Sida 1 av 70 Självständigt arbete (30 hp)
Författare Program/Kurs
Bengt Forssman HOP 19-21
Handledare Antal ord: 20041
Fil. dr Anna Danielsson Beteckning Kurskod
Självständigt arbete mastersuppsats, krigsvetenskap 2HO013
Marin totalförsvarssamverkan: en fallstudie av Försvarsmakten, Kustbevakningen och Sjöfartsverket
Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge i Sveriges närområde har lett till förnyat fokus på nationellt försvar med ökade krav på sjöoperativ förmåga i höjd beredskap och krig. Marinteoretisk forskning menar att sjöoperativ förmåga, särskilt i kustnära miljöer, i sin tur kräver en fungerande civil-militär samverkan. Då marin samverkan i en totalförsvarskontext är så gott som outforskad önskar denna studie bidra med krigsvetenskaplig kunskap inom detta område.
Denna kvalitativa enfallsstudie undersöker totalförsvarssamverkan mellan Försvarsmakten, Kustbevakningen och Sjöfartsverket. Utifrån Emersons och Nabatchis teoretiska ramverk för styrning genom samverkan syftar studien till att förstå vilka faktorer som möjliggör respektive begränsar marin totalförsvarssamverkan. Empirin inhämtas genom intervjuer och policydokument. Studien visar att marin totalförsvarssamverkan är i en etableringsfas men att samtliga tre myndigheter ser behov att samverka och nyttja varandras resurser för att så effektivt som möjligt hantera utmaningar i höjd beredskap och krig. Viljan finns där. Likaså många förutsättningar men viss översyn av lagstiftning, ramstyrningar samt resurstillskott krävs och inte minst att fortsatt försöka minska den civil-militära klyftan i samhället och mellan myndigheterna. Undersökta myndigheter ser en förenande kraft i ett gemensamt operativt fokus och en marin förståelse. Därmed finns all anledning för politiker och sjöverkande myndigheter att fortsätta utveckla marin totalförsvarssamverkan.
Nyckelord:
Totalförsvar, civil-militär samverkan, myndighetssamverkan, civil-militär relation, organisations-kultur, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Sjöfartsverket.
Sida 2 av 70
Innehållsförteckning
1. INLEDNING ... 4
1.1 STUDIENS KONTEXT ... 4
1.2 PROBLEMFORMULERING, SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING ... 5
1.3 AVGRÄNSNINGAR OCH DEFINITIONER ... 6
1.4 DISPOSITION ... 8
2. FORSKNINGSÖVERSIKT ... 8
2.1 CIVIL-MILITÄRA RELATIONER... 9
2.2 CIVIL-MILITÄR SAMVERKAN ... 10
2.2.1 Civil-militär samverkan – internationella insatser ... 10
2.2.2 Civil-militär samverkan – militärt stöd vid civil krishantering ... 11
2.2.3 Civil-militär samverkan – Totalförsvar ... 13
2.3 SAMMANFATTNING ... 14
2.4 UPPSATSENS FORSKNINGSBIDRAG ... 15
3. TEORI ... 15
3.1 VARFÖR SAMVERKANSTEORI? ... 16
3.2 RAMVERK FÖR STYRNING GENOM SAMVERKAN ... 16
3.3 DISKUSSION KRING VAL AV TEORI ... 22
4. METOD ... 23
4.1 VETENSKAPSTEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER... 23
4.2 FORSKNINGSDESIGN ... 23
4.2.1 Val av fall ... 24
4.2.2 Abduktion ... 24
4.3 MATERIAL OCH URVAL ... 25
4.4 OPERATIONALISERING ... 27
4.5 ANALYSMETOD ... 30
4.6 ETIK ... 33
4.7 TROVÄRDIGHET, PÅLITLIGHET, ÖVERFÖRBARHET OCH REFLEXIVITET ... 33
4.8 METODDISKUSSION ... 34
5. RESULTAT ... 35
5.1 FASTSTÄLLD KODNINGSMALL – ÖVERGRIPANDE RESULTAT ... 35
5.2 SYSTEMKONTEXT ... 37
5.2.1 Analysfråga 1: Politiska styrningar, totalförsvarslagstiftning och ekonomi ... 37
5.2.2 Analysfråga 2: Förvaltningsstruktur, maktstrukturer och tidigare konflikter ... 38
5.2.3 Civil-militär relation ... 40
5.3 DRIVKRAFTER ... 41
5.3.1 Analysfråga 3: Kunskap och acceptans ... 41
5.3.2 Analysfråga 4: Ömsesidigt beroende och förståelse därom ... 41
Sida 3 av 70
5.3.4 Spinn-off vinster ... 43
5.4 SAMVERKANSDYNAMIKER ... 44
5.4.1 Analysfråga 6: Organisationskultur, gemensam förståelse och avsiktsförklaringar ... 44
5.4.2 Analysfråga 7: Individuella relationer, tillit, samsyn och legitimitet ... 46
5.4.3 Analysfråga 8: Strukturer, resurser och ledarskap ... 48
5.5 SAMVERKANSUTFALL ... 50
5.5.1 Analysfråga 9: Samverkansresultat ... 50
5.5.2 Analysfråga 10: Anpassningsbarhet ... 50
6. ANALYS OCH DISKUSSION ... 51
6.1 ANALYS –FORSKNINGSFRÅGAN ... 51 6.1.1 Systemkontext ... 52 6.1.2 Drivkrafter ... 53 6.1.3 Samverkansdynamik ... 55 6.1.4 Sammanfattning ... 57 6.2 DISKUSSION ... 58 6.3 REFLEKTION ... 60 6.4 FORTSATT FORSKNING... 61 7. REFERENSER ... 62 BILAGA 1. INTERVJUGUIDE ... 69
Figur- och tabellförteckning Figur 1. Uppsatsens disposition (Författaren) ... 8
Figur 2. Ramverk för styrning genom samverkan (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 27) ... 17
Figur 3. Modell över studiens abduktion (Författaren) ... 25
Figur 4. Operationalisering (Författaren) ... 30
Figur 5. Fastställd kodningsmall (Författaren) ... 36
Figur 6. Teoretiskt ramverk (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 27), aktuella analysdimensioner rödmarkerade ... 51
Sida 4 av 70
1. Inledning
Det inledande kapitlet börjar med att presentera studiens kontext, problemformulering och syfte för att sen avslutas med att redogöra för avgränsningar och definitioner.
1.1 Studiens kontext
Sveriges försörjning är ett nationellt intresse i paritet med säkerställande av trygghet och grundläggande demokratiska värderingar (Statsrådsberedningen, 2017, p. 14). Försörjning kräver logistikflöden som i stor utsträckning sker över havet. Ca 90 % av svensk import och export sker med fartyg (Kungliga Örlogsmannasällskapet, 2017, p. 3).
Skydda sjöförbindelser och hävda nationell suveränitet är två marina huvuduppgifter, i fred och kris traditionellt med polisiära medel (kustbevakning, polis, tull) och i krig med militära medel (marin). Gränsen mellan dessa har blivit allt mer flytande varför mariner fått breddade uppgifter att också i fredstid bistå med att upprätthålla säkerhet och fri tillgång till haven (Lundqvist, 2017, pp. 73, 157; Mulqueen, Sanders, & Speller, 2014; Till, 2013, pp. 282–317).
Det är idag svårt att dela in verksamheter i militära och civila sfärer varför myndighetssamverkan därmed blir en central fråga (Till, 2013, pp. 313–315). Globalisering och just-in-time konceptet1 är två av de faktorer som lett till ökade krav på såväl nationell som internationell marin samverkan både inom sektorer men även sektoröverskridande (Granholm, 2020, p. 72). Exempel på detta är att Sjöfartsverket hanterar den samhällsviktiga handelssjöfarten och därmed sitter på för Försvarsmakten viktig information för att effektivt kunna skydda den samma. Ett annat är den växande gråzonsproblematiken, dvs. gränslandet mellan fred och krig där polisiära och militära maktmedel behöver samutnyttjas. Krigföring i kustnära miljöer (littorials) ställer än högre krav på samverkan med anledning av den komplexa miljön och att fler aktörer är involverade (Till, 2013, p. 346; Vego, 2009, pp. 220–222). En tredje faktor är dagens högteknologiska samhälle (O’Leary & Vij, 2012) med krav på djupa specialistkunskaper vilket möjliggör att påverka en annan aktör med andra maktmedel än rent militära.
Dagens problem kräver ofta sektoröverskridande samverkan för att kunna hanteras då de till sin natur är komplexa och därmed svårlösta. Man talar idag om ”elaka problem” (wicked problems)
1 För att minimera lagerhållning och därmed uppnå ekonomiska besparingar planeras varor ankomma
slutdestinationen så nära försäljningstillfället som möjligt. Konceptet innebär även att i produktionsleden så monteras varor på olika platser för att sen fraktas vidare för sammansättning i flera led (Granholm, 2020).
Sida 5 av 70 vilka delvis gjort Webers byråkratiska modell byggd på tydligt avgränsade ansvarsområden otidsenlig (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 7; Howes et al., 2014). Högre krav på förvaltningsmässig effektivitet bidrar även det till att organisationer idag generellt har mindre resurser att hantera extraordinära händelser, något som ytterligare driver på behovet att samverka för att kunna nyttja statens och samhällets alla resurser (Howes et al., 2014; O’Leary & Vij, 2012; Rothstein, 2012).
Ovan beskrivet samverkansbehov finns såväl i fred, kris som i krig. I händelse av krig kommer ett fungerande sjöförsvar vara avgörande för att säkerställa nationell suveränitet och samhällsviktig handelssjöfart. För Sveriges sjöförsvar är Försvarsmakten, Kustbevakningen och Sjöfartsverket centrala aktörer vilka behöver beakta ovan faktorer.
Att samordningen av statens maritima resurser brister har påvisas i flera tidigare kandidatuppsatser (Forssman & Mandéus, 2019; Lagerdahl, 2010; Olsén, 2014; Wiklund, 2018) men också i statliga utredningar, till exempel Maritimutredningen (SOU 2012:48, 2012). Däri konstateras att samordning av statliga maritima resurser och samverkan mellan sjöverkande myndigheter brister, bland annat som en konsekvens av att de är fördelade till en mängd myndigheter som i sin tur sorterar under flertalet olika departement. Ett förslag som ges är en sammanslagning av Försvarsmakten och Kustbevakningen. Politiken har tvärtemot ändå beslutat om fördjupad samverkan i nuvarande organisationsform (Regeringen, 2014b, 2014a).
1.2 Problemformulering, syfte och frågeställning
Ett förnyat fokus på nationellt försvar har inneburit ökade krav på sjöoperativ förmåga i höjd beredskap och krig. Denna förmåga kräver tillgång till resurser som inte finns inom Försvarsmakten. Vid aktivering av totalförsvarslagstiftningen (Regeringen, 2015b, 2015a) möjliggörs Försvarsmakten tillgång till dessa resurser genom krav på beredskapsansvariga myndigheter att planera för att i höjd beredskap och krig i första hand inrikta sin verksamhet mot uppgifter med betydelse för totalförsvaret och därefter i möjligaste mån fortsätta lösa egna fredstida uppgifter. Forskning om civil-militär samverkan i marin kontext är tydligt fokuserad mot lågintensiva polisiära uppgifter, ofta benämnt maritime security operations (Lundqvist, 2017, pp. 15, 31), medan forskning om marin totalförsvarssamverkan, efter genomgång av tidigare forskning, konstaterats vara ett område endast begränsat utforskat. För att säkerställa att sjöoperativ förmåga uppnås i nämnd kontext krävs därför att krigsvetenskapen utvecklar kunskapen kring marin totalförsvarssamverkan.
Sida 6 av 70 Studiens relevans motiveras inomvetenskapligt genom att framtida marina konflikter i allt större omfattning väntas utspelas i kustnära miljöer med stora krav på fungerande civil-militär samverkan (Till, 2013, pp. 313, 346) samtidigt som kunskapen inom krigsvetenskapen är begränsad avseende marin totalförsvarssamverkan. Utomvetenskapligt motiveras studien av pågående återskapande av det svenska totalförsvaret och politiska krav på utökad samverkan mellan sjöverkande myndigheter samt av medvetenhet om att förutsättningar för civil-militära relationer, och i förlängningen civil-militär samverkan är föränderliga. Också det faktum att Försvarsmakten (2016b) omnämner totalförsvar som en av tre konceptuella utgångspunkter för svensk försvarsförmåga motiverar ökad kunskap hos sjöverkande myndigheter avseende marin totalförsvarssamverkan och därmed denna studie.
Syfte
Studies syfte är att förstå vilka faktorer som möjliggör respektive begränsar marin totalförsvars-samverkan.
Utgående från en tolkande kunskapssyn och en abduktiv teorikonsumerande forskningsdesign genomförs en kvalitativ enfallsstudie av marin totalförsvarssamverkan. Empirin inhämtas genom policydokument samt intervjuer från Försvarsmakten, Kustbevakningen och Sjöfartsverket, varefter resultatet utsätts för tematisk analys och kopplas mot Emerson och Nabatchis (2015) teoretiska ramverk för styrning genom samverkan. Bredden i vald teori möjliggör viss teoriutveckling i det fall empirin pekar mot specifika faktorer som extra viktiga för marin totalförsvarssamverkan. Genom att empiri från en ny kontext kopplas mot befintliga teorier erhålls ny kunskap huruvida teorin behöver utvecklas för att också kunna hjälpa oss förstå marin totalförsvarssamverkan. Vald metod utvecklas ytterligare i metodkapitlet.
Forskningsfråga
Hur kan yttre förutsättningar, drivkrafter och inre dynamiker för marin totalförsvars-samverkan förstås mellan Försvarsmakten – Kustbevakningen respektive Försvarsmakten – Sjöfartsverket under perioden 2014-2021?
1.3 Avgränsningar och definitioner
Avgränsningar
Studiens syfte är att förstå vilka faktorer som möjliggör respektive begränsar marin totalförsvarssamverkan varför den kommer att fokuseras på förutsättningar och genomförande
Sida 7 av 70 av samverkan, av Emerson och Nabatchi (2015) benämnda samverkanskontext, drivkrafter och samverkansdynamiker. Då totalförsvarssamverkan fram tills återupptaget fokus på nationellt försvar haft låg prioritet bedöms samverkansutfallet som begränsat och därmed svårt att mäta. Samverkansutfall ligger därför utanför denna studie.
Då nationell samverkan är i fokus i denna studie avgränsas internationell samverkan bort även om också den påverkar Försvarsmaktens möjlighet till sjöoperativ förmåga.
Marin totalförsvarssamverkan avgränsas att endast inkludera de delar som sker inom den marina domänen, här definierad som de samverkansområden vilka delegerats till marinchefen att hantera på operativ nivå. Exempelvis ligger flygräddning och andra flygoperativa frågor mellan Försvarsmakten och Sjöfartsverket utanför denna studie.
Begreppsanvändning
Totalförsvar definieras som: militära och civila aktiviteter vilka förbereder samhället för
våldsamheter och krig. Utgående från militär planläggning används alla resurser – civila och militära – för att säkra samhälle, ekonomi och militär förmåga för att nå försvars- och säkerhetspolitiska målsättningar2 (författarens översättning) (Kaneberg, 2017). Definitionen ligger nära hur svensk författning (Riksdagen, 1992) uttrycker totalförsvar varför den bedöms lämplig. Definitionen innebär aktiverad totalförsvarslagstiftning.
Totalförsvarssamverkan utgår i denna studie från Försvarsmaktens definition att
”Totalförsvarssamverkan utgörs av den samverkan som krävs för att planera och genomföra förberedelser för att hantera situationer under höjd beredskap och krig (Försvarsmakten, 2016a).
Marin totalförsvarssamverkan definieras som den delmängd av totalförsvarssamverkan vilken
på operativ nivå delegerats till Marinchefen.
Med styrning genom samverkan (collaborate governance) menas processerna och strukturerna i offentligt beslutsfattande och styrning vilka inkluderar människor över gränser mellan myndigheter, olika nivåer av styrning, och/eller offentliga, privata och samhälleliga domäner
2 “Total defence is concerned with the activities of military and civil defence agencies to prepare for violent
confrontations and war. In this situation, the military plans are the extent to which all resources (civil and military) are involved in securing a society and a powerful economy and building a strong military capacity that is committed to the Defence and Security policy”
Sida 8 av 70 att uppnå offentliga syften vilka annars inte kan uppnås3 (författarens översättning) (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 18). Att i definitionen betona nyttan av att uppnå resultat som annars inte vore möjliga är en viktig del i just samverkan vid krishantering då dessa präglas av osäkerhet och resursbrist (Bondesson, Bynander, & Hermansson, 2019, pp. 14–15).
1.4 Disposition
Inledningsvis har studiens koppling till ämnesområdet krigsvetenskap, problemformulering, syfte, forskningsfråga samt avgränsningar och definitioner presenterats. För att sätta studiens problemformulering i relation till befintlig kunskap samt belägga den samma (Knopf, 2006) redogörs i nästa kapitel för tidigare forskning avseende civil-militära relationer och civil-militär samverkan. Därefter följer i kapitel tre presentation av vald teori för att i kapitel fyra redogöra för metodval. Insamlad empiri redovisas i kapitel fem för att i kapitel sex analyseras och kopplas mot forskningsfrågan samt tidigare kunskap inom samverkansteori och krigsvetenskap. Kapitlet innehåller också en kritisk reflektion kring genomförd studie och förslag på fortsatt forskning. Allra sist i studien återfinns referenser samt bilagor.
Figur 1. Uppsatsens disposition (Författaren)
2. Forskningsöversikt
Genom att sammanfatta och värdera befintlig kunskap sätter detta kapitel studien i relation till nuvarande kunskap om marin civil-militär totalförsvarssamverkan. Då denna forskning är
3 ”…the processes and structures of public policy decision making and management that engage people across
the boundaries of public agencies, levels of governance, and/or the public, private and civic spheres to carry out a public purpose that could not otherwise be accomplished”
Sida 9 av 70 begränsad kommer också angränsande forskningsfält att beskrivas. Dessa är civil-militära
relationer, civil-militär samverkan vid internationella insatser och civil-militär samverkan i kris. Kapitlet avslutas med en sammanfattning och tydliggörande av funnen forskningslucka.
Även inom- och utomvetenskapligt bidrag presenteras.
2.1 Civil-militära relationer
Grundläggande inom forskningen om civil-militära relationer är att militären underkastar sig politiska beslut. Därmed uppstår en paradox; att militären ska vara stark nog att möta externa hot men samtidigt kunna kontrolleras för att inte vända sig mot den egna befolkningen (Feaver, 1996). Huntingtons (1957) konstruktion med två idealtyper, objektiv kontroll med en opolitisk, stark autonom militär profession avskild från samhället respektive subjektiv kontroll där militären civiliseras genom att politiska och militära sfärer flyter samman visar tydligt på detta motsatsförhållande. För maximal militär effektivitet förespråkar Huntington själv objektiv kontroll medan kritikerna menar att politisk kontroll därmed äventyras (Cohen, 2002; Janowitz, 1964).
Efterföljande forskare har tydligare argumenterat för integrering av militären i samhället och därigenom säkerställa kontroll men också skapa förutsättningar för militären att förstå politiska mål i en tid när totala krig inte längre är normen utan målsättningarna ofta är begränsade (Janowitz, 1964; Schiff, 1995). Distinktionen mellan vad som är militärt och civilt har delvis minskat genom att det militära yrket gått från att vara ett kall till att mer präglas av ett yrke drivet av monetär ersättning (Moskos, 1977), men också då nyttjande och effekter av olika maktmedel kommit att mer integreras och påverka varandra (R. A. Brooks, 2019).
Ytterligare andra fokuserar på att den civil-militära relationen är en föränderlig process, såväl över tid (Kohn, 1997) som kontextberoende (Burke, 2002; Johnsson, 2017). Ledberg (2019) argumenterar för att officersprofessionen över tid måste förhålla sig till föränderliga krav från den militära organisationen, samhället och staten, medan Alvinius och Holmberg (2019) talar om strukturella, funktionella och normativa förändringsfaktorer vilka alla påverkar en militär organisation, varav normativa faktorer är svårast att hantera. Ur detta är det rimligt anta att kulturer kommer att skilja mellan såväl olika militära organisationer som mellan militära och civila aktörer vilket också påvisas i forskning om strategisk och militär kultur (Giacomello & Ruffa, 2014; Kier, 1995; Ruffa, 2018). I en svensk kontext påvisar studier att det finns en bristande folklig förankring, lågt förtroende och ett kulturellt gap mellan politik, medborgare
Sida 10 av 70 och militär avseende Försvarsmaktens roll i samhället (Wallenius, Brandow, Berglund, & Jonsson, 2019; Weibull, 2005).
Civil-militär relationsforskning om marinens inrikespolitiska roll är tämligen begränsad, men även om mer forskning krävs så finns visst stöd för att risken för militärkupp ökar ju starkare en marin är relativt armén (Böhmelt, Pilster, & Tago, 2017). Bakomliggande orsaker är lokalisering av marina baser nära storstäder samt en rekrytering som i större grad än i armén präglas av medelklass boende i storstäder, medborgare med större möjligheter att iscensätta militärkupper än de ofta mindre högutbildade på landsbygden.
Forskningsfältet om civil-militära relationer påvisar därmed hur graden av integration av militären i samhället är omtvistad och i hög grad kontextberoende. Dessa spänningar kommer prägla hur civil-militära samverkanssituationer tar sig uttryck.
2.2 Civil-militär samverkan
Flera teoretiker har identifierat kulturella skillnader mellan militären och civila aktörer vilket formar samverkansförutsättningar. Marinteoretikern Booth (1977, p. 134) menar att teknikutveckling och allt mer interaktion mellan militären och civila förvisso gjort att militären gått mot civila procedurer i större utsträckning men fortfarande präglas av en större grad av hederskodex och lojalitet, medan Ruffa (2018, p. 3) påvisar hur militära organisationer karaktäriseras i större omfattning än andra organisationer av sammanhållning, hierarki och disciplin. Ytterligare andra menar att civil-militär samverkan utmanas av att militär verksamhet kännetecknas av hierarki och rigidhet till skillnad från civil verksamhet som ofta sker genom initiativ underifrån (Kaneberg, 2017). Gällande samverkanspersonal bidrar faktorer som lång tid i samverkansbefattning, medvetenhet om övriga aktörers behov, mandat till stort handlingsutrymme, politisk fingertoppskänsla och möjlighet att påverka egen organisation positivt på möjligheterna till civil-militär samverkan (Kalkman, 2020).
2.2.1 Civil-militär samverkan – internationella insatser
Mycket av internationell forskning inom civil-militär samverkan fokuserar på hur man når operativ effektivitet vid återuppbyggande av stater och samhällsstrukturer, ofta i Afghanistan eller Irak. Civil-militär samverkan bidrar både till krigföringsförmåga och att nå varaktig fred (Archer, 2003; Egnell, 2006). För detta krävs kulturell förståelse mellan militära och civila aktörer och gemensamma målsättningar varför gemensam utbildning är av vikt (Archer, 2003; Groninger, Ruffner, & Christenson, 2015; Rietjens, 2008). Dock finns en inneboende spänning
Sida 11 av 70 i behovet att särskilja på civila och militära roller för att bibehålla legitimitet hos civilbefolkningen (Archer, 2003). Andra lyfter fram insikt om gemensamma mål, ömsesidigt
beroende, tillit och förståelse för varandra som positiva faktorer för civil-militär
myndighetssamverkan (Egnell, 2006; Schultz, 2016).
Den forskning som bedrivs kring marin samverkan är tydligt inriktad på nations- och sektoröverskidande polisiära (constabulary) uppgifter (Lundqvist, 2017, p. 31), ofta benämnd
Maritime Security operations (Till, 2013, p. 283) eller Maritime Security Capacity-Building
(Bueger, Edmunds, & McCabe, 2020) och inkluderar exempelvis sjöövervakning, smuggling, sjöröveri, marin terrorism och flyktingströmmar. Dagens marina problem är komplexa och sektoröverskridande vilket ställer stora krav på samverkan mellan militära och civila sjöverkande aktörer (Giacomello & Ruffa, 2014; Granholm, 2020; Till, 2013, p. 304, 2014). För att skapa förmåga till maritim säkerhet i fredstid krävs samverkan i nätverk med beaktande av tekniska, mänskliga och organisationskulturella aspekter. Koordinering, organisatorisk rivalitet, duplicering, teknokrati-fokus, kortsiktighet och bristande kunskap om regional kontext har dock konstaterats vara utmaningar på vägen (Bueger et al., 2020). Samma författare menar att samverkan i informella nätverk skapar tillit, strukturell anpassningsbarhet och informationsöverspridning men har långsiktiga brister genom att inte skapa institutionell stabilitet. Insikten om att aktörer är ömsesidigt beroende av varandra är en avgörande drivkraft för etablerande av informella nätverk att hantera marina säkerhetshot så som piratverksamhet. Detta underlättas genom att mariner världen över delar organisatoriska strukturer och kulturer vilket leder till förtroende och tillit sinns emellan (Percy, 2016).
2.2.2 Civil-militär samverkan – militärt stöd vid civil krishantering
Krishantering präglas ofta av knappa resurser och osäkerhet vilket ställer krav på samverkan mellan olika aktörer (Bondesson et al., 2019, p. 15) och att resurser ska mobiliseras och inriktas mot att hantera uppkommen kris (Ödlund, 2010). Samverkan mellan civila och militär är nödvändigt för effektiv resursallokering vid krishantering varför flera länder ökat militärens involvering i civil krishantering, något som utmanar tidigare traditioner att särskilja på civil och militär verksamhet och skapat oro att för mycket mandat till militären riskerar hota demokratin (Kaneberg, 2017).
Svensk krishantering är decentraliserad och bygger på samverkan och koordinering. Den svenska förvaltningsstrukturen utgår från tanken om jämlika fristående myndigheter och kommunalt oberoende vilket gör utrymmet för andra lösningar än samverkan mycket begränsat
Sida 12 av 70 (Bondesson et al., 2019, p. 27; Ödlund, 2010; Wimelius & Engberg, 2015). Tillit och
ömsesidiga incitament är därför viktigt (Bondesson et al., 2019, pp. 27, 124; Wimelius &
Engberg, 2015).
Forskning visar att decentralisering är fördelaktigt för att hantera kriser men det förutsätter tydliga centrala policystyrningar att utgå från, fortsatt central koordinering samt fördelning av resurser till lokal nivå, men att dessa måste utgå från aktuell politisk och förvaltningsmässig
kulturell kontext (Hermansson, 2018; Koliba, Zia, & Mills, 2011; Scholtens, 2008). Detta är i
linje med uttryckta önskemål hos svenska länsstyrelser (Wimelius & Engberg, 2015). Bondesson et al. (2019, pp. 17, 24) betonar att samverkan är en politisk fråga samt belyser hur förutsättningar för statlig förvaltning och samverkan varierar utgående från aktuell kontext genom att i tider av kris och krig erhålla större legitimitet hos befolkningen.
Effektiv civil-militär samverkan i kris förutsätter fungerande kommunikation, tydlig mandatfördelning samt koordinering mellan aktörer, faktorer som historiskt bland annat i Sverige varit behäftade med utmaningar och resulterat i delvis parallella system för civila och militära aktörer, system som dessutom skiljer sig åt vid krishantering eller totalförsvar (Kaneberg, 2017). Begränsningar i mandat, exkluderande av aktörer och tillit är andra faktorer som verkar hindrande i svensk krissamverkan (Alvinius, Deverell, & Hede, 2019). Under civil-militär samverkan vid några av Sveriges större kriser på senare tid framkommer att civil-militär personal sett det som utmanande att förstå räddningsledarens verkliga behov varför förmåga till lyhördhet, att kunna tolka de övergripande behoven och att kommunicera vilka resurser Försvarsmakten besitter är viktiga (Asp et al., 2015, p. 57). Personkännedom är också en avgörande framgångsfaktor (Asp et al., 2015, p. 142).
Också mänskligt agerande och individuella egenskaper påverkar samverkan då denna primärt sker genom personliga möten i begränsade kretsar (Ödlund, 2010). Bondesson et al. (2019, p. 11) argumenterar snarlikt och konstaterar att bristande tillit, makt- och resursasymmetrier samt
olika organisationskulturer riskerar försvåra samverkan. Uhr (2017) menar att aktörer aktivt
behöver utse ”rätt” samverkande chefer då ledarens personliga egenskaper kraftigt påverkar samverkansmöjligheterna i kris eftersom det här ofta ställs helt andra krav än ledarna är vana vid inom egen organisation, till exempel kompromissvilja, ödmjukhet, öppet sinne, acceptans för icke-hierarkiskt beslutsfattande och konceptuellt tänkande. Även andra studier lyfter fram ledarnas roll i samverkan, och indikerar då att samarbetsförmåga och bemötande av människor värderas före yrkeskunskaper (O´Leary, Gerard, & Choi, 2011). En faktor som ständigt
Sida 13 av 70 återkommer i litteraturen och därmed värd att nämna är tillit (Bondesson et al., 2019, p. 124; Bueger et al., 2020; Emerson & Nabatchi, 2015, p. 66; Kaneberg, 2017; O’Leary & Vij, 2012; Ödlund, 2010; Uhr, 2017).
Ödlund konstaterar dessutom att det är en växelverkan mellan institutionella ramverk, dvs. organisatoriska förutsättningar, så som mandat, målsättningar och strukturer, och mänskligt
agerande, så som kultur och identitet, vilket gör att båda påverkar möjligheten att bygga tillit
(Ödlund, 2010). I litteraturen talas vidare om management paradox, dvs. den inneboende utmaningen att hantera både egna aktörsbehov och det gemensamma samverkansnätverkets behov (O’Leary & Vij, 2012), något som blir tydligt vid samverkan i kris då en inneboende utmaning här är att organisationer i stor utsträckning behöver investera resurser utanför sina primära uppgiftsområden (Ödlund, 2010).
Flera studier påvisar att samverkanspersonalens personliga egenskaper, men också hur man nyttjar dessa, är avgörande vid civil-militär samverkan i fredstida krissituationer (Elg, 2013; Uhr, 2017). bland annat möjliggörs därmed skapande av kontaktytor och ömsesidig förståelse för varandra. Fastställda krisplaner vilka återkommande övas är andra viktiga faktorer (Elg, 2013) vilka möjliggör ett snabbt agerande vid kris (Larsson, Bynander, Ohlsson, Schyberg, & Holmberg, 2015). Tatham och Rietjens (2016) menar att standardiserade koncept och
språkbruk underlättar samverkan i kris medan Boin och Bynander (2015) identifierat
förberedelser, formella samverkansforum, respektfull kommunikation och användande av modern informationsteknologi som avgörande.
2.2.3 Civil-militär samverkan – Totalförsvar
Det är få, ofta små neutrala stater med fokus på nationellt försvar, som implementerat totalförsvarskonceptet varför forskningen därom är begränsad, framför allt avseende den civila delen av totalförsvaret (George, 1990). Aspekter som identifierats som viktiga är speglade civila och militära ledningsstrukturer och geografiska indelningar (George, 1990) samt utbildningar och övningar (Elfving & Eklund, 2016). Grunden för totalförsvar är nationell motståndskraft,
resiliens, vilken kräver folklig vilja och förankring (George, 1990). Legitimitet blir därmed
viktig.
Forskning om marin civil-militär samverkan i krig är svår att finna och än mindre återfinns avseende marin totalförsvarssamverkan. Marinteoretikerna är överlag samstämmiga i att marin civil-militär samverkan i krig krävs för att nå operativa målsättningar och att behovet ökat (Till, 2013, pp. 282–317; Vego, 2009, p. 112, 2016, pp. 54–80), något som bland annat förutsätter
Sida 14 av 70 effektiv informationsdelgivning, flexibla ledningsförhållanden, undvikande av revir- och
budgetstrider (Till, 2013, pp. 313–315). Bensahel (1999) menar att militär multinationell
samverkan i koalitioner underlättas av tillit och personliga relationer medan Till (2013, p. 245) lyfter fram samövningar, gemensamma ledningsstrukturer, doktriner och standard samt personella utbyten men samtidigt konstaterar att politiska och kulturella utmaningar, ”interoperability of the mind”, är oundvikliga.
Även professionen har identifierat samverkansbehov men mest fokuserat på samverkan mariner emellan och då lyft fram faktorer som gemensam planering, informationsöverspridning, övningar, standardisering samt idé- och kunskapsutbyten. Två drivkrafter har varit större resurstillgång samt erhållande av större global legitimitet (Tangredi, 2015).
2.3 Sammanfattning
Forskningsfältet om civil-militära relationer påvisar hur militären har att förhålla sig till en ständigt föränderlig politisk och samhällelig kontext. Graden av integration av militären i samhället samt vilka uppgifter och roller militären ska ha i samhället är omtvistad och i hög grad kontextberoende. Ur detta skapas förutsättningar och friktioner som även kommer fortplantas att påverka civil-militära samverkanssituationer. En medvetenhet krävs dock att detta forskningsfält bär tydlig prägel av amerikansk kontext.
Forskningen om civil-militär samverkan är omfattande och visar på en generell samstämmighet om att samverkan kan bidra till högre operativ effekt men att den också är behäftad med inneboende utmaningar, varav svårighet att förstå och acceptera varandras behov på grund av olika kulturella bakgrunder är en av de större. Omfattningen av central styrning vid kriser är omtvistad men mycket pekar på att centrala riktlinjer i kombination med en acceptans för lokal operativ frihet är eftersträvansvärt. Att samverkan är kontextberoende synliggörs också.
Civil-militär totalförsvarssamverkan är relativt obeforskat, och än mer så i en marin kontext.
Viss svensk forskning, företrädesvis elevarbeten (Haglund, 2012; Kamperhaug, 2020; Lindberg, 2015) finns men är då fokuserad på markarenan med typiska aktörer som Militärregioner, Hemvärn och Länsstyrelser. Marinteorin konstaterar ett ständigt ökat behov av civil-militär samverkan men diskuterar främst önskade samverkansutfall så som informationsöverspridning mellan aktörer utan att gå in på förutsättningar eller dynamiken i samverkan.
Sida 15 av 70 Överlag verkar det därmed råda samsyn inom forskningen om marin samverkan att behovet hela tiden ökar, såväl mellan militära aktörer som civil-militärt. Forskningen är dock tydligt fokuserad på marina uppgifter i fredstid och i kontexten att skapa fungerande strukturer för maritim säkerhet. Forskning om marin totalförsvarssamverkan i svensk kontext har inte kunnat återfinnas och verkar därmed saknas. Även om jag missat tidigare forskning från till exempel svenskt totalförsvar under kalla kriget finns relevans i att genomföra denna studie då den civil-militära relationen som ovan nämnts förändras över tid. Detta innebär behov av försiktighet att endast återskapa de strukturer som fanns i kalla krigets totalförsvar. En justering för att passa in i dagens kontext krävs.
2.4 Uppsatsens forskningsbidrag
Studien bidrar inomvetenskapligt med ny empirisk kunskap om marin totalförsvarssamverkan, ett område tidigare eftersatt inom krigsvetenskapen. Genom att värdera funna samverkans-förutsättningar och koppla insamlad empiri mot befintlig kunskap om styrning genom samverkan erhålls empiriskt grundad kunskap om vilka faktorer i en samverkansregim som är dimensionerande vid marin totalförsvarssamverkan. För att nå djupare kunskap om hur totalförsvarssamverkan kan bidra till ökad sjöoperativ förmåga krävs fortsatt forskning. Denna studie kan förhoppningsvis utgöra grund för det. Givet krigsvetenskapens begränsade kunskap om marin totalförsvarssamverkan har denna undersökande studie en explorativ ambition och överförbarhet kan endast ske i begränsad omfattning och då i snarlika samverkanskontexter som den svenska.
Utomvetenskapligt bidrar studien med vetenskapligt grundad kunskap kring förutsättningar och begränsningar i totalförsvarssamverkan mellan Försvarsmakten, Kustbevakningen och Sjöfartsverket, en kunskap som i förlängningen bidrar till att förbättra möjligheterna att erhålla höjd sjöoperativ förmåga i höjd beredskap och krig. Många förknippar nog spontant civil-militär samverkan med markarenan men genom denna studie synliggörs också hur civil-civil-militär samverkan är centralt i den marina domänen. Detta är nog så viktigt i ett land som i så stor grad är beroende av fungerande handelsförbindelser över haven för att trygga samhällelig funktionalitet och försörjning.
3. Teori
I detta kapitel beskrivs Kirk Emersons och Tina Nabatchis (2015) ramverk för styrning genom samverkan (framework for collaborate governance). Ramverket går att nyttja i sin helhet såväl
Sida 16 av 70 som valda delar beroende på aktuellt syfte. Då studiens syfte är att förstå vilka faktorer som möjliggör respektive begränsar marin totalförsvarssamverkan förhåller sig studien till ramverket som helhet men med ett fokus på systemkontext, drivkrafter, samverkansdynamik vilka alla förklaras nedan. Genom vald teori möjliggörs att initialt anlägga ett brett analys-spektrum som genom abduktion snävas av efterhand som mer empirisk kunskap erhålls. Därmed kan dimensionerande samverkansfaktorer specifikt för marin totalförsvarssamverkan identifieras.
3.1 Varför samverkansteori?
Begreppet samverkan används av många olika aktörer, såväl inom olika forskningsområden som inom olika professioner, och saknar därför en generellt överenskommen definition. Begreppsförståelsen försvåras ytterligare då också samarbete och samordning ofta används i samma syfte som samverkan. (Bondesson et al., 2019, pp. 13–14; O’Leary & Vij, 2012). Distinktion behöver göras mellan begreppen samarbete (cooperation), samordning (coordination), samverkan (collaboration) och verksamhetsintegration (service integration) där graden av integration gradvis ökar från samarbete till verksamhetsintegration. Samarbete och samordning präglas av informell koordinering av befintliga resurser inom befintliga strukturer, medan samverkan tydligare präglas av att aktörer i fastställda samverkansstrukturer gemensamt delar på befintliga resurser och styrning för att nå gemensam nytta för samverkande aktörer och för eventuellt externt initierande aktör (Coleman Selden, Sowa, & Sandfort, 2006).
I denna studie blir därför samverkan det som bäst överensstämmer med relationen mellan Försvarsmakten, Kustbevakningen och Sjöfartsverket. De är av regeringen ålagda en fördjupad samverkan i syfte att skapa högre operativ förmåga men också för att effektivisera nyttjandet av statens maritima resurser (Regeringen, 2014b, 2014a) I ramöverenskommelserna mellan myndigheterna finns en strävan att ytterligare formalisera samverkansstrukturen (Försvarsmakten & Sjöfartsverket, 2017) respektive skapande av gemensamma arbetsgrupper för att nå överenskomna mål (Försvarsmakten & Kustbevakningen, 2019). Därför tar denna studie sitt teoretiska avstamp inom forskningen om styrning genom samverkan (collaborate governance).
3.2 Ramverk för styrning genom samverkan
Studiens valda teori presenterades initialt av Emerson, Nabatchi och Balogh (2012). Ramverket har därefter förfinats och utvecklats av Emerson och Nabatchi (2015). Genom att samla tidigare forskning från flera olika teoribildningar har författarna skapat ett teoretiskt ramverk för
Sida 17 av 70 styrning genom samverkan (Framework for Collaborate Governance). Deras strävan är att ramverket ska möjliggöra en mer helhetlig teoretisk förståelse av samverkansregimer, men också för professioner att utgå ifrån vid planering, genomförande och utvärdering av samverkan (Emerson & Nabatchi, 2015, pp. 1–11). De argumenterar för att forskning som bara utgår från ett perspektiv inte fullt ut möjliggör förståelse av samverkan då slutsatserna blir för fragmenterade. Genom att sammanföra tidigare forskning från flera olika forskningsfält vill de omhänderta såväl kulturella (behavioral), mellanmänskliga (relational) som strukturella (structural) faktorer och synliggöra hur de samfällt påverkar samverkan (2015, p. 26). Deras ramverk ska ses just som ett ramverk vars alla faktorer i olika omfattning återfinns i alla samverkansregimer och inte som en teori applicerbar på exakt samma sätt på all typ av samverkan (Emerson & Nabatchi, 2015, pp. 20–26). Inga samverkansregimer är exakt lika utan alla har sina många olika förutsättningar och utmaningar (O’Leary & Vij, 2012; O´Leary & Bingham Blomgren, 2007).
Ramverket för styrning genom samverkan består av flera sammanflätade dimensioner vilka ömsesidigt påverkar varandra över tid varför samverkan ska ses som en dynamisk process (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 26). Dimensionerna är systemkontexten med drivkrafter,
samverkansregimen med dess samverkansdynamiker och samverkanshandlingar samt slutligen samverkansutfall4
Figur 2. Ramverk för styrning genom samverkan (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 27)
4 Svenska begrepp är hämtade från boken Att samverka i kris – vanliga människor i ovanliga situationer
Sida 18 av 70 Systemkontext
Systemkontexten är en övergripande dimension som sätter yttre förutsättningar för
samverkansregimen genom att verka både möjliggörande och begränsande (Emerson et al., 2012). Hur samverkansregimen initieras och genomförs samt vilka utfall som är möjliga påverkas alltid av den yttre kontexten i vilken samverkan sker (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 43). En viktig aspekt att ta med sig är att kontexten är föränderlig innebärande att samverkansförutsättningar kommer att förändras över tid. Faktorerna som påverkar systemkontexten delas av Emerson och Nabatchi (2015, p. 41) in i:
- Förhållanden inom offentlig sektor och resurser - Policyer och regleringar
- Socioekonomiska förutsättningar och kultur - Nätverksförhållanden
- Politiska dynamiker och maktförhållanden - Tidigare konflikter
För denna studie aktuellt exempel på en reglering är Förordning (1982:314) om nyttjande av kustbevakningen inom försvarsmakten (Regeringen, 1982). Ett exempel på förhållanden inom offentlig sektor är skiftet från ”insatsförsvar utomlands” till ”nationellt totalförsvar” medan nätverksförhållanden kan exemplifieras av den svenska förvaltningsstrukturen med självständiga och hierarkiskt jämlika myndigheter.
Drivkrafter
Ur samverkanskontexten skapas drivkrafter att etablera en samverkansregim (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 43). Dessa drivkrafter är sammanflätade varför de påverkar varandra, men också föränderliga över tid (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 48). Drivkrafter krävs för att samverkansregimen ska komma till stånd (Emerson et al., 2012). Dessa är av Emerson och Nabatchi (2015, p. 45) indelade i:
- Osäkerhet
- Ömsesidigt beroende - Insikt om följdverkningar - Initierande ledarskap
Wicked problems (vilket kriser ofta benämns som (Bondesson et al., 2019, p. 42)) eller friktioner i krig (von Clausewitz, 1991, pp. 79–81) är två exempel på osäkerheter som kan kräva
Sida 19 av 70 samverkan för att initialt definiera och därefter hantera problemet. Osäkerhet kan driva på skapandet av samverkansregimer genom att aktörer gemensamt kan använda olika perspektiv, tänka nytt och innovativt eller sprida risker, men också motverka skapande av samverkansregimer genom att bidra till rivalitet och polarisering (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 44). Ömsesidigt beroende är en vanlig drivkraft och grundas i en gemensam insikt att respektive aktörer själva inte kan uppnå önskade målsättningar. Tillgång till lika information och återkommande interaktion bidrar till insikten om ömsesidigt beroende (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 45). Här kan exemplifieras med Sjöfartsverkets behov av öppna sjövägar för handelssjöfarten och Försvarsmaktens behov att begränsa civil sjöfarts tillträde till områden av militär vikt. Försvarsmakten har resurser att skydda sjöfarten medan Sjöfartsverket har resurser att informera och styra den samma. En tredje drivkraft är aktörernas insikt om följdverkningar, dvs. vilka positiva effekter som kan uppnås genom samverkan respektive vilka negativa konsekvenser som uppstår om man avstår. Även om någon, eller att tre, ovan nämnda drivkrafter finns så kommer alltid ett initierande ledarskap krävas för att etablera en samverkansregim (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 47). Dessa ledare har förmåga att höja blicken utanför egen organisation och se till helheten och det gemensamma syftet och målet för samverkansregimen. Här är ledarskapsfokus snarare på horisontellt än vertikalt ledarskap. (Emerson & Nabatchi, 2015). Det handlar om ett samverkande ledarskap där ingen aktör har beslutsmandat över andra. Igångsättande, förutsättningsskapande, motiverande och uthållighet men också en insikt om att det kommer vara utmanande att samverka är viktiga egenskaper då utmaningarna är stora för att få flera aktörer med olika organisatoriska normer och målsättningar att dra åt samma håll.
Samverkansregimer
Med bakgrund i systemkontext och drivkrafter skapas samverkansregimer på olika sätt. Det är här som själva samverkansutformningen sker. Här skapas processer, av Emerson och Nabatchi kallad samverkansdynamik samt att samverkanshandlingar beslutas (2015, p. 27). Samverkans-regimers utformning påverkas tydligt av organisatorisk hemvist för initierande beslutsfattare och verkställare, inte minst genom att deltagande aktörers grad av frivillighet och därmed motivation påverkas (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 31). Samverkansdynamiken kommer därför få olika tyngdpunkter och utgående från hur samverkansregimer kommer till stånd har Emerson och Nabatchi (2015, p. 162) delat in dessa i tre typer:
Sida 20 av 70 - Egeninitierade
- Oberoende sammankallade - Externt reglerade
Egeninitierade samverkansregimer etableras inomorganisatoriskt, ofta av eldsjälar med hög
motivation och få yttre styrningar men med begränsade mandat och resurser. De är ofta informella med ett akut problem att hantera. Initieringen sker ”nerifrån”, från ”gräsrötterna”.
Oberoende sammankallande samverkansregimer initieras av tredje part, en oberoende
gränsöverskridande aktör, exempelvis konsulter och akademiker, vilka ser möjligheter i samverkan mellan vissa aktörer. Här är fokus på att stimulera till samverkan, ofta genom oberoende expertkunskap som utgående från samverkanskontext och drivkrafter identifierar förutsättningar för samverkan och därefter presenterar fördelar med samverkan för deltagande aktörer. Problemen är komplexa varför kunskap är viktigt. Externt reglerade
samverkansregimer sammankallas av hierarkiskt överordnade beslutsfattare och präglas
därmed av högre grad av tvång men också av tydligare mandat och strukturella förutsättningar för samverkan. Här är problemen ofta omfattande till sin karaktär (Emerson & Nabatchi, 2015, pp. 162–175).
Samverkansdynamiker
Samverkansdynamiker avser själva samverkansprocessen efter att den väl etablerats. Här
handlar det både om relationer och om interaktioner mellan samverkande organisationer, men också mellan de individer som representerar dessa. Emerson och Nabatchi (2015, p. 59) definierar tre olika typer av samverkansdynamiker vilka alla ömsesidigt förstärker varandra i en ständigt cyklisk process:
- Deltagande på lika villkor - Gemensam motivation
- Förmåga till gemensamt agerande
Deltagande på lika villkor har fyra faser vilka bygger på forskning av Daniels och Walker
(2001); upptäckt, definiering, överläggningar och avsiktsförklaringar (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 60). Denna dynamik belyser hur samverkansaktörer behöver hantera både organisatoriska och individuella spänningar, de sistnämnda beror inte sällan på olika organisationskulturer. Här vill man få upp intressen, farhågor och värderingar till ytan för att etablera en gemensam förståelse för olika aktörsperspektiv och förutsättningar inför
Sida 21 av 70 efterföljande överläggningar och avsiktsförklaringar. Fokus är på att omhänderta beteendemässiga aspekter av samverkan. Gemensam motivation fokuserar på den mellanmänskliga relationen i samverkan. Här identifierar Emerson och Nabatchi (2015, p. 65) fyra ingående faktorer; tillit, ömsesidig förståelse, intern legitimitet och engagemang varav tillit är den absolut viktigaste och bland annat främjas av återkommande interaktion. Ett positivt utfall i deltagande på lika villkor verkar tydligt förutsättningsskapande för gemensam
motivation. Dessa båda dynamiker bidrar i sin tur förmågehöjande till den tredje dynamiken förmåga till gemensamt agerande vilken omhändertar funktionella och strukturella
komponenter i samverkan. Denna förutsätter; proceduriella och institutionella arrangemang,
ledarskap, kunskap och resurser (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 69).
För att återkoppla till de tre typerna av samverkansregimer beskrivna ovan så gäller inledningsvis generellt att egeninitierade sådana har en hög grad av gemensam motivation medan oberoende sammankallade präglas av deltagande på lika villkor och externt reglerade av förmåga till gemensamt agerande (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 171). Även om en samverkansdynamik är förhärskande i en samverkansregim så finns också inslag av övriga två. Samverkansutfall
Samverkansutfall är den sista delen i Emerson och Nabatchis ramverk för styrning genom
samverkan. Samverkansutfall är att se som summan av alla handlingar inom samverkan, och här kan man se effekten av samverkan, lära sig av erhållet resultat och vid behov justera samt förbättra redan etablerad samverkansregim. Samverkansutfall är indelade i (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 81):
- Samverkanshandlingar - Samverkansresultat - Anpassning
Samverkanshandlingar är gemensamt beslutade handlingar för att uppnå ett överenskommet
syfte, till exempel att avdela resurser eller fastställa en ny policy. Tillsammans med samverkansdynamiker utgör samverkanshandlingar själva kärnan i en samverkansregim (Emerson & Nabatchi, 2015, p. 82). Samverkansresultatet är effekten av samverkanshandlingar, till exempel huruvida ett önskat syfte uppnås. Den tredje delen,
anpassning, rör hur uppnådda samverkansresultat i sig kan leda till förändrade förutsättningar
Sida 22 av 70 Nabatchi (2015, p. 19) menar att styrning genom samverkan är en dynamisk process blir möjligheten till anpassning mycket viktig och brister denna riskeras den långsiktiga överlevnaden av samverkansregimen.
3.3 Diskussion kring val av teori
Forskning om samverkan fokuserar ofta på vissa delar. En forskare kan vara intresserad av att undersöka förutsättningar och orsaker till att samverkan initieras, medan andra fokuserar på själva dynamiken när samverkan väl är etablerad och hur olika samverkanskonstellationer ser ut medan ytterligare andra är intresserade av samverkansutfallet (Bondesson et al., 2019, pp. 40–41). Mot bakgrund av denna studies syfte, att förstå vilka faktorer som möjliggör respektive begränsar marin totalförsvarssamverkan, och att det finns mycket begränsad empirisk kunskap om vilka faktorer som är dimensionerande bedöms vald teori som lämplig. Detta då den har en bred ansats och därmed möjliggör att omhänderta ett brett empiriskt utfall och sätta det i ett teoretisk inomvetenskapligt sammanhang.
Studien har en abduktiv ansats vilket också det gör vald teori lämplig. Genom att ramverket är övergripande skapas ett större utrymme för empirin än vad fallet varit med en mer specifik teoretisk utgångspunkt. Att välja ett brett ramverk möjliggör också att nå kunskap om vilka faktorer som är specifikt dimensionerande vid marin totalförsvarssamverkan. Därmed finns förutsättningar för viss teoriutveckling.
Emerson och Nabatchi har lång erfarenhet av att såväl praktisera som att studera samverkan och har med tiden kommit att ses som auktoriteter inom collaborate governance (Bondesson et al., 2019, p. 142). Deras ramverk för styrning genom samverkan bygger på bred kunskap från olika ämnesområden och är flitigt använt av andra forskare vilket tydligt framgår vid referens- och citeringssökningar i Anna Lindh bibliotekets databas.
Även om styrkan med vald teori är den breda ansatsen så innebär det också en begränsning. Den tar inte hänsyn till specifika kontextuella förutsättningar, i denna studie den svenska och marina totalförsvarskontexten. En konsekvens av detta är att studien kommer präglas mer av bredd än djup, men som ovan nämnts också av att identifiera specifika faktorer för totalförsvarssamverkan, vilka kan undersökas vidare i framtida studier. Metaforiskt bidrar ramverket att sätta studiens empiriska resultat på den inomvetenskapliga kartan medan en mer högupplöst karta behövs för att nå djupare kunskap om kontextuella förutsättningar.
Sida 23 av 70
4. Metod
Detta kapitel redogör för vetenskapsteoretiska utgångspunkter, forskningsdesign, material- och metodval följt av reflektion kring etik, studiens tillförlitlighet och metoddiskussion.
4.1 Vetenskapsteoretiska utgångspunkter
Studien syftar till att förstå vilka faktorer som möjliggör respektive begränsar marin totalförsvarssamverkan. Då tidigare kunskap inom området är begränsad samt att empirin i stor utsträckning kommer inhämtas genom respondentintervjuer kan studien svårligen leda i bevis en objektiv sanning utan i stället behöva fokusera på att erhålla förståelse för civila och militära befattningshavares syn på civil-militär totalförsvarssamverkan. Studien utgår därför från den
konstruktionistiska traditionen med en hermeneutisk ontologi och interpretivistisk epistemologi
vari forskningssyftet ofta är av karaktären att förstå och metoderna kvalitativa (David & Sutton, 2016, pp. 78–79). Genom kvalitativa forskningsmetoder fokuserar interpretivisten hellre på kontextuella förutsättningar och helheten i ett fall än att bryta ner fallet i olika variabler (della Porta & Keating, 2008, p. 27). Också det faktum att samverkansregimer är skapade av människan och att tidigare forskning påvisat samverkan som kontextberoende samt innehållande institutionella och mellanmänskliga relationer gör att denna studie metodologiskt har en tolkande ansats och likt interpretivisten utgår från att fenomen inte kan förstås utan att sättas i ett sammanhang (della Porta & Keating, 2008, pp. 23–25).
4.2 Forskningsdesign
Kunskapen om samhälleliga och mellanmänskliga relationer är i stor grad kontextberoende vilket försvårar identifiering av kausala samband och generalisering av forskningsresultat, något som motiverar genomförande av flera olika kvalitativa fallstudier för att förstå ett fenomen i olika kontexter (Flyvbjerg, 2006, pp. 221–223). Då denna studie sker inom en och samma kontext, Sverige, genomförs den som en kvalitativ fallstudie av marin totalförsvarssamverkan snarare än en jämförande studie i vilken undersökta analysenheter återfinns i olika kontexter (Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, Towns, & Wängnerud, 2017, p. 109). I denna fallstudie är fallet ett exempel på marin totalförsvarssamverkan vari två analysenheter används, totalförsvarssamverkan Försvarsmakten – Kustbevakningen respektive totalförsvars-samverkan Försvarsmakten – Sjöfartsverket.
Sida 24 av 70 4.2.1 Val av fall
Att det svenska totalförsvaret återuppbyggs med uttalade krav på totalförsvarssamverkan och att samverkansprocesserna under senare tid utvecklats gör att det svenska fallet kan ses som representativt, ett typiskt fall (Esaiasson et al., 2017, p. 164), av marin totalförsvarssamverkan. Fallet, med sina stora och centrala aktörer, är typiskt också genom att både bred och djup empiri bedöms kunna inhämtas. Därmed möjliggörs en tydlig koppling mot vald teori.
För att nå högre sjöoperativ förmåga för Försvarsmakten krävs samverkan med andra sjöverkande myndigheter varav Kustbevakningen och Sjöfartsverket är två av de viktigare. Kustbevakningen har en mängd resurser som kan underställas Försvarsmakten medan Sjöfartsverket har en etablerad organisation och kontaktytor mot handelssjöfarten. Denna samverkan har varit begränsad fram tills nyligen då övergripande myndighetsgemensamma överenskommelser tecknats (Försvarsmakten & Kustbevakningen, 2019; Försvarsmakten & Sjöfartsverket, 2017).
En skillnad mellan de två analysenheterna är att totalförsvarssamverkan Försvarsmakten – Kustbevakningen är betydligt mer författningsreglerad med krav på att kustbevakningsresurser underställs Försvarsmakten vid höjd beredskap. Denna skillnad bidrar till att ytterligare synliggöra i vilken omfattning kontextuella förutsättningar påverkar marina totalförsvars-samverkansregimer.
4.2.2 Abduktion
Även om teori är viktig så arbetar interpretivisten ofta induktivt med öppenhet att förändra forskningsdesignen efter hand (della Porta & Keating, 2008, pp. 26, 29), men också abduktivt (Schwartz-Shea & Yanow, 2012, p. 27). Induktiva metoder är explorativa och önskar utforska ett område och stäva efter att förklara ett fenomen utifrån insamlad data (David & Sutton, 2016, pp. 83–84). Ovan är i linje med synsättet i denna studie vilken anlägger ett abduktivt förhållningssätt och därmed möjliggör utrymme för både teori och empiri.
Vid abduktion är utgångspunkten ofta ett praktiskt problem vilket man önskar förstå genom att koppla det mot tidigare teoretisk kunskap eller olika kontexter i en iterativ process. Man växlar löpande mellan empiri och teori och försöker på så sätt finna möjliga förklaringar (Schwartz-Shea & Yanow, 2012, p. 27). Det är också här en av de större skillnaderna mot induktion finns, abduktion är iterativ medan induktion är linjär från empiri till teori (Schwartz-Shea & Yanow, 2012, p. 28).
Sida 25 av 70 I denna studie sker abduktion genom att utgående från befintlig teori skapa breda analysfrågor mot vilka policydokumenten analyseras. Resultatet av textanalysen utgör sen grund för skapande av intervjuguiden. Det empiriska intervjuresultatet kodas därefter induktivt och beroende av utfall kan befintlig teori komma att utvecklas. Slutligen kopplas resultatet mot studiens forskningsfråga samt tillbaka mot befintlig samverkansteoretisk och krigsvetenskaplig kunskap.
Figur 3. Modell över studiens abduktion (Författaren)
Det abduktiva förhållningssättet motiveras med att civil-militär samverkan på ett övergripande plan är relativt väl beforskat och det därmed kan ses som rimligt att denna kunskap också delvis är applicerbar på det mindre utforskade området om marin totalförsvarssamverkan. Därför har denna studie en utgångspunkt i befintlig teori men samtidigt en öppenhet för det empiriska resultatet.
Teorin är vald för att förstå fallet. Studien har ett empiriskt fokus med aktuellt fall i centrum. Studien är därmed tydligt teorikonsumerande (Esaiasson et al., 2017, p. 42), men också potentiellt teoriutvecklande beroende på resultat.
4.3 Material och urval
Empirin inhämtas genom policydokument och semistrukturerade respondentintervjuer. Insamling av empiri genom dokument och intervjuer möjliggör att i större omfattning erhålla både organisatoriska och individuella ståndpunkter. Vidare möjliggörs också att kontrollera
Sida 26 av 70 empirin mot varandra vid efterföljande analys vilket ytterligare kan ses verifiera forskningsresultatet.
Dokument
Analyserade dokument är överenskommelserna mellan Försvarsmakten och Kustbevakningen (2019) respektive Sjöfartsverket (2017) samt myndigheternas respektive värdegrunder (Försvarsmakten, 2015; Kustbevakningen, 2015; Sjöfartsverket, 2018).
Textkällor är beständiga och underlättar därmed granskning från andra forskare. Vid val av textkällor bör dessa värderas mot autenticitet, representativitet, tydlighet och validitet (Denscombe, 2017, pp. 249–250). Valda textkällor svarar upp mot detta, men även om officiella dokument ofta ses som objektiva så påverkas de av precision i formuleringar samt bakomliggande agendor (Denscombe, 2017, p. 250). Att aktuella policydokument är påverkade av respektive organisations uppgifter och kultur är tydligt men balanseras genom att komplettera empirin med intervjuer.
Intervjuer
Intervjuunderlaget utgörs av respondenter i samverkansbefattningar på strategisk (inriktande) och operativ (genomförande) nivå inom Försvarsmakten, Kustbevakningen och Sjöfartsverket. Vid explorativa studier är icke-slumpmässigt urval lämpligt varför respondenter har valts genom kvoturval kompletterat med snöbollsurval (Esaiasson et al., 2017, pp. 189–190). Initialt kontaktades befattningshavare inom Försvarsmakten vilka innehar samverkansbefattningar mellan de tre myndigheterna. Från dessa erhölls förslag på respondenter inom Kustbevakningen och Sjöfartsverket med motsvarande roller.
Kod Organisatorisk hemvist samt nivå Erfarenhet civil-militär samverkan * Intervju -tillfälle Intervjuform Informerat samtycke R1 Försvarsmakten, inriktande mot KBV 5-10 år 210317 Personligt möte Ja R2 Kustbevakningen, inriktande mot FM 5-10 år 210318 Telefonmöte Ja R3 Försvarsmakten, inriktande mot SjöV 5-10 år 210318 Telefonmöte Ja R4 Sjöfartsverket, inriktande mot FM 5-10 år 210408 Telefonmöte Ja
Sida 27 av 70 R5 Försvarsmakten, genomförande mot KBV 1-5 år 210317 Personligt möte Ja R6 Kustbevakningen, genomförande mot FM 1-5 år 210409 Telefonmöte Ja R7 Försvarsmakten, genomförande mot SjöV 1-5 år 210409 Telefonmöte Ja R8 Sjöfartsverket, genomförande mot FM 1-5 år 210413 Videomöte Ja R9 Sjöfartsverket, genomförande mot FM 20-25 år 210413 Videomöte Ja R10 Försvarsmakten, genomförande mot KBV och SjöV 1-5 år 210407 Telefonmöte Ja
* Erfarenhet av civil-militär samverkan redovisas i 5-års intervaller för att möjliggöra anonymitet
Tabell 1. Bakgrundsdata respondenter (Författaren)
Både i utskickad deltagarförfrågan och vid intervjutillfället informerades respondenterna om min bakgrund, studiens syfte, att deltagandet är frivilligt, att anonymitet utlovas samt att studien endast hanterar ej sekretessklassad information. Mot bakgrund av att respondenterna återfinns i Stockholm, Göteborg, Norrköping och på Gotland samt pågående pandemi genomfördes två intervjuer genom personligt möte och övriga genom video/telefonmöten. Efter säkerställt samtycke spelades samtliga intervjuer in. Därefter transkriberades de i sin helhet. Inspelningar och transkriberingar hanteras endast av författaren och förstörs efter avslutat arbete. För att minimera risken att identifiera enskilda individer kopplas citat endast mot respektive myndighet, exempelvis Kustbevakningsrespondent.
Intervjuerna varade ca en timme vardera och genomfördes som semistrukturerade då detta lämpar sig väl när forskaren har ett antal områden denne vill få besvarade men samtidigt önskar möjliggöra för respondenten att fokusera på och utveckla specifika områden (Denscombe, 2017, p. 204). Detta överensstämmer väl med abduktionen mellan övergripande analysdimensioner och önskan att identifiera specifika faktorer inom marin totalförsvarssamverkan.
4.4 Operationalisering
Analysverktyget i denna studie består av fyra analysdimensioner (Rienecker & Stray Jorgensen, 2017, p. 264) vilka utgår från Emersons och Nabatchis (2015) teoretiska ramverk för styrning genom samverkan beskrivet i teorikapitlet. Dessa är systemkontext, drivkrafter och
Sida 28 av 70
samverkansdynamiker. För att skapa största möjliga bredd i analys i händelse av att empirin
påvisar tydliga inslag av samverkansutfall är också denna dimension inkluderad även om detta ligger utanför studiens egentliga syfte. Att samverkansutfall ligger utanför syftet motiveras med att ansatsen ändå har en mycket stor bredd som behöver omhändertas och att empirin avseende samverkansutfall bedöms som begränsad då undersökta samverkansregimer är relativt nyetablerade.
Ur dessa dimensioner är tio analysfrågor konstruerade enligt nedan. Systemkontext
• Analysfråga 1: Hur påverkas marin totalförsvarssamverkan av politiska styrningar avseende totalförsvarsuppgifter och ekonomi samt befintlig totalförsvarslagstiftning? • Analysfråga 2: Hur upplevs den decentraliserade svenska förvaltningsstrukturen,
befintliga maktstrukturer och tidigare konflikter mellan myndigheterna påverka marin totalförsvarssamverkan?
Drivkrafter
• Analysfråga 3: Hur påverkas marin totalförsvarssamverkan av att myndigheterna har kunskap om och acceptans för varandras behov i det marina totalförsvaret?
• Analysfråga 4: Hur upplever myndigheterna att de är i behov av varandras mandat och resurser för att förstå samt lösa egna och gemensamma marina totalförsvarsuppgifter? • Analysfråga 5: Hur initierades marin totalförsvarssamverkan efter 2014 och hur
hanterades identifierade utmaningar?
Samverkansdynamik
• Analysfråga 6: Hur påverkas marin totalförsvarssamverkan av organisationskulturella förutsättningar och möjligheterna till gemensam förståelse och avsiktsförklaringar? • Analysfråga 7: Hur påverkas marin totalförsvarssamverkan av individuella relationer
och möjligheten att nå tillit, samsyn, legitimitet och engagemang?
• Analysfråga 8: Vilka resurser och strukturella arrangemang samt ledarskap nyttjas vid marin totalförsvarssamverkan?
Sida 29 av 70 Samverkansutfall
• Analysfråga 9: Hur påverkas marina totalförsvarssamverkansresultat av beslutade samverkanshandlingar?
• Analysfråga 10: I vilken mån påverkar samverkansresultat den marina totalförsvars-samverkansregimens yttre förutsättningar och dess inre dynamik?
Dokumentanalysen utgår från ovan beskrivna analysfrågor. En tydlig abduktion erhålls genom att resultatet av dokumentanalysen styr intervjuguidens utformning, både genom att möjliggöra djupare fokus på vissa aspekter ur dokumentanalysen och genom att fokusera på obesvarade aspekter däri. Frågorna ställs till båda analysenheterna för att därefter jämföras och eventuella skillnader diskuteras vilket sammantaget ska besvara formulerad forskningsfråga.
För att nå djupare kunskap över lag beslutades efter genomförd dokumentanalys att behålla en allomfattande ansats i intervjuerna, men att särskilt fokusera intervjuerna på frågor relaterade till organisationskulturella och mellanmänskliga aspekter. Detta mot bakgrund av att överenskommelserna i första hand belyser författningsmässiga förutsättningar samt reglerar strukturella faktorer (analysfrågor 1, 4 och 8) och att värdegrunderna endast skapar en bild av att det finns organisationskulturella skillnader som rimligen borde påverka totalförsvarssamverkan (analysfråga 6). Framtagen intervjuguide återfinns i bilaga 1.
Sida 30 av 70 Figur 4. Operationalisering (Författaren)
4.5 Analysmetod
Studien använder en tematisk analysmetod med rötterna i organisationsforskning benämnd
template analysis, TA (J. Brooks, McCluskey, Turley, & King, 2015). TA är en analysmetod
som kan användas oberoende av epistemologiskt synsätt eller metodologisk ansats (J. Brooks et al., 2015, p. 217). Centralt i denna metod är hierarkisk kodning och etablerande av en kodningsmall. TA har till skillnad från många andra tematiska analysmetoder inte ett fastställt
