omhändertagande
av avfall
Beställningsadress: Naturvårdsverket Kundtjänst 106 48 Stockholm Tfn: 08-698 12 00 Fax: 08-698 15 15 E-post: kundtjanst@naturvardsverket.se Internet-hemsida: www.naturvardsverket.se Miljöbokhandeln: www.miljobokhandeln.com ISBN 91-620-5177-6 ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket Stockholm 2002-02 Upplaga: 200 + 800 ex
Förord
Regeringen gav den 21 december 2000 Naturvårdsverket ett uppdrag om ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall. Ursprungligen skulle uppdraget redovisas den 1 november 2001. Denna tid har förlängts till den 21 december 2001. Till uppdraget lades också att utreda hur kommunernas möjlighet att ansvara för transporter och omhän-dertagande av farligt avfall förhåller sig till EG-rätten och de övergripande målen på avfallsområdet. Tilläggsuppdraget redovisas separat.Rapporten vänder sig till regeringen, myndigheter, branschorganisationer och aktörer inom området.
Uppdraget har genomförts som ett verksprojekt. Rapporten har tagits fram av Gunnar Fredriksson, projektledare, Eva Jernbäcker, Simon Lundeberg och Karin Öberg, samtliga Naturvårdsverket. Värdefulla bidrag och synpunkter har lämnats av såväl andra medarbe-tare på Naturvårdsverket som externa aktörer.
Stockholm i december 2001 Naturvårdsverket
Innehållsförteckning
Sammanfattning 6 Summary 12
1 Inledning 19
1.1 Uppdraget 19
1.2 Genomförande och avgränsning 19
1.3 Samråd med andra utredningar 21
2. Bakgrund 22
2.1 Utvecklingen av avfallspolitiken i Sverige 22
2.2 Utvecklingen inom EU – avfallspolitiken och närliggande politikområden 27
2.3 Avfallsmängder 31
2.4 Omhändertagande 34
2.5 Deponeringsförbud 2002 och 2005 41
3. Miljökvalitetsmålen och avfallshanteringens miljöpåverkan 46
3.1 Miljökvalitetsmålen ger en grund 46
3.2 Miljökvalitetsmål av betydelse för avfallsområdet 47
3.3 God bebyggd miljö (resursanvändning) 47
3.4 Begränsad klimatpåverkan 50
3.5 Giftfri miljö 51
4. Att utveckla avfallshanteringen mot ekologisk hållbarhet 55 4.1 Riktlinjer för avfallshanteringen utifrån de nationella miljökvalitetsmålen 55 4.2 Mängden avfall, dess farlighet och möjligheten till återvinning avgörs
till stor del vid produktion och konsumtion 55
4.3 Vad visar systemanalyser? 56
4.4 Vad är en balanserad användning av metoder för återvinning av avfall? 58
5. Ökad materialåtervinning 60
5.1. Ökad återvinning av matavfall genom källsortering och biologisk behandling 60 5.2 Framtida materialåtervinning av producentansvarsmaterial 63 5.3 Ökad materialåtervinning av verksamhetsavfall 63 5.4 Hur säkerställs att avfall till återvinning inte innehåller farliga ämnen? 65 5.5 Ekonomiska styrmedel som gynnar resurshushållning 68 6. Långsiktigt låga utsläpp vid omhändertagande av avfall 74
6.1 Deponering av avfall 74
6.2 Förbränning av avfall 75
6.3 Återvinning av matavfall genom källsortering och biologisk behandling 79 6.4 Materialåtervinning (undantaget biologisk behandling) 80 7. Förebyggande arbete – Avfallshanteringen som en del i produkt-,
kemikalie- och klimatarbetet 81
7.2 Förebyggande arbete för ökad resurshushållning och avgiftning som kan
påverka avfallsområdet 82
7.3 Arbete inom avfallsområdet som stödjer produkt- och kemikaliearbete –
några exempel 83
8. Import/export 85
8.1 Problembild och nuläge 85
8.2 Drivkrafter för import 87
8.3 Diskussion och slutsatser 89
9. Ansvarsförhållanden för verksamhetsavfall 91
9.1 Syfte, problembild, avgränsning 91
9.2 Ansvarsförhållandena idag 91
9.3 Verksamheters ansvar för sitt avfall – Vad gäller enligt miljöbalken? 92 9.4 Hur arbetar företag som har en bra avfallshantering? 93
9.5 Aktörernas syn på ansvarsfrågan 93
9.6 Sammanfattande kommentarer 94
9.7 Förslag 97
10. Avfallsplanering på lokal, regional och central nivå 98
10.1 Syfte och problembild 98
10.2 Bakgrund och erfarenheter 99
10.3 Analys utifrån intervjuundersökning 100
10.4 Analys av övriga frågor 101
10.5 Diskussion och slutsatser 102
10.6 Förslag 103
11. Avfallsstatistik 105
12. Konsekvensbeskrivning 107
12.1 Inledning 107
12.2 Sammanfattande konsekvenser för genomförandet av
deponerings-förbuden för brännbart avfall 107
12.3 Konsekvensbedömning av höjd deponiskatt 108
12.4 Konsekvensbedömning av mål om biologisk behandling av matavfall 113 12.5 Konsekvenser av förslag om särskilt ansvar för kommuner att samla in
hushållens farliga avfall 118
12.6 Konsekvenser av ändrade regler om avfallsplanering 119
Bilaga 1: Regeringens beslut om uppdrag 122
Bilaga 2: Regeringens beslut om tilläggsuppdrag 125
Bilaga 3: Mål för återvinning av biologiskt nedbrytbart avfall 127 Bilaga 4: Redovisning av uppdrag om kommunernas möjlighet till
utvidgat ansvar för farligt avfall 149
Bilaga 5: Konsekvensanalys 154
Bilaga 6: Rättsutlåtande om hur kommunernas möjlighet att ta ett utökat ansvar för transport och omhändertagande av farligt avfall enligt miljöbalken (1998:808) och renhållningsförordningen (1998:902)
Sammanfattning
Uppdrag om ett ekologiskt hållbart
omhändertagande av avfall
Regeringen gav den 21 december 2000 Naturvårdsverket ett uppdrag om ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall. Bakgrunden till uppdraget var bl. a. den pågående omställ-ningen av avfallshanteringen som regeringen menade inte skett i den takt som bedömdes som rimlig när förbuden mot att deponera brännbart och organiskt avfall fattades.
Avfallshanteringens miljöpåverkan
Det övergripande målet för miljöarbetet är att vi till nästa generation ska lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Det innebär att påverkan på miljön ska ha reducerats till nivåer som är långsiktigt hållbara.
Med det riktmärket har riksdagen angivit femton miljökvalitetsmål. Dessa mål har varit utgångspunkten när vi i denna rapport beskriver riktlinjer, styrmedel och åtgärder för att utveckla avfallshanteringen mot ekologisk hållbarhet.
Utredning har begränsats till avfallskategorier som omfattas av deponeringsförbuden för brännbart och organiskt avfall. I huvudsak ingår följande kategorier: hushållsavfall, bygg- och rivningsavfall och ej branschspeciÞ kt industriavfall. BranschspeciÞ kt industri-avfall tas upp i den omfattning som det berörs av deponeringsförbuden.
Omhändertagandet av de avfallskategorier som ingår i utredningen bidrar främst till mil-jöpåverkan under målen God bebyggd miljö, Begränsad klimatpåverkan och Giftfri miljö. Påverkan från avfallshanteringen är också av betydelse för naturtypsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar, Hav i balans, Ett rikt odlingslandskap samt föroreningsmålen Skyddande ozonskikt, Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. • God bebyggd miljö
Dagens avfallshantering innebär ett slöseri med resurser. Material och energi tas inte till vara eftersom avfall som kan återvinnas fortfarande deponeras. Näringsämnen i matavfall och annat bioavfall förs ur kretsloppet genom att deponeras direkt eller som en beståndsdel i askor från förbränning.
• Begränsad klimatpåverkan
Nedbrytbart avfall som deponeras ger upphov till utsläpp av metangas motsvarande ca 3% av landets totala utsläpp av klimatgaser. Förbränning av plast och avfallstransporter, framförallt vid insamling av avfall, ger upphov till utsläpp av koldioxid av fossilt ursprung. • Giftfri miljö
Utsläppen i dag av farliga ämnen från hanteringen av de avfallsslag som ingår i utred-ningen kan bedömas som relativt små jämfört med andra källor. Det Þ nns dock en
osäkerhet och brist på kunskap om de långsiktiga effekterna av utsläppen från framförallt deponering, inklusive deponering av askor från avfallsförbränning. Samma förhållande gäller även för materialåtervinning, inklusive kompostering och rötning, av avfall som kan innehålla låga halter av farliga ämnen. En risk för utsläpp av farliga ämnen utgör också deponier och förbränningsanläggningar med dåligt fungerande skyddsåtgärder och bristande egenkontroll. Detsamma gäller om det förekommer felaktig hantering av farligt avfall eller materialåtervinning av avfall som är dåligt kvalitetssäkrat.
Att utveckla avfallshanteringen mot ekologisk hållbarhet
Utifrån miljökvalitetsmålen och avfallshanteringens miljöpåverkan så kan arbetet att utveckla avfallshanteringen mot ekologisk hållbarhet sammanfattas i följande riktlinjer: • Minskad farlighet och minskade avfallsmängder genom förebyggande arbeteAvfallsfrågorna behöver ses som en del av produkt-, kemikalie-, och klimatpolitiken och åtgärder i avfallsledet utformas så att de stöder och driver på åtgärder i produktle-det. Detta arbete kan bara delvis påverkas genom åtgärder i avfallsleproduktle-det.
• Avgiftning av kretsloppet
Det bör säkerställas att farliga ämnen inte kommer ut i miljön eller kretsloppet genom dåligt kontrollerad återvinning eller felaktigt omhändertagande. Avfall som innehåller farliga ämnen bör sorteras och hanteras separat för återvinning, destruktion eller, om destruktion inte är möjlig, långsiktigt säker deponering. Därmed tydliggörs också vilka varor som innebär miljörisker i avfallsledet.
• Långsiktigt låga utsläpp vid omhändertagande av avfall
Alla former av omhändertagande av avfall skall ske på ett sådant sätt att de både på kort och lång sikt inte ger upphov till utsläpp som innebär risk för människors hälsa och för miljön.
• Resurshushållning
Den resurs som avfallet utgör i form av material eller energi skall utnyttjas i så hög och förädlad grad som möjligt. Detta för att effektivt använda såväl förnybara som ändliga resurser med syfte att minska miljöpåverkan från en varas hela livscykel samt bidra till att skapa hållbara produktionssystem.
Vad är en balanserad användning av metoder för
återvinning av avfall?
Naturvårdsverket skall enligt uppdraget ”redovisa om det Þ nns behov av en förändring av styrmedel för att uppnå de övergripande målen för avfallshanteringen”. Regeringen menade att det var av särskilt intresse att studera styrmedel som stimulerar en balanserad användning av metoder för materialåtervinning, biologisk behandling och energiutvinning.
Med utgångspunkt från bland annat tidigare nämnda riktlinjer och en bedömning av avfalls-hanteringens miljöpåverkan konstaterar vi följande för de avfallslag som ingår i utredningen:
• Deponering faller ut som den ur miljösynpunkt sämsta metoden för omhändertagande av avfall som kan materialåtervinnas eller förbrännas. Oavsett om förbränning med energiutvinning eller materialåtervinning väljs minskas miljöpåverkan från avfallshan-teringen jämfört med deponering.
• Såväl förbränning, biologisk behandling som andra typer av materialåtervinning är ur miljösynpunkt acceptabla metoder förutsatt att krav ställs på avfallets kvalitet och på försiktighetsåtgärder i form av väl fungerande reningsutrustning m. m. Kunskapen behöver dock ökas om diffus spridning av farliga ämnen så att ytterligare åtgärder om nödvändigt kan vidtas.
• Materialåtervinning har fördelar framför förbränning eftersom den ger möjlighet att för de material som återvinns, skapa en avfallshantering, i det närmaste helt utan deponering, där material och näringsämnen ingår i ett kretslopp. Detta leder ofta till minskad energiförbrukning och minskad miljöpåverkan. Materialåtervinning har också fördelen att kunna ge en värdefull koppling till produktutveckling så att kunskap om miljöeffekter återförs till den som tillverkar produkten.
• Materialåtervinning är med nuvarande kostnader ofta dyrare och kräver en större arbetsinsats än förbränning. För att nå en balanserad och ur miljösynpunkt väl avvägd kombination av förbränning och materialåtervinning så anser vi att det är nödvändigt med ytterligare styrmedel som förstärker incitamenten för att materialåtervinning ut-nyttjas när det är miljömässigt motiverat.
• Vissa typer av avfall har egenskaper som gör dem ur miljösynpunkt olämpliga att materialåtervinna alternativt kräver arbetsinsatser eller medför kostnader som inte motsvarar miljönyttan. En generell riktlinje om att materialåtervinning är att föredra framför förbränning bör tillämpas med hänsyn till avfallets egenskaper, praktiska förutsättningar som ekonomi, marknad, teknik och inte minst allmänhetens acceptans. • Istället för att detaljreglera styrningen mellan förbränningen och materialåtervinning
bör det eftersträvas att försöka etablera verktyg och metoder som anger vilket arbetssätt som krävs av det enskilda företaget och den enskilda kommunen. Exempel på detta är tillämpning av miljöbalkens hänsynsregler och krav på systematik och planering. Dessa styrmedel bör kombineras med mål och ekonomiska styrmedel som tydliggör och verkar pådrivande mot önskad utveckling.
• För att avfallshanteringen skall utvecklas på ett ur miljösynpunkt bra sätt krävs förutom direkta åtgärder i form av sortering, tekniska skyddsåtgärder, kunskap
m. m. även genomtänkt planering, tydliga ansvarsförhållanden, fungerande uppföljning, tillförlitlig statistik och forskning och utveckling.
Utvecklingen går åt rätt håll men ytterligare åtgärder
behövs
Under 90-talet infördes en rad styrmedel för att minska deponeringen, öka återvinningen och tydliggöra kopplingen mellan avfall och produkter. Samtliga dessa styrmedel leder
i riktning mot ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall. Detta har också visat sig bland annat genom att deponeringen av hushållsavfall har minskat och återvinningen har ökat.
Det fortsatta genomförandet av deponeringsförbuden kommer att leda till bättre hushållning med den resurs som avfallet utgör. Ökade krav på skyddsåtgärder vid deponering och förbränning kommer att leda till minskade utsläpp från avfallshante-ringen.
Vi har dock i utredningen uppmärksammat ett antal områden där ytterligare åtgärder är önskvärda för att säkerställa att avfallshanteringen fortsätter utvecklas mot ekologisk hållbarhet. Våra förslag kan sammanfattas i följande punkter:
Ökad materialåtervinning
• Ett nationellt mål för återvinning av matavfall genom källsortering och biologisk behandling införs som ett delmål under miljökvalitetsmålet God Bebyggd Miljö. Målet föreslås ange att minst 25% av matavfallet från hushåll och minst 50% av matavfallet från storkök, restauranger och butiker skall behandlas biologiskt senast 2010. Målet bör kombineras med bl. a. kvalitetsarbete, uppföljning och ekonomiska styrmedel i form av skattelättnader m.m.
• Verksamhetsutövarens skyldighet enligt miljöbalken att ha kunskap om uppkommet av-fall och att utnyttja möjligheterna till återvinning tydliggörs. Naturvårdsverket vägleder om vad miljöbalken innebär avseende denna skyldighet.
• Skatten för deponering av avfall föreslås höjas med 50 kr/ton den 1 januari 2003, 2004 och 2005 för avfall som omfattas av dispens från deponeringsförbudet för brännbart och organiskt avfall.
• Naturvårdsverket påbörjar arbetet med föreskrifter och vägledning med anledning av deponeringsförbudet för organiskt avfall så att dessa skall Þ nnas tillgängliga i god tid före 2005.
Jämn och hög standard på insamlingen av hushållens farliga avfall
• En ny regel införs som klargör kommunernas ansvar att erbjuda hushållen möjlighet att på ett enkelt sätt lämna farligt avfall.
Tydligare krav på miljöåtgärder vid förbränning och biologisk behandling Naturvårdsverket vägleder om:
• Hur miljöbalkens hänsynsregler avseende kunskapskravet och kvalitetssäkring av in-kommande avfall bör tillämpas vid avfallsförbränning.
• Vilka uppgifter om försiktighetsåtgärder m. m. som bör redovisas vid prövning av anläggningar för hantering och deponering av askor och slam från avfallsförbränning. • Skyddsåtgärder vid biologisk behandling.
Förslag till ytterligare åtgärder:
• Kvalitetssäkrings- och certiÞ eringssystem för kompost och rötrest vidareutvecklas. • Verksamhetsutövare och branscher ansvarar för att information och kunskap sprids med
utgångspunkt från ovan nämnda vägledningar.
Förebyggande arbete
Arbetet med att vidareutveckla det förebyggande arbetet behöver fortsätta i ß era olika sammanhang:
• Naturvårdsverket deltar aktivt i arbetet med EU-kommissionens tematiska strategier rörande naturresurser och avfall. Detta arbete bör dessutom samordnas med arbetet med att ta fram en vitbok om den integrerade produktpolitiken, IPP.
• Förebyggande åtgärder för att minska avfallets farlighet och mängd utreds vidare i Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om den miljöorienterade produktpolitiken som redovisas i juli 2002.
Import och export
• Höjd skatt på deponering av avfall som omfattas av dispens från deponeringsförbudet, enligt ovan, medför undanträngning av importerat avfall till förbränning.
• Sverige ställer sig bakom krav på anmälan vid införsel av avfall enligt grön lista i EG:s kommande statistikförordning. Om detta inte kan uppnås bör övervägas ett särskilt system med insamling av uppgifter om införsel av motsvarande avfall etableras.
Tydligare ansvar för avfall från verksamheter
• En verksamhetsutövares ansvar för återvinning eller bortskaffande av sitt avfall tydlig-görs genom en ny bestämmelse i miljöbalken. Ansvaret kopplas till det tidigare nämnda förslaget rörande verksamhetsutövarens avfallshantering.
• Länsstyrelserna ges i uppgift att följa och övervaka att kapaciteten för omhänderta-gande av avfall är tillräcklig i länet.
Avfallsplanering på lokal, regional och central nivå
• Riksdag eller regering fattar beslut om en nationell avfallsplan innehållande mål, strategier och riktlinjer för uppföljning av avfallshanteringen.
• Regionalt samarbete avseende avfallsplanering bör ökas genom frivilliga åtgärder från kommuner och branschorganisationer.
• Regler gällande kommunal avfallsplanering bör anpassas till gällande ansvarsförhål-landen för verksamhetsavfall och starkare betona uppföljning av miljömål.
Förbättrad avfallsstatistik och uppföljning
• Naturvårdsverket fortsätter arbeta med att förbättra formerna för insamling och redovis-ning av avfallsstatistik och har för avsikt att ta fram förslag till författredovis-ningsändringar som kan krävas för att ett mer heltäckande administrativt system för insamling av avfallsdata ska kunna byggas upp.
Konsekvenser för genomförandet av
deponeringsförbudet för brännbart avfall
Vi konstaterar att prognoser visar att deponeringsförbudet för brännbart avfall till allra största delen kommer att vara genomfört någon gång under 2004–2006. Osäkerheten beror på om eller hur mycket avfallsmängderna kommer att öka samt i vilken takt och utsträckning som planer på ny kapacitet för förbränning och biologisk behandling realise-ras. Därutöver kan konkurrensförhållanden mellan svenskt och importerat avfallsbränsle i viss mån påverka takten.
Länsstyrelsernas prövning av dispenser för deponering av brännbart avfall kommer att påskynda och säkerställa att beslut om ökad behandlingskapacitet fattas. Om deponiskat-ten successivt höjs för det avfall som omfattas av dispens, enligt förslag i denna utredning, kommer detta ytterligare påskynda avvecklingen av deponeringen.
Ett nationellt delmål om ökad biologisk behandling av källsorterat matavfall, tillsam-mans med kompletterande styrmedel, kommer att tydliggöra önskad utveckling och utgöra ett stöd för kommunerna i arbetet att förverkliga beÞ ntliga planer. Vi tror därför att biologisk behandling kommer att ha stor betydelse för att ersätta deponering av framförallt hushållsavfall.
Tydligare ansvarsförhållanden kommer att bidra till att utbyggnaden av behandlingska-pacitet för verksamhetsavfall påskyndas. Ett mer systematiskt arbete med avfallsfrågor vid verksamheter kan både minska mängden avfall och öka andelen som materialåtervinns.
Krav på utsortering av hushållens farliga avfall och ökad kontroll av inkommande avfall till förbränning kommer att leda till säkrare hantering av farligt avfall och ett renare avfall till återvinning. Införlivandet av avfallsförbränningsdirektivet kommer att leda till skärpta krav på avfallsförbränningsanläggningarna. Tydligare krav på bättre teknik vid biologisk behandling kommer att leda till minskad miljöpåverkan från storskalig kompostering och rötning.
Tillsammans med förslag gällande avfallsplanering, statistik och förebyggande arbete kommer det fortsatta genomförandet av deponeringsförbuden att utgöra viktiga steg i en ekologiskt hållbar utveckling
Summary
Ecologically sustainable waste management
On 21 December 2000 the Swedish government asked the Environmental Protection Agency to examine the question of ecologically sustainable waste management. One of the reasons for this was the ongoing process of transforming waste management, which the government felt had not made the progress considered reasonable when the decisions to ban landÞ lling of combustible and organic waste were taken.
The environmental impact of waste management
The overall aim of environmental protection is to ensure that we leave the next generation a society in which the main environmental problems have been solved. This requires us to reduce impacts on the environment to sustainable levels.
The government has laid down Þ fteen environmental objectives to achieve this overall aim. We have used these objectives as a basis in this report when describing guidelines, instruments and measures to achieve environmentally sustainable waste management.
The report is conÞ ned to the categories of waste covered by the ban on landÞ lling bur-nable and organic waste. The main categories included are: household waste, construction and demolition waste and non-sector-speciÞ c industrial waste. Sector-speciÞ c industrial waste is included insofar as it falls within the landÞ ll bans.
Disposal of the categories of waste included in the report mainly impact on the environ-ment under the objectives “a good urban environenviron-ment”, “reduced climate impact” and “a non-toxic environment”. Impact caused by waste management is also signiÞ cant in rela-tion to the following ecotype objectives: “high-quality groundwater”, “sustainable lakes and watercourses”, “a balanced marine environment”, “a varied agricultural landscape”, as well as the pollution control objectives “a protective ozone layer”, “clean air”, “natural acidiÞ cation only” and “no eutrophication”.
• A good urban environment
Current waste management wastes resources. Materials and energy are not put to the best use; waste that could be recycled is still being landÞ lled. Nutrients in food waste and other organic waste are removed from the ecocycle when they are landÞ lled straight away or as a constituent in ash from incineration.
• Reduced climate impact
Degradable waste that is landÞ lled gives rise to methane emissions. These represent approximately 3 per cent of total Swedish greenhouse gas emissions. Incineration of plastic and waste transport (particularly refuse collection), gives rise to emissions of carbon dioxide of fossil origin.
• A non-toxic environment
Present emissions of hazardous substances from management of the types of waste included in this report are relatively small in comparison with other sources. However, there is an element of doubt and we do not know enough about the long-term effects of emissions from landÞ ll in particular, including landÞ ll of ash from waste incineration. The same also applies to recycling (including composting and digestion) of waste that may contain low concentrations of hazardous substances. There may also be a risk of emissions of hazardous substances from landÞ ll sites and incineration plants with ineffective preventive measures and inadequate internal controls. This also applies to incorrect handling of hazardous waste or recycling of waste that has not undergone proper quality control.
Achieving ecologically sustainable waste management
In outline, efforts to achieve ecologically sustainable waste management on the basis of the environmental quality objectives, taking account of the environmental impact of waste management, may proceed in line with the following guidelines.• Reduced hazard and reduced quantities of waste by means of preventive action Waste needs to be seen as part of product, chemicals and climate policy, and measures to improve waste management must be designed to support and encourage improve-ments at the product stage. This can only partly be achieved by changes in waste management.
• DetoxiÞ cation of the ecocycle
It should be ensured that hazardous substances do not escape into the environment or the ecocycle as a result of poor control of recycling or incorrect disposal. Waste containing hazardous substances should be sorted and handled separately for recycling, destruction or, if destruction is not possible, long-term safe storage. This will also help to identify the products posing a threat to the environment at the waste stage.
• Long-term low emissions from waste management
All forms of waste management should be conducted so that, in both the short and the long term, they do not generate emissions posing a risk to human health or the environment.
• Resource management
The resource that waste represents in the form of materials or energy must be utilised to the maximum possible extent and with the greatest possible degree of reÞ nement. This will make it possible to effectively use both renewable and Þ nite resources so as to reduce the environmental impact caused by products throughout their life-cycle, and will also help to create sustainable production systems.
What is a balanced use of waste recycling methods?
The government has instructed the Swedish Environmental Protection Agency to “ascer-tain whether there is a need to introduce new instruments to achieve the overall objectives of waste management”. The government considers it to be of particular interest toexamine instruments that encourage a balanced use of methods for recycling, biological treatment and energy utilization.
On the basis of the guidelines mentioned above and an assessment of the environme-ntal impact of waste management, among other things, we have drawn the following conclusions about the types of waste included in the report.
• From an environmental viewpoint, landÞ ll is the least preferable way of disposing of waste that could be recycled or incinerated. Whether incineration combined with en-ergy extraction or recycling is chosen, the environmental impact of waste management is reduced as compared with landÞ ll.
• From an environmental point of view, incineration, biological treatment and other recycling methods are acceptable, provided that waste quality standards are set and adequate precautionary measures in the form of effective treatment equipment etc are in place. However, we need to know more about fugitive dispersal of hazardous substances so that further measures can be taken if necessary.
• Recycling has advantages over incineration, since it is thereby possible to create waste management systems involving virtually no landÞ lling, in which material and nutrients form part of an ecocycle. This often reduces energy consumption and environmental impact. Recycling has the added advantage of providing valuable feedback for product development so that those manufacturing a given product are made aware of its environmental impacts.
• At present, recycling is often more expensive and labour-intensive than incineration. We consider that achievement of an environmentally well-balanced combination of incineration and recycling will require further instruments to strengthen the incentives for recycling where this is justiÞ ed on environmental grounds.
• Some types of waste exhibit characteristics that render it environmentally unsuitable for recycling or entail work or expense disproportionate to the environmental beneÞ ts derived. A general guideline to the effect that recycling is preferable to incineration in particular, should apply, taking account of waste characteristics, practical considera-tions such as economics, market, technology and, not least, public acceptance.
• Instead of detailed regulations governing the choice between incineration and recyc-ling, efforts should be made to establish tools and methods deÞ ning the approach to be adopted by individual companies and municipalities. Examples of this are the “rules of consideration” and the requirements as to a systematic approach and planning laid down in the Environmental Code. These instruments should be combined with objectives and economic instruments clarifying and providing an impetus for the changes necessary.
• Direct action will be necessary if waste management is to become more environmen-tally compatible. This will involve sorting, technical preventive measures, information
etc, as well as administrative instruments such as good planning, clear division of responsibilities, effective monitoring of achievement, reliable statistics and research and development.
Progress is being made but further measures are
necessary
A number of instruments were introduced in the 1990s to reduce landÞ ll, increase recycling and highlight the link between waste and products. All these instruments are designed to achieve ecologically sustainable waste management. One tangible effect of this has been a reduction in the quantity of household waste going to landÞ ll and an increase in the percentage of waste recycled.
As the landÞ ll bans take effect, they will improve management of waste as a resource. More stringent requirements for preventive measures at landÞ ll sites and incineration plants will reduce emissions from waste disposal.
However, we have identiÞ ed a number of areas where additional measures are desirable to ensure that waste management continues to become more ecologically sustainable. Our proposals are summarised below.
Increased recycling
• A national objective for recycling of food waste by means of sorting at source and biological treatment should be introduced as a sub-objective under the “good urban environment” environmental quality objective. It is proposed that the objective be that at least 25 per cent of household food waste and at least 50 per cent of food waste from institutional catering, restaurants and shops should undergo biological treatment by 2010. Measures accompanying this objective should include quality improvements, monitoring of achievement and economic instruments in the form of tax relief etc. • The operator’s liability under the Environmental Code to possess information about
waste generated by operations and to make use of the potential for recycling should be made clearer. The Swedish Environmental Protection Agency should provide guidance on the obligations imposed by the code in this respect.
• It is proposed that the landÞ ll tax be raised by SEK 50/tonne on 1 January 2003, 2004 and 2005 for waste qualifying for exemption from the ban on landÞ lling burnable and organic waste.
• The Swedish Environmental Protection Agency should begin drafting regulations and guidelines on the ban on landÞ lling organic waste so that these are available in good time before 2005.
High, uniform standard of collection of hazardous household refuse
• A new regulation should be introduced deÞ ning the responsibility of municipalities to offer households a service for simple disposal of hazardous waste.
Clearer requirements for preventive measures at plants for incineration and biological treatment
The Swedish Environmental Protection Agency should provide guidance on:
• The way the “general rules of consideration” in the Environmental Code with regard to required knowledge and quality assurance of incoming waste should apply to waste incineration.
• The information on precautionary measures etc that should be submitted in conjunction with applications for operating permits for facilities for handling and landÞ lling ash and sludge from waste incineration.
• Preventive measures in conjunction with biological treatment.
• The way the “rules of consideration” in the Environmental Code should apply to biological treatment.
Proposed additional measures:
• Quality assurance and certiÞ cation systems for compost and digestion residues should be further developed.
• Operators and industries should be responsible for ensuring that information and know-how is distributed on the basis of the above guidelines.
Prevention
Further efforts are required in the Þ eld of prevention in a number of areas:
• The Swedish Environmental Protection Agency should play an active role in relation to the EU Commission’s thematic strategies on natural resources and waste. These efforts should also be coordinated with the process of producing a white paper on Integrated Product Policy.
• Preventive measures to reducing the hazard level of waste and waste quantities should be further examined as part of the work preparatory to the Swedish Environmental Protection Agency report to the government on environmental product policy, to be submitted in July 2002.
Import and export
• Raising the tax on waste qualifying for exemption from the ban on landÞ lling combus-tible and organic waste (as described above) will reduce the quantity of waste imported for incineration.
• Sweden supports the demand for notiÞ cation of the import of waste on the “green list” in the forthcoming EC Statistics Regulation. If this cannot be achieved, the introduction of a separate system for gathering information on the import of waste of this kind should be considered.
More clearly defi ned responsibility for industrial waste
• The operator’s responsibility for recycling or disposal of its waste should be more clearly deÞ ned by the insertion of a new provision in the Environmental Code. This responsibility should be linked to the proposal mentioned above concerning waste management by industrial operators.
• Swedish county administrative boards should be charged with the task of monitoring and ensuring that county waste management capacity is sufÞ cient.
Waste planning at local, regional and central level
• Parliament or the government should decide on a national waste plan containing objectives, strategies and guidelines for monitoring waste management.
• Regional cooperation on waste planning should be increased by means of voluntary action taken by municipalities and trade associations.
• Municipal waste planning regulations should be adjusted in line with the current division of responsibility for industrial waste and should place greater emphasis on monitoring achievement of environmental objectives.
Improved statistics and monitoring
• The Swedish Environmental Protection Agency is continuing to improve methods of gathering and reporting waste statistics and intends to present proposed legislative amendments that may be necessary to establish a more comprehensive administrative system for gathering waste data.
Potential effect on the implementation of the ban on
landfi lling combustible waste
Forecasts indicate that the ban on landÞ lling burnable waste will have been largely implemented some time during 2004–2006. There is an element of uncertainty depending on whether and by how much waste quantities will increase, as well as the extent of plans for additional incineration and biological treatment capacity, and the rate at which they are realised. In addition, the competitive relationship between Swedish and imported waste fuels may also affect the rate.
Applications to county administrative boards for exemption from the ban on landÞ lling combustible waste will hasten decisions to increase treatment capacity and ensure that these decisions are in fact taken. If the landÞ ll tax on waste qualifying for exemption is progressively raised, as proposed in this report, this will further accelerate the reduction in landÞ ll.
A national sub-objective of increased biological treatment of food waste that has been sorted at source, together with complementary instruments, will make the aim clear and support municipalities in their efforts to put existing plans into operation. We therefore
believe that biological treatment will play a major part in replacing landÞ ll, particularly of household refuse.
A clearer division of responsibility will enable treatment capacity to be increased more quickly. A more systematic approach to waste in industry and other operations will help to reduce waste quantities and also to increase the proportion that is recycled.
A requirement that hazardous waste be separated from other household refuse and increased control of incoming waste for incineration will result in safer management of hazardous waste and cleaner waste for recovery and recycling. The incorporation of the Waste Incineration Directive in Swedish legislation will tighten regulations governing waste incineration plants. Clearer requirements for better biological treatment technology will reduce the environmental impact caused by large-scale composting and digestion.
In combination with proposals concerning waste planning, statistics and preventive measures, the ongoing implementation of the landÞ ll bans will represent important steps towards achieving ecologically sustainable development.
1 Inledning
1.1 Uppdraget
Regeringen gav i december 2000 Naturvårdsverket i uppdrag att utreda ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall. Bakgrunden till uppdraget var den pågående omställ-ningen av avfallshanteringen som regeringen menade inte skett i den takt som bedömdes som rimlig när förbuden mot att deponera brännbart och organiskt avfall fattades.
I uppdraget, som redovisas i sin helhet i bilaga 1, ingår följande huvuduppgifter: • redovisa hur avfallshanteringen inom kommuner och industri utvecklats under de
senaste åren.
• redovisa om det Þ nns behov av en förändring av styrmedlen för att uppnå de övergri-pande målen för avfallshanteringen. Av intresse i sammanhanget är särskilt styrmedel som stimulerar en balanserad användning av metoder för materialåtervinning, energiut-vinning och biologisk behandling.
• se över avfallsplaneringen på central, regional och lokal nivå samt ansvarsfördelningen för olika avfallsslag och vid behov föreslå förbättringar.
• redovisa en handlingsplan för att uppnå ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall.
1.2 Genomförande och avgränsning
Uppdraget har rubriken ”Ekologiskt omhändertagande av avfall”. De huvuduppgifter som regeringen ger i uppdraget tar dock främst sikte på avfall som berörs av kraven på sortering av brännbart avfall och förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall, organiskt avfall samt frågor rörande ansvarsförhållanden och avfallsplanering som uppkommit i samband med genomförandet av deponeringsförbuden.
Vi har därför, efter samråd med miljödepartementet, valt att koncentrera våra utred-ningsinsatser till att främst omfatta problemställningar som rör deponeringsförbuden. Följande avfallsslag ingår därför i utredningen: hushållsavfall, bygg- och rivningsavfall, ej branschspeciÞ kt industriavfall. BranschspeciÞ kt industriavfall behandlas i den mån det berörs av förbuden. Farligt avfall berörs i rapporten främst när det har betydelse för återvinning av något av ovanstående avfallsslag.
1.2.1 Huvudfrågor
Utredningen har utifrån uppdraget koncentrerats till fyra huvudfrågor. 1. Vad innebär ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall?
2. Hur bör avfall omhändertas efter deponeringsförbuden?
3. Vem skall ansvara för att planera och bygga behandlingskapacitet för annat avfall än hushållsavfall?
4. Hur skall avfallsplanering ske när det krävs regionala lösningar?
Ovanstående frågor har styrt utredningens val av metod och hur rapporten utformats.
1.2.2 Metod
De nationella miljökvalitetsmålen utgör målbilden både för arbetet på kort och på längre sikt. Regeringsuppdraget är formulerat främst med utgångspunkt från målen under God bebyggd miljö men även andra miljökvalitetsmål (särskilt målen om en Giftfri miljö och en Begränsad klimatpåverkan) är centrala för avfallsområdet.
För att söka svaret på frågan om vad ett ekologiskt hållbart omhändertagande (av avfall som berörs av deponeringsförbuden) innebär tar vi miljökvalitetsmålen som ut-gångspunkt. Vi tecknar ned den målbild vi har idag för omhändertagandet av avfall och diskuterar hur avfallsfrågorna berörs av de nationella miljökvalitetsmålen samt diskuterar vilka riktlinjer målen ger för utvecklingen av dagens avfallshantering.
För att besvara frågan om hur avfall bör tas om hand efter deponeringsförbuden har vi dels utgått från de systemanalyser som utfört inom Energimyndighetens projekt ”Energi ur avfall” och dels från analyser av praktiska förutsättningar. Bland annat har vi låtit utreda hur och i vilken takt biologisk behandling av organiskt nedbrytbart avfall skulle kunna öka. Vi har också studerat erfarenheterna från några kommuner som har genomfört deponeringsförbudet för brännbart avfall genom en kombination av förbrän-ning, biologisk behandling och satsningar på materialåtervinning. Förutsättningar för en ökad materialåtervinning av avfall från verksamheter belyses i en studie som vi låtit göra om bra avfallshantering hos företag. Hur förutsättningarna ser ut i stort för en ökad materialåtervinning av hushållsavfall och visst verksamhetsavfall genom ett utökat producentansvar är en uppgift som ingår i producentansvarsutredningens, (M 2000:1), uppdrag, se avsnitt 1.3.
För att höja kvaliteten på avfallsförbränning och på biologisk behandling utreds förut-sättningarna för att med stöd av miljöbalkens hänsynsregler ge vägledning om skyddsåt-gärder, kompetens, kunskap och egenkontroll vid såväl avfallsförbränning som biologisk behandling.
Tillsammans med Renhållningsverksföreningen (RVF), har vi låtit genomföra en utred-ning av hur kommunerna samlar in farligt avfall från hushåll.
För att få fram underlag för frågorna som rör ansvar och avfallsplanering har vi låtit genomföra intervjustudier med ansvariga aktörer för att kartlägga erfarenheter samt för-slag till möjliga förbättringar. Frågorna har också diskuterats i den externa referensgrupp som knutits till projektet, formerna för avfallsplanering har dessutom diskuterats i en särskild utredningsgrupp.
I beskrivningen av hur avfallshanteringen har utvecklats under de senaste åren har särskild tonvikt lagts vid importen av avfall för förbränning. En särskild studie har genomförts bl.a. på uppdrag av Naturvårdsverket och den särskilda utredningen om skatt
på avfall, (SOU 2002:9), se avsnitt 1.3. Studien behandlar vilka styrmedel som påverkar avfallsbehandlingen i de länder varifrån den svenska importen av avfall är som störst och hur dessa förutsättningar kan komma att påverkas på sikt.
Att förebygga att avfall uppstår och att utveckla produkter kan inte sägas ingå i omhändertagande av avfall. Sådana insatser ”uppströms” är dock avgörande för att av-fallshanteringen skall kunna karakteriseras som ekologiskt hållbar. Vi har valt att inom ramen för uppdraget översiktligt beskriva möjligheter till och förutsättningar för förebyg-gande arbete. Vi beaktar även i vilken grad olika metoder att omhänderta avfall kan påverka det förebyggande arbetet.
1.3 Samråd med andra utredningar
1.3.1 Regeringens utredning för översyn av producentansvaret
Utredningen för översyn av producentansvaret, producentansvarsutredningen, (M
2000:01) tar upp frågan om vem som skall ansvara för insamling och behandling av avfall som omfattas av producentansvar och för vilka varugrupper producentansvar är en lämplig ansvarsform. Naturvårdsverkets uppdrag koncentreras till frågan om hur avfallet skall omhändertas (förbränning, materialåtervinning, biologisk behandling).
Ett antal gemensamma frågor Þ nns mellan utredningarna. Särskilda avstämningsmöten har hållits under arbetets gång .
1.3.2 Regeringens utredning om skatt på avfall
Regeringens utredning om skatt på avfall, 2001-års avfallsskatteutredning, tar främst upp frågan om konsekvenserna av en skatt på avfall till förbränning.
1.3.3 Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om den miljöorienterade produktpolitiken
Detta uppdrag handlar om att ta fram underlag för en vidare utveckling av den miljöo-rienterade produktpolitiken. I uppdraget ingår att analysera de styrmedel och verktyg som är aktuella inom politikområdet, hur de samverkar, ev. motverkar varandra och kan effektiviseras. I uppdraget ingår också att se över kunskapsbehovet när det gäller varors miljöpåverkan. Uppdraget ska delredovisas den 30 september 2001 och slutredovisas den 31 juli 2002.
Den miljöorienterade produktpolitiken pekas bl.a. i den senaste miljömålspropositionen (prop. 2000/01:130) ut som ett centralt verktyg för att uppnå målsättningen att avfalls-mängderna inte ska öka. De styrmedel som nämns inom ramen för den miljöorienterade produktpolitiken är i ß era fall sådana som tidigare hänförts till avfallspolitiken, kategorin förebyggande av avfall.
2. Bakgrund
2.1 Utvecklingen av avfallspolitiken i Sverige
2.1.1 Avfall i miljöpolitikenAvfallsfrågorna har varit en del av miljöpolitiken under lång tid. Avfallet har genom åren omväxlande betraktas som en resurs respektive som ett miljöproblem. Att förebygga att avfall uppstår och att avfallets farlighet ska minska har lyfts fram under lång tid men det förebyggande arbetet har hittills inte gett särskilt omfattande resultat. Ansvaret för att behandla avfall har under 1990-talet fördelats på ß era aktörer samtidigt som en rad styrmedel införts i syfte att ställa om avfallsbehandlingen från deponering till ökad återvinning. Avfall betraktas och behandlas numer både som ett miljöproblem och en resurshushållningsfråga under miljökvalitetsmålen.
1970-talet – avfallet ses som en resurs – centrala återvinningsanläggningar byggs ut
Avfallsfrågor har varit en del av miljöpolitiken åtminstone sedan 1970-talet. Frågor rörande resurshushållning, förebyggande av avfall, materialåtervinning, olika aktörers ansvar och miljökrav på avfallshantering behandlades redan 1975 i en proposition om återvinning och omhändertagande av avfall (prop. 1975:32). Regeringen redovisade i propositionen den principiella grundsynen att ”ansvaret för att det avfall som uppkommer
vid produktionen kan tas omhand på ett ur miljö- och resurssynpunkt riktigt sätt måste i första hand åvila producenten. Innan produktionen av en vara påbörjas bör det vara känt hur det avfall som är en följd av själva produktionsprocessen skall behandlas liksom hur den färdiga varan skall omhändertas när den använts.” Principen om producentens ansvar
åtföljdes däremot inte av några förslag om konkreta styrmedel för att tydligare reglera eller på annat sätt tillämpa den.
I propositionen menade regeringen också att avfall skulle ses som en resurs ”…. avfall
är en resurs som i största utsträckning skall användas på nytt. Återanvändning måste vara en ledande princip vid omhändertagande och behandling av avfall. Sparsamhet, hushållning och återanvändning bör alltså vara grundläggande för vårt utnyttjande av naturresurser och för inriktningen av vår varuproduktion.”
Regeringen förordade att en återvinning skulle ske i samband med avfallets behandling i centrala avfallsseparerings- och återvinningsanläggningar. Som stöd för den här typen av anläggningar föreslogs att bidrag skulle ges till upp till 50% av anläggningskostnaden. Under perioden 1975–80 beviljades därefter bidrag till ett dussintal sådana anläggningar i Sverige. Satsningen misslyckades dock främst p.g.a. att det var svårt att få avsättning för de utsorterade fraktionerna.
1980-talet – moratorium för avfallsförbränning – avfallet ses som ett alltmer ökande miljöproblem – förebyggande av avfall betonas allt starkare
Redan i slutet av 1960-talet började avfallsförbränningsanläggningar byggas ut i större skala i Sverige. Utbyggnaden pågick fram till mitten av 1980-talet. Vid denna tid fanns ett 20-tal anläggningar i drift. En fortsatt utbyggnad av avfallsförbränningen stoppades våren 1985 p.g.a. den dioxindebatt som då fördes. Sommaren 1986 kom den s.k. ENA-utredningen, Energi ur avfall, där förslag las om hårdare miljökrav på förbränningen. Förbränningsanläggningarnas utsläppsvillkor prövades om och utbyggnadsstoppet hävdes.
Ytterligare betydelsefulla steg inom avfallspolitiken togs därefter i samband med 1990-års avfallsproposition (prop. 1989/90:100) . Förslagen i propositionen 1990 byggde i stor utsträckning på Naturvårdsverkets utredning ”Avfallet och Miljön” som redovisades 1988. I Naturvårdsverkets rapport och i propositionen slogs fast att avfallet (i motsats till det synsätt som redovisades i den tidigare avfallspropositionen från 70-talet) i första hand inte kunde ses som en resurs utan som ett alltmer ökande miljöproblem. Arbetet med att förebygga uppkomsten av avfall samt reducera avfallets innehåll av hälso- och miljöfarliga ämnen genom förebyggande kemikaliekontroll betonades. I propositionen menade regeringen att producentansvar (inkluderande ett kostnadsansvar) därför måste hävdas starkare jämfört med tidigare genom krav på utfasning och utbyte av farliga äm-nen, krav på uppgiftsskyldighet till kommunen och konsumenten samt genom utveckling av materialbalanser och miljövarudeklarationer. I propositionen föreslogs dessutom att ekonomiska styrmedel, i form av en avfallsavgift, skulle utvecklas som ett komplement till administrativ reglering för att ge incitament till att kontinuerligt minska mängderna och farligheten hos avfallet.
De avfallsbehandlingsmetoder som förordades i propositionen var främst återanvänd-ning och återvinåteranvänd-ning av material. För att främja en utveckling mot en ökad återvinåteranvänd-ning föreslog regeringen att källsortering skulle utvecklas.
För det avfall som slutligen måste tas om hand behövde teknik för miljöriktig hantering och slutbehandling utvecklas. Stöd till forskning och utveckling inom avfallsområdet skulle prioriteras och avfallsfrågorna ges ökad uppmärksamhet vid prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen.
Propositionen resulterade dessutom i ett ökat kommunalt ansvar för avfallshanteringen bl.a. genom krav på upprättande av avfallsplaner.
1990-talet–början av 2000-talet: kretsloppspolitik introduceras som begrepp , produ-centansvar införs i lagstiftningen, ansvarsförhållandena ändras, hårdare styrning av avfallsbehandlingen införs genom EG – krav och nationella regler, det förebyggande avfallsarbetet blir ett eget politikområde genom den miljöorienterade produktpolitiken
Nästa stora proposition av betydelse för avfallsfrågorna var kretsloppspropositionen (prop. 1992/93:180). I denna proposition introducerades kretsloppsprincipen, vilken säger att allt som utvinns ur naturen på ett uthålligt sätt skall kunna användas, återanvändas, återvinnas eller slutligt omhändertas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. En mera cyklisk materialhantering krävs för en mer hållbar samhälls-utveckling enligt propositionen. Med denna proposition lyfts ett medel att uppnå en mer resurssnål materialanvändning, återanvändningen (återvinningen), upp till ett mål i miljöpolitiken.
Bland de viktigaste styrmedlen som föreslogs i propositionen märks införandet av ett lagstadgat producentansvar. I och med detta tilldelas producenterna det fysiska och ekonomiska ansvaret för insamling och hantering av uttjänta varor. På detta sätt tog den tidigare uttalade (1975, 1990 o.s.v.) principiella hållningen rörande producenters ansvar en mer fast form.
Genom att införa den här typen av ansvar skapas det enligt propositionen incitament för:
• Minskade avfallsmängder • Renare produktion
• Mer miljöanpassade produkter • Ökad återvinning och slutna kretslopp
Producentansvar har därefter införts successivt för förpackningar, returpapper, däck, bilar och nu senast för elektronik och elektroniska produkter. Dessutom Þ nns s.k. frivilliga åtaganden om återvinning från byggsektorn rörande byggavfall och för kontorspapper.
I kretsloppspropositionen föreslås dessutom ytterligare styrmedel för att miljöanpassa produkter och därmed förebygga avfall och annan miljöpåverkan. Det handlar om ekono-miska styrmedel, intensiÞ erad kemikaliekontroll, utökad information till konsumenterna och miljöanpassad upphandling, materialbalanser och miljövarudeklarationer ( dessa styr-medel nämns även i 1990- års avfallsproposition och i Naturvårdsverkets redovisning 1988). I kretsloppspropositionen nämns även utvecklingen av miljöledningssystem som ett område som kan påverka företags miljöåtgärder rörande produkter och avfall i positiv riktning.
Våren 1997 kom propositionen ”Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla” (prop.1996/97: 172). I denna proposition behandlas bland annat Naturvårdsverkets förslag i Aktionsplan Avfall1 som redovisades sommaren 1996.
I aktionsplanen föreslog verket att en rad styrmedel skulle införas för att påverka behand-lingen av avfall. Verket föreslog bl.a. att
• Deponeringen av organiskt avfall skulle förbjudas till år 2005.
• Naturvårdsverket skulle bemyndigas att utforma föreskrifter om sortering av avfall, • Naturvårdsverket skulle bemyndigas att få meddela föreskrifter om förbud,
skyddsåt-gärder, begränsningar och andra försiktighetsmått som behövs för att skydda miljön och människors hälsa vid deponering.
Naturvårdsverkets förslag antogs i huvudsak av regering och riksdag. Regeringen avise-rade dessutom att man avsåg införa ett förbud mot deponering av brännbart avfall från år 2002 förutsatt att riksdagen beslutade om en ändring i lagstiftningen så att regeringen skulle kunna föreskriva om ett förbud. Riksdagen antog även detta förslag (rskr. 1997/98:55).
Samtidigt ändrades ansvarsförhållandena så att kommunernas möjlighet att ta ett utökat ansvar (”monopol”) för annat avfall än hushållsavfall togs bort. Begränsningen trädde i kraft den 1 januari 2000. De styrmedel som på detta sätt infördes inom avfallsbehand-lingsområdet innebar, tillsammans med nya EG-regler på området, att genomgripande förändringar av avfallsbehandlingen nu behöver ske under en ganska kort tidsperiod.
Våren 1999 föreslog regeringen dessutom att en skatt (prop. 1998/99:84) skulle införas på avfall som deponeras. Lagen antogs av riksdagen och trädde i kraft den 1 januari 2000.
Under slutet av 1990-talet påtalades det främst från kommunernas sida att det kommer att råda ett underskott i kapaciteten att behandla det avfall som omfattas av depone-ringsförbudet för år 2002. En ensidig satsning på avfallsförbränning som lösning på deponeringsförbudet är dessutom ifrågasatt eftersom det kan leda till att möjligheterna till materialåtervinning inte utnyttjas i den utsträckning som är miljömässigt lämpligt.
Naturvårdsverket Þ ck under våren 2000 därför i uppdrag att redovisa en kartläggning av situationen. I redovisningen2 konstaterades att det i en del kommuner, men inte i alla,
kommer att råda en brist på kapacitet för att omhänderta det brännbara avfall som inte får deponeras från den 1 januari 2002. Naturvårdsverket menade att ytterligare styrmedel för att minska deponeringen av brännbart avfall borde övervägas.
Redovisningen från Naturvårdsverket rörande dessa frågor följdes av det mer omfat-tande uppdrag om ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall som nu avrap-porteras.
Kravet på utsortering av brännbart avfall återÞ nns numera tillsammans med deÞ nitio-ner av brännbart och organiskt avfall i den nyligen antagna avfallsförordningen (SFS 2001:1063).
Förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall respektive organiskt avfall fram-går av förordningen (SFS 2001:512) om deponering av avfall som antogs under 2001.
Naturvårdsverket har dessutom under 2001 utfärdat föreskrifter om hantering av bränn-bart avfall (NFS 2001:17). Dessa regler omfattar bland annat undantag från sorteringskrav samt undantag från och dispenser vid deponeringsförbud.
Under senare år har även producentansvaret för förpackningar och vissa varugrupper diskuterats. Bland annat har miljönyttan och den samhällsekonomiska effektiviteten ifrå-gasatts i några studier. Våren 2000 tillsattes därför en särskild utredare med uppgift att
”göra en bred översyn av producentansvaret samt att utreda hur garantier för producent-ansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas” (dir. 2000:28). Utredaren skall
bl.a. lämna förslag till hur systemen för uttjänta produkter i framtiden bör utformas och om ß er varugrupper bör ingå i systemet.
Naturvårdsverket har dessutom fått i uppdrag att ta fram underlag till grund för
en vidareutveckling av den miljöorienterade produktpolitiken. Detta politikområde har
vuxit fram under slutet av 90-talet och omfattar produkters (varors och tjänsters) miljöpå-verkan i ett livscykelperspektiv och därmed i princip stora delar av såväl kemikalie- som avfallspolitiken. I den miljöorienterade produktpolitiken sammanförs styrmedel som tidigare diskuterats och även i viss utsträckning införts inom ramen för avfalls- och kemikaliepolitiken, se ovan. Utöver dessa utredningar tillsattes även en särskild utredare
våren 2001 med uppgift att utreda skatt på avfall. Utredningen analyserar främst konse-kvenserna av en skatt på avfall till förbränning.
2.1.2 Miljökvalitetsmålen
Riksdagen fattade 1999 beslut om en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål. Regeringen har därefter våren 2001 lämnat förslag till delmål under miljökvalitetsmålen som riksdagen nyligen har fattat beslut om. Miljökvalitetsmå-len är enligt regeringen ”sektorsövergripande och bildar utgångspunkter för ytterligare
precisering samt sektorsvis och geograÞ sk anpassning”. Omhändertagandet av avfall är
en sektorsövergripande aktivitet i samhället vars miljöpåverkan är av betydelse för ß era av de miljökvalitetsmål som riksdagen har antagit och därmed även för möjligheterna att uppnå en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Miljöpåverkan från avfall berör främst målen God bebyggd miljö, Giftfri miljö och Begränsad klimatpåverkan men påverkan från avfallshanteringen är också av betydelse för naturtypsmålen3 Grundvatten av god kvalitet,
Levande sjöar, Hav i balans, Ett rikt odlingslandskap samt föroreningsmålen Skyddande ozonskikt, Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. Målen för olika naturtyper är generellt sett beroende av att ”föroreningsmål” som Giftfri miljö, Frisk luft etc. uppnås.
Övergripande riktlinje för avfallshanteringen
I propositionen ”Svenska miljömål” prop. 1997/98:145 formulerades dessutom som över-gripande riktlinje för avfallshanteringen att:
”Mängden avfall för slutlig behandling skall minskas, avfallets farlighet skall minskas och avfallet skall behandlas utgående från dess inneboende egenskaper”. I propositionen (prop. 2000/01:130 ”Svenska miljömål- delmål och åtgärdsstrategier” gör regeringen bedömningen att det är enligt dessa riktlinjer som omställningen mot ett ekologiskt hållbart omhändertagande bör fortsätta. Dessutom bör, enligt regeringens bedömning, den totala mängden genererat avfall inte öka.
Strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp
Regeringen gör i den senaste miljömålspropositionen bedömningen att ett fåtal aktiviteter –transporter, energianvändning, ß öden av material, kemikalier och varor, exploatering och ett icke hållbart utnyttjande av mark, vatten och den bebyggda miljön- ger upphov till ß ertalet av dagens miljöproblem.
Avfallshanteringen ingår som en delmängd av de miljöproblem som uppstår till följd av samhällets ß öden av material, kemikalier och varor. Avfallshanteringen bidrar även till exploatering och ett icke hållbart utnyttjande av mark, vatten och den bebyggda miljön.
Regeringen har valt att gruppera åtgärder och styrmedel i tre åtgärdsstrategier för sådana åtgärder som är betydelsefulla då de bland annat kan bidra till att uppfylla ß era miljökvalitetsmål samtidigt.
Avfallsfrågorna ingår främst i strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Denna strategi hänvisar främst till regeringens tidigare skrivelse från våren 2000 om en miljöo-rienterad produktpolitik.
2.2 Utvecklingen inom EU – avfallspolitiken och
närliggande politikområden
2.2.1 EU:s avfallspolitik
1989 års avfallsstrategi
EU:s första övergripande avfallsstrategi utarbetades 19894. I strategin etablerades bl.a.
den s.k. avfallshierarkin som är en princip som anger i vilken prioritetsordning som avfall skall behandlas. Enligt hierarkin har förebyggande av avfall första prioritet följt av återanvändning, återvinning och sist säkert omhändertagande av avfall.
I strategin betonas även den s.k. självförsörjandeprincipen som säger att gemenskapen och varje enskilt medlemsland bör sträva efter att vara självförsörjande med avseende på behandlingsanläggningar för avfall. Gemenskapen skall även sträva efter att avfall tas om hand i den anläggning som ligger närmast , så att transporter av avfall begränsas, den s.k. närhetsprincipen. Närhetsprincipen gäller inte återvinning. Som återvinning räknas även avfallsförbränning med energiutnyttjande.
Avfallsfrågorna i det femte miljöhandlingsprogrammet
1993 kom EU:s femte miljöhandlingsprogram ”Towards sustainability”. I programmet pekades avfallsfrågan ut som en nyckelfråga för EU under 90-talet. Man konstaterade att trenden med ökade avfallsmängder måste brytas och att arbetet behövde förändras. Särskild tyngd behövde läggas vid avfallsförebyggande arbete och arbete med att lösa avfallsproblemen vid källan. Stöd behövde ges till återanvändning, återvinning, källsorte-ring och till arbete med prioriterade avfallsströmmar. Arbetet med farligt avfall skulle också prioriteras. När det gällde styrmedel framhölls att ekonomiska styrmedel skulle användas där så var lämpligt samt att användningen av lagreglering som styrmedel skulle ”rundas av” genom framtagandet av ett särskilt förpackningsdirektiv, ett avfallsförbrän-ningsdirektiv och ett deponeringsdirektiv. I det femte miljöhandlingsprogrammet sattes även mål upp som skulle uppnås inom en tioårsperiod. Bland annat sattes som mål att avfallsmängderna skulle stabiliseras till år 2000 jämfört med 1985 års nivå och max ligga på 300 kg/person och år. Som åtgärder för att nå detta mål framhölls teknikutveckling (industriavfall), produktutveckling (miljömärkning, kriteriearbete), återanvändning och återvinning, ekonomiska styrmedel m.m.
1996 antogs en reviderad gemenskapsstrategi för avfallsområdet5. I strategin lades bl.a.
fast att den avfallshierarki som etablerats 1989 fortfarande skulle gälla. Tillämpningen
4 SEC(89)0934Final 5 KOM (96) 399 Slutlig
av hierarkin borde ske med hänsyn tagen till ekonomiska och sociala kostnader. Även i strategin betonades förebyggande av avfall. För att främja sådant arbete framhölls: stöd till utveckling av rena teknologier och produkter, etablerande av tekniska standarder och EG-regler om begränsning av vissa farliga ämnen i produkter, främjande av återanvändnings- och återvinningsplaner, lämplig användning av ekonomiska instrument, miljöbalanser, miljöledningssystem, livscykelanalyser, stöd till konsumentinformation och undervisning samt utveckling av miljömärkningssystem.
När det gällde återvinning menade kommissionen att materialåtervinning borde gå före energiåtervinning när det är miljömässigt motiverat. Som skäl angavs att materialåtervin-ning förutsätter källsortering samt understödjer ett större engagemang hos konsumenterna. En energistrategi som i för hög grad vilar på förbränning av avfall menade man kunde motverka principerna om förebyggande av avfall och att material återanvänds och åter-vinns.
19996 genomfördes en utvärdering av resultatet av miljöarbetet inom EU under 90-talet
i förhållande till det femte miljöhandlingsprogrammet. När det gällde avfallsfrågornas utveckling konstaterade man att problemet fortfarande vuxit snabbare än man hunnit ge-nomföra åtgärder för att begränsa eller förebygga uppkomsten av avfall. Anledningen till detta menade man var utvecklingen av våra konsumtionsvanor. Åtgärderna som vidtagits under 90-talet ledde varken till någon stabilisering av avfallsmängderna eller att avfallets farlighet minskade. Genomsnittet inom EU låg 1999 på 370 kg avfall/person och år. Samtidigt konstateras i rapporten att återvinning har införts med framgång för vissa delar avfallet i ett antal av EU:s medlemsländer.
Ett sjätte miljöhandlingsprogram för den Europeiska gemenskapen.
Ett förslag till ett sjätte miljöhandlingsprogram7 antogs av miljöministrarna i juni 2001. I
förslaget pekas fyra prioriterade handlingsområden ut: 1. klimatförändring, 2. natur och biologisk mångfald, 3. miljö och hälsa samt livskvalitet samt 4. naturresurser och avfall
Det övergripande syftet för programmet på det sistnämnda handlingsområdet formule-ras på följande vis:
”bättre resurseffektivitet, resurshushållning och avfallshantering, så att resursanvändning och generering av avfall inte längre är kopplade till graden av ekonomisk tillväxt samt en övergång till mer hållbara produktions och konsumtionsmönster inriktade på betydande vinster i resurseffektivitet”.
I en av artiklarna i programmet redovisas mål och prioriterade insatsområden avseende hållbar användning och förvaltning av naturresurser samt avfall.
Programmets fokus ligger på förebyggande åtgärder. Strävan är att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och resursanvändning och därmed de negativa miljökonsekven-ser som resursanvändningen orsakar. Mål ska formuleras för ökad resurseffektivitet och minskad användning av resurser. Förslagen till mål ska bl.a. baseras på materialß ö-desanalys. Kommissionen ska dessutom utarbeta ett förslag till en rad kvantitativa och kvalitativa delmål för minskning av avfall som skall uppnås på gemenskapsnivå senast
6 KOM(99)543Slutlig 7 KOM(2001)31Slutlig
2010. Målen ska omfatta alla typer av relevant avfall, förslagen ska tas fram senast 2002. Handlingsprogrammet omfattar dessutom en temainriktad strategi för avfallsåtervinning samt utveckling och översyn av lagstiftningen på en rad punkter (bland annat bygg- och rivningsavfall, avloppsslam, biologiskt nedbrytbart avfall, förpackningar, batterier, avfallsdeÞ nitionen samt avfallstransporter)
EG-direktiv om avfall.
EG-regler rörande avfall har utvecklats under en längre tid och nu Þ nns ett relativt omfattande regelverk på plats. Det svenska avfallsarbetet påverkas i hög utsträckning av denna utveckling. Regelverket återÞ nns under ramdirektivet för avfall (91/156/EEG) och direktivet (91/689/EEG) om farligt avfall. Avfallsdirektiven kan indelas i två grupper, dels direktiv som reglerar speciÞ ka avfallsslag som förpackningar, spillolja, batterier, elektro-nik och elektroniska produkter och dels direktiv som reglerar behandlingsmetoderna förbränning av avfall respektive deponering av avfall. Under senare år har ß era nya direktiv antagits på området, det handlar främst om direktiv 99/31/EG om deponering av avfall och och direktiv 2000/76/EG om förbränning av avfall som bidrar till de omfattande förändringar som behöver genomföras på området under en kort tid.
2.2.2 EU:s kemikaliepolitik
EU:s kemikaliepolitik kommer att få en delvis ny inriktning sedan kommissionen tagit fram en vitbok om en ny kemikalistrategi8. Miljöministrarna antog i juni 2001 vitboken
med vissa tillägg som innebär att politiken delvis skärps. Nu återstår att strategin konkreti-seras i författningstext och genomförs i praktiken.
Strategin innebär att kunskaperna om kemikaliers egenskaper på sikt kommer att förbättras avsevärt i och med att krav ställs på att data tas fram om såväl s.k. existerande kemikalier som nya kemikalier på marknaden. Ansvaret för att ta fram denna kunskap läggs på den som tillverkar, importerar och använder en kemikalie. I strategin ingår även bl.a. att den s.k. försiktighetsprincipen skall tillämpas vid användning av kemikalier samt ett system med särskild tillståndsgivning för mycket skadliga kemiska ämnen. Eftersom det långsiktiga målet är att inom en generation (2020) åstadkomma att kemikalier
produ-ceras och används endast på sätt som inte har en avsevärd negativ inverkan på hälsan
och miljön och avfallsledet har att handha gårdagens och dagens kemikaließ öden så innebär det att för avfallsledet så kommer farliga kemikalier att utgöra ett miljöproblem under en tidsperiod som är betydligt längre än en generation. Varor och material har en ”genomloppstid” i vårt samhälle som varierar beroende på användningsområde, från en snabb förbrukning till ß era 100-tals år. Miljögifter som lagras i deponier kan dessutom komma att påverka miljön på mycket lång sikt.
I juni 2001 togs dessutom beslut om en FN-konvention, den s.k. Stockholmskonventio-nen, som behandlar s.k. persistenta organiska föroreningar (POP:s). Konventionen blir när den ratiÞ cerats rättsligt bindande. Genom Stockholmskonventionen har en överenskom-melse nåtts om att förbjuda produktion och användning av inledningsvis tio substanser: aldrin, dieldrin, endrin, DDT, heptaklor, hexaklorbensen, klordan, mirex, toxafen och PCB
