Myndigheternas miljöansvar

Myndigheternas miljöansvar

Vidareutveckling av det särskilda sektorsansvaret

Myndigheternas miljöansvar

Vidareutveckling av det särskilda sektorsansvaret

Beställningar

Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket

Tel 08-698 12 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se

Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se

ISBN 91-620-5352-3.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2004 Tryck: CM Digitaltryck AB Omslag: bild: Jinger Bremberg

Förord

Riksdagen beslutade 1988 att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. Detta s.k. sektorsansvar är en viktig del i genomförandet av svensk miljöpolitik. Myndigheternas ansvar för miljön är en del av sektorsansvaret. En förstärkning av sektorsansvaret för vissa sektorer genomfördes 1998 då reger-ingen gav 24 myndigheter ett särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveck-ling.

Denna rapport är en redovisning av det uppdrag som Naturvårdsverket har haft att lyfta fram förslag till vidareutveckling och förtydligande av det särskilda sek-torsansvaret för ekologiskt hållbar utveckling samt att stödja myndigheternas arbe-te med särskilt sektorsansvar. Förslagen bygger bl.a. på redovisningar gjorda av de myndigheter som har ansvaret. En sammanställning av redovisningen återfinns i bilaga 3. Rapporten innehåller Naturvårdsverkets förslag, med utgångspunkten att vidareutveckla och förtydliga det ansvar som finns idag, men även ett alternativt förslag där vi tänker oss att ta bort det särskilda sektorsansvaret. En viktig fråga som tas upp i rapporten är hur ett sektorsansvar för miljö förhåller sig till myndig-heternas arbete med miljökvalitetsmål och miljöledning.

Rapporten har sammanställts av Elisabeth Lidbaum och Maria Daléus. Katrin Dahlgren har arbetat med sammanställning av myndigheternas redovisningar. Naturvårdsverket, februari 2004

Innehåll

Förord 3 Innehåll 4 Sammanfattning 5 Naturvårdsverkets slutsatser och förslag 6

Alternativt förslag 9

Integrationsarbete i EU 9

Summary 10 Integration of environmental considerations into other policy areas 10 The Government remit to the authorities 11 The Swedish EPA’s proposal for development and clarification of sectoral responsibility 12 Alternative proposal − eliminating special sectoral responsibility 14 The EU and the Cardiff process 14

1 Inledning 15

1.1 Sektorsintegration och sektorsansvar 16 1.2 Naturvårdsverkets arbete och uppdragen 2003 18 1.3 Myndigheternas arbete och erfarenheter 20

2 Angränsande områden 25

2.1 De nationella miljökvalitetsmålen 25 2.2 Införande av miljöledningssystem på myndigheter 29 2.3 Andra generella eller horisontella krav 31 3 Vidareutveckling av det särskilda sektorsansvaret 33 3.1 Det särskilda ansvarets mål och inriktning 33

3.2 Sektorsavgränsning 37

3.3 Val av myndigheter med olika uppdrag 40 3.4 Myndigheternas uppgifter och arbetssätt 45 3.5 Statens styrning av myndigheterna 49 3.6 Konsekvensbeskrivning av förslaget ”vidareutveckling” 52 4 Alternativt förslag – avskaffa det särskilda sektorsansvaret 55 4.1 Konsekvensbeskrivning av förslaget ”avskaffa särskilt sektorsansvar” 55 5 EU:s arbete med integration av miljöfrågor i andra verksamhetsområden 57

5.1 Cardiffprocessen 57

5.2 Analys av Cardiffarbetet 60 5.3 Kopplingar mellan arbetet i EU och nationellt 61 Referenser 64 Bilaga 1 – Myndigheternas uppdrag från 1998 66 Bilaga 2 – Naturvårdsverkets frågemall till myndigheterna 80 Bilaga 3 – Myndigheternas rapportering 2003 83

Bilaga 4 – Politikområden 99

Bilaga 5 – Utdrag ur myndigheternas instruktioner 103

Sammanfattning

Tanken om att alla samhällssektorer har ett ansvar för miljön, s.k. sektorsansvar, har varit en viktig del i genomförandet av svensk miljöpolitik de senaste femton åren. 1988 beslutade riksdagen1 _{att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom}

sitt verksamhetsområde. Sektorsansvaret har sedan dess utvecklats. Myndigheter-nas ansvar för miljön är en del av sektorsansvaret. En förstärkning av sektorsansva-ret för vissa sektorer genomfördes 1998 då regeringen gav 24 myndigheter ett sär-skilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling.

I regleringsbreven för 2003 fick 21 av de 24 myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet i uppdrag att redovisa sitt arbete. Uppdragen skiljer sig på vissa punkter åt mellan myndigheterna – vissa myndigheter fick också i uppdrag att beskriva hur arbetet med miljöledning, miljökvalitetsmål och sektors-ansvaret för miljön integreras samt att föreslå eventuella förbättringar. Naturvårds-verket fick inte detta uppdrag, men istället ett uppdrag att stödja myndigheternas arbete med särskilt sektoransvar för ekologisk hållbarhet samt att sammanställa och analysera övriga myndigheters rapporter och lyfta fram förslag till vidareutveckling och eventuella behov av att förtydliga sektorsansvaret. Denna rapport är en redo-visning av detta uppdrag.

Naturvårdsverket bedriver ett långsiktigt stödjande arbete gentemot många av de myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar, bl.a. genom de kontaktpersoner på Naturvårdsverket som finns utsedda för ett antal myndigheter. Under 2003 har också två seminarier genomförs för myndigheterna med särskilt sektorsansvar.

Naturvårdsverket har fått in rapporter från 20 av de myndigheter som fick upp-draget om redovisning samt från Kommerskollegium, som redovisat trots att de inte fick uppdraget i sitt regleringsbrev. Det finns stora skillnader när det gäller myndigheternas karaktär och hur de arbetar och därför varierar myndigheternas synpunkter på hur uppdraget bör utvecklas och förtydligas. Det är dock klart att om det särskilda sektorsansvaret ska behållas så behöver det bli tydligare speciellt vad avser ansvarets innebörd, sektorsbegreppet och kopplingen mellan det särskilda sektorsansvaret, arbetet med miljökvalitetsmålen och miljöledningssystemet.

Ett viktigt konstaterade i sammanhanget är att det idag ligger många uppdrag av liknande karaktär på myndigheterna med ett särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Alla myndigheter har t.ex. i uppdrag att införa miljöledningssy-stem och flera av myndigheterna har ansvar inom olika delar av miljömålsarbetet. Dessutom ligger flera andra s.k. horisontella krav eller ansvar, inom andra områ-den, på myndigheterna, t.ex. att beakta krav som rör regional utveckling eller att arbeta med handikappfrågor.

När det gäller det särskilda sektorsansvarets framtid finns två huvudalternativ; antingen behålls sektorsansvaret eller så tas det bort. I föreliggande rapport ägnar vi2 _{mest uppmärksamhet åt förslag med utgångspunkt i att behålla sektorsansvaret.}

1

Regeringen, 1987/88, prop. 1987/88:145. Riksdagen, 1987/88, Jordbruksutskottets betänkande 1987/88:23. Riksdagen, 1987/88, Riksdagsskrivelse 1987/88:373.

2

Vi redovisar Naturvårdsverkets förslag till vidareutveckling och förtydligande av det särskilda sektorsansvaret för ekologiskt hållbar utveckling, vilket har varit Na-turvårdsverkets uppdrag att ta fram. Som ett alternativt förslag presenterar vi också kortfattat hur en utveckling med utgångspunkten att ta bort det särskilda sektorsan-svaret skulle kunna se ut.

Naturvårdsverkets slutsatser och förslag

Naturvårdsverkets uppdrag har varit att analysera myndigheternas redovisningar och att lyfta fram förslag till vidareutveckling och eventuella behov av förtydligan-de av förtydligan-det särskilda sektorsansvaret. Naturvårdsverkets förslag med utgångspunkten att behålla sektorsansvaret, redovisas nedan. Förslagen bygger på myndigheternas redovisningar samt annan bakgrundsinformation, t.ex. om miljökvalitetsmålens syfte och användning.

Naturvårdsverket anser att ett förbättrat särskilt ansvar på miljöområdet kräver en stor tydlighet i vad som avses, vilka gränsdragningar som bör göras osv. Natur-vårdsverket har därför valt att inom ramen för uppdraget fokusera på förtydligan-den inom följande fem områförtydligan-den.

Det särskilda ansvarets mål och inriktning

• Naturvårdsverket menar att det övergripande målet i arbetet med det särskilda ansvaret är hållbar utveckling, men att sektorsansvaret endast bör gälla miljö-dimensionen av hållbar utveckling.

• Naturvårdsverket anser vidare att allt miljöarbetet inom sektorn faller inom ramen för miljödimensionen. Det särskilda miljöansvaret för sektorn är också en del i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen.

• Ansvaret bör fortsättningsvis kallas för ”ett särskilt miljöansvar för sektorn”.

Sektorsavgränsning

• Naturvårdsverket anser att det som bör avses med sektor i detta sammanhang är myndighetens ordinarie verksamhetsområde, som beskrivs av de styrdoku-ment som definierar myndighetens ansvar, t.ex. instruktioner och reglerings-brev. I sektorn ingår också de aktörer som myndigheten har beröring med inom sin ordinarie verksamhet.

Val av myndigheter med olika uppdrag

• Naturvårdsverket menar att följande kriterier ska vara riktningsgivande vid urval av vilka myndigheter som ska ha ett särskilt miljöansvar: 1. sektorns3 negativa miljöpåverkan

2. myndighetens möjlighet att, inom sektorn, nå och påverka ett stort an-tal viktiga aktörer som genom ett ändrat agerande kan bidra till en po-sitiv miljöpåverkan

3. att uppdraget inte sammanfaller med andra uppgifter som myndighe-ten har inom miljöområdet

3

• Naturvårdsverket föreslår att 16 myndigheter har/får ett särskilt miljöan-svar för sektorn - se tablå nedan

• Naturvårdsverket föreslår vidare att verket tilldelas följande roll av reger-ingen: att vara pådrivande, samlande, samordnande och vägledande för myndigheterna med ett särskilt miljöansvar för sektorn. Naturvårdsverket ska i vissa fall också ha en stödjande roll. Vid behov ska Naturvårdsver-ket dessutom följa upp/utvärdera arbetet med det särskilda miljöansva-ret.4

Naturvårdsverkets förslag; vilka myndigheter bör ha särskilt miljöansvar för sektorn

Myndighet Har nuvarande Får särskilt Kommentarer

ansvar miljöansvar

för sektorn

Arbetsmarknadsstyrelsen (Ams) x Ej kriterium 1 eller 2 Arbetsmiljöverket x Ej kriterium 1 eller 2

Banverket x x Kriterium 1

Boverket x x Kriterium 1

Statens energimyndighet x x Kriterium 1

Fiskeriverket x x Kriterium 1

Försvarsmakten x x Kriterium 1

Statens jordbruksverk x x Kriterium 1

Kemikalieinspektionen x Sammanfaller i stort sett med miljömålsansvaret5

Kommerskollegium x x6 _{Kriterium 2}

Konsumentverket x x Kriterium 2

Livsmedelsverket x Kriterium 1 och 2

Luftfartsverket x x7 _{Kriterium 1}

Myndigheten för skolutveckling x x Kriterium 2

Naturvårdsverket x En pådrivande, samlande,

samordnande och vägledande roll

Verket för näringslivsutveckling x x Kriterium 2 (NUTEK)

Riksantikvarieämbetet x Ej kriterium 1 eller 2 Riksförsäkringsverket x Ej kriterium 1 eller 2 Statens räddningsverk x Ej kriterium 1 eller 2 Sveriges geologiska x Ej kriterium 1 eller 2 undersökning (SGU)

Styrelsen för internationellt x x Kriterium 2 utvecklingssamarbete (SIDA)

Sjöfartsverket x x Kriterium 1

4

Naturvårdsverkets roll varierar mellan de olika myndigheterna beroende på de ansvar och uppgifter som ålagts respektive myndighet samt de avtal som finns mellan Naturvårdsverket och dessa myndig-heter.

5

Vilket KemI även själva anser

6

Kommerskollegium ifrågasätter dock om de ska ha ett särskilt ansvar

7

Skogsstyrelsen x Sammanfaller i stort sett med miljömålsansvaret8

Socialstyrelsen x Ej kriterium 1 eller 2

Turistdelegationen x Kriterium 1 och 2

Vägverket x x Kriterium 1

24 16

Myndigheternas uppgifter och arbetssätt

• Naturvårdsverket anser att följande beskrivning bör användas för att ange vilka uppgifter som en myndighet med särskilt miljöansvar för sin sektor har:

Myndigheten ansvarar inom sitt ordinarie verksamhetsområdet för: - att införa styrmedel och genomföra åtgärder för att myndigheten och

aktörer inom sektorn ska integrera miljöfrågorna i sin verksamhet, så att sektorns negativa miljöpåverkan minskas och därmed bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen och till en hållbar utveckling

- bygga upp kunskap om sektorns miljöpåverkan

- rapportera till regeringen vart fjärde år (första tillfället 31 dec 2006) (se nästa punkt)

- föra dialog med målansvariga myndigheter om målspecifika åtgärder och om dataförsörjning för att följa upp miljökvalitetsmålen.

• Naturvårdsverket föreslår att rapportering från myndigheterna ska sam-ordnas tidsmässigt med den fördjupade utvärderingen av miljökvalitets-målen, dvs. ske vart fjärde år. Den första rapporteringen bör lämnas se-nast 31/12 2006. Rapporten lämnas till regeringen, med kopia till Natur-vårdsverket och Miljömålsrådet. Rapporten ska innehålla:

- en redogörelse för genomförda åtgärder/genomfört arbete

- styrmedel och åtgärder som myndigheterna har identifierat att det finns behov av men som de inte har mandat att genomföra

- identifierade målkonflikter och synergieffekter inom sektorn samt gentemot andra sektorer

- en redogörelse för hur myndigheten ser sitt arbete med miljöintegra-tion kopplat till sektorsarbetet i EU och hur sektorn påverkas av inter-nationella beslut.

Rapporteringen bör också innehålla en koppling till de 15 miljökvalitets-målen.

• Naturvårdsverket förslår vidare att om verket framöver ska göra samman-ställningar och analyser av myndigheternas rapportering bör verket ha rätt att i samråd med Miljömålsrådet ta fram direktiv för innehållet.

8

Statens styrning av myndigheterna

• Naturvårdsverket föreslår att det särskilda miljöansvaret för sektorn skrivs in i respektive myndighets instruktion eller kopplas på annat sätt till den ordinarie styrningen av myndigheterna.

• Verket föreslår vidare att en kontinuerlig dialog om ansvaret förs mellan respektive myndighet och sakdepartement.

En fördel med att på detta sätt vidareutveckla och förtydliga sektorsansvaret är att det då kommer finnas tillgång till ett bättre och mer samordnat underlag för att föra in sektorsperspektivet i utvecklingen på miljöområdet. Det kommer även finnas ny information om myndigheternas arbete inom och påverkan av den internationella nivån. Vi bedömer att förslagen förstärker incitamentet hos myndigheterna att arbe-ta med miljöfrågor och att föra ut dessa till sektorns aktörer. Ett problem med för-slaget är att den komplexitet som vi nu ser inom miljöarbetet kommer att kvarstå.

Alternativt förslag

Ett alternativt förslag som vi presenterar i rapporten är att det särskilda sektorsan-svaret tas bort. Detta skulle inte behöva innebära att tanken om sektorsintegration försvinner, men att just det särskilda ansvar som riktar sig till vissa myndigheter tas bort. Detta alternativ har vissa uppenbara brister, t.ex. att vissa myndigheters an-svar för miljö begränsas samt att vissa frågor kan falla mellan stolarna om sektors-perspektivet försvinner. Vinsterna skulle vara ett enklare system som det är lättare att överblicka. Sektorsperspektivet skulle dock kunna lyftas in i någon annan pro-cess i samhället, t.ex. i arbetet med miljökvalitetsmålen.

Integrationsarbete i EU

I den här rapporten har verket också valt att komplettera diskussionen om sek-torsintegrationsarbetet på den nationella nivån med en beskrivning av den process för miljöintegration som pågår i EU, den s.k. Cardiffprocessen. Verket menar att det kan finnas anledning att i vissa fall jämföra de två processerna för att få erfa-renheter och underlag för att fortsätta utvecklingen av sektorsintegrationen i sam-hället.

Summary

Integration of environmental considerations

into other policy areas

Integration of environmental considerations into other policy areas, known as sec-toral integration, has been an important part of Swedish environmental policy for the past fifteen years. In 1988 the Riksdag (Swedish parliament) decided that all sectors in society bear responsibility for the environment within their sector.

Sectoral integration has been high on the international agenda during the past decade. It was discussed at the UN Conference on Environment and Development in Rio de Janeiro in 1992, and Agenda 21 stated that environmental considerations should be taken into account at all levels in society. In the EU, the Cardiff process of integration of environmental considerations into other policy areas was started in 1998.

This report is the Swedish Environmental Protection Agency’s (Swedish EPA) official response to the Government remit of 2003 regarding sectoral responsibility for the ecological dimension of sustainable development.

The responsibility of government authorities

Sectoral responsibility means that all sectors in society are given responsibility for environmental issues in their particular spheres of activity. The responsibility of government authorities for the ecological dimension of sustainable development is a part of sectoral responsibility. In a regulation applying to most of the government authorities it is stated that they should consider environmental aspects in their ac-tivities. Furthermore, the Government has on several occasions in government bills presented their views on environmental responsibility within policy areas with particularly great impact on the environment. Among these policy areas are for-estry, energy, fisheries and agriculture, and transport.

Special responsibility for certain government authorities

In 1998 the responsibility of government authorities for the ecological dimension of sustainable development was more narrowly defined in the sense that 24 gov-ernment authorities were specifically instructed to take responsibility for the eco-logical dimension of sustainable development.

The 24 authorities

The Swedish International Development Cooperation Agency, the National Social In-surance Board, the National Board of Health and Welfare, the Swedish National Rail-way Administration, the Swedish National Road Administration, the Swedish Maritime Administration, the Swedish Civil Aviation Administration, the National Agency for Edu-cation, the Swedish Board of Agriculture, the National Board of Fisheries, the Swedish National Labour Market Administration, the Swedish Work Environment Authority, the National Heritage Board, the Swedish Business Development Agency, the Geological

Survey of Sweden, the National Board of Forestry, the National Board of Trade, the Swedish Energy Agency, the National Board of Housing, Building and Planning, the Swedish Consumer Agency, the National Chemicals Inspectorate, the Swedish Envi-ronmental Protection Agency, the Swedish Armed Forces, the Swedish Rescue Ser-vices Agency

The special responsibility given to these 24 government authorities requires them to promote efforts towards ecological sustainability in their respective sectors. According to the most recent government bill on the environment9, their responsi-bility includes identifying the role of the authority and how activities in their sector affect the ecological dimension of sustainable development. The task also includes formulating a proposal on environmental quality objectives for the sector, ensuring that measures are adopted, continuously monitoring developments in the sector, and cooperating with and informing other actors in the sector about their efforts.

The Government remit to the authorities

In the spending authorizations for 2003, 21 of the 24 authorities with special sec-toral responsibility were instructed by the Government to report on their work. Other environmentally related assignments have also been given to several gov-ernment authorities in recent years. In addition to reporting on their work with sectoral responsibility, several of the authorities were asked to describe how they integrate their various assignments and to propose ways to improve this integration.

In its spending authorization for 2003, the Swedish EPA was instructed to sup-port the government authorities in their work with sectoral responsibility. The EPA is also supposed to compile the reports submitted by the authorities on the topic and perform an analysis. Furthermore the agency is supposed to offer proposals on how to develop sectoral responsibility, and if necessary suggest clarifications.

The Swedish EPA supports the government authorities in their work with sec-toral integration. For this assignment the EPA sent out detailed questions based on the Government assignment to help the authorities compile their reports. In Octo-ber a seminar was held to inform the authorities of the general conclusions from the first reading of the reports.

Most of the report is devoted to an analysis of the reports and how to continue to develop and clarify sectoral responsibility. There are great differences between the different government authorities and the way they work, so the reports from the authorities do not offer a uniform answer as to how sectoral responsibility should be developed or clarified. But there is no doubt that if the decision is to keep sec-toral responsibility, clarification is needed, especially in areas such as defining a sector and what sectoral responsibility actually includes. In the report the Swedish EPA presents two alternatives: the first to keep and develop special sectoral re-sponsibility, the second to eliminate the responsibility.

9

The Swedish EPA’s proposal for development

and clarification of sectoral responsibility

In the analysis the EPA has focussed on five central and widely discussed issues. − Overall objective and focus of special sectoral responsibility

− Delimitation of a sector

− Choice of authorities with different assignments − The role of the authorities and how they work − Government control

Overall objective and focus of special sectoral responsibility

The Swedish EPA suggests that although the long-term objective of special sec-toral responsibility is sustainable development with its three dimensions, special responsibly should continue to focus on the environmental dimension. Integrating the other dimensions should be encouraged, but optional. The EPA considers all environmental work done in the sector to be part of the environmental dimension. This means that the environmental dimension is not solely limited to the environ-mental quality objectives approved by the Swedish Parliament. But sectoral re-sponsibility is a part of efforts to achieve the environmental quality objectives.

The EPA also suggests that the name of this responsibility should be changed from special sector responsibility for ecologically sustainable development to spe-cial environmental responsibility for the sector.

Delimitation of a sector

Another widely discussed issue is what the concept of a sector encompasses. What should the authority consider to be its sector? With the current directives, many authorities find it hard to fully understand their mission. The EPA suggests that the word sector in this context should mean the authority’s normal sphere of responsi-bility, which is defined by the formal directives from the Government. The sector also includes actors to which the authority has a connection in its normal activities.

Choice of authorities with different assignments

Today, 24 authorities have special sectoral responsibility. Some of these have ques-tioned why they should have this responsibility. The EPA proposes that the follow-ing criteria should be used in determinfollow-ing which authorities should have special sectoral responsibility:

− the sector’s adverse environmental impact

− the ability of the authority to reach a large number of actors within its sector whose changed actions could have a positive environ-mental impact.

It is also important to make sure that special sectoral responsibility does not dupli-cate but complements other activities within the environmental field at the author-ity. The EPA proposes that not all of the authorities that have special sectoral

re-sponsibility should continue to have it. The EPA suggests that the following au-thorities should have special responsibility in the future:

The Swedish International Development Cooperation Agency, the Swedish National Railway Administration, the Swedish National Road Administration, the Swedish Mari-time Administration, the Swedish Civil Aviation Administration, the National Agency for Education, the Swedish Board of Agriculture, the National Board of Fisheries, the Swedish Business Development Agency, the National Board of Trade, the Swedish Energy Agency, the National Board of Housing, Building and Planning, the Swedish Consumer Agency, the Swedish Armed Forces, the National Food Administration and the Swedish Tourist Authority.

The EPA suggests that the EPA should not be included in the group with special responsibility. The agency believes that it can better serve its purpose as a coordi-nator and guide for other authorities in their work with sectoral responsibility and as a driver of the integration process. Sometimes the EPA should also provide sup-port and when needed the EPA should follow up and evaluate the work done. The EPA’s responsibility will differ between authorities depending on the responsibility and missions that have been assigned to different authorities and the agreements concluded between the EPA and other authorities.

The role of the authorities and how they work

Against the background of the previous chapter, the EPA discusses what the au-thorities’ special sectoral responsibility should include. The EPA suggests that this special responsibility should include:

− Implementation of policy instruments and measures to encourage actors within the sector to integrate environmental considerations into their ac-tivities in order to reduce the sector’s adverse environmental impact and thereby contribute to achievement of the environmental quality objectives and sustainable development

− Build-up of knowledge concerning the sector’s environmental impact − Reporting every fourth year

− Conducting a dialogue with authorities responsible for the national envi-ronmental quality objectives10 _{concerning measures specific to the}

differ-ent objectives and provision of data to be used for monitoring progress towards the environmental quality objectives.

The EPA also suggests that the government authorities should report every fourth year on their efforts to integrate environmental considerations.

Government control

Today, sectoral responsibility is communicated to the authorities in different ways, either through their spending authorizations or through the Government’s direc-tives to the authority. How sectoral responsibility is communicated has an impact on how it will be handled in the future. The EPA suggests that special sectoral responsibility be incorporated into the Government directives, and thereby be

10

For more information on the Swedish national environmental quality objectives please see www.miljomal.nu and our website www.naturvardsverket.se

clearly linked to normal Government control of the authorities. The EPA also sug-gests that there should be a continuous dialogue on the issue between the authori-ties and their respective ministries.

Alternative proposal − eliminating special

sec-toral responsibility

The premise in this report is that sectoral responsibility should be kept, which is in line with the assignment. Keeping sectoral responsibility is a good option but not the only one. Other environmental assignments to the authorities have recently developed to become more similar to sectoral responsibility. This makes the picture very complex. An alternative could therefore be to abandon special sectoral re-sponsibility. This would probably make the environmental work less complex. On the other hand, abandoning sectoral responsibility could lead to the loss of the sec-toral perspective and the consequent loss of incentives for integration of environ-mental considerations for some authorities.

The EU and the Cardiff process

In this report the Swedish EPA also looks at what is being done to promote integra-tion of environmental consideraintegra-tions at the EU level. Here the Agency has no clear suggestions, but points out that there are similarities between the Cardiff process at the EU level and the work being done at the national level in Sweden. Issues brought up for discussion are:

− The sector concept in the EU and the national process − Sharing experience

− The national sectoral authorities − The nature of the assignment

1 Inledning

Vid FN-konferensen i Rio de Janeiro 1992 slogs det i dokumentet Agenda 21 fast att miljöhänsyn borde integreras på olika samhällsnivåer. I Sverige har idén om sektorernas miljöansvar och sektorsintegration, dvs. att miljö bör integreras i andra politikområden, varit aktuell sedan slutet av 80- talet. Integration betyder att miljö-hänsyn ska karaktärisera all aktivitet som har betydelse för miljöproblemen. Det kan innefatta allt från individers livsstil till företagens produktion. Sektorsintegra-tion är ett viktigt arbetssätt för att nå de miljökvalitetsmål som riksdagen lagt fast.

En del i arbetet med sektorsintegration är det utdelade sektorsansvaret. Riksda-gen beslutade 198811 att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verk-samhetsområde. Sektorsansvaret har allt sedan dess utvecklats och samma tanke återfinns nu i verksförordningen (SFS 1995:1322) och i miljöbalken

(SFS 1998:808). Sektorsansvaret innebär att ansvaret för miljön inte bara ligger på Naturvårdsverket och länsstyrelsernas miljöenheter, utan på alla sektorer. Utveck-lingen inom miljöområdet avspeglas tydligt i förändringen av Naturvårdsverkets roll under de senaste decennierna. När Naturvårdsverket grundades i slutet av 60-talet var verket, tillsammans med ideella miljöorganisationer och miljöforskare, den drivande kraften för miljöfrågan. I och med tanken om sektorsintegration har dock Naturvårdsverkets roll ändrats. Naturvårdsverket är fortfarande den centrala förvaltningsmyndigheten på miljöområdet, men arbetar nu mer som pådrivare av en integrationsprocess där andra aktörer också förväntas ta sitt ansvar för miljöfrå-gan. Den nya formen som miljöpolitiken nu har antagit innebär ett nytänkande i miljöpolitiken. Tidigare gav statsmakterna mer detaljerad styrning, nu baseras arbetet mer på mål och resultatstyrning.

Idén om att myndigheter med ett huvudansvar inom ett annat område än miljö även ska ta hänsyn till dessa aspekter är inte helt enkel att genomföra. I många fall uppstår målkonflikter mellan myndighetens kärnverksamhet och miljöaspekten vilka inte alltid är helt lätta att lösa. Krav på att integrera även andra s.k. horisontel-la frågor, som t.ex. handikappanpassning, jämlikhet osv., har de senaste åren kom-mit in i myndigheternas arbete, vilket inte gör myndigheternas arbetssituation lätta-re att hantera. Under de senaste ålätta-ren har dessutom myndigheter tilldelats flera olika miljöuppdrag, som innebär uppgifter inom miljöområdet för många myndigheter. Det är viktigt att hitta fungerade och effektiva arbetssätt för dessa frågor i myndig-heternas miljöarbete, att utnyttja de synergieffekter som finns och att i största möj-liga mån försöka hantera de målkonflikter som uppstår.

11

Regeringen, 1987/88, prop. 1987/88:145. Riksdagen, 1987/88, Jordbruksutskottets betänkande 1987/88:23. Riksdagen, 1987/88, Riksdagsskrivelse 1987/88:373.

1.1 Sektorsintegration och sektorsansvar

1.1.1 Ett allmänt sektorsansvar12 för miljö

I riksdagens miljöpolitiska beslut 198813 _{betonades att alla samhällssektorer har ett}

miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. Enligt beslutet bör varje samhällssektor ansvara för att nya miljöproblem undviks och att existerande problem i möjligaste mån löses. Sektorsansvaret har därefter utgjort en del av grunden för det miljöpoli-tiska arbete som bedrivits under 90-talet. Ett exempel är utveckling av styrmedel för kretsloppsarbetet, som exempelvis producentansvar för olika varuslag. Princi-pen att förorenaren betalar (PPP14), som bl.a. återfinns i Miljöbalken, är också ett exempel på principen att ansvaret ligger hos den som påverkar miljön.

Enligt regeringens proposition Svenska miljömål - delmål och

åtgärdsstrategi-er15 innebär sektorsansvaret att myndigheter, företag och andra organisationer

inom olika samhällssektorer tar ansvar för miljöfrågor inom sina verksamhetsom-råden.

1.1.2 Myndigheternas ansvar för miljö

Myndigheternas ansvar är en del av frågan om sektorsansvar på miljöområdet. Förutom det ovan beskrivna allmänna ansvaret är det också fastslaget i Verksför-ordningen att myndighetschefen ska beakta de krav som ställs på myndigheten när det gäller ekologiskt hållbar utveckling. Vidare har regeringen för vissa politikom-råden som är av särskilt stor betydelse för miljön, under 90-talet redovisat sin syn på miljöansvar inom respektive område. Detta har skett i samband med förslag till riksdagen om riktlinjer för skogspolitiken, energipolitiken, transportpolitiken, fiske och jordbruk samt kulturmiljön och kulturarvsområdet16_{. En förstärkning av}

sek-torsansvaret för vissa sektorer genomfördes 1998, då regeringen gav 24 myndighe-ter ett särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling.

De 24 myndigheter som utsågs var

Arbetarskyddsstyrelsen (numer Arbetsmiljöverket) Arbetsmarknadsstyrelsen (Ams)

Banverket

12

Begreppet sektorsansvar används i många betydelser när man diskuterar myndigheters ansvar och arbete. Ibland beskriver man en myndighets ansvar för ett samhällsområde som ett sektorsansvar, t.ex. säger man att Sjöfartsverket har ett sektorsansvar för sjöfarten och att Vägverket har ett sektorsansvar för vägransportsystemet. I andra fall talar man om att myndigheter har ett sektorsansvar för en speciell fråga och då menar man, enkelt beskrivet, att myndigheten ska se till att man tar hänsyn till denna fråga inom den sektor som myndigheten verkar - detta kan t.ex. gälla miljö- eller handikappfrågor. Begreppen sektorsansvar eller sektorsmyndighet används i många lydelser och en tydlighet i vilken betydelse man avser är alltid viktig.

13

Regeringen, 1987/88, prop. 1987/88:145. Riksdagen, 1987/88, Jordbruksutskottets betänkande 1987/88:23. Riksdagen, 1987/88, Riksdagsskrivelse 1987/88:373.

14

Polluter Pays Principle

15

Regeringen, 2000/01, prop. 2000/01:130. (Med ”miljömålspropositionen” avses i texten fortsättnings-vis denna proposition.)

16

Regeringen, 1992/93, prop. 1992/93:226. Regeringen, 1996/97, prop. 1996/97: 84. Regeringen, 1997/98, prop. 1997/98:56. Regeringen, 1997/98, prop. 1997/98:2. Regeringen, 1997/98, prop. 1997/98:158. Regeringen, 1998/99, prop. 1998/99:114.

Boverket Fiskeriverket Försvarsmakten Kemikalieinspektionen (KemI) Kommerskollegium Konsumentverket Luftfartsverket

Närings- och teknikutvecklingsverket (numer Verket för näringslivsutveckling) (NUTEK) Riksantikvarieämbetet (RAÄ) Riksförsäkringsverket (RFV) Sjöfartsverket Skogsvårdsorganisationen Socialstyrelsen Statens energimyndighet Statens jordbruksverk Statens naturvårdsverk Statens räddningsverk

Statens skolverk (ansvaret senare överfört till Myndigheten för skolutveckling) Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (SIDA)

Sveriges geologiska undersökning (SGU) Vägverket

Vad det särskilda sektorsansvaret innebär skiljer sig åt i de olika besluten17 _från

1998. Enligt regeringens proposition Svenska miljömål – delmål och

åtgärdsstrate-gier från 2001 innebär det att myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en

ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Ansvaret innefattar att: • identifiera sektorsmyndighetens roll och hur sektorns verksamheter

påverkar utvecklingen mot ekologisk hållbarhet

• ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och åtgärder samt beskriva dessa åtgärders samhällsekonomiska konsekvenser • verka för att åtgärder genomförs

• fortlöpande följa utvecklingen inom ansvarsområdet

• samarbeta med och informera om arbetet till andra som är verk-samma inom sektorn.

I miljömålspropositionen från 2001 skriver regeringen även att ”Det särskilda sek-torsansvaret innebär att myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en eko-logiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Miljökvalitetsmålen anger inriktning-en för arbetet inom sektorn. I de fall sektorsmål utformas skall alltså miljökvali-tetsmålen med tillhörande delmål och strategier vara en utgångspunkt. Införandet av miljöledningssystem hos myndigheterna innebär också en integrering av miljö-hänsyn i myndigheternas verksamheter och ett verktyg för att systematiskt styra miljöarbetet.”

17

Regeringen, 1998, beslut Fo98/1533/CIV. Regeringen, 1998, beslut Fo98/1532/MIL. Regeringen, 1998, beslut M98/2998/8. Se besluten i bilaga 1.

Det är helt klart att regeringen i propositionen uttrycker att det finns kopplingar mellan miljömålsarbetet, miljöledningsarbetet och sektorsansvar och att detta bör utvecklas på flera punkter. Följande är några exempel från propositionen:

• Utvecklingen av sektorsansvaret för miljön, införandet av miljöled-ning och arbetet med att nå miljökvalitetsmålen är sammankopplade och kompletterar varandra.

• Genom sektorsansvaret fördelas ansvaret för att uppnå miljökvali-tetsmålen inom samhällets alla sektorer.

• Det ansvar som regeringen nu avser lägga på vissa myndigheter, som därigenom får miljömålsansvar eller ansvar för övergripande miljömålsfrågor, fråntar dock inte andra myndigheter deras ansvar för miljöarbetet, t.ex. inom ramen för det särskilda sektorsansvaret. • Att öka samspelet mellan utvecklingen av miljömål,

miljölednings-system och sektorsansvar är väsentligt för att få en god struktur, sys-tematik och effektivitet i det samlade miljöarbetet och arbetet för ekologisk hållbarhet.

• Uppföljning och utvärdering av myndigheternas arbete med sektors-ansvar bör integreras på lämpligt sätt med den centrala uppföljning-en och utvärderinguppföljning-en av miljömålsarbetet.

1.2 Naturvårdsverkets arbete och uppdragen

2003

1.2.1 Naturvårdsverkets arbete med sektorsansvar

Naturvårdsverket har i sin instruktion18 3§5 inskrivet att verket särskilt ska ”bevaka att miljöaspekterna blir en integrerad del inom alla sektorer”. På verket bedrivs också ett aktivt arbete på många fronter för att så ska ske. Ett exempel är MaTs-arbetet19 _{inom transport sektorn där verket deltog aktivt. Verket har också utsett}

särskilda kontaktpersoner för flera av myndigheterna, vilket kan vara ett sätt att vara extra tillgänglig för att bistå i samarbeten och i integrationsarbetet.

Under hösten 2002 startade Naturvårdsverket också ett särskilt projekt inriktat på det särskilda sektorsansvaret för ekologisk hållbarhet. Projektet hade följande syften:

− Att bidra till att det arbete med sektorsintegrering av ekologisk håll-barhet som 24 myndigheter har fått ett särskilt ansvar för blir effek-tivare och tydligare.

− Att klargöra och utveckla Naturvårdverkets roll i relation till de öv-riga 23 myndigheternas arbete med sektorsintegrering av ekologisk

18

SFS 2001:1096, Förordning med instruktion för Naturvårdsverket.

19

Ett miljöanpassat transportsystem (MaTs) - ett samarbetsprojekt mellan myndigheter och branschor-ganisationer.

hållbar utveckling så att ett väl fungerande arbete kring detta kan byggas upp och bedrivas.

Inom ramen för projektet genomfördes ett antal aktiviteter. En gick ut på att klargö-ra hur Naturvårdsverket har tolkat det egna sektorsansvaret och tolkat sin roll i förhållande till de 23 övriga myndigheterna med särskilt sektorsansvar för ekolo-gisk hållbarhet. Naturvårdsverkets roll tolkades då på följande sätt:20

Naturvårdsverket ska vara pådrivande, samlande, samordnande och vägledande gent-emot myndigheterna med ett särskilt ansvar för miljön och/eller ett särskilt ansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Naturvårdsverket ska i vissa fall också ha en stödjande roll. Vid behov ska Naturvårdsverket dessutom följa upp/utvärdera arbetet med det sär-skilda sektorsansvaret. Naturvårdsverkets roll kommer att variera mellan de olika myn-digheterna beroende på de ansvar och uppgifter som ålagts respektive myndighet samt de avtal som finns mellan Naturvårdsverket och dessa myndigheter.

För de övriga 23 myndigheterna med ett särskilt sektorsansvar för ekologiskt håll-bar utveckling anordnade Naturvårdsverket bl.a. ett seminarium i januari 2003 för att diskutera det särskilda sektoransvaret, utbyta erfarenheter och diskutera ett antal kärnfrågor.

En dokumentation från seminariet kompletterat med bakgrund och reflexioner presenterades som en rapport, Myndigheternas sektorsansvar för ekologiskt hållbar

utveckling.21

1.2.2 Uppdragen 2003

I regleringsbrevet för 2003 fick Naturvårdsverket ett uppdrag gällande det särskilda sektorsansvaret. Det regeringsuppdrag som Naturvårdsverket har haft, och som redovisas i och med denna rapport är att stödja myndigheternas arbete med särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet. Naturvårdsverket ska också sammanställa och analysera myndigheternas redovisningar och lyfta fram förslag till vidareut-veckling och eventuella behov av förtydligande av sektorsansvaret.

Naturvårdsverkets stödjande roll

Den första delen av uppdraget handlar om Naturvårdsverkets stödjande roll. Natur-vårdsverket bedriver som tidigare nämnts ett mer långsiktigt stödjande arbete gent-emot många av de myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet bl.a. i och med de kontaktpersoner som verket har för många myndighe-ter. Under år 2003 anordnade Naturvårdsverket ett första seminarium för att disku-tera det särskilda sektorsansvaret med de andra myndigheterna som fått uppdraget. I arbetet med, det i denna rapport redovisade, uppdraget har Naturvårdsverket varit stödjande gentemot de andra myndigheterna genom att skicka ut en, utifrån upp-draget formulerad, frågemall för att strukturera arbetet med redovisningarna. Na-turvårdsverket anordnade ett nytt seminarium i oktober när myndigheterna hade lämnat in sina redovisningar för att kommunicera hur dessa tagits emot. Efter att

20

Naturvårdsverket, 2002, PM med Dnr 190-5291-02 Hs.

21

detta uppdrag har redovisats till regeringen avser Naturvårdsveket att anordna ännu ett seminarium med myndigheterna för att diskutera verkets rapportering av reger-ingsuppdraget. Vi22 _{avser även att framöver vid lämpliga tillfällen ordna}

seminari-er, stödja och vara sammanhållande för den grupp myndigheter som har fått ett särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet. Den del av uppdraget som handlar om en stödjande roll behandlas inte vidare i denna rapportering av uppdraget.

Analys samt förslag till vidareutveckling och förtydligande

Fokus i vår redovisning ligger istället på analys av myndigheternas redovisningar samt förslag till vidareutveckling och behov av förtydligande av sektorsansvaret. De redovisningar från myndigheterna med ett särskilt ansvar som omnämns i upp-dragstexten till Naturvårdsverket har gjorts på uppdrag av regeringen under 2003. 2123 av de 24 myndigheterna har av regeringen uppdragits att lämna en redovis-ning. Uppdragen varierar mellan olika myndigheter beträffande vad som ska ingå i redovisningen. Den mest omfattande versionen av uppdraget visas nedan. (Varia-tioner på detta förekommer också, där myndigheter kan ha fått formuleringar som påminner om endast del 1 eller del 2.)

Del 1

Myndigheten xx skall redovisa arbetet med det särskilda sektorsansvaret för ekologiskt hållbar utveckling. Redovisningen skall innehålla sektorns huvudsakliga miljöpåverkan i förhållande till de nationella miljökvalitetsmålen, hur myndigheten arbetar för att minska sektorns miljöpåverkan, eventuella problem samt ge förslag till vidare utveckling och eventuella behov av förtydligande av sektorsansvaret.

Del 2

Myndigheten skall även redovisa hur arbete med sektorsansvaret för miljön, arbetet med de nationella miljökvalitetsmålen och miljöledningssystem integreras samt föreslå eventuell förbättring av integrering. Integreringen skall bl. a. gälla aktiviteter såsom ut-vecklande av mål och handlingsplaner, samarbete med andra aktörer, information samt redovisning, uppföljning och revidering. Uppdraget skall redovisas till Naturvårdsverket senast den 1 september 2003.

En sammanställning av myndigheternas redovisningar finns i bilaga 3. Nedan kommenteras redovisningarna. Naturvårdsverkets förslag bygger till stor del på myndigheternas synpunkter och information om arbetet.

1.3 Myndigheternas arbete och erfarenheter

Vid två tillfällen har merparten av myndigheterna med särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling samtidigt haft ett uppdrag att redovisa sitt arbete. Första gången var 1999, då myndigheterna gjorde en lägesredovisning. Många av de slutsatser som kunde dras av dessa redovisningar upprepar sig i den redovisning som gjorts under 2003. Där framgick bl.a. att majoriteten av myndigheterna tyckte att rollen som ansvarig för att driva arbetet med ekologiskt hållbar utveckling inom

22

Med ”vi” avses i denna rapport Naturvårdsverket

23

Kommerskollegium, SIDA och Naturvårdsverket har inte haft ett sådant uppdrag. Kommerskollegium har ändå lämnat en redovisning. Däremot har inte Sjöfartsverket gjort det.

sin sektor var meningsfull, medan ett färre antal fann rollen mindre naturlig. Det kunde också konstateras att myndigheterna hade olika förutsättningar och arbets-sätt. De flesta hade samordnat arbetet med miljömål, miljöledningssystem, särskilt sektorsansvar och övrigt miljörelaterat arbete.

Under 2003 har myndigheterna åter haft i uppdrag att lämna en redovisning (se även avsnitt 1.2.2). Den redovisning som myndigheterna har gjort finns samman-ställd i bilaga 3. Omfattningen på rapporterna varierar mycket, från två till 36 sidor. Myndigheterna rapporterar både sitt arbete och åsikter om utvecklingen av det särskilda sektorsansvaret.

Myndigheternas önskningar om hur uppdraget bör förändras skiljer sig stort sinsemellan och ger inte något givet svar på frågan om hur ansvaret ska vidareut-vecklas och förtydligas. Det förekommer vitt skilda åsikter, alltifrån att de anser uppdraget vara mycket viktigt och avgörande för att genomföra miljöarbetet till önskemål om att avskaffa det särskilda sektorsansvaret.

Något som vi åter igen kan konstatera, och som kan vara en förklaring till de så olika åsikterna från myndigheterna, är att de skiljer sig mycket åt när det gäller såväl förutsättningar som sätt att arbeta. Myndigheterna har t.ex. olika mandat och de har hunnit olika långt i miljöarbetet. I avsnitt 1.3.2 beskrivs detta ytterligare och några försök att gruppera myndigheterna görs.

1.3.1 Redovisningarnas tyngdpunkt; tydlighet och samordning

Av de svårigheter som sektorsarbetet medför är de mest frekventa problemen mål-konflikter samt resurs- och organisationsproblem. Problemkategorin organisations-problem kan tillsammans med organisations-problemen med begrepp och definitioner samt av-gränsningar grupperas till en kategori som i huvudsak rör tydlighet i uppdraget. Sådana problem rapporteras tydligt från 12 av 21 myndigheter. Detta intryck av att uppdraget behöver förtydligas förstärks av de förslag till vidareutveckling av upp-draget som lämnats av flera myndigheter. Frågorna om tydlighet kan delas in i följande tre områden:

• Myndighetens ansvar. Flera myndigheter anger att formuleringen av rollen är otydlig. De efterlyser att regeringen gör tydligt vilka an-svarsområden som gäller och vilka förväntningar den har. På frågan om hur det särskilda sektorsansvaret bör förändras svarar åtta myn-digheter att uppdraget måste bli tydligare.

• Sektorsbegreppet. Många tycker att det är oklart vad som avses med en sektor eller att det uppstår problem när de ska dra gränser mot andra sektorer.

• Kopplingen mellan det särskilda sektorsansvaret, arbetet med miljö-kvalitetsmålen och miljöledningssystemet. Flera anser att koppling-en mellan de tre uppdragkoppling-en behöver förtydligas, bl.a. vad gäller an-svarsfördelningen.

En viktig del av myndigheternas redovisning är just hur de förhåller sig till sam-ordning mellan det särskilda sektorsansvaret, miljökvalitetsmålen och miljöled-ning. Detta var en fråga som flera myndigheter haft i uppdrag att kommentera. I

stort sett alla myndigheter, med något undantag, beskriver att de på något sätt sam-ordnar två eller alla tre uppdragen. Flera myndigheter hänvisar till eller använder sig av den modell som redovisas i miljömålspropositionen 2001 när de beskriver förhållandet mellan de tre. Där definieras de som ansvar, inriktning och verktyg. Flera myndigheter anger att de betraktar miljöledningssystemet som ett verktyg för miljökvalitetsmålen och/eller det särskilda sektorsansvaret.

Vid samordning av miljöledningssystemet och sektorsansvaret uppger myndig-heterna att de har integrerat sektorsansvaret med de indirekta miljöaspekterna. Vid samordning med miljökvalitetsmål anser de att arbetet för att nå målen helt eller i vissa delar överensstämmer med arbetet att integrera miljö i sektorn. De arbetsom-råden där myndigheterna uppger att de samordnar täcker i stort sett hela arbetsfäl-tet: organisation, mål, planer, genomförande och uppföljning och redovisning.

Hur myndigheterna ser på sambandet mellan de tre uppdragen handlar ofta om konkreta frågor, t.ex. hur de organisatoriskt ska strukturera arbetet eller hur de kan samordna sin rapportering. Myndigheterna redovisar dock även mer övergripande funderingar, t.ex. om de olika uppdragen fyller någon funktion. Om detta råder delade åsikter. Nära hälften anger att de anser att de tre uppdragen bör samordnas tydligare till form och innehåll. Ett önskemål är att miljöledning och sektorsansvar bör integreras till ett uppdrag, ett annat att sektorsansvar och miljöledning bör ha en formaliserad koppling till miljökvalitetsmålen.

Svårigheten för myndigheterna att samordna de olika uppdragen är att det är otydligt vad de förväntas genomföra inom uppdragen och gränsdragning till andra sektorer. Att det saknas direktiv för hur och när det särskilda sektorsansvaret ska rapporteras och följas upp ger också en osäkerhet i hur samordning bäst kan ske.

1.3.2 Skillnader och likheter

Som nämndes ovan finns det stora skillnader mellan myndigheterna, både i digheternas karaktär och hur de arbetar. Nedan görs ett försök att gruppera myn-digheterna utifrån olika aspekter, för att sedan undersöka om det går att hitta likhe-ter inom dessa grupper.

En aspekt är sektorns tydlighet. Grovt kan myndigheterna delas in i två grupper där den ena gruppen samlar myndigheter med relativt tydliga sektorer som t.ex. Jordbruksverket och de olika trafikverken. Den andra gruppen samlar myndigheter med mindre tydliga sektorer att arbeta mot, som t.ex. Kommerskollegium, Energi-myndigheten och Arbetsmiljöverket. Vid en jämförelse av de mest uppenbara fal-len i varje kategori kan vi se att i gruppen med mindre tydliga sektorer rapporteras en större andel begrepps-, avgränsnings-, och kompetensproblem än genomsnittet för hela gruppen medan det omvända förhållandet gäller för myndigheter med tydligare sektorer. Gruppen med tydliga sektorer, å andra sidan, rapporterar en större andel resursproblem och målkonflikter än genomsnittet. Vad avser verktygen kan vi notera att gruppen med tydliga sektorer i påtagligt högre utsträckning rap-porterar att de har tillgång till och använder hårdare juridiska styrmedel och myn-dighetsutövning av olika slag i sitt arbete med det särskilda sektorsansvaret jämfört med gruppen med mindre tydliga sektorer.

En annan aspekt är den berörda sektorns karaktär, i fråga om sammansättning och inbördes förhållanden mellan aktörerna. Vissa myndigheter har ett särskilt sektorsansvar för en sektor som omfattar ett mycket stort antal små aktörer, vilket t.ex. gör att uppföljning av sektorns miljöpåverkan och effekterna av åtgärder ofta är mycket svår att genomföra. Andra myndigheter har ett särskilt sektorsansvar för en sektor vars aktörer de har ett mycket svagt inflytande över, p.g.a. att viktiga och hårdare verktyg saknas eller att strukturen i relationerna mellan aktörerna ger sek-torsansvarsmyndigheten en svag ställning i sammanhanget. Vissa myndigheter anser dessutom att de saknar en sektor i egentlig bemärkelse, eftersom de jobbar mot hela samhället och/eller har svårt att identifiera medaktörer. Bland de myndig-heter som definierat sin sektor enbart utifrån sin instruktion eller ordinarie an-svar/verksamhetsområde har en något lägre andel än genomsnittet för hela gruppen rapporterat att de tycker att uppdraget är otydligt. Detta gäller framförallt organisa-tionsproblem och begrepp/definitioner.

En tredje aspekt är huruvida myndigheten har ett utpekat miljömålsansvar eller inte. Fem av de 21 rapporterande myndigheterna har ett utpekat ansvar för ett mil-jökvalitetsmål, medan tre har ett utpekat ansvar för en övergripande miljömålsfrå-ga. Boverket ingår i båda kategorierna. Även bland dessa sju myndigheter rappor-teras att de har en mindre andel organisationsproblem än genomsnittet för hela gruppen, även om skillnaden är liten.

I detta sammanhang kan det vara på sin plats att påpeka att det i vissa fall är oklart vad de olika myndigheterna syftar på för typ av miljömålsarbete i sina rap-porter. De kan syfta på ett utpekat ansvar som det som beskrivits ovan eller ett mer allmänt miljömålsarbete för sin sektor. Ett utpekat miljömålsansvar handlar om ett mål och riktar sig mot hela samhället och inte bara mot den egna sektorn. Det sär-skilda sektorsansvaret för ekologiskt hållbar utveckling omfattar däremot alla mil-jömål och inte bara ett utpekat.

Ytterligare en aspekt är hur lätt miljöfrågorna kan antas passa in i myndighe-ternas verksamheter. Här kan en grupp urskiljas som består av de myndigheter som arbetar med naturresursförvaltning t ex Jordbruksverket, Skogsstyrelsen, Fiskeri-verket och SGU. Här ingår även myndigheter där miljöarbetet faller sig naturligt inom verksamheten av andra skäl. Ett exempel är Banverket som ansvarar för en delsektor som i sig anses vara ett miljövänligt alternativ inom tranportsektorn. Ett annat exempel är Kemikalieinspektionen, vars huvuduppgift är att förebygga ska-dor på människor och miljö från kemiska och biotekniska produkter. Denna grupp på totalt åtta myndigheter rapporterar, i likhet med myndigheterna med tydliga sektorer, en mindre andel än genomsnittet att uppdraget är otydligt. Framförallt gäller det begrepps- och avgränsningsproblem. De rapporterar också en högre an-del resurs- och mandatproblem samt målkonflikter, men något mindre kompetens-problem. Även detta överensstämmer med gruppen med tydliga sektorer. Vad avser verktygen finns ytterligare en parallell till myndigheterna med tydlig sektor, nämli-gen att de i betydligt högre grad än nämli-genomsnittet rapporterat att de använder hårda-re juridiska styrmedel och myndighetsutövning.

Om vi slår samman dessa båda grupper, myndigheter med en tydlig sektor och myndigheter där miljöfrågor kan antas passa ganska lätt in i verksamheten,

för-stärks ovanstående mönster. Övriga rapporterande myndigheter utgör då en grupp som delar motsatta drag, dvs. de saknar i många fall en tydlig sektor i traditionell mening och de har också en verksamhet där miljöfrågorna inte lika självklart faller på plats. I denna grupp rapporterar 70 procent att de anser att uppdraget är otydligt, med tyngdpunkt på begrepps- och avgränsningsproblem.

Problemområden för olika grupperingar av myndigheter med särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling, tolkning utifrån redovisningarna 2003

Problem med*

Begrepp

Avgräns-ningar

Kompetens Resurser Målkonflikter Mandat Myndigheter med

tydlig sektor och/eller där miljö kan antas passa in i verksamheten

O O O X X X

Myndigheter med mindre tydlig sektor och/eller där miljö sämre passar in i verksamheten

X X X O O O

* För mer information om problemområdena, se bilaga 3

O = mindre andel redovisade problem än genomsnittet för alla myndigheterna X = större andel redovisade problem än genomsnittet för alla myndigheterna

Det skulle vara intressant att göra ytterligare grupperingar och jämförelser mellan myndigheterna, exempelvis avseende hur långt myndigheterna kommit i sitt miljö-arbete och vilken erfarenhet de har av annat miljömiljö-arbete än det särskilda sektorsan-svaret, både i tid och djup. Tyvärr finns inte underlag för en sådan gruppering i de aktuella rapporterna.

De myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar ut-veckling är som synes ovan en diversifierad grupp med olika möjligheter, arbetssätt och behov av stöd. De grupperingar som gjorts här är till betydande del subjektiva och slutsatser ska dras med försiktighet. Det är inom ramen för denna rapport inte möjligt att djupare undersöka huruvida dessa är entydiga orsakssamband eller om de döljer bakomliggande orsaker till fenomenen. Vi kan endast konstatera att det verkar finnas ett samband mellan rapporterade problem med uppdraget och typ av myndighet. Detta visar att de uppgifter som ett särskilt ansvar på miljöområdet för med sig för en myndighet, och även det stöd som en myndighet behöver i arbetet, bör anpassas utefter den specifika myndighetens karaktär och förutsättningar.

2 Angränsande områden

Under de senaste åren har regeringen vid sidan av det särskilda sektorsansvaret lanserat ett antal andra miljöuppdrag som i olika omfattning berör myndigheterna. De uppdrag vi särskilt syftar på är arbetet med miljöledningssystem som har getts till så gott som samtliga statliga myndigheter samt miljömålsuppdrag som berör alla aktörer i samhället, men där ett antal s.k. miljömålsmyndigheter har ett särskilt uppdrag. En del i uppdragen som gavs till myndigheterna i regleringsbrevet 2003 handlar om hur arbetet med dessa olika miljöuppdrag integreras och kan integreras för att få ett så effektivt arbete som möjligt. I detta kapitel ger vi en kort översikt av hur arbetet med dessa uppdrag som angränsar till det särskilda sektorsansvaret ser ut. Vi redovisar också några av Ekonomistyrningsverkets (ESV) tankar när det gäller horisontella frågor och generella krav.

2.1 De nationella miljökvalitetsmålen

Arbetet med de nationella miljökvalitetsmålen har en nära koppling till arbetet med sektorsansvar. Det är ett mycket omfattande arbete som berör många aktörer.

2.1.1 Generationsmål, delmål och strategier

Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. År 1999 fastställde riksdagen en ny struktur i arbetet med miljömål och antog mål för miljökvaliteten inom 15 områden. Målen beskriver de kvaliteter och de tillstånd för Sveriges miljö, natur- och kulturresurser som är ekologiskt hållbara på lång sikt. För miljöpolitiken har det under flera decennier funnits mål. Regeringen bedömde dock att arbetet med att nå dessa mål inte hade bedrivits på ett systematiskt sätt. Den struktur och de mål som riksdagen beslutade om våren 1999 ersatte de mål av skilda slag och för olika nivåer som gällde innan proposition 1997/98: 145 Svenska miljömål anta-gits. 24

Inriktningen för de flesta av miljökvalitetsmålen är att de ska vara uppnådda inom en generation dvs. till 2020. Detta gäller dock inte för alla miljökvalitetsmå-len. För klimatmålet är målsättningen att det ska vara uppnått till 2050 som en första etapp.

Miljökvalitetsmålen

Begränsad klimatpåverkan Frisk luft

Bara naturlig försurning Skyddande ozonskikt Ingen övergödning

Levande sjöar och vattendrag

24

Detta gäller dock inte sådana s.k. sektorsmål som har beslutats inom särskilda politikområden som t.ex. jordbruks-, kultur-, skogs-, rennärings- och transportpolitiken. Regeringen, 00/01, prop. 00/01:130, s. 15.

Hav i balans samt levande kust och skärgård Myllrande våtmarker

Storslagen fjällmiljö Säker strålmiljö Giftfri miljö

Grundvatten av god kvalitet Levande skogar

Ett rikt odlingslandskap God bebyggd miljö

Regeringen planerar att återkomma till riksdagen senast år 2005 med förslag på ett 16:e miljökvalitetsmål för biologisk mångfald.

För att konkretisera miljöarbetet antog riksdagen hösten 2001 -– hösten 2003 flera delmål på vägen till miljömålen. För närvarande är delmålen 71 till antalet. Syftet med delmålen är att konkretisera miljöarbetet och ange inriktning och tids-perspektiv.

Det finns tre strategier kopplade till miljökvalitetsmålen. Dessa ska vara vägle-dande i arbetet med att uppnå målen. De tre strategierna är:

• En strategi för effektivare energianvändning och transporter – för att minska utsläppen från energi- och transportsektorerna.

• En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp som innefattar en miljö-orienterad produktpolitik – för att skapa energi- och materialsnåla krets-lopp och för att minska de diffusa utsläppen av miljögifter.

• En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö – för ökad hänsyn till biologisk mångfald, kulturmiljö och människors hälsa, för god hushållning med mark och vatten, miljöanpassad fysisk planering och hållbar bebyggelsestruktur.

I miljömålspropositionen från 2001 skriver regeringen i förslaget om strategierna att det är viktigt att åtgärder som vidtas för att nå miljökvalitetsmålen är samordna-de och effektiva och att prioritet bör ges till sådana åtgärsamordna-der som ger synergieffek-ter och som bidrar till att uppnå flera av miljökvalitetsmålen.

2.1.2 Roller och ansvar i miljömålsarbetet Riksdag och regering

Riksdagen har fastställt miljökvalitetsmålen och de tillhörande delmålen. Reger-ingen har det övergripande ansvaret för miljökvalitetsmålen och har utsett ett mil-jömålsråd samt en ansvarig myndighet för varje mål samt för fyra övergripande miljömålsfrågor. En gång per år rapporterar regeringen till riksdagen hur arbetet går.

Miljömålsrådet

Miljömålsrådet, som inrättades av regeringen den 1 januari 2002, är ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå de miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat. Rådets arbete koordineras av ett kansli vid Naturvårdsverket.

Miljö-målsrådet består av företrädare för centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, en representant för miljörörelsen och en för Svenskt Näringsliv. Rådet ska varje år lämna en lämna en skriftlig rapport till regeringen där de ger en samlad uppföljning och bedömning av miljösituationen i förhållande till miljökvalitetsmålen. Vart fjärde år ska rådet göra en fördjupad utvärdering. Rapporten ska ge underlag till regeringen om huruvida miljökvalitetsmål, delmål eller styrmedel inklusive lag-stiftning behöver revideras

Miljömålsansvariga myndigheter

För att få en tydlig ansvarsfördelning i miljömålsarbetet har regeringen utsett en ansvarig myndighet för vart och ett av de 15 miljökvalitetsmålen. Naturvårdsverket har ansvaret för nio mål, medan Statens Strålskyddsinstitut, Kemikalieinspektio-nen, Sveriges Geologiska Undersökning, Skogsstyrelsen, Jordbruksverket och Boverket har huvudansvaret för var sitt mål. Utöver dessa har Naturvårdsverket, Boverket, Riksantikvarieämbetet och Socialstyrelsen ansvar för de fyra över-gripande miljömålsfrågorna naturmiljö, fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, kulturmiljö och hälsofrågor.

De miljömålsansvariga myndigheterna ska tillsammans med berörda sektorer; • svara för att lämpliga indikatorer utvecklas

• ge en samlad redovisning av måluppfyllelsen • föreslå kompletterande insatser

• i övrigt verka för att miljökvalitetsmålen nås

Av de 24 myndigheterna med särskilt sektorsansvar har åtta ett miljömålsansvar. Endast en av dessa miljömålsansvariga myndigheter, Strålskyddsinstitutet, har inte ett särskilt sektorsansvar.

Myndigheternas ansvar i arbetet med miljökvalitetsmål och särskilt sektorsansvar De nio miljö-målsansvariga myn-digheterna Ansvar för miljökvali-tetsmål Ansvar för över-gripande miljömåls-fråga Särskilt sektors ansvar för ekologiskt hållbar utveckling

Kemikalieinspektionen Giftfri miljö Ja

Sveriges Geologiska Undersökning

Grundvatten av god kvalitet

Ja

Skogsstyrelsen Levande skogar Ja

Jordbruksverket Ett rikt odlingslanskap Ja Statens

Strålskyddsin-stitut

Säker strålmiljö Nej

Boverket God bebyggd miljö Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt bygg-nader

Ja

Riksantikvarieämbetet Kulturmiljön Ja

Socialstyrelsen Hälsofrågor Ja

Naturvårdsverket Begränsad klimatpå-verkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Ingen övergödning, Levande sjöar och

vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö

Länsstyrelserna och kommunerna

I arbetet med miljökvalitetsmålen har länsstyrelserna en övergripande och samord-nande roll som regionala miljömyndigheter. De ska arbeta tillsammans med andra regionala myndigheter och organ och i dialog med kommuner, näringsliv, frivilliga organisationer och andra aktörer för att säkra att miljökvalitetsmålen och delmålen får genomslag i länen. Varje länsstyrelse ska i samråd med Miljömålsrådet anpassa, precisera och konkretisera 14 av de 15 miljökvalitetsmålen med hänsyn till de för-utsättningar som finns i länet. Målet Levande skogar har skogsvårdsstyrelserna, i samverkan med länsstyrelserna, ansvaret för.

Länsstyrelserna ska i samverkan med kommunerna ta fram underlag för lokala mål och åtgärdsprogram. Enligt regeringsformen har kommunerna ansvaret lokalt för en god livsmiljö. Därför har de också ett övergripande ansvar för att finna till-lämpningar för att nå de nationella miljö- och folkhälsomålen.

2.1.3 Agendan för miljömålsarbetet

Miljömålsrådet har lämnat två årliga rapporter till regeringen, 2002 och 2003. Det har skett i samband med världsmiljödagen den 5 juni. Nästa årliga rapport kommer i juni 2004. Underlaget som ska finnas med i rådets årliga rapport behöver vara färdigt i februari varje år för att rådet ska kunna ta ställning till den gemensamma bedömningen om hur det går i arbetet att uppnå målen. De årliga rapporterna an-vänds bl.a. som underlag till budgetpropositionerna. Från och med 2004 har de miljömålsansvariga myndigheterna i uppdrag att årligen även lämna förslag på kostnadseffektiva åtgärder till rådet. Riktlinjer för hur det ska samordnas kommer Miljömålsrådet att ta fram under hösten 2004.

Enligt propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier från 2001 ska en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen göras vart fjärde år. Syftet är att klarlägga om styrmedel eller mål behöver korrigeras. I underlaget ska Miljömålsrådet redovisa utvecklingen mot miljökvalitetsmålen och bl a ge förslag som gäller åtgärder, styrmedel, resurser, organisation samt eventuell revidering av delmål eller uppföljningssystem. Förslagen ska motiveras mot bakgrund av utvär-deringar av i hur stor grad som målen har uppfyllts samt vilka hinder och fram-gångsfaktorer som funnits i arbetet mot målen, åtgärders effektivitet, målkonflikter eller annat av betydelse för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen.

Den första utvärderingen överlämnades till regeringen den 27 februari 2004. Utvärderingen består av en samlad rapport från Miljömålsrådet. De myndigheter och organisationer som är representerade i rådet har tagit fram underlagsrapporter som rådets rapport till största delen bygger på. Underlaget i den första utvärdering-en bygger i huvudsak på målvisa utvärderingar. Det har inneburit att några målö-vergripande frågor inte har belysts i tillräcklig omfattning.