Offentlig-Privat Samhällssäkerhet
En principal-agentstudie om svenska kommuners samverkan med privata
aktörer inom krisberedskap- och hantering
Erik Widman
Självständigt arbete, 15 hp
Statsvetenskap med inriktning krishantering och säkerhet Påbyggnadskurs
HT 2020
Handledare: Arita Holmberg Antal ord: 11 908
Abstrakt
Med bakgrund av de satsningar som görs på Sveriges civila försvar och beredskap samt trenden av offentlig-privat samverkan för samhällssäkerhet, undersöker den här pilotstudien hur sju svenska kommuner samverkar med privata aktörer inom krisberedskap- och
hantering. Studien utgår ifrån ett principal-agentperspektiv där kommunen är principal och privata aktörer är agent. Genom sju semistrukturerade informantintervjuer med
säkerhetschefer på Haninge, Huddinge, Nacka, Norrtälje, Salem, Solna och Värmdö kommun undersöks former för samverkan samt om det uppstår några principal-agentproblem i
samverkan med privata aktörer. Analysen görs genom kvalitativ tematisk textanalys på det transkriberade materialet och finner att samverkan med privata aktörer i kommunerna befinner sig i en uppstartsfas och att det finns utvecklingspotential. Formerna för samverkan är informell och dialogbaserad. Några principal-agentproblem kan inte beläggas vilket kan härledas till formerna för samverkan samt att de intervjuade kommunerna nyligen kommit igång med samverkansarbetet.
Innehållsförteckning
Definitioner ... 4
1. Inledning och problembeskrivning ... 5
2. Syfte & frågeställning ... 8
3. Tidigare forskning ... 11
4. Teori ... 14
4.1. Principal-Agentteori ... 15
5. Metod & material ... 18
5.1. Urval ... 21
5.1.1. Geografi ... 21
5.1.2. Folkmängd ... 22
6. Resultat/Analys ... 24
6.1. Utvecklingspotential ... 24
6.3. Informella och goda relationer ... 26
6.2. Forum för dialog ... 29 6.3. Sammanfattning av resultat ... 30 7. Slutsatser ... 32 8. Referenslista ... 37 9. Bilagor ... 43 Bilaga 1 ... 43 Frågeguide ... 43 Bilaga 2 ... 44
Definitioner
Nedan följer definitioner på textens centrala begrepp:
- Kris: ”Med kris avses en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funktioner. Kris är ett tillstånd som inte kan hanteras med normala resurser och organisation. En kris är oväntad, utanför det vanliga och vardagliga och att lösa krisen kräver samordnade åtgärder från flera aktörer. ” (2007/08:92, s.77)
- (Kris)Beredskap: ”Förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer.” (§4, 2006:942)
- (Kris)Hantering: ”Förmåga att kunna hantera en kris som inträffar. Bygger både på krisledningsförmåga och operativ förmåga.” (2007/08:92, s.77)
- Krisberedskap- och hantering: I textens används begreppet krisberedskap- och hantering för att syfta på båda delarna av ovan definierade beredskap och hantering inför och under kris.
- Offentlig aktör: Syftar på en aktör som utgörs av en representativ del av den svenska staten. Det kan vara en myndighet, kommun, departement eller statligt företag.
- Privat aktör: Med privat aktör menas en aktör som inte är en myndighet eller annan aktör från offentlig sektor, alltså inte på något sätt representant för staten Sverige. Det kan således vara ett företag, en ideell organisation, en förening, en individ eller en sammanslutning eller nätverksorganisation.
- Samverkan: Samverkan kan ta många olika former och definieras på olika sätt. I texten används en bred definition för att fånga in så många aspekter av fenomenet som möjligt. Här syftas följaktligen samverkan på strukturen och processen när två eller fler aktörer samverkar mot ett gemensamt mål: hantering, ledning och beslut. Det kan se ut på många olika sätt och behöver inte nödvändigtvis innebära fysisk kontakt utan att de två aktörerna är överens om en gemensam målbild mot vilken de arbetar konstruktivt. Det inkluderar därmed samverkan över horisontella såväl som vertikala gränser (Emerson, Nabatchi & Balogh, 2012).
1. Inledning och problembeskrivning
Efter många år av nedrustning har spänningar nu återigen ökat i Sveriges närområde. Händelser som annekteringen av Krim och kränkningar av svenskt territorialvatten har åter gjort Ryssland till antagonist i svensk försvarsdiskurs om Östersjön och Baltikum (SVD, 2016 & SVT, 2020). Samtidigt avstannar inte klimatförändringarna vilket ökar risken för extremt väder i form av stora mängder nederbörd, vilket kan leda till översvämningar eller extrem torka, vilket kan leda till skogsbränder (SMHI, 2011). Dessa trender har bidragit till frågor kopplat att Sveriges totalförsvar och krisberedskap hamnat i större fokus. Som svar har Sveriges regering föreslagit stora ökningar i försvarsanslag varav ett huvudspår är en
stärkning av Sveriges civila försvar (DN, 2020). I korthet innebär satsningarna på det civila försvaret att Sverige ska fördubbla sjukvårdskapaciteten, utbilda kring krig och beredskap, förstärka försvaret av kritisk samhällsinfrastruktur som elkraft-, tele-, data-, transport-, och betalningssystem med mera. Sammantaget ska Sverige klara sig själv i tre månader innan hjälp utifrån kan anlända (DN, 2020)
Strukturen för Sveriges krishantering innebär att Sveriges kommuner får axla ett stort ansvar. Det svenska krishanteringssystemet är byggt på de tre principerna ansvar, närhet och likhet. Dessa tre styrande principer får som konsekvens att Sveriges kommuner utgör en central och viktig del av krishanteringssystemet. Kommuner bär ansvar för många samhällskritiska verksamheter både under normala förhållanden såväl som vid kriser. Vidare finns det 290 stycken kommuner utspridda över landet vilket innebär att de är naturligt nära kriser när det sker (2015:1052).
Efter kalla kriget har det skett stora förändringar för hur krishantering- och beredskap struktureras i Sverige. En av dessa strukturella förändringar avser det allt större inslaget av nya marknadslösningar så som avreglering samt köp-och-säljförfarande i offentlig
verksamhet. Det går därför idag att tala om ”kontraktsbaserad samhällssäkerhet” som en realitet (FOI, 2013, s.24-25,). Kontraktbaserad samhällssäkerhet kan innebära att en offentlig aktör, exempelvis en kommun, kontrakterar ut en samhällstjänst till en privat aktör istället för att tillhandahålla tjänsten själv. Det ligger i linje med trender som New Public Management som ser till en minskad statsapparat och mer marknadsorienterat förfarande (Christoplos, 2003).
I och med kommuners roll i svensk krishantering och den trend av kontraktbaserad samhällssäkerhet (FOI, 2013) som idag finns, innebär det att kommuner samverkar med privata aktörer inom sin krisberedskap. Sådan samverkan beror dels på det lagkrav som finns på kommuner att de skall samordna med samtliga berörda aktörer under en kris (2006:544) och dels beror det på de trender som bland annat FOI (2013) och Christoplos (2003) identifierar.
Medan det finns många exempel på framgångsrika fall av samverkan mellan privat och offentliga aktörer i krishantering finns det också svårigheter. Hayllar & Wettenhall (2010) menar att sådan samverkan visserligen har potential att effektivisera offentlig service men att det finns många hinder att ta sig förbi. Det kvarstår fortfarande frågor kring huruvida de positiva effekterna är överdrivna eller om de gynnar privat intresse på bekostnad av offentligt intresse. En studie av Eriksson, Larsson & Welander (2019) identifierade tre centrala
frågetecken när kommuner skulle samverka med privata aktörer: (1) Vilka aktörer skall inkluderas i samverkan? (2) Hur ambitiös skall samverkan vara? (3) Hur skall strukturen för samverkan se ut? Thomasson, Smith & Umas (2018) studie om samhällskritisk vatten- och avloppsinfrastruktur i Sverige identifierar principal-agentrelationer samt hur dessa kan ge upphov till intressekonflikter, informationsasymmetri och motsträviga uppfattningar om risk. Vidare drar Thomasson, et.al (2018) slutsatsen att deras fynd är kontextuella vilket skapar ett behov att undersöka liknande förhållanden i andra kontexter som exempelvis kommuner Den beskrivna dynamiken mellan kommun och privat aktör i kontext av krisberedskap-och hantering kan förstås utifrån principal-agentteorin, vilket kommer att beskrivas och förklaras utförligt i kapitel fyra. Kortfattat grundar sig teorin i en distinktion mellan en principal
(huvudman) och en agent (utförare). Agenten agerar åt principalens vägnar. I en offentlig och demokratisk kontext blir således medborgarna den slutgiltiga principalen, i en representativ demokrati blir det därmed en myndighet eller kommun. Genom att en kommun samverkar med en privat aktör kan man därmed se relationen där emellan som en
principal-agentrelation.
I och med de oklarheter och problem som redovisas gällande kommuners krishantering och samverkan med privata aktörer finns det anledning till att genomföra en studie på ämnet. På grund av den relation kommuner har till privata aktörer inom ramen för sitt krisarbete finns det underlag för att undersöka huruvida det förekommer principal-agentproblem när svenska kommuner samverkar med privata aktörer inom sitt krisarbete. Studien antar formen
av en pilotstudie då de studerade processerna är relativ nya i svensk kontext och således finns det begränsad tidigare forskning och begränsad materialtillgång. Förhoppningen är därför att studien genererar nya forskningsfrågor som banar vägen för mer omfattande svar.
2. Syfte & frågeställning
Den existerande problematiken som redovisats skapar ett behov att studera hur kommuner i Sverige samverkar med privata aktörer inom ramen för krisberedskap- och hantering. Trots att det finns lagstiftning som förordar samordning och samverkan och att samverkan kan vara framgångsrik, finns det viktiga frågetecken att reda ut. Eriksson et.al., (2019) har pekat ut oklarheter kring vilka aktörer kommuner ska samverka med, hur ambitiöst det ska vara samt hur en sådan samverkan ska se ut. Detta i kombination med den rådande strukturen för Sveriges krisarbete samt trender av kontraktsbaserad samhällssäkerhet ger anledning till att genomföra studien utifrån ett principal-agentperspektiv. Vidare motiverar Thomassons, et.al (2018) fynd en studie om principal-agentrelationer inom kommunalt krisarbete. Att täcka in samtliga frågetecken inom ramen för en studie av det här slaget går inte, därför behöver frågeställningen smalnas av. Syftet med den här studien är att, utifrån ett
principal-agentperspektiv, undersöka vilka former av samverkan med privata aktörer som förekommer i utvalda kommuners krisarbete samt om sådan samverkan kan ge upphov till några specifika principal-agentproblem. De kommuner som har undersökts i studien är Haninge, Huddinge,
Nacka, Norrtälje, Salem, Solna och Värmdö.
De specificerade frågeställningarna som styr studiens fokus och riktning blir således:
- Inom arbetet med krisberedskap- och hantering; vilken typ av samverkan med privata
aktörer förekommer i de undersökta kommunerna?
- Vilka principal-agentproblem uppkommer i arbetet med krisberedskap- och hantering
när de undersökta kommunerna samverkar med privata aktörer?
De valda frågeställningarna innebär att studien enbart fokuserar på kommunernas perspektiv i samverkan, och inte inkluderar privata aktörer. Detta till trots att studien görs utifrån ett principal-agentperspektiv vilket innefattar två parter: en principal och en agent, i det här fallet: en kommun och en privat aktör. Det är ett medvetet val som görs då de studerade processerna, samverkan mellan kommun och privat aktör inom krisarbete, är relativt nya. Det innebär en begränsad materialtillgång och begränsad tidigare forskning att utgå ifrån. En forskningsstudie sker inte i ett vakuum utan strävar efter att bidra till ett svar på något större än bara sig självt. Det betyder att de eventuella slutsatserna som dras av en studie
kumulativt forskningsfält. Svenska kommuner är givetvis olika på flera sätt men också lika på flera, för den här studien, avgörande punkter. De är homogena i den mån att de har samma demokratiska och organisatoriska upplägg i form av en kommunfullmäktige, nämnder, utskott och dylikt. De behöver följa samma lagstiftning gällande krishantering (se exempelvis 2015:1052 och 2006:544), de innehåller även i mångt och mycket liknande funktioner som frivilliga resursgrupper (FRG:s) och säkerhetschefer/samordnare. Till sist har de samma ansvarsområden inom sitt krisarbete, exempelvis geografiskt områdesansvar och risk- och sårbarhetsanalyser (MSB, 2020). Privata aktörer som näringsidkare, företag, ideella
organisationer eller individer är en mycket heterogen grupp jämfört med kommuner. Deras organisatoriska struktur kan skilja sig åt avsevärt och det är svårt att påstå att det finns vissa relevanta funktioner eller ansvar hos samtliga privata aktörer som kan jämföras sinsemellan och hur det påverkar samverkan med en kommun. Även frågan om lagstiftningen kan skilja sig åt beroende på vad det är för typ av privat aktör och vilka eventuella lagar som skulle bli relevanta i det här fallet. Sammantaget betyder detta att det är mycket svårt att dra generella slutsatser från både kommun och privata aktörer när den ena gruppen är så pass heterogen. Med anledning av detta skall denna studie ses som en pilotstudie vars främsta syfte är att generera nya forskningsfrågor och ambitionen med generaliserbara slutsatser blir därför mer blygsam. Det finns goda skäl för detta, främst då det studerade forskningsfältet och
processerna; samverkan med privata aktörer, är relativt nya fenomen i Sverige inom
krisarbete. Det innebär en begränsad materialtillgång och tidigare forskning vilket föranleder en pilotstudie för att bana vägen för framtida forskning, en s.k. plausability probe (Karboo & Beasly, 1999). Genom att undersöka en begränsad aspekt av ett fenomen kan man med fördel generera framtida frågor och ta reda på hur nya och oprövade frågor står sig. Denna studie ämnar undersöka principal-agentproblem inom svenska kommuners samverkan med privata aktörer inom krisarbete. Det är ett ämne med begränsad forskning i svensk kontext vilket därför passar för en pilotstudie.
Att genomföra en studie som inkluderar både tillräckligt många kommuner samt privata aktörer är givetvis teoretiskt möjligt men mycket svårt att hinna inom den tid som finns att tillgå, varför den här studien prioriterar den kommunala aspekten. Vidare finns det som redovisats etablerade problem med just den kommunala aspekten av krishantering vilket föranleder en prioritering av det här slaget. Prioriteringen får naturligtvis konsekvenser för
den analys som kan genomföras, eventuella brister och vilka slutsatser som kan dras vilket kommer att diskuteras i slutsatserna.
Förhoppningen är emellertid att studiens resultat blir relevanta och bidrar till att belysa och klara upp problematiken. Genom att kartlägga samverkan mellan kommun och privata aktörer i ett urval av kommuner förbättras kunskapen om den här typen av samverkan. Det är viktigt och relevant i och med kommuners omfattande ansvar i svensk krishantering samt de stora satsningar som görs för närvarande i kombination med den trend av kontraktbaserad samhällssäkerhet som för närvarande råder. Förståelsen för partnerskap mellan offentlig sektor och privat sektor är till stor del kontextberoende. Eventuella inneboende agentproblem är därmed också kontextberoende vilket skapar ett behov för sådana studier inom
krishantering. Ur ett teoretiskt perspektiv bidrar studien till ökad kunskap om principal-agentproblem inom krishanteringskontext. Forskning är kumulativt och förhoppningen är således att den här studien banar väg för ny forskning vilket kan ge klarhet i problematiken som redovisats.
3. Tidigare forskning
De tre principerna som styr svensk krishantering är ansvar, närhet och likhet och dessa får tre distinkta konsekvenser. (1) Ansvarsprincipen innebär att den aktör som i vanliga fall bär ansvar för en verksamhet också bär det ansvaret under en kris. (2) Närhetsprincipen innebär att en kris ska i första hand hanteras av lokala förmågor och nära platsen för krisen. (3) Likhetsprincipen innebär att verksamhet ska fortlöpa under en kris så som den gör under normala förhållanden. Principerna innebär att kommunen utgör den centrala offentliga aktören på lokal nivå. Samtidigt innebär principerna ett samhällsbrett grepp som nödgar att hela samhället, individer såväl som företag, tar ett ansvar och samverkar för krisberedskap- och hantering. Det tillfaller kommuner att samordna den här samverkan (FOI, 2013). Kommuners roll i krishanteringssystemet regleras i Lag (2006:544) om kommuners och
regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.
Lagen beskriver kommuners och regioners ansvar och åtgärder. I lagen står det:
Kommuner ska inom sitt geografiska område i fråga om extraordinära händelser i fredstid verka för att (2 kap. 7 § LEH):
1. olika aktörer inom kommunens geografiska område samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet,” (2006:544)
Till detta har det tillkommit en förtydligande överenskommelse mellan MSB och SKR om kommuners krisberedskap: MSB 2018-09779 & SKL 18/03101. Överenskommelsen beskriver vidare kommuners ansvar:
Kommunen ska ge aktörer som bedriver samhällsviktig verksamhet inom kommunens geografiska område möjlighet att samverka i syfte att uppnå̊ samordning av förberedelser inför extraordinära händelser.
Samt,
Kommunen ska under en extraordinär händelse kunna stå värd för en inriktnings- och
samordningsfunktion (ISF) på̊ lokal nivå̊, i syfte att verka för samordning av olika aktörers åtgärder.
Som det står i lagen skall kommuner inom sitt geografiska område ansvara och verka för att samordna åtgärder angående krishantering- och beredskap. Detta kallas lokalt geografiskt
från olika aktörer, offentliga såväl som privata, och ansvaret löper inför och under en kris samt höjd beredskap. Det innebär att Sveriges 290 kommuner skall samverka med berörda aktörer inom sitt geografiska område i planering inför kris samt under kris. Ett exempel på hur samverkan mellan kommun och privat aktör kan gå till är Frivilliga Resursgruppen (FRG). Det är en kommunal funktion som samlar frivilliga kompetenser på lokal nivå för att stödja och förstärka beredskapen vid kriser. Att upprätta en FRG är upp till kommunen men en studie från MSB (2015) visar att samverkan med frivilliga resursgrupper (FRG) kan vara framgångsrikt och man lyfter skogsbranden i Västmanland som exempel. Samma studie antyder också̊ att allt fler kommuner inför FRG:s samt att 70% de tillfrågade kommunerna menar att det finns ett behov för det (MSB, 2015). Samtidigt visar forskning svårigheter med att identifiera vilka aktörer man ska samverka med under kriser och höjd beredskap,
ambitionsnivån på̊ den samverkan samt strukturen för samverkan. Formerna för samverkan i dessa frågor verkar skilja sig åt bland Sveriges 290 kommuner och man menar att
lagstiftningen inte hängt med i förändringar kring exempelvis privatiseringar. Man eftersöker nu förtydliganden kring formerna för samverkan med en privat marknad och privata aktörer (Eriksson et.al., 2019). Skillnaden blir särskilt tydlig när det gäller relationen till privata aktörer. Samverkan med privata aktörer sker ofta i redan existerande nätverk, exempelvis evenemangsnätverk. Här försöker kommuner introducera frågor kring krisberedskap men uppfattningen bland kommuner är att det är svårt. Svårigheterna har till stor del att göra med marknadsfrågor och relationen till privata företag (Ibid, 2019). Till detta identifierar MSB ett behov av att vidare studera samverkan mellan privat och offentlig aktör som följd av den privatisering av samhällsviktig infrastruktur som skett. Samhällets behov och beroende av infrastruktur som el, kommunikation och internet fortsätter att öka. Samtidigt sker
privatisering och kontraktering till privata aktörer i större utsträckning vilket nödgar större kunskap om beroendeförhållanden inom dessa relationer i samband med samhällsviktig infrastruktur (MSB, 2010).
Att samverka med privata aktörer inom krisberedskap-och hantering är inte något som är exklusivt för Sverige. Det förekommer i allt större utsträckning, både nationellt i Sverige (se Thomasson, et.al, 2018), men även globalt (se Australiens regering, 2010, 2011 & Kanadas regering, 2017, 2018). Faktum är att FN-organet UN Office for Disaster Risk reduction (UNDRR) har ett ramverk, Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030, som förespråkar etablerandet av samverkan mellan offentlig sektor och privat sektor för att involvera privata aktörer i krisberedskap och därmed öka motståndskraften i samhället.
En amerikansk studie visar att det finns flera fördelar med den här typen av samverkan i krishantering. På strategisk nivå kan det skapa utrymme för offentliga aktörer att ändra fokus om det behövs. Eftersom en privat aktör kan utföra liknande uppgifter kan den offentliga välja vilka uppgifter den vill utföra och lämna andra åt den privata partnern. På operationell nivå kan det ge större effektivitet eftersom den offentliga aktören inte behöver förlita sig helt på egna resurser och kapacitet. Det kan även innebära större flexibilitet eftersom privata aktörer kan ha mindre byråkrati. Exempelvis kan en konsult anlitas för ett specifikt projekt eller hoppa mellan departement och nivåer för att på så sätt vara där det behövs. Till sist kan samverkan med privat aktörer ge fördelar på taktisk nivå. Privata aktörer kan snabbt vara på plats för att bidra i krishanteringen och avlasta den offentliga aktören (Busch & Givens, 2013). Exempelvis kan naturkatastrofer åsamka enorm lokal förödelse även om de som fenomen kan uppstå på vitt skilda geografiska områden, vilket gör det svårt att förutspå lokalt. Att hantera något sådant är mycket svårt ur flera aspekter: ekonomiskt, politiskt samt organisatoriskt. Att det finns flexibla partnerskap på plats kan därför underlätta beredskap och hantering (NCR, 2011)
4. Teori
Den ovan beskrivna typen av samverkan mellan offentlig och privat sektor kallas
Public-Private-Partnerships (PPP:s). PPP:s förekommer i många olika former beroende på kontext
men är i grund och botten en samverkan mellan privata och offentliga aktörer för att tillhandahålla offentlig service. Det kan exempelvis handla om byggandet av en motorväg som staten kontrakterar till en privat entreprenad eller privata företag som tillhandahåller försörjning av dricksvatten, elförsörjning eller räddningsarbete (Broadbent & Laughlin, 2003). Som fenomen är PPP:s omdebatterat både generellt och i krishanteringskontext. I litteraturen framträder en delad attityd där den ena sidan ser positivt till att samla erfarenhet och kunskap mot ett gemensamt mål medan andra ser negativt till intressekonflikter och skadat offentligt intresse. Stora delar av debatten kan härledas till komplexiteten i partnerskap mellan offentlig och privat sektor. Komplexiteten grundas i gränsen mellan privat och
offentlig sfär, det Ulrika Mörth (2009) kallar den stora dikotomin. Gränsen mellan det
offentliga och privata är något som varit fokus för västerländsk statsvetenskap under lång tid. Dikotomin och tankeverksamheten har kretsat kring debatten om privat marknad kontra offentlig hierarki och konsekvenserna när dessa två sfärer möts. Det offentliga karaktäriseras av hierarki och auktoritet medan den privata marknaden karaktäriseras av frivilligt utbyte efter tillgång och efterfrågan (Lindblom, 1977). Det resulterar i att när de båda sfärerna samverkar i en PPP skapas en spänning mellan de bägges inneboende karaktäristik. Förekomsten av PPP:s inom krishantering, vilket identifieras av FOI (s.24-25, 2013) som ”kontraktsbaserad samhällssäkerhet”, speglar en större samhällsförändring vilket också lyfts av annan forskning. Christoplos (2003) menar att partnerskap av den här typen fått en mer framträdande roll då den fyllt ett vakuum lämnat av offentlig sektors krympande roll. Genom trender som New Public Management har många stater krympt ansvarsområden och därmed förmågan kring krisberedskap- och hantering, som tidigare var självklart för offentlig sektor. Det har skett utan att tydligt peka ut vem som ska axla det ansvaret istället. Christoplos (2003) menar dock att det ändå verkar finnas en konsensus att stater ska ha en ledande roll i krishantering men saknar resurser och kapacitet för att hantera geografiskt spridda och sporadiskt uppkomna kriser. Därför är det oundvikligt att inleda partnerskap med privata aktörer inom det området.
När offentliga aktörer kontrakterar ut samhällskritisk service som vatten- eller elförsörjning sker det genom en delegering eller samverkan. Den privata aktören tar till sig arbetet och ämnar utföra det åt den offentliga aktörens vägnar. Ett sådant förhållande mellan två aktörer kan förstås utifrån principal-agentteorin. För att bättre förstå hur svenska kommuner
samverkar med privata aktörer inom sitt krisarbete och vilka problem som uppkommer i en sådan situation behöver man förstå relationen mellan de två parterna. Det kan ske utifrån principal-agentteorin som utgör perspektivet för den här studien.
4.1. Principal-Agentteori
Principal-agentteori grundar sig i en distinktion mellan en principal (huvudman) och en agent (utförare). Agenten agerar åt principalens vägnar. I en offentlig och demokratisk kontext blir således medborgarna den slutgiltiga principalen, i en representativ demokrati blir det därmed en myndighet eller kommun. Genom att en kommun samverkar med en privat aktör inom ramen för ett PPP kan man därmed se den relationen som en principal-agentrelation. En principal-agentrelation är när två aktörer är involverade med varandra i ett utbyte av resurser. Den ena parten utgörs av en principal som kan tillhandahålla resurser men saknar kunskap, kapacitet eller möjlighet att utföra ett objekt effektivt med resurserna. Då tar den andra parten vid vilken kallas agent, denne tillhandahåller den kunskap, kapacitet eller möjligheterna för att utföra objektet effektivt och gör det i utbyte av principalens resurser, exempelvis genom ekonomisk kompensation.
Teorin utgår från ett antagande om variabel-sum vilket är motsatsen till nollsummespel, alltså att båda parter kan tjäna på att ingå i relationen. Det grundas i rational-choice, det innebär att de två parterna ingår i relationen utifrån ett egenintresse. De söker att maximera sina egna intressen och tar således rationella beslut för att nå dit (Braun & Guston, 2003). I ett
hypotetiskt exempel kan det handla om en kommun som kontrakterar ett privat företag för att se till vattenförsörjningen i kommunen och att det ska finnas en kontinuitetsplan. Alltså att vattenförsörjning ska fungera under fredstid såväl som kris, höjd beredskap eller krig. Kommunen har ett intresse i vattenförsörjningens kontinuitet men saknar kapacitet att säkra den själv medan det privata företaget har kapacitet samt ett intresse i sitt näringsidkande. Då principal-agentteori grundar sina ontologiska antaganden i rational-choice och aktörers egenintresse följer vanligtvis två s.k. collective-actionproblem. Moral hazards (moraliska
risker) samt adverse selection (snedvridet urval) uppkommer ofta i en principal-agentrelation då båda aktörerna kan vara opportunistiska utifrån sitt egenintresse. Då relationen ofta uppkommer när principalen saknar en förmåga som kan tillhandahållas av agenten finns det risk för att agenten har ett informationsövertag. I praktiken är det dessutom så att det ofta är agenten som är på plats och gör själva arbetet vilket kan förstärka informationsövertaget. Agenten kan utnyttja informationsövertaget för att maximera sin egen vinning, fenomenet benämns som shirking inom litteraturen. Shirking förekommer på grund av de konsekvenser som kan följa av agentens informationsövertag. Principalen kan ha svårt att kontrollera huruvida agenten genomför delegerade uppgifter på bästa sätt, det är den moraliska risken då agenten kan välja att underprestera. Det snedvridna urvalet kan ske för principalen kan ha svårt att säkerställa anskaffning av bästa möjliga agent för ett visst syfte eftersom agenten kan ge felaktiga uppgifter som sina kunskaper eller undanhålla uppgifter. Sammantaget innebär dessa risker och problem att en principal-agentrelation riskerar att vara kontraproduktiv. Det är svårt att överkomma de inneboende problemen som en principal-agentrelation kan ge upphov till eftersom det till stor del hänger på de berörda parternas moral. Även om det kan benämnas som variabel-sum är det en relation med blandade motiv som utgår från varje parts egenintresse, vilket riskerar att leda till suboptimala effekter på relationen och dess syfte. Det finns emellertid etablerade kontrollmekanismer som används för att säkerställa att
överenskommelser följs och att uppgifter genomförs som bestämt. Det absolut vanligaste är bindande avtal och kontrakt som villkorar struktur och förväntningar på relationen med eventuella åtgärder och repressalier om felaktigheter skulle förekomma (Braun & Guston, 2003). Principal-agentteorin lämpar sig för studier av krisberedskap och hantering eftersom det kan finnas informationsglapp under en kris och teorin utgår från att principalen inte alltid har fullständig kontroll eller information om en situation. I en kris får aktörer ofta
improvisera, vara flexibla och ta snabba beslut utan fullständig information (Sylves, 2004). Thomasson, et.al (2018) genomförde en studie på PPP:s och principal-agentkonflikter inom den svenska vatten-och avloppssektorn (VA). Studien tar avstamp i den tvådelade
uppfattningen som verkar råda gällande PPP:s inom forskningen, den ena sidan fokuserar på fördelar med kunskap från privat sektor och hur man kan arbeta mot gemensamma mål medan den andra sidan fokuserar på ojämn maktfördelning samt svårigheter med
kontrollmekanismer och förväntningar. Dessa problem är centrala inom principal-agentteori varför deras studie också utgår från ett sådant perspektiv. De fann att intressekonflikter, egenintresse, informationsasymmetri och osäkerhet förekom i de olika stadierna av
samverkan inom PPP:s. Detta kunde emellertid mitigeras genom en rad åtgärder. De fann problem med motsträviga intressen, asymmetrisk information och egenintressen i de inledande faserna av ett samarbete. Det kunde mitigeras genom att anställa en person med gedigen erfarenhet då denne kunde säkerställa jämn och korrekt information utifrån sin expertis vilket i sin tur strömlinjeformar parternas intressen. De fann också att tidigare erfarenheter av PPP:s påverkade hur väl samverkan fungerande, mer erfarenhet ledde till mer kunskap vilket i sin tur förbättrade samverkan. Vidare spelade också personlig kemi mellan parterna en roll för hur väl samverkan fungerade. Fynden som görs i studien utgår från VA-sektorn och riskerar därmed att vara kontextuella. Författarna påpekar att deras fynd skall appliceras varsamt utanför VA-sektorn eftersom de agentproblem de fann inte nödvändigtvis återkommer i andra sektorer. I ljuset av det rekommenderas framtida forskning inom
kommunal sektor då man antydde vissa agentproblem inom kommunalt arbete men då kommuner enbart berördes och inte var i huvudsakligt fokus kunde man inte dra vidare slutsatser (Thomasson, et.al, 2018).
5. Metod & material
Studiens materialinsamling består av sjuinformantintervjuer med säkerhetschefer på ovan nämnda kommuner då det är säkerhetscheferna som har det övergripande ansvaret för de frågor som är relevanta för studien. Att välja säkerhetschefer som informanter gjordes utifrån centralitetsprincipen för att få information från en insatt källa med kunskap och erfarenhet om hur kommunen arbetar med krishantering- och beredskap. Informanterna kan därmed ge en bild av hur kommunen samverkar med privata aktörer inom sin krishantering vilket kan ge upplysning om strukturen för sådan samverkan samt huruvida det förekommer principal-agentproblem. Något som talar ytterligare för valet av säkerhetschefer som informanter är att tjänsten i de undersökta kommunerna till stora delar är relativt liten. I flera av de intervjuade kommunerna blev tjänsten en heltidstjänst först de senaste två-tre åren. Det innebär att säkerhetscheferna är nära det praktiska arbetet och därmed har god insyn i den dagliga verksamheten. Intervjun genomfördes efter en semi-strukturerad frågeguide (se bilaga 1) vilket tillåter en frihet till följdfrågor från intervjuaren och utläggningar från informanten. Det är informanten som bär på kunskapen och därför är det viktigt att denne får utrymme att tänka fritt och ge svar på frågorna. Det ger också möjlighet till följdfrågor som kan ha missats i frågeguiden. Detta stärker studiens validitet genom att förankra intervjuer både i teori genom att utveckla frågeguiden deduktivt utifrån teori och empiri genom en semistrukturerad
intervju för att därmed säkerställa att analysen blir korrekt (Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, Towns, Wängnerud, 2017).
Alla studier bör sträva efter god kvalité och en gedigen grund att dra slutsatser ifrån. Att den här studien enbart inkluderar sju stycken intervjuer och inte fler kan således vara
problematiskt. Det kan vara så att sju stycken inte är ett tillräckligt antal intervjuer för att säkerställa en god slutsatsdragning då det teoretiskt sett kan förekomma avvikelser från originalmaterialet om studien hade inkluderat fler intervjuer. I och med att de studerade processerna är relativt nystartade, vilket det faktum att tjänsten som säkerhetschef i många fall nyligen blev en heltidstjänst understryker, finns det mycket lite skriftligt material att tillgå. Vidare är det studerade ämnet ofta klassat av stränga sekretessbestämmelser vilket ytterligare försvårar sådan materialinhämtning som annars hade kunnat kompensera för antalet intervjuer. Tidsramen för detta arbete i kombination med pågående covid-19 pandemi gjorde dessutom att ett större urval av kommuner (och därmed mer intervjuer inte var
Resultatet av intervjuer pekar dock i samma riktning vilket indikerar att antal intervjuer varit fullgott för att dra de slutsatserna studien redovisar. Det innebär att studien, trots ett litet urval, går mot empirisk mättnad. Ingen av de sju intervjuade kommunerna hävdar något som strider mot vad någon annan kommun hävdar. Att samtliga intervjuer visar samma resultat talar mot att ett större urval hade gett ett annat svar än vad den här studien ger. Ambitionerna för den här studiens generaliserbarhet blir dock lägre på grund av det mindre källmaterialet. Detta kommer diskuteras vidare i slutsatserna. Det är därför studien är en pilotstudie som siktar på nya forskningsfrågor. Genom att genomföra en s.k. plausability probe skapas förhoppningsvis nya möjligheter för framtida forskning.
Intervjuerna inleddes med så kallade uppvärmningsfrågor med presentation och beskrivning av intervjuns syfte för att skapa kontakt och upprätta god stämning. Därefter tog de viktiga tematiska frågorna vid vars syfte var att söka upp de koder och teman som sedan ska analyseras i den tematiska analysen. Då intervjuerna var semi-strukturerad gavs också utrymme för uppföljningsfrågor som knöt an till svaren för de tematiska frågorna samt vissa direkta frågor som sökte exempelvis konkreta exempel eller sådant som söktes men inte tagits upp tidigare. För att säkerställa att svaren förståtts på ett korrekt sätt ställdes också tolkande
frågor. Det gjordes mot slutet för att inte av misstag färga svaren intervjupersonen gav
(Esaiasson et.al, 2017).
Intervjufrågorna som låg till grund för intervjun utarbetades efter det ovan presenterade teoretiska ramverket för att på så sätt söka utröna och besvara studiens frågeställningar. Samtliga intervjuer genomfördes med informerat samtycke och samtliga av de sju säkerhetscheferna samtyckte till att citeras med namn.
Som i alla intervjusituationer finns det risk för intervjueffekter vilket kräver en diskussion. Från intervjuarens sida kan det förekomma effekter som selektivt lyssnande där man enbart plockar upp de bitar som ligger i linje med studiens syfte. Vidare kan informanten eventuellt erbjuda tillrättalagda svar, medvetet eller undermedvetet, på grund av en vilja att ge ”rätt” svar på frågorna. För att mitigera sådana effekter är den semi-strukturerade frågeguiden ett verktyg. Den är fri i den mån att den inte styr informanten i någon särskild riktning mer än att söka relevanta svar på frågorna. Vidare är transparens ett mycket viktigt verktyg. Därför redovisas frågeguiden som bilaga 1 samt att samtliga intervjuer bandas för att säkerställa korrekt transkribering. Till sist är medvetenhet om eventuella effekter ett viktigt verktyg vilket en diskussion om metod ämnar visa (Esaiasson m.fl., 2017).
När intervjuerna var färdiggjorda transkriberades1 det för att sedan kvalitativt analyseras genom en tematisk textanalys (TA). TA är ett flexibelt angreppsätt att använda, det ger utrymme att anpassa analysen efter det givna materialet och fungerar väl vid stora såväl som små dataset. Som namnet antyder används TA för att identifiera, tolka och analysera teman i ett kvalitativt dataset, exempelvis transkriberat intervjumaterial som i den här studien. Ett tema består av koder. Koden utgörs av specifika drag i materialet, exempelvis återkommande ordval som jag vet inte. Dessa koder bildar sedan de större teman som är mönster av mening, idéer, processer etc som delar grundläggande kärnkoncept. För att följa upp tidigare exempel kan det således vara brist på kunskap (Braun & Clarke, 2017).
För att få struktur och styrning i själva analysen av materialet följs tre generella linjer:
likheter, skillnader och förhållanden sökes utrönas. Vilka likheter finns i informanternas svar, vilka skillnader har identifierats samt hur förhåller sig detta till varandra samt till material, forskning och teori i övrigt (Gibson & Braun, 2011). Med utgångspunkt i dessa tre linjer har sedan Braun och Clarkes (2006) sex steg följts:
- (1) Ett första bemötande med datan genom att läsa det transkriberade materialet och skriva ned första intryck.
- (2) Identifiera de första koderna systematiskt. - (3) Samla koderna för att utröna preliminära teman.
- (4) Gå igenom de preliminära temana för att säkerställa att dessa stämmer och korrelerar med koder och materialet i övrigt.
- (5) Definiera och namnge teman, specificera deras karaktäristik och hur de förhåller sig till materialet i övrigt.
- (6) Producera själva resultatet. Ta ut relevanta och talande delar av materialets teman för att korrelera det till studien i övrigt. Hur förhåller sig det till forskning, teori och frågeställning?
För att besvara studiens frågeställning har undersökningen gjorts deduktivt. Det innebär att den är teoridriven utifrån principal-agentteorin. Det finns två olika skolor gällande huruvida tematisk analys passar bäst med ett induktivt eller deduktivt tillvägagångssätt. Induktiv innebär att man avvaktar med att engagera sig i litteraturen innan studien och analysen görs, för att på så sätt inte få förutfattade meningar om datan eller att man av misstag fokuserar på
en aspekt men missar en annan. Ett deduktivt tillvägagångssätt kan innebära att man utökar sin kunskap om fältet innan studien görs och därför blir mer mottaglig till subtila nyanser av datan och därmed kan genomföra skarpare analyser (Tuckett, 2005). Eftersom tidigare forskning pekat på att det kan finnas principal-agentproblem inom krishantering och tidigare studier har genomförts deduktivt på ett framgångsrikt sätt, genomförs den här studien
deduktivt. Då det är en pilotstudie kan ett deduktivt angreppssätt också ge lite teori och forskning att stå på då fältet i övrigt är nytt. Med det sagt finns det inget enda rätt sätt att genomföra en tematisk analys, båda tillvägagångsätt har sina för-och nackdelar.
5.1. Urval
Studiens två frågeställningar är:
- (1) Inom arbetet med krisberedskap-och hantering; vilken typ av samverkan med
privata aktörer förekommer i de undersökta kommunerna?
- (2) Vilka principal-agentproblem uppkommer i arbetet med krisberedskap- och
hantering när de undersökta kommunerna samverkar med privata aktörer?
Med utgångspunkt i Gibson & Braun (2011) samt Braun & Clarke (2006) har koder och teman försökts identifieras. Frågeställningarna har varit styrande och fokus har därmed hamnat på att söka identifiera koder och teman kopplat till former av samverkan med privata aktörer (1) och principal-agentproblem som uppkommer i arbetet (2). De kommuner som valdes för studien är: Haninge, Huddinge, Nacka, Norrtälje, Salem, Solna och Värmdö. Dessa valdes för att få en bredd i källmaterialet som säkerställer ett brett resultat och relevant
analys. Urvalet gjordes med basis på två principer som kan påverka hur de arbetar med krisfrågor: geografi och folkmängd.
5.1.1. Geografi
En grundläggande premiss för hur en kommun kan arbeta med krisberedskap är kommunens geografiska läge, närhet till vatten påverkar exempelvis risken för översvämningar.
kan ha mindre att samordna och koordinera medan en större kan ha mer osv. De kommuner som studerats för den här undersökningen har en bredd i geografiskt avseende. Det finns s.k. skärgårdskommuner, b.la., Värmdö och Norrtälje (se bilaga 2) som naturligtvis innebär en närhet till vatten och därmed känslighet för stormar och översvämningar. Vidare skiljer sig Värmdö och Norrtälje avsevärt i geografisk storlek vilket ytterligare påverkar kommunernas behov inom krisberedskap. Studien har också tittat på kommuner som Solna och Huddinge som i jämförelse med Värmdö och Norrtälje saknar närhet till vatten i den bemärkelsen. Även dessa två kommuner skiljer sig åt i geografisk storlek (ibid).
5.1.2. Folkmängd
Folkmängd kan också påverka kommunens krisarbete. En större folkmängd kan innebära större påfrestning vid en kris eller höjd beredskap då det är fler som behöver tillgång till vatten, el, livsmedel eller evakuering. De studerade kommunerna har stor variation när det gäller folkmängd, Huddinge har 113 084 personer som är folkbokförda i kommunen medan Salem har 16 781 st. Detta stärker förhoppningsvis studiens validitet då den inkluderar kommuner med stor befolkning såväl som liten.
- Huddinge: 113 084 st. - Nacka: 105 570 st. - Haninge: 92 672 st - Solna: 82 751 st. - Norrtälje: 62 830 st. - Värmdö: 45 142 st. - Salem: 16 781 st (SCB, 2020)
Utöver intervjuer med säkerhetscheferna på de sju kommunerna så har även Lena Fritzberg, säkerhetsstrateg vid Länsstyrelsen (LST) Stockholm, intervjuats. Även Fritzberg valdes utifrån centralitetsprincipen för att få en källa med rätt kunskap och erfarenhet och därmed belägga det som syftet kräver (Esaiasson et.al, 2017). Intervjun med Fritzberg gav en helhetsbild över kommunerna och hur de arbetar med de för studien relevanta frågorna. Då den här studien valt att fokusera på enbart kommuner kommer emellertid intervjun med LST inte tas med för analys utan utgör en sonderande informantintervju för kunskapsinhämtning. Att ta med intervjun med LST i analysen hade riskerat att ge ett skevt resultat då en LST inte
6. Resultat/Analys
Studien har (som ovan nämnt) genomförts efter Braun & Clarkes (2006). Genom att följa stegen har ett antal teman identifierats i källmaterialet, dessa teman har sedan kopplats till textens två frågeställningar för att söka besvara dessa. De identifierade temana är:
utvecklingspotential, informella och goda relationer samt forum för dialog.
6.1. Utvecklingspotential
Det första temat som framgår i materialet har definierats och namngetts utvecklingspotential. I intervjuerna framkom det att samtliga kommuner till stora delar saknar välutvecklad
samverkan med privata aktörer inom sitt krisarbete. Med välutvecklad samverkan menas samverkan som existerat under en längre tid och som har formell struktur i form av tydligt etablerande av förväntningar, mål och skyldigheter samt samverkan som går längre än ett inledande etablerande av strukturer för dialog. Temat benämns utvecklingspotential just för att de intervjuade säkerhetscheferna menar att arbetet är i sin linda men att de eftersträvar en
utveckling mot ett mer utvidgat samarbete då de anser att en sådan samverkan skulle gynna
kommunerna och det har därmed potential. Terese Kalinski, säkerhetschef i Nacka säger att ”det finns stor utvecklingspotential” gällande samverkan med privata aktörer men att sådan samverkan för närvarande sker på ”ad-hoc basis”. Arbetet med att börja närma sig relevanta privata aktörer har nyligen påbörjats i kommunen och Nacka arbetar med att identifiera vilka aktörer de behöver etablera kontakt med. Dessa aktörer anses relevanta då de på olika sätt kan bidra till samhällsviktiga funktioner och Kalinski lyfter oljehamnen i Nacka som ett exempel. Vid frågan hur en framtida samverkan med en privat aktör kan se ut säger hon att kommunen ”i första hand vill upprätta kontaktmöjligheter för att utröna vilka personer som är relevanta för Nacka kommun, när det gäller krisberedskap” (Terese Kalinski, 2020). Därefter är syftet att samverkan kan utvecklas till att de privata aktörerna uppmärksammas på hur
lagstiftningen ser ut och varför de kontaktas. Även förväntningar och skyldigheter skall redogöras enligt Terese Kalinski (2020).
Temat utvecklingspotential återfinns även i de andra kommunerna. I intervju med Magnus Brattgård, säkerhetschef i Värmdö kommun, framkommer det att samverkan med privata aktörer inom krisarbetet till stora delar saknas i nuläget men att arbete pågår för att etablera sådan samverkan. Det Värmdö för närvarande arbetar med är att identifiera vilka frivilliga aktörer som vill arbeta med krisberedskap ute i skärgården. Enligt Magnus Brattgård är
målbilden med arbetet att ”…vi ska bygga upp ett helt annat samarbete mellan det civila samhället i Värmdö, vi ska bygga ett samarbete som ska kunna utbilda och underhålla” (Magnus Brattgård, 2020). För närvarande har någon vidare konkretisering inte skett i Värmdö då de (enligt Magnus Brattgård (2020)) enbart hann de med ett inledande möte med aktörer på Svartsö där gemensamma samarbetspunkter diskuterades innan covid-19
pandemin. Likt de andra undersökta kommunerna har arbetet med covid-19 tagit upp majoriteten av kommunens resurser vilket senarelagt annat arbete. Det som framkommer i intervjuerna med bland annat Nacka och Värmdö ligger i linje med delar av fynden från MSB:s (2015) studie. I den framgick det att 70 % av de tillfrågade kommunerna eftersökte utvidgat samarbete med privata aktörer i form av en FRG. Det är en frivillig resursgrupp för att använda vid kriser, vilket är bland annat sådant som Värmdö kommun jobbar mot. Det finns alltså utvecklingspotential i de undersökta kommunerna gällande samverkan med privata aktörer inom krisarbetet. Varför sådan samverkan inte kommit längre än inledande dialogskapande kan härledas till spridda anledningar men med gemensam grund i de undersökta kommunerna. En central framträdande anledning som återkommer i samtliga kommuner är covid-19 pandemin givetvis hamnat högst upp på agendan. Då samtliga informanter är säkerhetschefer har ansvar för covid-19 hanteringen i kommunerna till stora delar hamnat hos de intervjuade informanterna. Det förklarar emellertid inte varför arbetet med samverkan med privata aktörer inte kommit längre innan utbrottet av covid-19. I intervjun med Ola Andersson (2020), säkerhetschef på Norrtälje kommun säger han att mycket handlar om prioriteringar. Majoriteten av tiden sker inte händelser som kan klassificeras som kriser vilket innebär att arbetet kring det nedprioriteras till förmån för andra, mer framträdande frågor som exempelvis brott och trygghet. Även Richard Buske (2020), tillförordnad säkerhetschef på Salems kommun målar upp en bild där trygghetsfrågor hamnar i fokus. Han menar att fokus oftare hamnar på ”lokala grupperingar av ungdomar som stökar i centrum” (ibid, 2020) än samhällets krisberedskap i stort. Fynden från Norrtälje och Salem stämmer också med de fynd som görs utav Eriksson et.al., (2019) som skriver: “En risk är dock att dagsaktuella trygghets- och säkerhetsfrågor, såsom kriminalitet och utanförskap, tar överhand i kommuner på bekostnad av krisberedskap och civilt försvar” (ibid, s.12, 2019). Utöver en nedprioritering till förmån för mer dagsaktuella frågor spelar också personligt engagemang en stor roll. Ordet eldsjäl har återkommit i samtliga intervjuer när informanterna diskuterar frågan. Om kommunen i fråga har en s.k. eldsjäl som ansvarar för krisfrågor och om det förekommer privata eldsjälar med intresse för krisfrågor är det mer
troligt att frågorna prioriteras och samverkan kommer längre enligt bland andra Richard Buske (2020). Han menar att ”du kan prata dig varm om detta och planera men är det personer som inte är motiverade eller engagerade i frågan då faller det” (ibid, 2020). Även fenomenet med eldsjälars centrala roll återkommer på samma sätt i forskningen av Eriksson et.al., (2019) som identifierar att det existerar en släpande lagstiftning i Sverige som inte hängt med i de privatiseringar som gjorts inom samhällssäkerheten. Det innebär att det istället tillfaller olika s.k. eldsjälar inom både offentlig och privat sektor att fylla det tomrum som lagstiftningen lämnar. När Terese Kalinski (2020) vid Nacka kommun ombeds diskutera vad hon anser om detta säger hon: ” Det behövs en översyn av ansvarsfördelning och en
uppdatering av lagarna. Antingen att man kommunicerar och bestämmer vad lagen betyder idag eller att man ändrar den. För den utgår ifrån att mycket är statligt och regleras av staten.” (Ibid, 2020)
6.3. Informella och goda relationer
Det andra temats som identifieras i källmaterial definieras och namnges informella och goda
relationer. Det är tätt sammanknutet till det första temat som identifieras
utvecklingspotential. Eftersom intervjuerna har klarlagt att de sju kommunerna i mångt och
mycket är i en uppstartsfas i samverkan med privata aktörer får det givetvis konsekvenser för hur strukturen för den rådande samverkan ser ut. Temat informella och goda relationer är relevant för studiens första frågeställning som lyder: Inom arbetet med krisberedskap-och
hantering; vilken typ av samverkan med privata aktörer förekommer i de undersökta
kommunerna? Den typ av samverkan som framkommit i studien är alltså informell med goda
relationer. Principal-agentteorin vilken är det teoretiska ramverket från vilket den här studien utgår ifrån, lägger stor vikt vid hur relationerna mellan principalen och agenter ser ut.
Huruvida de präglas av tillit, historia av tidigare samverkan och hur kommunikationen ser ut påverkar vilka eventuella problem som kan dyka upp i en samverkan. Just detta är också ämne för studiens andra frågeställning: Vilka principal-agentproblem uppkommer i arbetet
med krisberedskap- och hantering när de undersökta kommunerna samverkar med privata aktörer?
Eftersom samverkan med privata aktörer fortfarande är i en uppstartsfas i de undersökta kommunerna är formen för samverkan fortfarande informell till stora delar. Med informell menas att samverkan sker utan kontrakt, avtal eller andra liknande strukturer för ett
etablerande av förväntningar, mål eller krav. Ofta är samverkan informell i den mån att kris – och säkerhetsfrågor diskuteras mellan de parter som väljer att närvara. Marcus Qvennerstedt, säkerhetschef på Solna kommun lyfter hur Solna arbetar med en säkerhetsgrupp för
Arenastaden i Solna. Arenastaden är ett område i Solna där många av Sveriges största företag har huvudkontor, det finns stora arenor i området samt stora köpcentrum. Det innebär många människor i rörelse. Med anledning av det har Solna kommun tagit fram en säkerhetsgrupp för Arenastaden vars syfte är att diskutera säkerhetsfrågor. Det kan röra sig om
utrymningsplaner, planering inför sportevenemang eller andra frågor som exempelvis städning enligt Marcus Qvennerstedt (2020).
Vid frågan hur formen för möten ser ut säger Qvennerstedt: ”Arenastadens grupp har väldigt informella möten utan protokoll etcetera” (Marcus Qvennerstedt, 2020). Även om mötena är informella är relationerna goda. Det kan antas att de är goda just för att de är informella. Parterna möts när det finns ett intresse för konstruktiva möten och det finns personlig kemi mellan parterna. Det finns inget tvång för möten eller andra typer av liknande krav. Enligt Qvennerstedt (2020) så saknas det friktion i Solna kommuns samverkan med privata aktörer även vid tillfällen då det finns motsträva intressen. Han menar att det till stora delar kan härledas till kemin mellan de inblandande parterna och att vid de tillfällen det finns motsträviga intressen leder det oftast till konstruktiv dialog snarare än friktion: ”Men det brukar alltid bli en diskussion men det är bara kul och nyttigt, det lär vi oss av. Men inga konflikter hittills” (Ibid, 2020). Att personlig kemi spelar en avgörande roll för hur
samverkan ser ut lyfts också av teori och tidigare forskning. Thomasson, et.al (2018) studie har tidigare lyfts i texten där de fann att personlig kemi var en faktor bland andra som spelade in för hur väl samverkan fungerar mellan principal och agent.
Från de första och andra temana som har identifierats i källmaterialet kan ett svar utrönas till studiens andra frågeställning: vilka principal-agentproblem uppkommer i arbetet med
krisberedskap- och hantering när de undersökta kommunerna samverkar med privata aktörer? Eftersom samverkan med privata aktörer inom krisarbete i de sju kommunerna
fortfarande är i uppstart med utvecklingspotential och den samverkan som finns präglas av
informella och goda relationer har de ”klassiska” principal-agentproblemen varit svåra att
identifiera och bekräfta. Med klassiska syftas problem som informationsasymmetri, shirking, moraliska risker vilket diskuterats tidigare under teoriavsnittet. En anledning till detta kan vara att utvecklingen inte kommit tillräckligt långt ännu. Eftersom samverkansformerna än så
länge är informella och bedrivs genom dialog med avsaknad av krav och officiella
förväntningar eller mål så kan det vara så att det saknas strukturer där egenintresse kan förmå en part att begå s.k. shirking. Samtliga informanter har frågats kring kommunikation,
informationsutbyte och problem i samverkan (se bilaga 1) men de intervjuade har inte lyft något som kan styrka att de förekommer klassiska principal-agentproblem förutom vissa fall av snedvridet urval. Dessa problem kretsar dock framförallt kring svårigheterna att värva frivilliga privata aktörer som är relevanta, snarare än att agenten själv skulle orsaka ett snedvridet urval.
Bo Jensen (2020), säkerhetschef på Haninge kommun målar upp en bild som återfinns i intervjuerna med de övriga säkerhetscheferna. Han menar att det är framförallt en äldre generation som intresserar sig för frågor kring krisberedskap vilket han härleder till att den generationen hade ett mer framträdande civilförsvar i Sverige under sin uppväxt.
Frivilligheten från privata aktörer behövs vid exempelvis skallgång efter saknade personer, ett problem är dock att en yngre generation verkar finna det svårare att hitta tid till detta. Att en äldre generation till stor del består av pensionärer med mer tid verkar vara den största anledningen till detta (Bo Jensen, 2020). Att det är en äldre generation som har ett större intresse för krisberedskapsfrågor identifieras också i det resterande källmaterialet där flera av informanterna lyfter problemet det skapar med homogenitet i frivilligresurser. Richard Buske vid Salems kommun lyfter problemet när han får svara på vilka de största generella
problemen är vid samverkan med privata aktörer. Han säger:
Mycket handlar om att utbilda och medvetandegöra. Det är där vi har det stora glappet idag, många som är aktiva inom frivilligheten är gamla rävar som varit med länge och frågar sig varför man lade ned arbetet för tjugo plus år sedan. Det är det vi har gjort, mycket handlar om återtaget. Många som jobbar i förvaltningarna nu är unga som inte ens har upplevt när det rustades ned. De har ingen erfarenhet av hur det fungerade förr, hade de haft det hade mycket varit lättare att återta. Men nu är det ju liksom, de saknar tänket naturligt i ryggmärgen som det gamla gänget hade. Det är viktigt att nämna (Richard Buske, 2020).
För att återknyta till teorin är snedvridet urval när principalen kan ha svårt att säkerställa anskaffning av bästa möjliga agent för ett visst syfte. I teorin beror det främst på att agenten kan ge felaktiga uppgifter som sina kunskaper eller undanhålla uppgifter. Något sådant principal-agentproblem har inte kunnat identifierats i intervjuerna utan snedvridet urval i det här fallet syftar snarare på det som beskrivs ovan, att kommunerna har svårt att anskaffa
relevanta agenter för frivillighet då de flesta har för hög ålder. Snarare än att de agenter som kommunerna kontaktar ger felaktiga uppgifter eller undanhåller information.
6.2. Forum för dialog
Nära sammanlänkat med de två första temana som identifierats är det sista vilket definierats och namngetts forum för dialog. Eftersom arbetet med samverkan nyligen kommit igång i kommunerna och relationerna till de privata aktörerna är informella är formen för samverkan i de sju kommunerna olika varianter på samma form, nämligen forum för dialog.
Kommunerna samverkar med privata aktörer genom möten där krisrelaterade frågor diskuteras. Det existerar olika typer av forum för dialoger där man upprättar
kommunikationskanaler och delar lägesbilder samt informerar varandra om säkerhetsläget i kommunerna. Den här typen av forum förekommer i sex av de sju undersökta kommunerna med undantag av Huddinge. Säkerhetschef Catarina Klockerud (2020) i Huddinge säger att man har haft sådan samverkan men att den för tillfället ligger nere då man just nu arbetar med att omstrukturera sitt krisarbete och man siktar på att starta upp sådana forum efter covid-19 pandemin.
För närvarande förekommer det mycket lite verksamhet som går längre än dialog i de undersökta kommunerna. Dock menar samtliga informanter att de vill gå längre och exempelvis erbjuda utbildningar och övningar i större utsträckning i framtiden. I Huddinge kommun siktar man på att skapa en struktur för kunskap och utbildning inom kris som sedan kan läggas över på en privat aktör. Man menar att det är svårt för privata aktörer att själva starta en sådan verksamhet eller sådan struktur varför kommunen behöver hjälpa till i starten.
Jag tror att vi som kommun behöver bygga upp det själva först och skapa en struktur och sedan hitta någon som tar över det och fortsätter att driva det. Jag tror det är det som folk tycker är jobbigt, att starta upp något. Finns det på plats redan och det finns intresserade personer så kan det vara lättare att ta över taktpinnen därefter men att kommunen finns i bakgrunden som nån form av storebror (Catarina Klockerud, 2020)
Att formerna för samverkan i mångt och mycket är dialogbaserad i de undersökta kommunerna verkar emellertid inte enbart bero på att de är i uppstartsfasen med sin samverkan. Samtliga av de undersökta kommunerna saknar som bekant kontraktsbaserad samverkan med privata aktörer där man klargör struktur, förväntningar eller krav. Det beror
också på att det är en bökig väg att gå. Som diskuterats tidigare i texten är privata aktörer en mycket heterogen grupp som också kan vara svårberäknelig. Det gör att samverkan med privata aktörer behöver anpassas för det. Ola Andersson (2020) vid Norrtälje kommun tror inte att samverkan med privata aktörer kommer bli kontraktsbaserad även fast Sveriges civila försvar byggs ut och förstärks. Han menar att privata aktörer kommer och går vilket innebär att det hade krävts konstanta och tidskrävande uppdateringar av samverkansrutiner vilket helt enkelt blir för mycket byråkrati. Därför behöver man ha någon form av råd eller annat forum för dialog där man vid varje aktuellt tillfälle kan bjuda in de som finns och är aktuella utifrån vad en situation kräver. ”Privata aktörer kommer och går och förutsättningar förändras” (Ola Andersson, 2020). Samma uppfattning har Terese Kalinski (2020) vid Nacka som menar att en anledning till att kommunerna saknar avtal med privata aktörer i dessa frågor är att kommunens roll är samordning snarare än chefa över privata aktörer. ”Det handlar om samordning inte att vi ska chefa över dom på något sätt. Vi ska samla ihop aktörer” (Terese Kalinski, 2020)
Tidigare forskning har pekat på svårigheter med att identifiera rätt privata aktörer att samverka med (MSB, 2015). Att de undersökta kommunerna väljer att främst genomföra samverkan i olika forum för dialoger kan därför anses vara en konsekvens av de fynd MSB (2015) gjort. Samtliga av de intervjuade säkerhetscheferna beskriver en situation där man på olika sätt söker att etablera kontaktvägar med privata aktörer för att på så sätt påbörja en samverkan. I kommunerna vill man kontrollera vilka aktörer man skulle behöva
kommunicera med i en kris. Bo Jensen (2020) på Haninge kommun beskriver det: ”vi har alltså samverkan etablerad så att om vi behöver söka varandra i en händelse så finns det en etablerad kontaktväg” (Ibid, 2020). På så sätt börjar de undersökta kommunerna att söka identifiera vilka aktörer man kan samverka med.
6.3. Sammanfattning av resultat
Den här studien har utgått från två frågeställningar som har sökts att besvarats. Dessa två är: - (1) Inom arbetet med krisberedskap-och hantering; vilken typ av samverkan med
privata aktörer förekommer i de undersökta kommunerna?
- (2) Vilka principal-agentproblem uppkommer i arbetet med krisberedskap- och
(1) Utifrån resultatet kan det konstateras att den typ av samverkan som kommuner har med privata aktörer främst är informell och sker i olika forum för dialog. Det kan härledas till främst två anledningar. Dels är de undersökta kommunerna i en uppstartsfas när det gäller samverkan med privata aktörer inom sitt krisarbete vilket temat utvecklingspotential bland annat pekar på. Det får som konsekvens att arbetet inte kommit längre än kontaktskapande och möten där gemensamma intressen diskuteras. Dels beror det också på att kontrakt är en bökig väg att gå då privata aktörer är en heterogen och rörlig grupp att samverka med. Det innebär att avtal och liknande typer av samverkanstruktur inte är tillräckligt flexibla vilket bland annat informanterna från Nacka och Norrtälje kommun vittnar om.
(2) Som konsekvens att kommunerna nyligen startat sin samverkan med privata aktörer och att strukturerna för detta är informell har få principal-agentproblem identifierats i
kommunerna. Samtliga kommuner vittnar om god tillit, kommunikation och samklang i intressen. Det leder till att man i stor mån kommer bra överens. Några fall av s.k. shirking har därför inte påträffats.
En form av snedvridet urval har identifierats men detta beror inte på egenintresse från agenterna utan snarare att agenterna (privata aktörer) inte passat för principalens (kommunernas) ändamål då de tillhör en äldre åldersgrupp. Det kan därför eventuellt utveckla sig i takt med att samverkan med privata aktörer utvecklas. Det finns en trend i Sverige där det civila försvaret och samverkan stärks. Om utvecklingen går åt hållet att kommuner väljer att formalisera den genom exempelvis avtal kan det därför antas att vissa principal-agentproblem eventuellt kan uppstå i framtiden. Att så få principal-agentproblem har påträffats kan också bero på studiens utformning. Huruvida studien kan belägga att det inte förekommer principal-agentproblem när de sju kommunerna samverkar med privata aktörer kommer diskuteras nedan i slutsatserna.
7. Slutsatser
Den här pilotstudien har bidragit med att generera en del svar men framförallt nya frågor att arbeta vidare med. Utifrån de analyser som har gjorts på källmaterialet kan det sägas att de sju analyserade kommunerna nyligen börjat samverka med privata aktörer i krisarbetet. Främst gäller det att etablera kontaktvägar och man har startat med dialoger. Relationerna mellan kommunerna och de privata aktörerna har varit goda. Även i de fall man har haft motsträviga intressen verkar det finnas en konsensus om att det snarare är konstruktivt än att det skulle ge upphov till några särskilda problem.
Att det här arbetet är gjort under en global pandemi kan till viss del förklara svårigheter att anskaffa källmaterial, vilket diskuterats tidigare i texten. Men framförallt kan det ge svar på varför kommunerna i fråga inte kommit längre med sitt arbete under det senaste året. På grund av pandemin har andra frågor nedprioriterats och nästan allt fokus har lagts på hanteringen av covid-19, det är något samtliga säkerhetschefer vittnar om. Frågan kvarstår däremot varför kommunerna inte kommit längre med arbetet innan covid-19 bröt ut. En anledning kan vara de faktum att några av tjänster först för två-tre år sedan blev
heltidstjänster vilket tidigare diskuterats. Det leder till frågan vad det finns för resurser för krisarbetet i kommunerna? Har de tillräckligt med resurser och kompetens, behöver det satsas mer och var skall sådan satsning ske i sådana fall? Det kan vara område för vidare forskning. Det har framkommit i materialet att samverkan mellan kommunerna och de privata aktörerna främst är informell. Den är inte kontraktsbaserad och man håller sig till olika forum för dialog. I vissa fall beror det på att arbetet inte har kommit längre och i andra är det ett medvetet val. I några fall (se Nacka och Norrtälje exempelvis) vill kommunen att det skall fortsätta vara så. Det leder till vidare frågor, hur mycket kan man egentligen avtala? Kriser är komplexa fenomen och det är svårt att skapa avtal om samverkan eftersom krissituationen ofta är unik. Då kan det krävas lagstiftning som drar in privata aktörer i en beredskap så ansvaret inte ligger enbart på kommuner. Den här studien har visat att kommunerna till stor del ägnar sig åt att etablera kontakt och informera privata aktörer. Kan en lagstiftning hjälpa till med detta? Det kan konstateras att eldsjälar har fått fylla en del av det tomrum som lämnas av släpande lagstiftning. Det kan således vara en fråga om hönan eller ägget. Skall kommuner etablera fungerande samverkansrutiner som sedan kan lagstadgas eller skall
lagstiftning strukturera samverkan? Hur sådan lagstiftning skall se ut och implementeras? Hur ser andra länders lagstiftning ut? Det kan vara föremål för framtida forskning.
Studien har uppfyllt sitt syfte i den mån att frågeställningarna har besvarats och den genererar nya frågor. Som alltid krävs dock en kritisk diskussion för hur mycket studiens resultat kan tala om.
Som tidigare diskuterats är samverkan mellan kommun och privata aktörer inom krisberedskap- och hantering relativt nya fenomen i Sverige. Det innebär att materialtillgången är begränsad och likaså tidigare forskning. Som pilotstudie blir ambitionerna på generaliserbarhet lägre ställda då det är svårare att belägga huruvida resultatet kan appliceras utanför de sju undersökta kommunerna. Den främsta anledningen till att resultaten ska generaliseras blygsamt är antalet intervjuer. Vissa menar att tio väl valda informantintervjuer kan säkerställa att man kan beskriva en verksamhet och göra intressanta analyser (Esaiasson m.fl., 2017). Säkerhetschefer valdes som intervjupersoner då den positionen innebär att de bär på mest kunskap och erfarenhet relaterat till studiens
frågeställning. Dock innebär också tjänsten som säkerhetschef ett ansvar vid pågående covid-19 pandemi vilket inneburit att många tillfrågade säkerhetschefer inte har haft tid att ställa upp på intervju. För att kompensera bristen på intervjuer kan skriftligt material analyseras. I fallet med kommuners krisarbete är det däremot mycket svårt att få tillgång till då mycket är sekretessbelagt. Det som finns att tillgå är öppna källor som snarare ger teori och tidigare forskning att stå på vilket har använts i den här studien. Att få svar på en enskild kommuns krisplaner och samverkan med privata aktörer är tyvärr desto svårare. Även detta innebär en blygsamhet i vad studiens resultat kan tala om.
Det som stärker resultatet är dock att samtliga genomförda intervjuer pekar på samma resultat. Detta talar för att fler intervjuer hade gett liknande resultat vilket emellertid enbart pekar på empirisk mättnad och det enda sättet att faktiskt belägga något sådant är att undersöka fler kommuner. Det intressanta med den här studiens resultat är således att samtliga sju pekar åt samma håll vilket föranleder vidare forskning på ämnet för att kunna belägga eller stryka den här studiens resultat. Syftet som pilotstudie kan därför i den aspekten anses fullgjort.
