Hav i balans samt levande kust och skärgård

(1)

samt levande kust

och skärgård

Underlagsrapport till fördjupad

utvärdering av miljömålsarbetet

(2)

Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet

(3)

Beställningar

Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket

Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se

Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se

ISBN 978-91-620-5770-1.pdf ISSN 0282-7298

Omslag, illustration: Tobias Flygar Elektronisk publikation

(4)

3

Förord

För andra gången genomför regeringen en fördjupad utvärdering av arbetet mot miljökvalitetsmålen och redovisar den till riksdagen. Regeringens utvärdering byg-ger på Miljömålsrådets samlade bedömning som ska lämnas till rebyg-geringen i april 2008.

Denna rapport behandlar miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård och utgör ett av underlagen för Miljömålsrådets samlade bedömning. Den har utarbetats av Naturvårdsverket i samarbete med Fiskeriverket, Sjöfartsver-ket och Riksantikvarieämbetet.

Underlag till utvärderingsrapporten har hämtats från de delmålsansvariga myn-digheterna, från regionala och nationella utredningar och forskningsrapporter och från internationellt förhandlingsarbete. Rapporten har remissbehandlats under sommaren och diskuterats i Havsmiljörådet. Många nyttiga synpunkter och förslag har arbetats in i rapporten.

Rapporten har utarbetats av Ulrika Hagbarth, Naturvårdsverket tillsammans med Anita Tullrot, Tjärnö Marinbiologiska Laboratorium och Jorid Hammersland, Naturvårdsverket. Underlag rörande delmål om Långsiktigt skydd har tagits fram av Jorid Hammersland, Naturvårdsverket.

Mattias Sköld, Fiskeriverket, har bidragit med delmålen om Bifångster och Ut-tag och återväxt av fisk. Håkan Slotte, Riksantikvarieämbetet, har delUt-tagit i arbetet med delmål om Varsamt brukande. Text om restaureringsmålet har tagits fram i samarbete mellan Naturvårdsverket och Fiskeriverket och om sjöfartsmålet av Reidar Grundström, Sjöfartsverket, i samarbete med Anita Tullrot, Ulrika Hagbarth och Melanie Josefsson, Naturvårdsverket.

Utförligare analyser av samhällsekonomiska konsekvenser kommer att publicera i en separat rapport. I denna kommer följande dokument att ingå:

_{samt levande kust och skärgård,} • Konsekvensanalys av delmål 1 under miljökvalitetsmål Hav i balans

• Konsekvensanalys av förslag till justering av delmål, nytt delmål och förslag,

• Konsekvensanalys av åtgärd för att minska mängden avfall till havet ”Utbyggnad av toaletter och mottagningsservice i fritidsbåtshamnar”

delmål Sjöfart,

• Konsekvensanalys av delmålet Hållbart brukande under miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård

Rapporten görs tillgänglig på Naturvårdsverkets webbplats (www.naturvardsverket.se) och Miljömålsportalen (www.miljomal.nu).

Tack till alla som bidragit med underlag och synpunkter.

Naturvårdsverket, december 2007

(5)

(6)

Innehåll

FÖRORD 3 INNEHÅLL 5 SAMMANFATTNING 9 Miljötillståndet 9 Utvärderingen 9

Förslag till nya och reviderade mål 10

Förslag till åtgärder och styrmedel 10

SUMMARY 12

The state of the environment 12

The evaluation 12

Proposals for new and revised objectives 13

Suggestions for measures and instruments of control 14

INLEDNING 15

Bakgrund 15

Syfte 16

Förankring och arbetsorganisation 17

HUR SER UTVECKLINGEN I MILJÖN UT? 18

Miljökvalitetsmålet 18 Miljötillståndet 18

Når vi miljökvalitetsmålet? 23

Delmål 1 Skydd av miljöer 24

Tolkning av delmålet 24

Miljötillståndet 25

Når vi delmålet? 32

Delmål 2 Strategi för kulturarv och odlingslandskap 33

Delmål 3 Åtgärdsprogram för hotade marina arter 34

Delmål 4 Bifångster 35

(7)

Delmål 5 Uttag och återväxt av fisk 38 Miljötillståndet 38

Delmål 6 Buller och andra störningar 42

Delmål 7 Utsläpp av olja och kemikalier 44

VARFÖR SER DET UT SOM DET GÖR? 50

Miljökvalitetsmålet 50

Styrmedel som påverkat möjligheterna att nå målet 50

Hur arbetar samhället med målet? 51

En gemensam fiskeripolitik 52

Delmål 1 Skydd av miljöer 54

Styrmedel som påverkat möjligheterna att nå delmålet 54

Hur arbetar samhället med delmålet? 54

Delmål 2 Strategi för kulturarv och odlingslandskap 58

Delmål 3 Åtgärdsprogram för hotade marina arter 59

Delmål 4 Bifångster 59

Delmål 5 Uttag och återväxt av fisk 61

Delmål 6 Buller och andra störningar 66

Delmål 7 Utsläpp av olja och kemikalier 68

FÖRSLAG TILL NYA OCH JUSTERADE MÅL 72

Tolkning av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård 73 Förtydliganden och definitioner av miljökvalitetsmålet 73

Regeringens innebär att-satser 75

(8)

Förtydligande av delmålet 79

Motivering till delmålet 79

Uppföljning av delmålet 81

Ansvariga för delmålet 82

Förslag till nytt delmål om varsamt brukande 82

Motivering till delmålet 83

Förslag till revidering av delmål om långsiktigt bevarande av marina naturvärden 85

Nuvarande delmål 85

Förslag till revidering 86

Motivering för revidering av delmålet 87

Uppskattning av skyddsbehov 89

Konsekvenser 91

Ansvarig för delmålet 92

Förslag till revidering av delmål om bifångster 92

Förslag till revidering av delmål om uttag och återväxt av fisk 94

Förslag till revidering och sammanslagning av delmål om buller och andra

störningar samt delmål om utsläpp av olja och kemikalier 96

Nuvarande två delmål 96

Förslag till reviderat och sammanslaget delmål 96

(9)

Uppföljning av delmålet 97 Motivering för revidering och sammanslagning av delmålet 98

FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER OCH STYRMEDEL FÖR ATT NÅ MÅLET 107

Delmål om långsiktigt bevarande av marina naturvärden 107

Delmål om restaurering av kustnära miljöer 111

Delmål om varsamt brukande 113

Delmål om bifångster 116

Delmål om uttag och återväxt av fisk 117

Delmål om sjöfart 123

Minska spridningen av främmande arter 124

Minska mängden avfall till havet 126

Minska utsläppen av olja och andra skadliga ämnen till havet 129

Inrätta områden med låg bullernivå 131

REFERENSER 134 BILAGA 1 OMRÅDEN SOM INGÅR I UNDERLAG FÖR BEDÖMNING AV

SKYDD AV KUST- OCH SKÄRGÅRDSOMRÅDEN MED HÖGA NATURVÄRDEN

(BEFINTLIGT DELMÅL 1) 139

Internationellt utpekade områden 139

Övriga BSPA / MPA områden som inte räknas in i delmålet för skydd av kust- och skärgårdsområden 140

(10)

Sammanfattning

Miljötillståndet

Sedan förra utvärderingen har arealen skyddade landområden ökat med 3 % och vattenområden med 0,5 %, dvs. en marginell ökning. Ytterligare 4 marina naturre-servat har inrättats. Ökningen har kunnat komma till stånd delvis tack vare riktade resursförstärkningar till länsstyrelserna.

Utsläpp av näringsämnen till luft och vatten fortsätter att minska, men effekter-na av övergödningen i miljön minskar inte lika tydligt. Situationen för flera kom-mersiellt viktiga fiskbestånd är sedan flera år kritisk, och särskilt bestånden av torsk i Östersjön, Kattegatt och Nordsjön hotas av kollaps. Mycket tyder på att torskens minskade betydelse i ekosystemet har fått konsekvenser i flera steg. Det kan ha lett till ett regimskifte i Östersjön.

För många organiska miljögifter har förekomsten i svensk natur minskat sedan 1970-talet. Halterna av kadmium och kvicksilver i strömming visar dock inga tyd-liga tecken på att avta. Problemet med TBT från båtbottenfärger kvarstår trots att ett användningsförbud har införts.

Exploateringstrycket på stränderna ökar, särskilt i närheten av storstäderna. Ol-jetransporterna från Ryssland är den största orsaken till handelssjöfartens ökning och ökar behovet av tillsyn och kontroll.

Utvärderingen

Intresset för arbetet med havsmiljön har ökat sedan förra utvärderingen. Vi har fått en nationell strategi och en aktionsplan för havsmiljön. Olika samverkansorgan som t.ex. SamHav har bildats. Mer resurser tillförs havsmiljöarbetet.

Man bör dock komma ihåg att det tar tid att rätta till brister. Det finns ett stort behov av att förbättra våra kunskaper om havsmiljön, att förbättra samordningen mellan olika myndigheter och aktörer, att utveckla förvaltningsformer och att för-söka lösa intressekonflikter. Ett exempel på intressekonflikt är det faktum att ande-len opåverkade stränder fortsätter att minska snabbt nära storstadsområdena trots restriktioner mot byggande och exploatering. Ett annat är fisketryckets effekter på den biologiska mångfalden.

Eftersom våra hav gränsar till flera andra länder är det internationella arbetet viktigt. Flera av de stora hoten kan bara lösas genom gemensamma åtaganden. Ett sådant exempel är arbetet med att ta fram en Aktionsplan för Östersjön inom HELCOM. En svaghet är dock att de internationella konventionerna inte alltid är bindande utan bara rekommendationer.

Runt Östersjön är alla länder utom Ryssland också medlemmar i EU, och runt Västerhavet är alla medlemmar utom Norge. Det innebär att EU:s gemensamma jordbruks- och fiskepolitik i hög grad påverkar möjligheterna att agera nationellt. Ramdirektivet för vatten kommer med sin mer bindande karaktär att bidra till en förbättring av vattenkvaliteten. Förhoppningar sätts också till det marina direktivet

(11)

och den kommande maritima strategin. Effekter i miljön av dessa överenskommel-ser kan dock inte förväntas än på tiotals år.

Förslag till nya och reviderade mål

Inga ändringar föreslås i miljökvalitetsmålet och i hur de tillhörande ”innebär att”-satserna ska tolkas. I delmålsstrukturen föreslås däremot några ändringar. Två nya delmål om varsamt brukande av kustens och skärgårdens natur- och kulturlandskap och om restaurering av grunda kustnära livsmiljöer föreslås. Bägge frågorna är mycket viktiga för att uppnå miljökvalitetsmålet och behöver uppmärksammas mer i arbetet.

Dessutom föreslås fem revideringar av befintliga delmål. Revideringen av skyddsmålet behövs för att stärka arbetet med det marina områdesskyddet och underlätta uppföljningen. Ändringen i bifångstmålet ger möjlighet att anpassa in-satserna till olika bifångade arters situation, och ändringen i uttags- och återväxt-målet är en anpassning till EU och till det faktum att nuvarande målår (2008) inte längre är realistiskt.

De tidigare delmålen om buller och utsläpp av olja och kemikalier slås ihop till ett sjöfartsmål som också utvidgas till att omfatta främmande arter och hushålls- och toalettavfall från fritidsbåtar. Slutligen föreslås delmålet om en strategi för kulturarv och odlingslandskap utgå eftersom det har uppnåtts. Delmålet om åt-gärdsprogram flyttas till miljökvalitetsmålet ”Ett rikt växt- och djurliv”.

Flera myndigheter delar på ansvaret för delmålen på nationell nivå. Natur-vårdsverket svarar för skyddsmålet (Långsiktigt bevarande av marina naturvärden), Fiskeriverket för delmålen om bifångster och uttag och återväxt av fisk. Ansvaret för de nya delmålen delas så att Fiskeriverket och Naturvårdsverket svarar för re-staureringsmålet, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket och Boverket för var-samt brukande och Sjöfartsverket och Naturvårdsverket för sjöfartsmålet.

För samtliga delmål gäller att det regionala arbete som länsstyrelserna utför är av största vikt för måluppfyllelsen. För många av åtgärderna är det helt nödvändigt med kommuners, organisationers och andra aktörers medverkan och delansvar.

Förslag till åtgärder och styrmedel

De åtgärder och styrmedel som föreslås kan hänföras till hushållningsstrategin. Inom havsmiljöområdet finns ett stort antal pågående regeringsuppdrag och flera handlingsplaner och andra processer där olika åtgärder tas fram. Till viss del kan därför de föreslagna insatserna överlappa eller dubblera åtgärder i andra redovis-ningar eller redan pågående arbete.

Åtgärderna för att uppnå delmålet om långsiktigt bevarande av marina natur-värden (skyddsmålet) handlar om ökat kunskapsunderlag och bättre förvaltning. Eftersom delmålet om restaurering är nytt och mycket kunskap saknas, behöver arbetet inledas med en inventerings- och prioriteringsfas.

För delmålet om varsamt brukande gäller att insatserna har en tyngdpunkt i styrmedel som kommunala översiktplaner, olika förvaltningsformer och skydd av

(12)

värdefulla miljöer. Åtgärderna under bifångstmålet tar upp redskapsutveckling och ökad kunskap om omfattningen av bifångster i fritidsfisket.

Delmålet om uttag och återväxt av fisk är beroende av utvecklingen inom EU:s gemensamma fiskepolitik. Det återspeglas av flera åtgärder, men här ingår också nationella åtgärder mot överkapacitet, liksom fiskekontroll och lokal förvaltning av fiskbestånd.

Det komplexa sjöfartsmålet kan nås genom skärpt bevakning av främmande ar-ter, insatser som riktas till fritidsbåtägare och handelssjöfarten. Dessutom behövs information.

Avslutningsvis kan konstateras att miljömålet är beroende av utvecklingen i andra miljömål, främst Ingen övergödning och Giftfri miljö, och av andra länders insatser. Även om förbättringar i miljön är svåra att se i dag inger de ökande insat-serna förhoppningar om positiva resultat på längre sikt.

Utförligare analyser av samhällsekonomiska konsekvenser kommer att publiceras i en separat rapport. I denna kommer följande dokument att ingå:

• Konsekvensanalys av delmål 1 under miljökvalitetsmålet: Hav i balans samt levande kust och skärgård,

• Konsekvensanalys av förslag till justering av delmål, nytt delmål och åt-gärdsförslag,

• Konsekvensanalys av åtgärd för att minska mängden avfall till havet ”Utbyggnad av toaletter och mottagningsservice i fritidsbåtshamnar” delmål Sjöfart,

• Konsekvensanalys av delmålet Hållbart brukande under miljökvalitets-målet Hav i balans samt levande kust och skärgård

Rapporten görs tillgänglig på Naturvårdsverkets webbplats

(13)

Summary

The state of the environment

The protected area has increased marginally since the last evaluation. Land areas have increased by 3 per cent and sea areas by 0.5 per cent. A further four marine nature reserves have been created. This increase has been possible partly thanks to targeted allocation increases to county administrative boards.

The release of nutrients into air and water is continuing to decrease, while the effects of eutrophication on the environment are not declining as clearly. The situa-tion for several commercially important fish stocks has been critical for a number of years now; in particular, cod stocks in the Baltic, the Kattegatt and the North Sea are threatened by collapse. There are many indications that the diminished impor-tance of cod in the ecosystem has had multiple consequences, which may in turn have led to a regime shift in the Baltic.

The incidence in the natural environment of many organic toxins has decreased since the 1970s. However, levels of cadmium and mercury in Baltic herring show no clear signs of declining. The problem with TBT from anti-fouling paint on ships’ hulls persists, despite a ban on its use.

Development pressures on the shoreline are increasing, particularly near big cities. Oil shipments from Russia are the biggest single reason for the growth in merchant shipping, leading to an increased need for supervision and control.

The evaluation

Interest in the efforts to protect the marine environment has grown since the last evaluation. Sweden now has a national strategy and an action plan for the marine environment. Various forms of collaborative bodies such as SamHav have been established. Increased resources are being allocated to marine environment efforts.

It should be remembered, however, that it takes time to correct deficiencies. We urgently need to improve our knowledge about the marine environment, to improve coordination between various government agencies and players, to de-velop forms of management, and to try to resolve conflicts of interest. One exam-ple of a conflict of interest is the fact that the share of unaffected shoreline contin-ues to diminish rapidly in the vicinity of large metropolitan areas, despite restric-tions on construction and development. Another example is the effects on biodiver-sity of fishing pressures.

Since our seas border several other countries, international efforts are impor-tant. Many of the big threats can only be dealt with through joint efforts. One ex-ample of this is the work to draw up an Action Plan for the Baltic within HELCOM (the Baltic Marine Environment Commission). One weakness in this context is that international conventions often have recommendations only, which are not legally binding.

(14)

Around the Baltic, all countries except Russia are also members of the EU, and around the North Sea, all are members except Norway. This means that EU com-mon agricultural and fishery policies very considerably affect the possibilities of national action. The Water framework directive, with its more binding character, will contribute to an improvement of water quality. Hopes are also high for the Marine directive and the upcoming Maritime strategy. The environmental effects of these agreements cannot, however, be expected until several decades hence.

Proposals for new and revised objectives

The Environmental Protection Agency (the EPA) proposes no changes to the envi-ronmental quality objective or to how the associated “which means that” state-ments should be interpreted. However, some changes are proposed for the structure of the interim targets. These include two new interim targets, for cautious use of coastal and archipelagic natural and cultural landscapes, and for the restoration of shallow in-shore habitats. Both of these issues are very important for the achieve-ment of the environachieve-mental quality objective, and need to be highlighted more in the work to do so.

Additionally, the EPA proposes five revisions of existing interim targets. The revision of the protection target is needed to strengthen efforts in marine areas protection and to facilitate evaluation. The change to the bycatch target allows for the adaptation of measures to match the situation for different bycatch species, while the change to the catch and recruitment target is an adaptation to the EU and to the fact that the current target year (2008) is no longer realistic.

The earlier interim targets for noise and for oil and chemicals discharges can be combined into one shipping target which can also be expanded to include alien species and waste from leisure boats Finally, the EPA suggests that the interim target for a strategy for the cultural heritage and agricultural landscapes be omitted, since it has been achieved. The interim target for an action programme can be moved to the Rich Diversity of Plant and Animal Life environmental quality objec-tive.

Several government agencies share the responsibility for the interim targets at the national level. The EPA is responsible for the protection target (Long-term conservation of marine environments with high conservation values), the Board of Fisheries for the interim targets for bycatches and recruitment of fish. Responsibil-ity for the new targets can be divided such that the Board of Fisheries and the EPA take on the responsibility for the restoration target; the National Heritage Board, the EPA and the National Board of Housing, Building and Planning for cautious use; and the Maritime Administration and the EPA for the shipping target. For all interim targets, the regional efforts made by the county administrative boards are of the utmost importance for target fulfilment. For many of the measures, the partici-pation and shared responsibility of municipalities, organisations and other players is absolutely necessary.

(15)

Suggestions for measures and instruments of control

The suggested measures and instruments of control relate to the management strat-egy. In the marine environment area there is a large number of on-going govern-ment commissions, and several action plans and other processes in which measures have been or are being devised. The suggested measures may therefore, to some extent, overlap or reproduce measures in other reports or other on-going work.

Measures to achieve the interim target for long-term conservation of marine environments with high conservation values (the protection target) are about an increased knowledge base and better management. Since the interim target for restoration is new and knowledge is scant, efforts here need to begin with an inven-tory and priority-setting phase.

For the interim target for cautious use, it is essential that measures have their basis in instruments of control such as municipal comprehensive plans, various management forms, and the protection of valuable environments. The measures under the bycatch target are about the development of fishing equipment and in-creased knowledge about the extent of bycatches in angling.

The interim target for catches and recruitment of fish is dependent on develop-ments in the EU’s common fishery policy. This is reflected in several measures. Included is also national measures against overcapacity, fishing control, and local management of fish stocks. The complex shipping target can be achieved through a closer monitoring of alien species and through measures directed at owners of lei-sure boats, and at merchant shipping. Information is furthermore needed.

In conclusion it may be noted that this environmental objective is dependent on developments in other environmental objectives, principally Zero Eutrophication and A Non-Toxic Environment, as well as on the actions of other countries. Al-though it is difficult to see environmental improvements today, increasing efforts provide hope for positive results in the longer term.

Cost-benefit analysis are available in Swedish at www.naturvardsverket.se and

(16)

Inledning

I april 1999 fattade riksdagen beslut om femton övergripande nationella miljökvali-tetsmål och en ny struktur i arbetet med miljömålen (Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 1998/99:MJU06 Miljöpolitiken). I november 2005 tillkom ett sextonde mål. Dessa 16 miljökvalitetsmål ska utgöra basen för beskrivningen av tillståndet i vår miljö. Det övergripande syftet med miljökvalitetsmålen är att vi till nästa gene-ration ska kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta.

I november år 2001 beslutade riksdagen också om delmål, åtgärder och strate-gier för att nå miljökvalitetsmålen (Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2001/02:MJU03 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier). Delmålen anger inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta miljöarbetet.

Miljömålsarbetet utvärderas varje år, och utvärderingen redovisas i deFacto. Vart fjärde år görs en fördjupad utvärdering. Miljömålsrådet gör då en samlad utvärdering av miljömålsarbetet i Sverige med utgångspunkt från underlagsrappor-ter från ansvariga miljömålsmyndigheunderlagsrappor-ter. Den första fördjupade utvärderingen gjordes 2004.

Den utvärderingen låg tillsammans med Havsmiljökommissionens betänkande (SOU 2003:72) till grund för regeringens proposition Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (Prop. 2004/05:150). Det var i det sammanhanget som det sextonde miljökvalitetsmålet tillfördes. Målet, Ett rikt växt- och djurliv, är tvärgå-ende i förhållande till övriga mål och gäller biologisk mångfald.

För de övriga miljökvalitetsmålen föreslogs fem nya delmål och ändrad lydelse av sjutton delmål. Nio delmål föreslogs utgå.

Miljömålsrådet ska lämna den andra fördjupade utvärderingen till regeringen år 2008. Året därpå ska regeringen utvärdera hela miljömålssystemet.

Bakgrund

Denna rapport är den andra underlagsrapporten från Naturvårdsverket för en för-djupade utvärdering av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Den förra underlagsrapporten som lämnades till Miljömålsrådet i oktober 2003 pekade på två övergripande åtgärder som ansågs viktiga för att miljökvalitetsmålet skulle kunna nås inom tidsramen:

• Utveckling av en nationell strategi för integrerad förvaltning av kustom-råden (ICZM), i enlighet med EU: s rekommendationer och utpekande av en huvudansvarig myndighet för ICZM. Detta ansågs viktigt som ett led i arbetet med att förena natur- och kulturvårdens intressen med övriga samhällsintressen i dialog med berörda aktörer.

• Utveckling av ett planeringsinstrument för områden utanför territorial-gränsen i den svenska ekonomiska zonen. Det ansågs att en nationell strategi för integrerad förvaltning av kustområden i princip också borde gälla för dessa områden.

(17)

Boverket fick i uppdrag av regeringen att efter samråd med flera andra myndighe-ter se hur Sverige genom översiktlig planering och regionala utvecklingsprogram svarar upp mot EU:s rekommendation för ICZM. Boverket redovisade sitt uppdrag i rapporten ”Vad händer med kusten?” 2006. Ett av de nya delmål som föreslås i den här utvärderingen har tagit fasta på slutsatserna från förra utvärderingen och från Boverkets rapport och syftar till att möta EU:s rekommendation om en integre-rad förvaltning av kustzonen (ICZM).

I miljöpropositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (2004/05:150) pekade regeringen på några frågor som borde övervägas i nästa fördjupade utvärde-ring:

• ”Riksantikvarieämbetets strategi för hur kustens och skärgårdens kultur-arv och odlingslandskap kan bevaras och brukas bör ligga till grund för överväganden om huruvida nya delmål för kustens och skärgårdens kul-turarv och odlingslandskap behöver utvecklas”.

I denna rapport finns ett förslag till nytt delmål för varsamt brukande av natur- och kulturmiljöer. Delmålet har ett bredare syfte och fokuserar inte bara på skärgårdens kulturarv och odlingslandskap. Avsikten är också att möta EU:s rekommendation om integrerad förvaltning av kustzonen (ICZM).

• ”Om det finns anledning att i ett särskilt delmål under miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård behandla störningar från andra källor än båttrafik.”

Arbetsgruppen för den fördjupade utvärderingen har inte funnit något behov av ett sådant delmål.

• ”Ett nytt eller reviderat delmål som kopplar till risken för olycksrelatera-de oljeutsläpp bör övervägas i samband med nästa fördjupaolycksrelatera-de utvärolycksrelatera-de- utvärde-ring. Även delmål som tar fasta på annan miljöpåverkan från sjöfarten bör övervägas.”

Sjöfartsinspektionen har i en tidigare redovisning till regeringen ansett att målet måste vara att inga olycksrelaterade oljeutsläpp ska inträffa, dvs. en nollvision. Arbetsgruppen för den fördjupade utvärderingen har förslagit ett nytt, reviderat och sammanslaget delmål för sjöfarten, där spridning av främmande arter, avfall, ut-släpp av olja eller andra skadliga ämnen och buller ingår.

Syfte

Utvärderingens huvudsakliga syfte är att beskriva behovet av ytterligare delmål, insatser och åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård till år 2020, samt att bidra till Miljömålsrådets samlade utvärdering och bedömning av miljömålsarbetet som helhet. Utvärderingen kommer dessutom att användas som ett av flera underlag till regeringens fördjupade utvärdering av miljömålssystemet 2009.

(18)

Förankring och arbetsorganisation

Rapporten har utarbetats av en arbetsgrupp med representanter från Naturvårdsver-ket, FiskeriverNaturvårdsver-ket, Riksantikvarieämbetet och Sjöfartsverket. Naturvårdsverket har varit sammankallande. Myndigheterna har ensamma eller tillsammans arbetat med och varit ansvariga för de olika delmålen delmål.

Naturvårdsverket har arbetat med delmål 1 om marint skydd och delar av de nya delmål som avser varsamt brukande, restaurering av kustnära miljöer och sjö-fart. Fiskeriverket har arbetat med delmål 4 om bifångster och 5 om uttag av fisk. Riksantikvarieämbetet har arbetat med delar av delmålet om varsamt brukande och Sjöfartsverket med sjöfartsmålet.

En plan för arbetet fastställdes i mars 2006. Myndigheternas sektorsrapporter och andra redovisade regeringsuppdrag har fungerat som underlag i arbetet, liksom länsstyrelsernas rapportering av det regionala miljömålsarbetet.

Representanter för arbetsgruppen har deltagit i arbetsmöten (maj-06, sept-06, feb-07) som anordnats av miljömålskansliet. I april 2007 hölls ett öppet seminari-um där arbetsgruppens förslag till nya och reviderade delmål och förslag till åtgär-der presenterades. I seminariet deltog representanter för länsstyrelser, sektorsmyn-digheter, andra myndigheter och intresseorganisationer. Synpunkter från detta se-minarium beaktades i det fortsatta arbetet. Rapporten skickades ut på remiss i juni 2007.

(19)

Hur ser utvecklingen i miljön ut?

Sedan förra utvärderingen har arealen skyddade landområden ökat med 3 % och vattenområden med 0,5 %, dvs. en marginell ökning. Ytterligare 4 marina naturre-servat har inrättats. Ökningen har kunnat komma till stånd delvis tack vare riktade resursförstärkningar till länsstyrelserna.

Utsläpp av näringsämnen till luft och vatten fortsätter att minska, men effekter-na av övergödningen i miljön minskar inte lika tydligt.

Situationen för flera kommersiellt viktiga fiskbestånd är sedan flera år kritisk, och särskilt bestånden av torsk i Östersjön, Kattegatt och Nordsjön hotas av kol-laps. Mycket tyder på att torskens minskade betydelse i ekosystemet har fått kon-sekvenser i flera steg. Det kan ha lett till ett regimskifte i Östersjön.

För många organiska miljögifter har förekomsten i svensk natur minskat sedan 1970-talet. Halterna av kadmium och kvicksilver i strömming visar dock inga tyd-liga tecken på att avta. Problemet med TBT från båtbottenfärger kvarstår trots att ett användningsförbud har införts.

Exploateringstrycket på stränderna ökar, särskilt i närheten av storstäderna. Ol-jetransporterna från Ryssland är den största orsaken till handelssjöfartens ökning och ökar behovet av tillsyn och kontroll.

Miljökvalitetsmålet

Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvär-den. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Miljötillståndet

Trots stora insatser under de senaste trettio åren är miljötillståndet i Östersjön och Västerhavet fortsatt dåligt.

KLIMATFÖRÄNDRING

Klimatförhållanden bestämmer i stor utsträckning om en art kan existera i ett om-råde eller inte. Förändringar i klimatet kan därför ge upphov till markanta föränd-ringar i artsammansättning. I Millennium Ecosystem Assessment (2005) framhålls klimatförändringar som en av de viktigaste orsakerna till förlust av biologisk mångfald och förändringar i ekosystemstjänster.

Temperaturen och koldioxidkoncentrationerna i atmosfären har ökat de senaste 50 åren, samtidigt som haven har blivit varmare och havsnivån har höjts. En utvär-dering av Centrum för Biologisk mångfald 2007 visar på flera väntade effekter av klimatförändringarna i Sveriges havsområden.

(20)

Den storskaliga regionala cirkulationen i Östersjön kan komma att bli påver-kad. Detta och en del andra faktorer förändrar de nederbörds- och vindförhållanden som styr färskvatten- och saltvatteninflödena till Östersjön, sannolikt med minskad salthalt som följd.

Ökad temperatur och förändrad salthalt kan få allvarliga konsekvenser för fis-kar i havet. I Nordsjön har många fisfis-karters utbredning förskjutits mot norr, där-ibland kommersiellt viktiga arter som torsk, vitling och marulk. På svenska väst-kusten har man de senaste åren sett en ökning av varmvattenarter som taggmakrill, ansjovis, sardin och sanktpersfisk. Övergripande trender som kan väntas är (Nordic Council of Ministers 2005):

• Överlevnad, tillväxt och reproduktion kommer att ändras och vissa arter gynnas medan andra missgynnas. En förändrad artsammansättning är därför att vänta.

• Nya arter kommer att tillkomma genom migration från söder vilket, nå-got som kan innebära ökad konkurrens för dagens arter

• Nya arter av flora och fauna som introduceras genom sjöfarten kan få en konkurrensfördel mot de inhemska arterna

• En ändring av de trofiska lagren påverkar bl.a. förhållandet mellan olika ekologiska grupper av fiskarter. Primärproduktionssäsongen förlängs och det gynnar algätande arter.

Man räknar med ökad produktivitet. Det kan få stor betydelse för biologiskt rika miljöer där den ökade produktionen så att säga ackumuleras dels genom ökad till-växt av exempelvis vass och alger, dels genom ökad sedimentation av organiskt material och dels genom större frekvens av tillfälliga produktivitetsutbrott, t.ex. algblomningar.

Effekter av havsytans höjning har främst diskuterats för exploaterade kust-sträckor där man kan vänta att kustekosystemen kommer att trängas samman mel-lan hav och bebyggelse.

Östersjöns isförhållanden bedöms komma att förändras. Det påverkar bl.a. Bottnisk vikare (Phoca hispida botnica). Samtliga sydliga populationer av denna sälart hotas eftersom endast Bottniska viken kommer att ha tillräckligt goda förut-sättningar för havsis under vintern.

ÖVERGÖDNING

Utsläpp av näringsämnen till luft och vatten fortsätter att minska. Reningsverk har under årens lopp bidragit till att minska utsläppen av organiskt material i naturen. Utsläppen av fosfor och kväve har reducerats kraftigt på senare år, tack vare ke-misk fosforrening av avloppsvattnet och att reningsverk vid kusten söder om Norr-tälje har infört kväverening.

Effekterna av övergödningen i miljön minskar dock inte lika tydligt. Det beror troligen på storskaliga naturliga flöden av kväve och fosfor, fosforanrikning i se-diment och den långa återhämtningstiden.

De största utsläppen av näringsämnen kommer i Sverige från jordbruket, en-skilda avlopp och kommunala avlopp. En stor del av utsläppen till havet kommer

(21)

från omgivande länder. Havet tar också emot näringsämnen genom atmosfäriskt nedfall. Det gäller framförallt kväve som transporteras till havsvattnet i mycket stora mängder. Utsläppen av kväveoxider till luft från den internationella sjöfarten som trafikerar Östersjön och Västerhavet är t.ex. större än Sveriges totala utsläpp av kväveoxider.

Övergödningen har inneburit stora förändringar av ekosystemen i nästan alla svenska havsområden. Vattnet har blivit grumligare på grund av ökad mängd växt-plankton. På grunda klippbottnar har blåstång och andra brunalger ersatts av ettåri-ga fintrådiettåri-ga alger.

Djuputbredningen av blåstång i Egentliga Östersjön och södra Bottenhavet minskade fram till början av 1990-talet. Därefter har inga tydliga förändringar registrerats. Också de bara mjukbottnarna i Västerhavet är täckta med fintrådiga alger, vilket bl.a. drabbar rödspottan.

På Östersjöns grunda mjukare bottnar har vassbältet i stället ökat i utbredning. Artsammansättningen av växtplankton har förändrats och algblomningar blivit vanligare. Man har fått vänja sig vid återkommande stora årliga blomningar av blågrönalger under sommaren i egentliga Östersjön. 2006 års blomning var den mest omfattande som registrerats under den senaste tioårsperioden. Sedan 1990- talet är blågrönalgblomningar vanliga även i Bottenhavet.

Övergödningen orsakar också syrebrist på bottnarna och utslagning av botten-faunan i många djupområden. Syrebristen i Östersjöns djupområden är också yt-terst allvarlig för leken hos torsk och därmed återhämtningen av torskbeståndet.

Syrgashalterna i Egentliga Östersjöns djupvatten har sjunkit sedan de första mätningarna genomfördes för mer än hundra år sedan. Tillfälliga förbättringar har inträffat i samband med saltvatteninbrott från Kattegatt. I ett långsiktigt perspektiv är dock trenden entydig mot allt lägre syrgashalter över allt större områden.

Syrebrist förekommer också i stora delar av Kattegatt under sensommar och ti-dig höst. Även om den långsiktiga utvecklingen är negativ har syrgashalterna i Kattegatt stigit något sedan 1980-talet. Problem med låga syrehalter är ovanliga i det öppna Skagerrak. Bottenviken är det enda havsområde som inte visar tecken på övergödning.

FISKE

Situationen för flera kommersiellt viktiga fiskbestånd, främst bottenlevande arter är sedan flera år kritisk. Särskilt bestånden av torsk i Östersjön, Kattegatt och Nord-sjön hotas av kollaps. Den höga fiskeridödligheten har lett till att fisksamhället i Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt har minskat i medelstorlek och att storvuxna arter numer utgör en mindre del av samhällets totala biomassa.

De flesta rovfiskar har minskat, och särskilt drabbade är arter med långsam till-växt och låg produktivitet, t.ex. rockor och hajar. De finns nu på nationella och internationella listor över hotade arter. Ålen är numera också rödlistad och akut hotad i Sverige. Småväxta arter som sill och skarpsill har i stället ökat i antal och biomassa. Dessa drastiska förändringar i fisksamhällets storlekssammansättning påverkar det naturliga samspelet mellan rovfiskar och bytesdjur och därmed funk-tioner i ekosystemet.

(22)

En långsiktig effekt av den höga fiskeridödligheten är den drastiska nedgången av lokala lekbestånd i Skagerrak och Kattegatt av t.ex. kolja, torsk och rödspotta. Konsekvenser av detta är exempelvis att rekryteringen av torsk i Skagerrak är allt-mer beroende av ungfisk från Nordsjön. Mycket tyder på att vissa lokala lekbe-stånd har försvunnit.

Bottentrålning påverkar genom direkt fysisk störning produktion, biomassa, storleksstruktur och diversitet av djur som lever på och nedgrävda i bottnarna. Skador på rev och effekter på bottnar och organismer har konstaterats nära kusten i Kosterfjorden och Gullmarn. De känsligaste delarna av dessa områden är nu skyd-dade från bottentrålning.

Överfisket av torsk i Östersjön är tillsammans med den goda rekryteringen av skarpsill under de senaste årens varma vintrar troligaste orsaken till att det pelagis-ka ekosystemet i Östersjön har övergått från att vara torskdominerat till att vara dominerat av skarpsill.

Minskningen av torsk kan också kopplas till förändringar längre ner i närings-väven i Östersjöns östra bassänger. Där har mängden djurplankton under vår och försommar minskat, något som har samband med. betningen från det stora bestån-det av skarpsill. De låga tätheterna av djurplankton hänger också samman med mängden växtplankton.

Mycket tyder på att torskens minskade betydelse i ekosystemet har gett konse-kvenser i flera steg. Det kan ha inneburit att ett regimskifte ägt rum i Östersjön. Skarpsillens betning på djurplankton, som också är föda för torsklarver och ung-torsk, riskerar att befästa situationen.

Ett regimskifte i Östersjön kan också ha samband med rekryteringsproblemen för kustfiskbestånden av bland annat abborre och gädda. De är kraftigt försvagade i Egentliga Östersjöns ytterskärgårdsområden. Fältstudier och experiment tyder på att dålig tillgång på lämplig föda (djurplankton) under fiskarnas tidiga livsstadier kan vara orsaken till rekryteringsproblemen.

Sammantaget visar detta att återuppbyggnad av torskbeståndet, i synnerhet storvuxen torsk, och minskning av eutrofieringen är viktiga åtgärder för att komma till rätta med obalansen i Östersjöns ekosystem. Ett större torskbestånd skulle med-föra en ökad predation på skarpsill och därmed också en ökning av mängden djur-plankton.

Om mängden djurplankton ökar leder det i sin tur till klarare vatten och en ökad födoresurs för ungtorsk såväl som för gädda och abborre. Mot bakgrund av tidigare års internationella ovilja att följa Internationella Havsforskningsrådets (ICES) kvotrekommendationer är situationen för Östersjöns miljö i stort och torsk-beståndet i synnerhet mycket osäker.

GIFTER

Halterna av många organiska miljögifter har minskat i svensk natur sedan 1970-talet, mycket tack vare förbud och stränga begränsningar. Till exempel har halten PCB minskat påtagligt i sillgrisslans ägg i Östersjön. Även halterna av DDT och dioxiner har sjunkit kraftigt. Skadorna på djurlivet minskar också. Både havsörn och säl som drabbades kraftigt av DDT och PCB har återhämtat sig.

(23)

De giftigaste ämnena är sedan länge förbjudna, och industrin och jordbruket har begränsat användningen av giftiga ämnen. Även utsläppen från industri- och förbränningsanläggningar har minskat i takt med bättre teknik. Det gäller också avloppsreningsverk. De illegala oljeutsläppen har minskat även de.

Men bilden är inte enbart positiv. Halten dioxin i Östersjöfisk är så gott som oförändrad sedan 1990-talet. Halten av vissa bromerade flamskyddsmedel i mo-dersmjölk har rentav ökat de första åren på 2000-talet. Samtidigt fortsätter använd-ningen av kemikalier att öka. Det handlar bl.a. om ämnen i olika produkter som så småningom riskerar att hamna i naturen.

Halterna av kadmium och kvicksilver i strömming visar inga tydliga tecken på avtagande koncentrationer. Problemet med TBT från båtbottenfärger kvarstår trots att ett förbud mot användning har införts.

År 2007 trädde en ny kemikalielag (Reach) i kraft inom EU. Reach innebär vä-sentligt förbättrade förutsättningar för att skydda hälsa och miljö jämfört med tidi-gare lagstiftning. Företagen får ett tydlitidi-gare ansvar att redovisa sina kemiska äm-nens hälso- och miljöfarlighet, att riskbedöma dem och att beskriva hur de kan hanteras säkert. Reach täcker dock inte oavsiktligt bildade ämnen eller ämnen som används i låga volymer.

NYTTJANDET AV KUST OCH SKÄRGÅRD

Kustområden har stora naturvärden. Grunda havsområden längs kusterna och vid grundbankarna till havs är mycket produktiva och utgör viktiga lek- och uppväxt-områden för bl.a. fisk. Samtidigt är våra kustuppväxt-områden viktiga för en rad mänskliga aktiviteter, som friluftsliv, boende, hamnar och industrier. Flera grunda bankar och rev ute till havs med höga biologiska värden har pekats ut som intressanta för vind-kraftsutbyggnad.

Svenska kuster och skärgårdar har gradvis utsatts för ökande exploatering. An-talet fritidsbåtar har ökat i skärgårdarna. Sjöfarten i och omkring svenska farvatten har ökat kraftigt. Särskilt har oljetransporterna till och från ryska och baltiska ham-nar blivit väsentligt fler. Detta innebär ökade avgasutsläpp från fartygens motorer och framför allt en ökad risk för kollisioner och grundstötningar med risk att olja och andra skadliga ämnen läcker ut i vattnet.

Ett annat problem som är förknippat med sjöfarten utgör barlastvatten som bä-rare av oönskade organismer. Det har klassats som ett av de största hoten mot våra världshav. Antalet nyanlända och oönskade främmande arter ökar stadigt i svensk havsmiljö. Om en främmande organism får fäste i en ny miljö kan det få allvarliga konsekvenser för miljö och ekosystem, liksom för näringar och samhälle och för människors hälsa.

Stranderosionen är ett tilltagande hot mot ekonomiska värden i form av bygg-nader och infrastruktur längs stränderna. I södra Östersjön och Kattegatt är erosio-nen mestadels en naturlig process. I andra delar av Östersjön, däremot, förekommer

(24)

stranderosion längs farleder inomskärs som trafikeras av stora eller snabba fartyg. Problemet kan mildras med hastighetsbegränsningar i känsliga områden1_.

Arbetet med att bilda marina skyddsområden har gått långsamt, men antalet skyddade områden har ökat de allra senaste åren. Det största problemet är dock att det råder brist på kunskap om hur och hur mycket växt- och djurlivet störs av olika typer av exploatering. Till och med kunskapen om var de värdefulla miljöerna utefter våra kuster finns är mycket bristfällig, men arbetet med att kartlägga den marina miljön har nu inletts.

För naturmiljöer i kust- och skärgårdsområden och i havet har människans ak-tiviteter inneburit en negativ påverkan med förlust av viktiga livsmiljöer och i vissa fall förändrad artsammansättning som följd.

Mer än en tredjedel av Sveriges befolkning bor nära kusten, och under de se-naste tio åren har 97 % av den totala folkökningen ägt rum inom fem kilometer från kusten2_{. Men trycket på kusten skiljer sig mellan olika delar av landet. Dels}

kan det handla om områden nära storstäder som påverkas av befolknings- och ex-ploateringstryck därifrån, dels kan det vara områden med mycket turister, båtliv och fritidsboende.

De kulturvärden som finns längs kusten i form av mer eller mindre igenväxta odlingslandskap, byggnader och unika upplevelsevärden förminskas när markan-vändningen ändras och när byggnader och anläggningar förfaller eller förvanskas.

För många kust- och skärgårdsområden är ett levande yrkesfiske nödvändigt för att kulturmiljövärdena ska kunna bevaras på längre sikt. Det faktum att antalet yrkesfiskare och fiskebåtar minskar antyder att förutsättningarna blir sämre för att bevara och utveckla de kulturmiljövärden som är knutna till fiskenäringen.

I det svenska energisystemet ska andelen förnybara energislag öka. Vindkrafts-utbyggnad till havs bidrar till att öka denna andel och till att klimatmålet nås. Vid olämplig lokalisering kan dock miljöeffekterna av vindkraftverk vara betydande, och kunskapen om miljöpåverkan behöver därför förstärkas.

Når vi miljökvalitetsmålet?

Det blir svårt att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skär-gård till år 2020. Möjligen kan vi uppfylla förutsättningarna för en god havsmiljö till år 2020. Återhämtningstiden för havet är mycket lång, och det kan därför dröja decennier efter år 2020 innan miljökvalitetsmålet har uppnåtts.

Avgörande för om målet kan nås är också att miljökvalitetsmålen Ingen över-gödning och Giftfri miljö nås. Bedömningen är dessvärre att också dessa mål är svåra att nå. Problem som hänger samman med övergödning eller fysisk exploate-ring av livsmiljöer som har betydelse för havsmiljön är i sin tur också beroende av att miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, God bebyggd miljö, Levande skogar, Myllrande våtmarker och Levande sjöar och vattendrag nås.

1

Förändringar under ytan, Naturvårdsverket Monitor 19

2

(25)

Under senare år har flera utredningar ägnats åt frågan hur miljöproblemen i ha-vet ska lösas. Om samtliga åtgärder som föreslagits i dessa utredningar genomförts såväl nationellt som internationellt och försiktighetsprincipen tillämpats skulle miljötillståndet i havsmiljön vara bättre.

Även om många åtgärder kan och ska vidtas på nationell basis är

EU-samarbetet och det internationella EU-samarbetet avgörande för att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska kunna nås. Utsläppskällor i andra länder bidrar i hög grad till föroreningen av haven. Sverige är beroende av regiona-la och andra internationelregiona-la överenskommelser för att utsläppen till haven av gifti-ga eller övergödande ämnen skall minska. Nödvändigifti-ga regleringifti-gar inom fisket och höjd säkerheten och ökad miljöhänsyn inom sjöfarten kräver också internationell samverkan.

Trenden för tillståndet i våra hav har både positiva och negativa inslag. När det gäller satsningen på åtgärder är dock trenden positiv, särskilt i ett nationellt per-spektiv.

Delmål 1 Skydd av miljöer

Senast år 2010 skall minst 50 % av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 % av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ha ett långsiktigt skydd. Senast år 2005 skall ytterligare fem, och senast år 2010 därutöver ytterligare fjorton, marina områden vara skyddade som naturreservat och tillsammans utgöra ett representativt nätverk av marina naturtyper. Därut-över skall ett område med permanent fiskeförbud inrättas till 2006, för utvärde-ring till 2010 samt ytterligare tre områden med permanent fiskeförbud (kustnä-ra och utsjöområden) inrättas till 2010 i varde(kustnä-ra Östersjön och Västerhavet för utvärdering till 2015.

Tolkning av delmålet

Delmålet bidrar till flera av det övergripande miljökvalitetsmålets syften, men främst till att bevara den biologiska mångfalden, havens produktionsförmåga och kustens och skärgårdens kultur- och upplevelsevärden. Delmålets krav på långsik-tigt skydd av biologisk mångfald i haven kan bara uppfyllas om också miljökvali-tetsmålen ”Ingen övergödning” och ”Giftfri miljö” uppnås.

Delmålet har en bred inriktning på skydd av natur- och kulturvärden i land- och vattenmiljöer längs kusten, i skärgårdarna och i havet. Det går också ut på en tydlig förstärkning av arbetet med naturreservat i marin miljö och med att utvärdera om-råden med fiskeförbud som verktyg inom fiskeriförvaltningen. Det går inte att dra skarpa gränser mellan de olika satserna i delmålet, eftersom de samverkar.

Målet om ett 70-procentigt skydd av kust- och skärgårdsområden med höga na-tur- och kulturvärden avser främst skydd av stora, sammanhängande kust- och skärgårdsområden där både land och vattenmiljöer kan ingå.

Uppföljningen av arbetet mot målet tar sikte på skyddet av internationellt utpe-kade områden (HELCOM, OSPAR och Ramsar) och av områden med nationella skyddsvärden enligt Skärgårdsutredning 2000. Skärgårdsutredningen innehåller visserligen ingen lista på samtliga prioriterade skyddsvärda kust- och

(26)

skärgårdsom-råden, men ger exempel på ett antal objekt som kan användas som indikatorer på måluppfyllelse.

Ytterligare ett fåtal områden med särskilt höga marina skyddsvärden som läns-styrelserna i dialog med Naturvårdsverket har identifierat har tagits med i utvärde-ringen. De områden i skärgårdsutredningen som primärt pekades ut med hänsyn till skogliga värden eller värden för odlingslandskapet har däremot utelämnats. Det 50-procentiga skyddet av skyddsvärda marina miljöer är som formuleringen visar främst inriktat på marina livsmiljöer. Det är betydligt svårare att utvärdera, eftersom det ännu inte finns någon samlad kunskap om vilka, hur många och hur stora dessa områden är. Målet kan omfatta allt från enstaka objekt, som t.ex. en grund havsvik, till större skärgårdsområden eller utsjöbankar.

KUST OCH SKÄRGÅRDSMILJÖER MED HÖGA NATUR- OCH KULTURVÄRDEN

551 naturreservat innehåller havsvatten eller tangerar strandlinjen. Det innebär en ökning med 23 reservat från år 2003. Den skyddade arealen har ökat marginellt, 3 % för landområden och 0,5 % för marina vattenområden. Totalt ingår ca 7,8 % av Sveriges territorialvatten i nationalparker, naturreservat, natura 2000- eller djur-skyddsområden3.

Det saknas definierade gränser för kustområden, och därför kan inte något pro-centtal för totalt skydd av kustens landområden beräknas, men totalt är ca 140 000 hektar skyddade genom områdesskydd. År 2006 ingick ca 15 % av strandlinjen i marina naturreservat eller Natura 20004. Prognosen är att skyddet av strandlinjen kommer att öka till närmare 20 % år 2010.

3

Data från april 2006.

4

(27)

Skyddade områden år 2006

Nationalparker Naturreservat Djurskyddsområden Natura 2000 Län Antal Land (ha) Hav (ha) Antal Land (ha) Hav (ha) Antal Land (ha) Hav (ha) Antal Land (ha) Hav (ha) Stockholm 1 70 115 115 20665 58642 53 763 6770 67 12 062 35 684 Uppsala 0 16 3409 7716 24 251 3398 24 4 236 7 937 Södermanland 0 20 7469 26754 21 646 3854 23 7 715 22 417 Östergötland 0 31 6628 25132 66 679 5110 32 6 733 28 536 Kalmar 1 66 125 57 10119 19558 177 1882 7731 56 15 086 33 787 Gotland 1 3638 862 32 6510 2920 12 1058 369 45 12 555 60 226 Blekinge 0 31 3211 5236 149 513 1037 58 4 535 15 146 Skåne 1 242 60 51 6001 45505 35 8 714 48 583 Halland 0 32 3647 7251 24 564 599 21 4 609 10 351 Västra Göta-land 0 65 13861 27222 173 642 1562 32 11 598 93 441 Gävleborg 0 18 3726 9269 8 11 1700 21 4 384 11 003 Västernorrland 1 2650 300 23 4228 2320 22 72 10 17 5 541 1 770 Västerbotten 0 17 8435 33669 0 0 0 21 7 887 34 634 Norrbotten 1 770 5230 43 3553 39202 17 494 686 58 5 715 48 758 Totalt 6 7436 6692 551 101460 310394 746 7576 32824 510 111 368 452 274

Tabell 1: Skyddade områden per 31 december 2006 (Nationalparker, Naturreservat, djurskydds-områden och Natura 2000 djurskydds-områden) som innehåller havsvatten eller tangerar strandlinjen. Area-len land inkluderar även sötvatten. Källa: VIC natur.

Sammanlagt 21 områden har utpekats som BSPA (Baltic Sea Protected Area) i enligt med HELCOM-konventionen och/eller som MPA (Marine Protected Area) enligt OSPAR-konventionen. 18 av dessa områden finns i kust- och skärgårdsmil-jöer,

Totalt omfattar nätverket en yta på ca 678 500 hektar. Enligt åtaganden inom konventionerna ska de utpekade områdena ha ett långsikt skydd eller innehålla en eller flera skyddade värdekärnor och en förvaltningsplan för hela området senast år 2010. Samtliga sex utpekade OSPAR-områden har skydd som marint naturreservat (Kungsbackafjorden, Nordre Älvs mynningsområde och Gullmaren) eller Natura 2000 (Kosterhavet, Fladen och Lilla Middelgrund).

Av BSPA-områdena omfattas 13 helt av områdesskydd. I samtliga övriga om-råden pågår arbete med att bilda naturreservat. Till 2010 är prognosen att samtliga BSPA-områden med undantag av ”Höga Kusten”, ”Stora Nassa-Svenska Högarna” och ”Torhamns skärgård” kommer att ha områdesskydd på mer än 50 % av ytan.

Sjutton av Sveriges Ramsarområden ligger i eller i nära anslutning till marina områden. I samtliga objekt är viktiga kärnområden skyddade som naturreservat, fågelskyddsområde eller som Natura 2000, och åtta objekt är till ytan helt skydda-de. Områden med lägst skyddsstatus är ”Stockholms yttre skärgård”, ”Torhamns skärgård” och ”Bräkne – Hoby skärgård”.

(28)

Figur 1: Kartan ger en översikt över områden rapporterade till OSPAR, HELCOM och Ramsar och vilka som skyddas som marina naturreservat. Källa: Naturvårdsverket 2007.

Utöver de områden som är internationellt utpekade inom de nämnda konventioner-na, har skyddsstatus för ett 30-tal andra objekt följts upp. Det gäller områden som pekats ut som skyddsvärda inom Skärgårdsutredningen 2000 och ett fåtal områden som särskilt har uppmärksammats av länsstyrelserna.

Av de områden som ingått i analysen är ca 50 % helt skyddade och ytterligare ca 15 % till mer än hälften skyddade 2007. De områden som har lägst skydd är övervägande odlingslandskap där områdesskydd inte nödvändigtvis är rätt åtgärd. Områden som ingår i analysen listas i bilaga 1.

Delmålet omfattar också långsiktigt skydd av odlingslandskap och andra kulturmil-jöer längs kust och i skärgårdar. För närvarande finns fyra kulturreservat i

(29)

skärgår-den. Mark som registreras som jordbruksmark ökar inom vissa områskärgår-den. Det häng-er förmodligen samman med ökat bete som en följd av ett mhäng-er utvecklat jordbruks-stöd.

Den strandnära floran och faunan är särpräglad, och till betydande delar bero-ende av att strandängar hävdas. När man bildar naturreservat tar man hänsyn till det biologiska kulturarvet som ofta är en viktig grund för beslut och utformning av föreskrifter och skötsel. Övriga kulturvärden som t.ex. byggnader och fornläm-ningar omfattas inte alltid av naturreservatets föreskrifter eller skötselanslag.

En förhållandevis stor del av Sveriges kust har enligt Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet höga värden. Ett mål om skydd av 70 % av kust- och skär-gårdsområden med höga natur- och kulturvärden innebär områdesskydd för en betydande del av kusten. En central princip i den strategi som Riksantikvarieämbe-tet har utarbetat enligt delmål 2, är dock att kulturarvet bäst förvaltas om kulturmil-jövärdena är kända och synliggjorda lokalt och brukas eller återanvänds inom ra-men för skärgårdens småskaliga struktur.

MARINA MILJÖER

Målet för skydd av marina miljöer består dels av ett mål för andelen skyddade av de skyddsvärda områdena, dels ett åtgärdsmål som anger antal naturreservat.

Målet att 50 procent av skyddsvärda marina miljöer ska ha ett långsiktigt skydd år 2010 går inte nu att utvärdera, eftersom arbetet med att definiera och kartera skyddsvärda områden inte har genomförts på en sådan nivå, att det går att räkna procent. Men man vet ändå att vissa marina områden har dokumenterade marina bevarandevärden, och det är tydligt att det marina bevarandearbetet har gått framåt.

(30)

Marina Naturreservat Marina Naturreservat och Natura 2000 Län 2006 2010 2006 2010 Stockholms län < 0,5% 2% 4% 5% Uppsala län 0% 19% 2% 21% Södermanlands län 0% 19% 13% 21% Östergötlands län 0% 7% 12% 12% Kalmar län < 0,5% 1% 4% 4% Gotlands län 5% 5% 6% 6% Blekinge län 0% 1% 4% 4% Skåne län 8% 9% 9% 10% Hallands län 2% 4% 6% 6% Västra Götalands län 3% 13% 17% 21% Gävleborgs län 0% < 0,5% 2% 2% Västernorrlands län 0% 1% < 0,5% 1% Västerbottens län 3% 6% 4% 6% Norrbottens län 0% 4% 6% 9%

Inom Svenskt

territorial-vatten 1,8% 5,1% 5,7% 7,6%

Ekonomisk zon utanför

terri-torialvatten 0% 0% 1,8% 3,2%

Sveriges totala marina

area 1% 2,8% 3,9% 5,5%

Tabell 2: Andel skyddade marina områden 31/12 2006 och prognos för skyddad andel 2010. Prognosen baseras på uppgifter från länsstyrelserna på vilka områden de tror sig ha skyddat till 2010. Natura 2000 områden med habitaten 1110, 1130, 1140, 1150, 1160, 1170, 1610, 1620 och 1650 ingår i analysen. Källa: Naturvårdsverket 2007.

Målet om fem marina naturreservat till år 2005 har uppnåtts, och år 2007 finns det totalt tolv marina naturreservat. Till år 2010 ska ytterligare fjorton reservat i marin miljö bildas. En analys av det pågående arbetet visar att länsstyrelserna gemensamt arbetar på ett 30-40-tal objekt som de anser bör vara klara till år 2010.

Prognosen förutsätter dock att länsstyrelserna hinner fatta beslut om samtliga rapporterade objekt. En stor andel av det pågående arbetet består av revideringar av befintliga kust- och skärgårdsreservat med syfte att stärka det marina skyddet.

En övervägande del av arealen är även rapporterade Natura 2000-områden. Detta medför att den skyddade vattenarealen inte kommer att öka avsevärt fram till 2010, men att det direkta skyddet för vattenmiljön genom reservatsföreskrifter, skötsel och uppföljning förbättras. Ökningen av skyddet i ekonomisk zon förutsät-ter att Norra Midsjöbanken som ligger som förslag som Natura 2000-område rap-porteras till kommissionen.

(31)

Figur 2: Kartan till vänster ger en översikt över de tolv marina områdena som har skyddats som marina naturreservat. Kartan till höger visar på avstånd mellan skyddade områden (Marina natur-reservat och Natura 2000). Källa: Naturvårdsverket 2007.

Delmålet anger också att de marina naturreservaten gemensamt ska bilda ett repre-sentativt nätverk av marina naturtyper. Natura 2000-områden med rapporterade marina habitat syftar till att skydda marina livsmiljöer. Därför räknas också dessa objekt in i uppföljningen av nätverket. Av de habitat som ingår i Natura 2000-nätverket, t.ex. glosjöar och laguner, är uppskattningsvis 20-30 % skyddade. För livsmiljöer som inte ingår i Natura 2000- nätverket som t.ex. djupa, mjuka bottnar är skyddet betydligt lägre.

(32)

Figur 3: Diagrammet visar andelen skydd 2006 och prognos skyddat 2010 för några marina livs-miljöer (Marina naturreservat och Natura 2000). Areal av olika livslivs-miljöer har modellerats fram genom GIS analyser, Källa: Naturvårdsverkets rapport 5591.

.

Skyddet för de olika miljöerna varierar dock stort mellan olika regioner och län.

Figur 4: Diagrammet visar andelen skydd 2006 för några marina livsmiljöer fördelat på maringeo-grafiska regioner. Regionindelningen följer HELCOM: s regionindelning. Källa: Naturvårdsverket 2007.

Andelen skydd av några habitat i Sverige

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% Estuar ier Lagun er (d elvis av snörda ) Glos jöar (a vsnö rda) Skär och s må ö ar i Ö sters jön Stora gru nda vikar och sund Subl ittor ala san dbank ar (< 30 m) Klipp - oc h hä llstrand Stra nd me d hö g vege tation 0-3 met er > 50 m eter Oskyddad areal Skyddad areal 2010 Skyddad areal 2006

Andel skydd av några livsmiljöer per Maringeografisk region 2006

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% Botte nvike n Kvar ken Botte nha vet Ålan ds h av Norra Öste rsjön Melle rsta Öste rsjön Södr a Öste rsjön Öres und o ch b älten Katteg att Ska gera k Estuarier

Laguner (delvis avsnörda) Glosjöar (avsnörda)

Sublittorala sandbankar (< 30 m) Grus och sandstrand

(33)

DRIVKRAFTER

Jämfört med de flesta landmiljöer är kunskapen om de marina livsmiljöerna brist-fällig och för vissa regioner t.o.m. mycket bristbrist-fällig. Många länsstyrelser har upp-levt det dåliga kunskapsunderlaget som ett hinder för att bilda marina naturreservat och också för att ta in det marina skyddet i de kust- och skärgårdsreservat som har bildats under senare år.

Exploateringstrycket på kusterna och stränderna är i allmänhet mycket högt över hela landet och särskilt hårt kring storstadsregionerna och i norra Bohuslän. Till exempel visar indikatorn ”strandnära nybebyggelse inom 100 meter från havs-strand” inte på någon entydigt nedåtgående trend. Det kommer därför framöver att behövas starka instrument för att säkra kustnära natur- och kulturvärden.

Ett starkt strandskydd som tillämpas konsekvent är ett mycket viktigt instru-ment för att säkerställa naturvärdena både på land och i vatten. Det är också bety-delsefullt för friluftslivet och möjligheterna att bedriva och utveckla turism i kust-regionerna. En generös dispensgivning från strandskyddet kan leda till att det be-höver inrättas ännu fler naturreservat.

Når vi delmålet?

Målet om långsiktigt skydd av 70 % av utpekade kust- och skärgårdsområden med höga naturvärden till år 2010 är på väg att nås. För kust- och skärgårdens odlings-landskap och kulturmiljöer nås skyddsmålet däremot inte. Att målet nås betyder dock inte att det i framtiden inte kommer att behövas ytterligare områdesskydd i kust- och skärgårdsområden.

Målet om ytterligare 14 marina naturreservat till år 2010 kommer sannolikt att nås.

Naturreservaten kommer troligen att fördelas inom samtliga län och maringeo-grafiska regioner inom territorialvattengränsen. Den geomaringeo-grafiska spridningen av skyddet är dock delvis mycket ojämn med en hög andel skyddade områden i de kustnära delarna av Kvarken, Öresund och Skagerrak, medan andelen skydd i t.ex. Bottenviken, Bottenhavet och Södra Östersjön är mindre än tre procent.

Varken den nuvarande fördelningen av skyddade marina livsmiljöer eller pro-gnosen till år 2010 uppfyller målet om ett representativt nätverk. I den ekonomiska zonen pågår f.n. inget arbete med att bilda naturreservat, eftersom det inte är klart hur det ska bedrivas.

Målet om ett område med fiskeförbud till år 2006 uppnåddes när allt fiske för-bjöds i ett område på fyra nautiska mil kring Gotska Sandön genom Fiskeriverkets föreskrifter. Nu arbetar man med att ta fram ytterligare sex områden med perma-nent fiskeförbud till år 2010. Ambitionen är att områdena ska tas fram genom en god regional och lokal förankring med berörda aktörer.

UPPFÖLJNING

Att använda antalet naturreservat och antalet områden med permanent fiskeförbud som indikatorer på måluppfyllelse har varit pådrivande i arbetet. Däremot har det

(34)

varit mindre framgångsrikt att använda procentmål för skydd, eftersom det inte finns någon tydlig översikt över vilka områden och objekt som målet avser.

För kust- och skärgårdsområden har det till viss del fungerat att använda inter-nationella utpekanden och skärgårdsutredningen 2000 som underlag. Men för det marina skyddet finns inget samlat material att utvärdera mot. Det beror på att det inte finns tillräcklig kunskap om vilka, var och hur stora marina skyddsvärden som finns i landet. Procentmålen har också varit svåra att regionalisera.

Med utgångspunkt från dessa slutsatser föreslås att delmålet revideras för att stärka det marina områdesskyddet. Ett nytt delmål föreslås också. Avsikten med det är att rikta uppmärksamheten på behov och utveckling av planerings- och för-valtningsinstrument i kust- och skärgårdsområden. För att följa upp det reviderade delmålet för marint skydd föreslås skydd av total marin areal som indikator, efter-som det är något efter-som går att följa upp.

Delmål 2 Strategi för kulturarv och odlingslandskap

Senast år 2005 skall en strategi finnas för hur kustens och skärgårdens kultur-arv och odlingslandskap kan bevaras och brukas.

Riksantikvarieämbete utarbetade år 2005 en strategi för hur kustens och skärgår-dens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas. En central princip är att kulturarvet bäst förvaltas om kulturmiljövärdena är kända och synliggjorda lokalt och brukas eller återanvänds inom ramen för skärgårdens småskaliga struk-tur.

Riksantikvarieämbetet har också utvecklat utarbetat indikatorer för att följa upp och utvärdera miljömålet levande skärgård och odlingslandskap. Uppföljningen antyder en svagt negativ utveckling för flera indikatorer under det senaste årtion-det. Mark som registreras som jordbruksmark ökar inom vissa områden, något som förmodligen hänger samman med ökat bete till följd av mer utvecklat jordbruks-stöd.

I dag nyttjas mindre än 5 % av de strandängar och betesholmar som hävdades för hundra år sedan. Tidigare övergivna odlingslandskap fortsätter att växa igen. Kustens och skärgårdens traditionella näringsliv har inneburit en hög grad av mångsyssleri där fisket tillsammans med sjöfart och lantbruk bidragit till merparten av utkomsten.

De biologiska och kulturhistoriska värdena i kust- och skärgårdslandskapet är en följd av människans interagerande med naturen och dess resurser. Människans brukande av kust- och skärgårdslandskapet har skapat den mångformighet, småska-lighet och byggnadstradition som vi idag värnar om i dessa miljöer. Kusten och skärgårdens odlingslandskap har alltid varit småskaligt och har inte haft samma möjlighet till strukturrationalisering som på andra platser i Sverige. Det har bidragit till att en hög biologisk mångfald finns kvar längs kusten.