för RUFS 2050 som arbetades fram under våren 2015.
1.2 Syfte
Det övergripande syftet med projektet Stärkt håll-barhet är att öka kunskapen om hållbar utveckling i en regional kontext och ge förslag på riktlinjer för hur hållbar utveckling kan tillämpas i nästa RUFS. Syftet är också att integrera den långsiktiga fysiska planeringen med utvecklings och tillväxtfrågor utifrån olika hållbarhetsaspekter. Ett särskilt fokus bör ligga på den sociala dimensionen. Projektet ska även vidareutveckla metoder för att integrera olika perspektiv på hållbarhet i den regionala planeringen, exempelvis genom att genomföra en samlad konse-kvensbedömning i stället för enbart en lagstadgad miljöbedömning.
Rekommendationer och förslag innefattar planens innehåll samt processen fram till antagen plan. Projektet ska dock ses som en del av ett ständigt utvecklingsarbete som fortsätter även när RUFS 2050 har antagits.
1.3 Metod och tillvägagångsätt
Hållbar utveckling omfattar i princip allt som berör människors livsstil och användning av jordens resurser. Projektet Stärkt hållbarhet utgår dock främst från den regionala nivån och har som syfte att klargöra spelreglerna för nästa regionala utvecklingsplan. Detta innebär vissa avgränsningar vad gäller arbets-sätt, urvalet av forskare, processer som ska studeras och personer som ska bjudas in till workshoppar och analysarbete.
Projektet inleddes hösten 2014 genom att den interna arbetsgruppen på TRF började följa och delta i ett antal processer (se kapitel 5). Dessutom anlitades ett antal forskare och experter för att tillföra ny och relevant kunskap inom hållbarhetsområdet. Följande sju forskare och experter deltog i projektet:
● Eva Alfredsson, KTH och Tillväxtanalys
● Annika Carlsson, Totalförsvarets forsknings-institut (FOI)
● Johan Colding, Beijerinstitutet för ekologisk ekonomi och Stockholm Resilience Centre
● Ann Legeby, KTH
● Lars Marcus, Chalmers
● Karl-Henrik Robèrt, Det naturliga steget, BTH
● Carlos Rojas, MIKLO
Varje forskare ombads att skriva en promemoria om regional hållbarhet och resiliens. Vidare anordnades två workshoppar (den 20141127 respektive den 20150115) tillsammans med tjänstemän på TRF och andra förvaltningar på landstinget, exempelvis tra-fikförvaltningen. Dessutom deltog länsstyrelsen, Trafikverket, några kommuner med flera med särskild kunskap om regional utvecklingsplanering. På workshopparna diskuterades nya sätt att se på hållbar utveckling. Slutsatserna från workshopparna har analyserats och kompletterats med erfarenheter från andra parallella projekt. De har också legat till grund för formuleringen av rekommendationer för RUFS 2050 och för det fortsatta hållbarhetsarbetet. Begrepp och förslag till definitioner introduceras
2. Förutsättningar och
utgångspunkter
I detta kapitel beskrivs vilka förutsättningar och utgångspunkter
som har legat till grund för arbetet med Stärkt hållbarhet.
?
?
?
!
En ny RUFS tar form..
2 st ws
2.1 RUFS 2010 – aktuell men inte
tillräckligt hållbar
Aktualitetsarbetet för RUFS 2010 visade att en majoritet av länets aktörer anser att utmaningarna i RUFS 2010 fortfarande är aktuella, i vissa fall än mer idag än tidigare. Många önskar därför att landstinget förstärker hållbarhetsansatsen i nästa plan. Bland annat efterfrågas ett fördjupat resonemang om regionens resiliens och robusthet, ett förtydligande av den sociala dimensionen i hållbar utveckling, samt förslag till metoder för ett tvärsektoriellt arbetssätt. Slutsatserna från Stärkt hållbarhet ska fungera som ett ramverk för både planprocessen och det slutgiltiga plandokumentet. I den kommande planen ska lands-tinget verka för hållbar tillväxt och utveckling i Stockholmsregionen genom att
● förstärka hållbarhetsansatsen utifrån resiliens och robusthet
● fortsätta att utveckla arbetsformerna för att integrera den långsiktiga fysiska planeringen med utvecklings och tillväxtfrågor, i samverkan med länsstyrelsen
● vidareutveckla metoder och verktyg för planens konsekvensbedömning så att den även omfattar sociala och ekonomiska aspekter, utöver ekologiska aspekter och miljöaspekter
● ta tillvara erfarenheterna från den regionala jämställdhetsstrategin, mänskliga rättighets-perspektiv och jämställdhetsintegreringen.
2.2 Hållbarhet i en regional kontext
Den regionala utvecklingsplaneringen ska vara hållbar och processen är central för att nå uppsatta mål. Hållbar utveckling handlar om ett förhållnings och tillvägagångssätt för att driva planeringen. Den samlade utvecklingen ska innebära att olika värden förvaltas till gagn för både nuvarande och kommande generationer. I regional utvecklingsplanering inne-bär det ett förhållningssätt som bygger på att mål och utvecklingsambitioner är väl förankrade och realistiska, samt att planeringen präglas av helhets och systemsyn, långsiktighet och resiliens. Hållbar
För att kunna arbeta praktiskt med hållbar utveckling på regional nivå är det viktigt att klargöra den regionala kontexten: vilka är de regionala frågorna och vilken är den regionala rollen? Vad är regionalt och vad är inte regionalt i en fråga? Olika frågor har olika geo-grafisk utbredning och en fråga kan ha olika geografi beroende på vilka effekter eller funktioner som beaktas. Ibland är det bättre att prata om funktioner snarare än om objekt, exempelvis i fråga om tillgäng-lighet och infrastruktur.
I rapport 11:2008 presenteras en analysram som ska
Figur 1. Resan mot en hållbar
och attraktiv region påbörjades för många år sedan.
3. En kunskapsresa
i hållbarhet
I detta kapitel presenteras den kunskapsresa som tjänstemän har
gjort tillsammans med sju forskare och experter och ett axplock
av det som framkom i denna process. Metoden sammanfattas i
stycke 1.3, metod och tillvägagångssätt.
3.1 Ny kunskap och nya synsätt
med pm och workshoppar
Uppdraget till forskarna och experterna var att presentera ny kunskap och applicera den i en regional kontext, att belysa och utveckla vad de ser som regionens största utmaningar, samt att definiera och avgränsa begreppet regional resiliens och lyfta fram goda exempel. De uppmanades också att resonera kring stödjande och motverkande krafter när det gäller begreppen social, ekologisk och ekonomisk hållbarhet. Forskarna och experterna valdes utifrån att de tillsammans skulle täcka in ett brett register av kunskap om hållbar utveckling och resiliens. Den första workshoppen syftade till att belysa både generella och regionala förhållningssätt till hållbar utveckling och resiliens. Den andra var fokuserad på hur hållbar utveckling och resiliens kan integreras i den regionala planeringen. Exempelvis prövades resiliensbegreppet på fem hypotetiska störningar i regionen. Styrmedel och styrnivåer undersöktes med stöd av det urbana spelet och matrisverktyg användes för att strukturera olika idéer och slutsatser. Erfaren-heter från arbetsprocessen och tillämpningen av de olika verktygen presenteras i kapitlets sista avsnitt.
3.2 Diskussion om regionala
utmaningar för hållbar utveckling
Forskarnas promemorior och diskussionerna på de två workshopparna visar att regionens utmaningar i fråga om hållbar utveckling är många, har olika karaktär och att vissa utmaningar är mer komplexa än andra. Nedan sammanfattas de utmaningar som diskuterades och som är relevanta för den regionala planeringen.
3.2.1 Ekologi och miljö
● Konsekvenser av ett förändrat klimat i form av fler värmeböljor som kan ge höjda havsnivåer, lokala översvämningsproblem på grund av skyfall och extrem nederbörd, samt ett gynnsammare klimat för myggor, fästingar, bakterier och mögeltillväxt.
● Stadstillväxt som leder till värmeöar, vilket gör de urbana områdena mer sårbara för klimat-förändringar.
● En utarmad grön och blåstruktur som leder till minskad förmåga att dämpa de negativa effekterna av klimatförändringarna.
3.2.2 Demografiska och sociala förhållanden
● En snabb befolkningstillväxt i relation tillavfolk-ning i andra delar av landet.
● Ökade socioekonomiska skillnader inom regionen.
● Förändrade förutsättningar i regionen för att människor ska kunna bli delaktiga i olika sam-hälleliga processer och utveckla olika typer av sociala nätverk.
3.2.3 Ekonomisk tillväxt och resursanvändning
– utsagor och antaganden
● Det finns en risk för minskad tillväxt i Sverige, från 2,5 procent 1995–2011 till 2 procent 2011–2060.
● Synen på ekonomisk tillväxt och resursanvänd-ning har förändrats.
● Sex faktorer som dämpar en framtida tillväxt: åldrande befolkning, ökade kostnader för högre utbildning, stora och efterfrågedämpande
inkomstskillnader, statlig och privat skuldsättning, globalisering samt miljö och klimatförändringar (enligt Gordon, 2012).
● Sveriges ekonomi blir alltmer ansträngd till följd av konkurrens från starka ekonomier i världen, vilket leder till ökad arbetslöshet, befolknings-minskning och social oro (ett scenario från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap).
3.2.4 Stadsform och stadsbyggande
● att skapa en djupare förståelse för hur regionens rumsliga struktur och stadens form påverkar en hållbar utveckling
● att bygga tätt och på rätt sätt för att främja både sociala och ekologiska funktioner
● att se byggandet av mer än 15 000 bostäder årligen som en stadsbyggnadsuppgift och inte en bostadsbyggnadsuppgift
● att överbrygga administrativa gränser och se på regionen som ett system av ömsesidigt beroende delar som också kan byggas ihop
● att människor har möjlighet till medbestämmande och medskapande av stadsrummet
● att det finns en brist på helhetssyn mellan olika sektorer.
3.3 Ny kunskap och nya sätt att se
på hållbar utveckling
På workshopparna diskuterades ny kunskap om och nya förhållningssätt till hållbar utveckling, både ur ett nationellt och ett globalt perspektiv. Tidigare har hållbar utveckling ofta setts som skärningsfältet mellan det ekologiska, det sociala och det ekonomiska perspektivet. Dessa perspektiv har betraktats som tre separata områden där hållbar utveckling inom ett område kan ske oberoende av ett annat, eller till och med på bekostnad av detta.
Idag har man börjat gå ifrån den traditionella model-len och hållbar utveckling beskrivs snarare som en integrerad process där alla tre aspekterna hänger ihop. Detta resonemang återfinns i forskningen inom såväl offentlig sektor som näringslivet. Det har i sin tur inneburit att begreppet hållbar utveckling har omdefinierats och nu förtydligar de olika dimensio-nernas inneboende förhållande: det ekonomiska sys temet är en del av det sociala systemet och det sociala systemet är en del av det ekologiska systemet. Den nya definitionen prövades och bearbetades i olika övningar på workshopparna och landade i en ny modell för hållbar utveckling. Den innebär att människan och social hållbarhet sätts i centrum, att ekologin sätter ramarna och att ekonomin är ett medel och en förutsättning för detta. Den nya modellen är ytterligare ett sätt att förtydliga att det bara finns en hållbar utveckling där natur, samhälle och ekonomi utgör olika dimensioner som hör ihop och är starkt beroende av varandra.
3.4 Diskussion om kopplingen mellan
hållbarhetens tre dimensioner
En central fråga för detta nya synsätt på hållbar utveckling är hur vi ser på framtida ekonomisk till-växt. Denna diskussion har aktualiserats under senare tid och såväl konventionella som naturveten-skapligt orienterade ekonomiska teorier indikerar lägre ekonomisk tillväxt i framtiden. En av anled-ningarna är att jordens naturresurser har börjat sina – naturen ”skickar fakturor” för vårt tidigare över-utnyttjande. Det här visar på faran med att låta ekonomisk utveckling ske på bekostnad av naturen. Men det visar också på värdet av, och potentialen i, att utveckla ekonomin i samklang med människa och natur.
Det finns alltså skäl att utifrån ett regionalt, lång-siktigt planeringsperspektiv inkludera scenarier med olika nivåer på ekonomiskt tillväxt och bedöma vilka förutsättningar det finns för grön tillväxt. Det behövs företag som producerar hållbart. Det är viktigt att alla aktörer arbetar utifrån ett brett samhällsnyttoperspektiv.
För att en sådan omställning ska lyckas måste begreppet tillväxt definieras ur ett hållbarhets-perspektiv. Ekonomisk tillväxt och materialflöden som värderas högt med traditionella BNPmått kan inte öka systematiskt på en begränsad planet. I stället måste värden som långsiktighet, kvalitet och väl befinnande få ett ökat utrymme. Läs mer i Sju per spektiv på hållbar utveckling, arbetspm 2015:1, TRF.
Figur 3. Exempel på synergieffekter mellan ekologiska, sociala och ekonomiska aspekter som diskuterades på
workshop 2
Företagande med grön ekonomi
Urbana sta2onssamhällen
Mångsidig närrekrea2on för olika
grupper
Ekosystemtjänster och urban odling
Återbruk, bilpooler, energihushål
lning etc
Flexibla arbe
tsformer ,
dist
ansarbe
te f
ör aB minimer
a
bilr
esor
3.5 Diskussion om begreppet resiliens
Under workshopparna och i forskarnas promemorior framkom olika, men överlappande, definitioner av begreppet resiliens. Eftersom begreppet resiliens är relativt nytt inom fysisk planering och kunskapen håller på att byggas upp, presenteras de definitioner och gemensamma nämnare som diskuterades på workshopparna här nedan.
3.5.1 Övergripande definition som täcker
ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet
● Resiliens handlar om att bygga motståndskraftoch anpassningsförmåga i förhållande till både förutsedda (kända) och oförutsedda (okända) störningar.
● Resiliens handlar om att bygga en adaptiv kapacitet och förmåga att vända utmaningar och störningar till möjlighet och förnyelse.
● Resiliens kan uppnås genom anpassning, det vill säga att foga sig till förändringar och att upprätt-hålla utvecklingen på nuvarande väg, eller genom transformering, det vill säga att skapa förändring och skifta utvecklingen mot andra vägar.
● Resiliens är inget normativt begrepp utan det kan vara önskvärt eller icke önskvärt, bra eller dåligt.
3.5.2 Ekologisk resiliens
● Inom ekologin anammades begreppet för första gången av den kanadensiska forskaren C. S. Holling (1973).
● Hollings definition av resiliens är ”förmågan hos ett system att hantera förändringar och omorganisera sig så att det bibehåller sin funktion, identitet och struktur” (Holling, 1973).
3.5.3 Social och ekonomisk resiliens kopplade
till stadsbyggande och stadsrum
● Social resiliens är ett samhälles förmåga att åter-hämta sig efter politiska oroligheter, lågkonjunktur eller en naturkatastrof.
● Begreppet är mindre väl etablerat i dessa samman-hang men kan relateras till de generella definitio-nerna ovan.
● Planerade förändringar behöver utformas så
3.5.4 Resiliens inom säkerhet och beredskap
● Resiliensperspektivet är väletablerat inomorganisa-tioner som arbetar med risk och sårbarhet (som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB, och Totalförsvarets forskningsinstitut, FOI), men det saknas ofta inom både fysisk samhälls-planering och i det regionala utvecklingsarbetet.
3.5.5 Skillnad mellan resiliens, robusthet,
säkerhet och sårbarhet
● Robusthet är ett systems förmåga att hantera förutsebara eller väntade påfrestningar, medan resiliens i första hand handlar om att förebygga oförutsebara eller oväntade händelser.
● Begreppen säkerhet och resiliens kompletterar varandra. Säkerhet innebär bland annat att man har kunskap om hot och risker och hur de ska förebyggas.
● Sårbarhet syftar på en oförmåga att stå emot för-ändringar. Det handlar om i vilken grad människor utsätts för risker i sin omgivning och vilken bered-skap som finns hos olika institutioner för att han-tera dessa risker.
● Alla myndigheter, kommuner och landsting ska göra risk och sårbarhetsanalyser för att kunna stå emot och hantera risker eller extraordinära händelser. Det finns ett ökat intresse för att utveckla dessa analyser och integrera dem bättre med den strategiska fysiska planeringen.
3.5.6 Tröskeleffekter
När man talar om ovanstående begrepp är det på sin plats att även nämna tröskeleffekter. Naturens buffringsförmåga gör att den klarar av störningar upp till en viss gräns, men om denna gräns över-skrids försätts hela systemet i ett oönskat och svår-föränderligt tillstånd.
Tröskeleffekter innebär att system som utsätts för störningar kan vara till synes opåverkade – tills det är för sent. En sjö som utsätts för övergödning kan verka välmående tills övergödningen når en punkt då hela ekosystemet plötsligt kollapsar. Liknande mönster finns i sociala system där en gradvis ökande
3.6 Regional resiliens och robusthet
Forskarna och experterna poängterade att fokus i samhället idag främst ligger på gradvisa förändringar, trots att många framtida förändringar sannolikt kommer att ske abrupt i form av obehagliga överrask-ningar. Hur ska vi då se på resiliens i en regional planeringskontext? I detta avsnitt redovisas ett axplock av det resonemang som fördes på workshopparna. I en regional kontext innebär resiliens
● regionens förmåga att bygga en adaptiv kapacitet, det vill säga anpassningsförmåga och flexibilitet
● regionens förmåga att transformera och skapa förändring, om en anpassning inte är möjlig
● förmågan att vända kris till möjlighet
● en förståelse för vår egen okunskap, insikten om att vi vet för lite och behöver fråga mer, är en central del av vår regionala resiliens.
Regional resiliens ur ett ekologiskt perspektiv bör omfatta
● en kapacitet att möta klimatfrågan och samtidigt hantera en ökad befolkningstillväxt
● tillgång till nödvändiga ekosystemtjänster som underlättar arbetet med att mildra effekterna av ett förändrat klimat
● en rik biologisk mångfald där vi inte förlitar oss på enstaka arter för att upprätthålla ekosystem-tjänster i regionen
● möjligheter till naturlig spridning av arter för att motverka en utarmning av den biologiska mångfalden
● ett synsätt som innebär att ett område som ska exploateras är en del av en större ekologisk helhet. Stockholms län är en storstadsregion, vilket gör den starkt präglad av den urbana miljön. Därför är regionens resiliens i hög grad beroende av en resilient utform-ning av staden. Urban resiliens bygger framför allt på tre principer: tillgänglighet, täthet och diversitet.
● öppenhet för störning – att tillåta förändring i ett system för att det kontinuerligt ska kunna anpassa sig till omgivningen
● tillgänglighet i stadens offentliga rum och rumsliga
Självorganisation och förmåga att hantera störningar i ett samhälle förutsätter att invånarna har kunskap om hur samhället är organiserat. Tsunamikatastrofen visade på en svag sida i det svenska folkhemmet när det gäller självorganisation. En tradition av ett starkt fokus på omhändertagande bland myndigheterna ledde till en relativt svag förmåga till självorganise-ring inom samhället.
Det är även viktigt att kritiskt granska den informa-tion och kunskap som planerarna bygger sina slut-satser på, exempelvis om olika bostadsområden. Den representativa demokratins struktur lämnar idag ett begränsat utrymme för medborgarna att vara med i beslutsprocesser inom offentlig sektor, både på tjänstemannanivå och på politisk nivå. Kunskapen om invånarnas perspektiv behöver öka så att plane-ringen bygger på verkliga behov och inte på planerarnas antaganden. Denna struktur kan vara en av förkla-ringarna till att flera gruppers perspektiv inte har blivit en naturlig del av beslutsprocesserna och att vissa beslut tas på grund av det vi tror oss veta.
● Robusthet är ett välkänt begrepp när man talar om exempelvis tekniska försörjningssystem. Men det är även en viktig komponent i resiliens. I den regionala kontexten innebär robusthet bland annat buffertförmåga, det vill säga förmåga att hantera förutsägbara störningar och på så vis motverka kris.
● Det är viktigt med kunskap om regionala hot och risker samt hur de kan förebyggas.
Motsatsen till regional robusthet är regional sårbar-het, det vill säga en bristande förmåga att stå emot förändringar och störningar. Det är viktigt att känna till regionens sårbarhet inom olika områden för att kunna stärka dess resiliens och robusthet.
3.7 Metodik och angreppsätt
Många av forskarna understryker betydelsen av ett systematiskt och genomtänkt angreppssätt i plane-ringen för att främja regional resiliens. Några av för-slagen var:
● en strategisk modell för hållbar utveckling, Framework for Strategic Sustainable Development” (FSSD), med fyra huvudsteg som baseras på back-casting
● ett framtidsperspektiv och en komplettering av prognoserna med ett scenariotänkande
● flera alternativa scenarier i RUFS 2050, inte minst relaterade till klimatet och potentiella mark-användningsförändringar.
3.8 Reflektioner från processen
Samarbetet med forskare och planerare har inne-burit en kunskapsresa i hållbar utveckling. Nedan listas några sammanfattande reflektioner som kan vara intressanta för andra som vill driva en liknande process.
● Det var svårt att identifiera samband eller synergi-effekter mellan alla tre hållbarhetscirklarna, särskilt mellan ekonomi och ekologi. En sådan var dock möjligheten till livsmedelsförsörjning genom urban odling. Flera synergieffekter identifierades mellan ekonomi och sociala perspektiv. Det behövs en kraftsamling för att styra utvecklingen mot grön tillväxt i regionen.
● Trots att sociala frågor utgjorde ett stort fokus var det svårt att hitta konkreta synergier med de andra hållbarhetsaspekterna i övningarna. Det är uppenbart att arbetet med sociala frågor behöver fördjupas och struktureras bättre. Det behövs till exempel en fördjupad diskussion om mänskligt beteende som inbegriper förhandskunskaper, attityder och kognitiv påverkan. Planerarna bör vara aktsamma på att deras egna attityder kan ha en kognitiv påverkan på vilka lösningar som väljs.
● De definitioner som började utvecklas i skärnings-punkten mellan resiliensforskarna och stads-byggarna kan ge nya perspektiv på regional plane-ring. Mötet mellan de båda disciplinerna öppnar för nya sätt att se på sambanden mellan rumsliga strukturer och sociala konsekvenser.
● Genom att testa resiliensbegreppets olika bygg-stenar i fiktiva katastrofer eller störningar i regionen, tillfördes bland annat nya insikter om säkerhets och beredskapsfrågornas betydelse för regional utvecklingsplanering.
● Det är viktigt att reda ut begrepp men det finns en risk att fastna i förfinade definitioner istället för att ägna kraft åt att utveckla verktyg för faktiskt handlande.
● Övningarna med det urbana spelet var mycket bra för att rama in den regionala nivån och sätta stärkt hållbarhet i en regional kontext. Det framkom tydligt att den regionala nivån endast har rådighet över en mindre del av de möjliga störningarna. Inför framtiden bör man därför se över om den regionala nivån och den förebyggande långsiktiga planeringen kan få ett ökat utrymme. Hur kan en kombinerad tvärsektoriell och regional planering som är inriktad på flera nivåer möjliggöra förstärkt hållbarhet, resiliens och robusthet?
4. Slutsatser och
rekommendationer
inför arbetet med
RUFS 2050
I detta kapitel presenteras slutsatserna från arbetet med Stärkt
hållbarhet. Under arbetet har ett nytt regionalt förhållningssätt
vuxit fram som ska genomsyra den nya regionala utvecklingsplanen,
från program till genomförande. Slutsatserna kan kopplas till den
formella planprocessen, såväl som till den mer informella processen
med kunskapsutbyte, gemensamma insikter och öppna samtal.
Slutsatserna berör även mål och strategier, metodutveckling och
utveckling av olika sakfrågor inom arbetet med att ta fram nästa
regionala utvecklingsplan för Stockholmsregionen, RUFS 2050.
4.0 Övergripande slutsatser
Hållbar utveckling och resiliens är komplexa begrepp och att tillämpa dem i den regionala utvecklings-planeringen är en utmaning. Arbetet med Stärkt hållbarhet har emellertid resulterat i några viktiga slutsatser för att stärka hållbarhetsansatsen i nästa RUFS. Dessa formuleras nedan som slutsatser och rekommendationer inför det fortsatta arbetet.
Slutsats 1: Nyckelprinciper i regionplaneringen för
att främja hållbar utveckling är helhetssyn, långsik-tighet, systemsyn, tydliga mål och strategier samt resiliens. Arbetssättet ska vara transparent.
Slutsats 2: En ny modell för hållbar utveckling bör
användas där regionens aktörer ser det ekonomiska systemet som en del av det sociala systemet och det sociala systemet som en del av det ekologiska systemet. Utifrån ovanstående modell har ett nytt förhåll-ningssätt till hållbar utveckling arbetats fram. Det innebär att människan sätts i centrum, att ekologin sätter ramarna och att ekonomin är ett medel och en förutsättning. Genom att tydligare sätta individen i centrum får det sociala perspektivet en central roll i hållbarhetsarbetet. Förhållningssättet ska åter speglas i både planeringsprocessen och genom-förandet. Det får bland annat till följd att vision, mål, strategier och åtaganden behöver ses över.
Slutsats 3: De sociala aspekterna behöver preciseras
och integreras i plandokumentet, i planerings och kunskapsunderlag och i metoder och verktyg.
Slutsats 4: Regional resiliens ska beaktas och
integreras i såväl övergripande strategier som i relevanta ämnesområden.
Slutsats 5: Ekonomins roll för stärkt hållbarhet bör
belysas. Det gäller bland annat hur ekonomin kan användas som ett verktyg för att stärka regionens hållbarhet.
Slutsats 6: Regionens naturresurser och
ekosystem-Slutsats 8: Samlade konsekvensbeskrivningar bör
utvecklas i planeringen för att ge en bättre helhets-bild av sociala, ekonomiska och miljömässiga konse-kvenser och synergieffekter. Behovet av att analysera sociala och ekonomiska aspekter är särskilt stort. Detta bör göras i planprocessen för RUFS 2050 och för alla strategiska projekt i regionen.
Slutsats 9: En vägledning för tillämpning av ett
stärkt hållbarhetsperspektiv i regional planering bör tas fram – både för planprocessen som helhet och för olika ämnesområden. Dialogverktyg bör utvecklas för att skapa ett gemensamt regionalt synsätt, möjlig-göra ett utbyte av erfarenheter och mobilisera aktörer i den regionala planeringsprocessen.
Slutsatser 10: Ett kontinuerligt kunskaps och
erfa-renhetsutbyte mellan politiker, praktiker och fors-kare bör etableras för att säkerställa en kunskaps-baserad och innovativ regional utvecklingsplanering.
4.1 Slutsats 1: Nyckelprinciper för en
attraktiv och hållbar region
Nyckelprinciper i regionplaneringen för att främja hållbar utveckling är helhetssyn, långsiktighet, systemsyn, tydliga mål och strategier samt resiliens. Arbetssättet ska vara transparent.
Hållbar utveckling är ett normativt begrepp som beskriver en ständigt pågående process snarare än ett sluttillstånd. Det handlar om att förvalta vår regions värden på ett sätt som gagnar dagens invånare utan att äventyra kommande generationers utveckling och utan att påverka andra platser negativt.
För att den samlade utvecklingen i regionen ska vara hållbar finns ett antal nyckelprinciper som måste genomsyra allt arbete – helhetssyn, systemsyn, lång-siktighet, resiliens, samspelet mellan olika skal och styrnivåer och transparens. Några av dessa principer berördes redan i rapport 11:2008 som togs fram under arbetet med RUFS 2010. I arbetet med Stärkt hållbarhet har dessa vidareutvecklats (se figur 4).
Långsiktighet innebär att analysera konsekvenserna av olika ställningstaganden – inte bara för oss som lever idag utan även för kommande generationer. Med detta förhållningssätt undviks insatser som är bra på kort sikt men som försvårar ett framtida arbete. Få andra planer har ett så långt tidsperspektiv som RUFS. Planen fyller därmed en viktig funktion i att ange tydliga och långsiktiga spelregler för andra aktörer, både privata och offentliga.
Systemsyn handlar i detta sammanhang om att lyfta fram olika regionala strukturer, främst fysiska, och olika funktioner i ett system, snarare än enskilda objekt. Det är särskilt viktigt att analysera kopplingar inom systemet så att utvecklingen inom ett område inte oavsiktligt sker på bekostnad av ett annat. Det handlar exempelvis om att förstå hur en ny vägsträckning kan komma att påverka människors hälsa. Genom systemsyn kan man också förstå hur olika strukturer hänger ihop i regionen – till exempel grönstruktur, branschstruktur och demografisk struktur.
Transparens handlar om att möjliggöra insyn i alla delar av planeringsprocessen. Det underlättar arbetet med övriga nyckelprinciper och är nödvändigt för den regionala utvecklingsplaneringens trovärdighet. Resiliens är förmågan hos ett system att hantera okända och kända störningar utan att grundläggande funktioner går förlorade. Resiliens kännetecknas också av förmågan att vända kris till möjlighet. För att RUFS ska bidra till att stärka Stockholmsregionens resiliens behöver hela planprocessen och den slutliga planens alla delar belysas utifrån ett resiliens-perspektiv. Ett sådant förhållningssätt gör även själva planarbetet mer anpassningsbart till framtida för-ändringar.
Samspelet mellan olika skal och styrnivåer – det vill säga från lokal och regional till nationell och internationell nivå – behöver belysas. Även om RUFS är avgränsad till den regionala nivån är det avgörande att belysa andra skalnivåer när man arbetar med hållbarhetsfrågor. Detta förhållningssätt fördjupas i avsnitt 4.7.
Figur 4. Överordnade, regionala nyckelprinciper ska integreras med den stärkta förhållningssättet till hållbar
4.2 Slutsats 2: Ett utvecklat
förhållnings-sätt till hållbar utveckling
En ny modell för hållbar utveckling bör användas där det ekonomiska systemet ses som en del av det sociala systemet och det sociala systemet som en del av det ekologiska systemet.
Traditionellt sett har hållbar utveckling delats upp i tre delar – ekonomi, samhälle och miljö – där en del kan utvecklas oberoende, eller till och med på bekostnad, av en annan. Idag anser alltfler att denna uppdelning är missvisande och att man i stället ska se hållbar utveckling som en integrerad process mellan det ekonomiska, det sociala och det ekologiska. Dessutom är det idag ett tydligare fokus på sociala frågor. Detta har resulterat i en syn på hållbar utveckling som fått alltmer spridning i Sverige och världen, nämligen att det ekonomiska systemet är en del av det sociala systemet, som i sin tur är en del av det ekologiska systemet.
Inom ramen för Stärkt hållbarhet föreslås ett förtyd-ligande av detta förhållningssätt för att poängtera att regionplaneringens främsta uppgift är att skapa ett dynamiskt och rättvist samhälle där de mänskliga behoven uppfylls: social hållbarhet är i centrum, ekologin sätter ramarna och ekonomin är ett medel och en förutsättning för hållbar utveckling.
Detta förtydligande visar också att ekonomin är vårt viktigaste verktyg – utan en fungerande ekonomi kan inte nödvändiga investeringar göras. Samtidigt är vi helt beroende av naturen och dess ekosystem-tjänster för vår överlevnad. Det är därför viktigt att samhällsutvecklingen inte sker på bekostnad av de ekologiska systemen.
Figur 5. Illustration på ett utvecklat förhållningssätt, med fokus på en socialt hållbar utveckling som är kopplad till
Tanken om att sätta människan i centrum har bland annat rötter i diskursen om global rättvisa (se Ranhagen, U., 2006, där flera forskare refereras). Planetära gränser lyfts fram för att spegla att miljö-problemen innebär ett hot mot vår egen överlevnad. Detta synsätt stärks i rapporten Planetary Boundaries (Rockström et al., 2009, se även avsnitt 5.24). I rapporten konstateras att mänskligheten kan drabbas av allvarliga konsekvenser om vi överträder jordens biofysiska tröskelvärden.
Stockholmsregionen bör alltså inte betraktas som en isolerad enhet. I stället måste vi öka förståelsen för att det vi gör här påverkar övriga världen, och vice versa. Mot denna bakgrund finns det ett starkt motiv att lyfta fram de miljöfrågor som kan påverkas i regional planering med ett globalt perspektiv. Detta gäller oavsett om man ser till naturens egen-värde eller till mänsklig utveckling.
Insikten om att naturens resurser är begränsade klargör behovet av att fördela dessa resurser på bästa tänkbara sätt och ge så många människor som möjligt ett gott liv. Det kan uttryckas som att det viktigaste målet är att uppnå en socialt hållbar utveckling med avseende på säkerhet, trygghet, hälsa och livskvalitet – inom de planetära gränserna. Detta övergripande sätt att se på hållbar utveckling kan ge stöd för att ta sig an de regionala sociala utmaningarna på ett mer kraftfullt sätt.
Genom att se ekonomin som ett medel ökar också medvetenheten om ekonomins avgörande betydelse för att åstadkomma en positiv social utveckling och uppnå sociala mål. Ekonomin har tagit oss till dagens välstånd och kan göra det även i framtiden om ledord som långsiktighet, ansvar och livscykelperspektiv får styra. Detta inbegriper utvecklingen av ekonomiska strukturer och aktiviteter som främjar ett hänsyns-tagande till planetära gränser. Med ett sådant ekonomiskt perspektiv får vi stöd för att arbeta med ekonomin så att den främjar både social och miljö mässig utveckling i regionen. Ytterligare forsknings-resultat som underbygger definitionen återfinns i
● i vision, huvudmål och delmål
● genom strategier och åtgärder som visar hur vi ska nå målen
● i olika modellverktyg och konsekvensbeskriv-ningar
● för prioritering av olika insats och sakområden i syfte att stärka hållbarhetsansatsen och genom-förandet.
Det är dock inte nödvändigt att helt omformulera visionen och de övergripande målen. I stället kan slutsatserna från Stärkt hållbarhet konkretiseras i de preciseringar som fogas till dessa.
4.2.1 En hållbar vision
Det nya förhållningssättet kräver inte nödvändigtvis att visionen ”Europas mest attraktiva region” om -formuleras i RUFS 2050. Det är dock viktigt att precisera vad begreppet ”attraktiv” innebär. Genom att precisera visionen kan den gälla för alla tre aspekter av hållbar utveckling och framhäva hel-hetens betydelse där också den rumsliga dimen-sionen inkluderas.
Visionen är inte kopplad till någon särskild tidpunkt. Den kan alltså stå kvar trots att tidshorisonten flyttas fram till 2050. Att jobba med attraktivitet är dess-utom en kontinuerlig process – vad som anses attrak-tivt 2030 kommer inte att vara detsamma 2050. Även om visionen inte behöver formuleras om, kan det finnas fördelar med att justera den så att den lyder ”Europas mest attraktiva och hållbara region”. Dels har det ett signalvärde, dels ger det motiv till att satsa på de rekommendationer och förslag som pre-senteras i denna promemoria
Förtydligandet i RUFS 2010, att visionen ska ”förena och utmana”, är fortfarande giltigt men kan behöva förstärkas med ett tidsperspektiv. Målen på kort och på medellång sikt bör formuleras med huvudmålen och den långsiktiga visionen för ögonen. Även sam-spelet mellan de fyra huvudmålen och delmålen är centralt i den regionala förändringsprocessen (se
4.2.2 Hållbara övergripande mål
För att stärka hållbarhetsansatsen i de övergripande målen är det möjligt att, i likhet med visionen, antingen omformulera målen eller skriva nya preci-seringar för varje mål. Alternativen kan även kombi-neras.
Alt 1: Målen omformuleras något för att tydligare
signalera det nya förhållningssättet till hållbar utveckling med fokus på sociala perspektiv, men också på planetära gränser och ekonomin som ett verktyg som är kopplat till båda dessa dimensioner.
Alt 2: Textpreciseringarna under mål och strategier
skrivs om så att ett större fokus läggs på att integrera stärkt hållbarhet i process och genomförande. Nedan ges förslag på preciseringar.
● En öppen, tolerant och tillgänglig region Utöver betydelsen av öppenhet, tolerans och rätt-visa i social mening, behöver också den inriktning som rör begränsning av miljöeffekter av hög gänglighet tas upp. I RUFS 2010 betonas att till-gängligheten ska vara hög. Detta är rimligt men då behöver också en avstämning ske utifrån målet om en resurseffektiv region.
● En ledande tillväxtregion med ansvar för samhälle och miljö
Tolkningen behöver inriktas på att stimulera ett dynamiskt företagande och entreprenörskap med sociala och miljömässiga förtecken och med både global och lokal förankring. Den nuvarande formu-leringen i RUFS 2010 tycks helt sakna en diskus-sion om kopplingen mellan ekonomi och miljö.
● En resurseffektiv region i ett livscykelperspektiv Tolkningen bör omfatta en resurseffektiv använd-ning av transporter och försörjanvänd-ningssystem, såväl som systemens livscykelkostnader. Med livscykel-kostnader avses här de resurser som krävs för att anlägga, förvalta, nedmontera och återbruka olika system i regionen. Inbäddade koldioxidutsläpp
● En region med god livsmiljö, tillit och närhet Tolkningen bör tydligare spegla den sociala dimen-sionen i livsmiljön eftersom den nuvarande formu-leringen främst associerar till den miljömässiga dimensionen. Det bör förtydligas att en god livs-miljö kräver att invånarna får ökade möjligheter att tillgodose sina behov och utveckla ett gott liv. Att i några få ord uttrycka den sociala dimensionens komplexitet är inte möjligt, men tillit och närhet ger ändå associationer till viktiga sociala mål. Av de fyra huvudmålen i RUFS 2010 är detta mål det som beskrivs mest utförligt.
4.2.3 Målsynergier och målkonflikter
Processen för Stärkt hållbarhet visar att det är betyd-ligt enklare att definiera samband och kopplingar inom varje hållbarhetsdimension än att finna samband, synergier och konflikter mellan de olika perspektiven. Analyser av målsynergier och mål-konflikter behöver fördjupas. Målen måste vara tydliga och tas fram i en iterativ process. Helhetssyn ökar möjligheten att se och utveckla synergieffekter och minska målkonflikter. Strategier och åtgärder bör utvecklas för att hantera dessa i den regionala utvecklings planeringen.
RUFS 2010 bygger på en helhetssyn, har ett tvär-sektoriellt angreppssätt och redovisar kopplingar mellan olika områden och mål. Däremot saknas en systematisk diskussion av hur målen bidrar till en hållbar utveckling.
Nedan redovisas en första ansats till hur en sådan analys skulle kunna göras (se figur 7 och tabell 1 nedan). Siffrorna i tabellen relaterar till målsynergier (grönt) och målkonflikter (rött) i figuren. Arbetet bör inriktas på att utveckla möjliga målsynergier. Sam tidigt krävs det mod för att diskutera motstridiga mål och rena målkonflikter och möjliga lösningar för att minska eller undanröja dessa.
1.3.1 Framtidsbilder, målbilder och plankarta
Målbilder är ett vanligt begrepp inom samhällspla-neringen och handlar om att ge en samlad bild av beslutade mål. För att också ge uttryck för strategier kan begreppet framtidsbilder användas. Framtids-bilder uttrycker alltså både vad vi vill uppnå (mål) och hur målen ska tillgodoses genom en kombination av olika medel. Strategin visar sedan vägen från nulä-get till framtidsbilden. Målbilder och framtidsbilder är viktiga redskap för att nå en samsyn om hur en hållbar utveckling kan uppnås.Ett exempel på framtidsbild är plankartan i RUFS 2010. Den utgör både en framtidsbild för regionen och en markanvändningsstrategi för att nå denna framtids-bild. På plankartan redovisas regionala avvägningar och prioriteringar som är vägledande för de efter-följande besluten i exempelvis kommunala planer och program. För att förtydliga det regionala förhåll-ningssättet innehåller RUFS 2010 även illustrationer över olika regionala strukturer, så kallade struktur-bilder. Fler strukturbilder kan med fördel tas fram för att förklara komplexa samband eller för att belysa lokala frågor ur ett helikopterperspektiv.
Framtidsbilder behöver utvecklas i det storregionala sammanhanget och för landsbygden. Landsbygden har hittills behandlats översiktligt och något styv-moderligt i den regionala utvecklingsplaneringen. RUFS behöver därför förstärkas med ett dynamiskt systemperspektiv där stadlandrelationen problema-tiseras, analyseras och konkretiseras i strategier och åtgärdsprogram.
1.3.2 Hållbara strategier och åtgärder
Det utvecklade förhållningssättet och andra slut satser från Stärkt hållbarhet behöver även arbetas in i strategier och åtgärder. Detta kan göras på olika sätt. Två exempel är dels en ny ordningsföljd på strategierna, dels förslag på hur man kan klargöra relationen mellan kvalitetssäkrade mål och strategier. Strategierna bör även ses över utifrån det utvecklade förhållningssätt och de slutsatser som redovisas i början av detta kapitel. Ansatsen kan vidareutvecklas och förfinas i det fortsatta arbetet.
Ordningsföljden på strategierna kan ha betydelse. Den strategi som kommer först kan uppfattas som viktigast. Det vill säga: att ordningsföljden signalerar en slags rangordning, även om detta inte är avsikten. Nedan ges förslag på en ny ordningsföljd som signalerar att de strategier som har störst socialt fokus har en framskjutande roll.
Figur 6. Illustrerar att de fyra målen griper över alla tre hållbarhetsdimensionerna samt hur målsynergier och
målkonflikter har identifierats. Målen har en tyngdpunkt i antingen den sociala, den ekologiska eller den ekonomiska perspektivet (ringarna), men det finns inget exakt förhållande mellan pilarnas läge och hållbarhetscirklarna.
Tabell 1. I tabellen skisseras en övergripande målsambandsanalys.
Exempel på målsynergier och målkonflikter
Målpar som har analyserats Möjliga målsynergier Möjliga målkonflikter 1–2
En region med god livsmiljö – en öppen och tillgänglig region.
En öppen och tillgänglig region under-lättar för människor att ta del av ett brett utbud av resurser i regionen, vilket bidrar till en god livsmiljö och ett gott liv.
En hög fysisk tillgänglig-het innebär risk för negativ påverkan från trafik i form av buller, luftföroreningar och trängsel.
1–3
En region med god livsmiljö – en resurseffektiv region
En god livsmiljö, till exempel genom ett tät urban bebyggelse med ett stort hänsynstagande till natur- och kulturvärden, bidrar till att dessa värden värnas och används på ett resurseffektivt sätt.
En god livsmiljö som innebär att man lever glest eller halvglest och natur-nära kan innebära att naturmiljön fragmenteras och att bilresandet ökar, vilket motverkar resurseffektivitet. 1–4
En region med god livsmiljö – en ledande tillväxtregion.
En god livsmiljö möjliggör för människor att skapa ett socialt sam-manhang och utveckla sin kompetens, vilket gör dem attraktiva på arbets-marknaden. I förlängningen bidrar det till företagens tillväxt och till att människor får kraft att utveckla egna verksamheter och sysslor.
En god livsmiljö är inte alltid förenlig med de lokaliseringskrav och de krav på flexibilitet och prestation som företag fordrar för att kunna växa och utvecklas på den globala marknadens villkor.
Tillväxt leder ibland till att investeringar och exploatering görs på naturens bekostnad.
2–3
En öppen och tillgänglig region – en ledande tillväxt-region.
En öppen och tillgänglig region kan öka dynamiken, prestationsförmågan och konkurrenskraften i ett både lokalt och globalt perspektiv.
Avancerad tillgänglighet gynnar företag som är beroende av hög kontakt-intensitet, men kan eventuellt missgynna verksamheter som är platsbundna och bygger på ett lokalt resursutnyttjande och mobilisering av lokal kompetens.
2–4
En öppen och tillgänglig region – en resurseffektiv region.
Användning av distanskommunikation som kompletterande verktyg kan gynna både tillgänglighet och resurs-effektivitet.
Ett ensidigt beroende av fysiska kommunikationer kan skapa en hög användning. Även resurs-effektiva system kan bidra till en hög resursanvändning genom så kallade reboundeffekter.
3–4
En ledande tillväxtregion – en resurseffektiv region.
Tillväxt kan skapa resurser som med rätt fördelnings-mekanismer kan användas för att stärka systemlös-ningar och kretsloppstänkande i regionen.
Tillväxt som baseras på användning av resurser utan att kostnader och miljöeffekter beaktas i ett livscykel-perspektiv kan bidra till att resurs-effektiviteten urholkas i regionen
STRATEGI 1: Frigör livschanser. STRATEGI 2: Stärk sammanhållningen. STRATEGI 3: Säkra värden för framtida behov.
Det är viktigt att klargöra relationen mellan kvalitets-säkrade mål och strategier. En så kallad målmedel eller måluppfyllelsematris kan prövas för att
säker-4.3 Slutsats 3: RUFS 2050
– med människan i centrum
De sociala aspekterna behöver preciseras och inte greras i plandokumentets olika delar, i planerings och kunskapsunderlag samt i metoder och verktyg. Nedan presenteras förslag på sociala aspekter och begrepp som bör lyftas fram i målhierarkin, i strate-gier och, om möjligt, som parametrar i uppföljningen. Förslagen bygger både på en analys av begrepp som används i preciseringen av de fyra övergripande målen i RUFS 2010 (se 4.2.2) och på ny kunskap som har framkommit inom ramen för Stärkt hållbarhet (se PM 2015:1).
● hög livskvalitet för att bo, leva och verka
● ett sammanhållet och mångfaldigt samhälle
● en rik, attraktiv och trivsam närmiljö
● ett öppet, tillgängligt samhälle som är fram- komligt för alla
● kulturella möten och utbyten
● hälsosamma och trygga möten
● jämställda och jämlika levnadsvillkor
● tillit till varandra och till samhällsorganen
● möjlighet till inflytande och påverkan
● samhällsutveckling utifrån invånarnas behov
● kompetensutveckling och förvärvsarbete som inspirerar.
Dessa sociala aspekter bör systematiskt lyftas fram i såväl målpreciseringar och strategier som i text. Där det är möjligt bör de även användas på kartor och som parametrar i ett index för indikatorer. Sociala frågor bör få en tydligare geografisk dimension och integreras i den fysiska planeringen, exempelvis i regionala strukturer som bebyggelse, infra och grön-strukturer, samt vattenvärden (se även avsnitt 4.8). Tillsammans med sociodemografisk kunskap kan kopplingen mellan sociala aspekter och ekologiska samt rumsliga aspekter stärkas. Här finns mycket kunskap och erfarenhet att hämta olika utvecklings-projekt (se kap 5).
RUFS skulle kunna fungera som en folkhälsoplan
4.4 Slutsats 4: Resiliens i RUFS 2050
Regional resiliens ska beaktas och integreras i övergripande strategier såväl som i relevanta ämnesområden.
Genom projektet Stärkt hållbarhet har vi tagit ett viktigt steg framåt i arbetet med att tillämpa resiliens i den regionala utvecklingsplaneringen. Begreppet har diskuterats tillsammans med forskare och prak-tiker för att skapa en definition som kan användas i den regionala kontexten. Till nästa RUFS föreslås följande definition av regional resiliens:
En regions förmåga att hantera både okända och kända störningar samt att vidareutvecklas utan att grundläggande funktioner förloras.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) tydliggör vikten av begreppet resiliens och robusthet för elva särskilt samhällsviktiga verksamheter (Annica CarlssonKanyama, MSB, se PM 2015:1):
● energiförsörjning
● finansiella tjänster
● handel och industri
● hälso och sjukvård samt omsorg
● information och kommunikation
● kommunalteknisk försörjning
● livsmedel
● offentlig förvaltning (lednings och stödfunktioner)
● skydd och säkerhet
● socialförsäkringar
● transporter.
Störningar i större eller mindre omfattning kommer alltid att uppstå, vilket innebär att regionens resiliens ständigt prövas. Men det innebär också att regionens förmåga till återhämtning kan utvecklas genom de nya erfarenheter som en störning eller katastrof ger. På så vis kan störningar vara en källa till uppbyggnad av resiliens. Sårbarhet kan ses som en motsats till resiliens.
Regional resiliens består av olika byggstenar. Nedan görs ett försök att beskriva dessa byggstenar så som de har definierats i projektet Stärkt hållbarhet. Bygg-stenarna är hämtade från aktuell forskning och har prövats inom ramen för detta projekt. Det bör dock understrykas att det kan finnas andra exempel. Robusthet avser regionens förmåga att motstå kända eller förutsebara störningar och hot. Inom system-ekologin finns också stabilitet, strävan efter jämvikt och förutsebarhet som delvis synonyma begrepp. Flexibilitet eller adaptiv kapacitet avser regionens förmåga att förändra och anpassa sig till olika slags störningar.
Självorganisation är regionens eller de regionala aktörernas förmåga att bygga upp krisberedskap och
Konnektivitet syftar på regionens kapacitet att skapa kopplingar mellan olika aktörer och system i före-byggande syfte. Det handlar exempelvis om att möjlig-göra en smidig kommunikation mellan aktörer och att därmed snabbare undanröja störningar som uppstår. Kunskap handlar om regionens samlade förmåga att bygga upp och sprida både forsknings och erfarenhets-baserad kunskap till alla aktörer i regionen för att där-med förebygga störningar och lösa uppkomna kriser. Attityder är viktiga att fånga upp. Regionens aktörer måste själva se behovet av ny kunskap och vilja ta till sig och tillämpa den. Det är viktigt att ny kunskap inte snedvrids på grund av kognitiv påverkan som gör att man bortser från fakta.
Minne handlar om att vårda och uppdatera det
Figur 7. Illustration av de olika byggstenarna i regional resiliens
Kunskap /
minne
Attityder /
kognitiv påverkan
Själv-organisation
Konnektivitet/
samband
Forskning om hur resiliensbegreppet ska tillämpas i praktiken pågår. Vissa frågor som har uppkommit under arbetet med Stärkt hållbarhet, som hur resiliens kan användas i Stockholmsregionen, saknar därför entydiga svar. I arbetet med RUFS 2050 skulle exempelvis följande frågeställningar behöva diskuteras:
● Hur kan regionplaneringen, genom en förbättrad dialog, skapa en attitydförändring bland regionens invånare och öka den allmänna kunskapen om samhällets självorganisation?
● Hur kan planeringen bidra till att regionens gemensamma minne vårdas och förstärks?
● Hur kan vi utveckla och tillämpa innebörden av begreppet konnektivitet? Det vill säga, hur skapar vi kopplingar och strukturer mellan olika enheter och områden och deras olika funktioner.
I nedanstående tabell görs ett försök att kommentera de sex strategier som finns i RUFS 2010 utifrån reso-nemanget kring resiliens. Detta arbete kommer att utvecklas i mål och strategiarbetet för RUFS 2050.
Tabell 2. Kommentarer om resiliens och robusthet för de sex strategierna i RUFS 2010
Strategier Resiliens Robusthet
Frigör livschanser. Kan kopplas till byggandet av föränd-ringsförmåga i regionen.
Robustheten kan öka om barriärer för mänsklig utveckling systematiskt avvecklas.
Stärk sammanhållningen. Stärk självorganisationen, mång-falden, konnektiviteten, minnet och kunskapen, samt insikten om de kognitiva begränsningarna, för att möjliggöra sammanhållning när oförutsebara förändringar inträffar.
Stärk kunskapen om betydelsen av social resiliens för att förebygga den oro och det sönderfall som annars kan uppstå (enligt rön som finns från social forskning).
Säkra värden för framtida behov.
Säkra kultur-, natur- och rekreations-värden minskar sannolikt de ogynn-samma effekterna av många typer av störningar.
Möjligheterna att kombinera redan uppbyggda centraliserade system för till exempel energi- och vatten-försörjning med mer decentraliserade och självförsörjande system när klimat-hot och andra möjliga risker uppstår. Öka uthålligheten,
kapaciteten och kvaliteten inom utbildningen, transporterna och bostads-sektorn.
Stärk förändrings- och förnyelse-förmågan i utbildningsväsendet när helt nya, tidigare okända kunskaper, måste tillgodogöras för att öka förmågan att möta störningar, bland annat genom ökad konnektivitet i transportsektorn.
Öka kunskaperna hos alla aktörer om redan kända hot och risker, samt för-mågan att praktiskt tillämpa en regio-nal sårbarhet- och säkerhetsaregio-nalys för att identifiera robusthetsåtgärder.
Utveckla idéer och förändringsförmåga.
En stärkt innovationskraft ger också högre förmåga att klara oväntade och påfrestande störningar genom en kapacitet till nya kreativa lösningar för att motverka störningarnas spridning.
Idéer och förnyelseförmåga kan också riktas till att bygga upp nya kreativa och innovativa sätt i ett tvärsektoriellt flernivåsamarbete. Därigenom kan kända förändringar som rör klimathot, social oro och ekonomisk nedgång motverkas och hindras.
