Samband mellan bostadsmarknad,
arbetskraftens rörlighet och tillväxt
Titel: Samband mellan bostadsmarknad, arbetskraftens rörlighet och tillväxt
Redovisning av: Uppdrag till Statens Bostadskreditnämnd att göra en kunskapsöversikt om bostadsmarknadens betydelse för arbetsmarknaden (Fi2008/3579)
Utgiven av: Statens bostadskreditnämnd (BKN) BKN:s dnr: 17-83/08
Innehåll
Sammanfattning ... 4
1 Uppdraget... 6
2 Tillväxt och arbetsmarknad... 7
2.1 Tillväxt ... 7
2.2 Arbetskraftsbrist och arbetslöshet ... 10
3 Bostadsmarknadens struktur... 16
3.1 Bostäder och brist i tillväxtorter... 16
3.2 Hyresrätten... 17
3.3 Bostadsrätter och villor ... 22
3.4 Skatter, avgifter och bidrag ... 23
3.5 Bostäder och segregering... 24
3.6 Våra grannländer, en hastig titt ... 28
4 Arbetskraftens rörlighet och bostadsmarknaden ... 30
4.1 Rörlighet... 30
4.2 Bostadsmarknadens upplåtelseformer och arbetskraftens rörlighet ... 36
5 Transaktionskostnader och utbudshinder ... 48
5.1 Transaktionskostnader ... 48
5.2 Utbud och utbudshinder... 51
6 Avslutande synpunkter ... 57
Sammanfattning
Starka samband mellan bostadsmarknad, arbetskraftens rörlighet och tillväxt
Väl fungerande bostadsmarknader är en förutsättning för den rörlighet på
arbetsmarknaden som en dynamisk ekonomi kräver. Forskningen pekar på att det råder starka samband mellan bostadsmarknad, arbetskraftens rörlighet och tillväxt. Generellt är de som bor i hyresrätt mer rörliga än de som äger sitt boende. En förklaring är att de som riskerar en framtida arbetslöshet eller planerar en snar flytt föredrar att hyra sin bostad. Den lägre rörligheten för bostadsägare kan även
förklaras av höga transaktionskostnader, regionala prisskillnader och förväntade framtida prisskillnader. Bostadsägare kan bli inlåsta av höga lån och av potentiella förluster. Lägre rörlighet kan vidare följa av en fastare regional anknytning och livsvärden som innebär en lägre flyttbenägenhet.
Forskningen kring upplåtelseformens betydelse för den svenska arbetskraftens rörlighet är ny och det finns hittills bara en empirisk undersökning. Studien pekar på att de som äger sitt boende är mindre rörliga, oavsett arbetsmarknadssituation, än de som bor i hyresrätt. Utbudet av hyreslägenheter tycks särskilt vara av
betydelse för arbetslösa och deras interregionala rörlighet. Transaktionskostnader minskar rörligheten
BKN konstaterar att storleken på transaktionskostnader inom olika delmarknader och i olika slag av uppgörelser är central för rörlighet och tillväxt.
Transaktionskostnader inkluderar alla typer av kostnader som är förknippade med att söka och teckna avtal om en ny bostad och eventuellt avveckla en tidigare. Transaktionskostnaderna omfattar således olika sök- och informationskostnader, förhandlings- och avtalskostnader, övervakningskostnader, registrerings- och försäkringskostnader, skattekonsekvenser med mera.
I fråga om det ägda boendet kan transaktionskostnader vid bostadsförsäljning skapa inlåsningseffekter med minskad rörlighet som följd. Svensk forskning pekar på att kapitalvinstbeskattningen främst låser in de hushåll som vill köpa ett billigare boende, vilket kan medföra att bland andra äldre bor kvar länge i stora bostäder. Internationell forskning indikerar att även små förändringar av
transaktionskostnaderna kan få stora effekter på rörligheten. I princip är det de höga transaktionskostnaderna vid ägande som minskar rörligheten och därmed försämrar matchningsprocessen på arbetsmarknaden.
Beträffande transaktionskostnader på hyresmarknaden är kötiderna långa och flera rapporter pekar på att informationen kring lediga hyresrätter är bristfällig. Det är också viktigt att beakta hyresregleringen och den stora förekomsten av svarta affärer på den svenska hyresmarknaden. Det finns uppgifter om att i attraktiva områden kan svarta priser på hyresrätter motsvara 20 procent av bostadsrättspriset. Vissa
bostadsforskare menar att ur rörlighetssynpunkt är det ingen större skillnad mellan bostadsrättsmarknaden och den reglerade hyresmarknaden. Båda är lika
svåråtkomliga, särskilt på tillväxtmarknader. För att hyresrätten skall bidra till ökad flexibilitet krävs därför att hyresrätten blir mer tillgänglig än vad den är idag och att den svarta marknaden minskar/avskaffas.
Exempel på åtgärder som kan minska transaktionskostnaderna och förbättra matchningsförutsättningar är
1. En öppnare hyresmarknad (flexiblare priser och utbud) minskar förutsättningar för existensen av en svart marknad
2. Flexiblare kontraktsformer vid uthyrning 3. Förändrad kapitalvinstbeskattning
Hyresrättens roll
Forskare pekar på att det verkar vara rimligt att bibehålla en relativt hög andel hyresrätter i de centrala delarna av tillväxtorter. Detta eftersom unga främst bor i hyresrätter och de sätter värde på centralt boende. Att på olika vis underlätta inträdet för de unga i det nuvarande bostadsbestående så att de kan utbilda sig, bilda familj och komma in på arbetsmarknaden anses i flera rapporter vara en särskilt viktig fråga.
Flexibilitet och tillgänglighet
Vad gäller utbud och nybyggnation pekar studier på att det bland annat är viktigt att se över produktionskostnaderna, överklaganden av detaljplaner och brist på mark. Ägarlägenheter sägs vara en boendeform som både kan attrahera mer riskkapital vid nybyggnation och generera en bättre hyresmarknad. Det beskrivs som angeläget att se över incitamenten i fråga om uthyrning av bostäder: Om fler villor och bostadsrätter (och framtida ägarlägenheter) hyrs ut kan detta bidra till en mer flexibel bostadsmarknad oavsett upplåtelseform.
Sammantaget anger ett antal utredningar följande åtgärder för att öka
tillgängligheten på tillväxtorternas bostadsmarknader: Nya kontraktsformer vid uthyrning/andrahandsuthyrning, införande av ägarlägenheter, lägre
transaktionskostnader vid försäljning, bättre information på hyresmarknaden, bättre förutsättningar för nybyggnation, en mer sammanhållen bostadspolitik, avreglering av hyresmarknaden (bland annat i syfte att göra den svarta marknaden mindre lönsam). Därutöver föreslås en rad åtgärder för unga; hyrköp, bospar, nybyggnation av små centrala lägenheter, samt särskilda lån för unga.
En slutsats rörande rörligheten är att frågan om sätt att minska
transaktionskostnader bör fokuseras snarare än frågan om en viss storlek på hyressektorn.
1 Uppdraget
Bostadsmarknaden är nära sammankopplade med arbetsmarknaden. Väl fungerande bostadsmarknader är en förutsättning för den rörlighet på
arbetsmarknaden som dynamisk ekonomi kräver; utan rörlighet ingen tillväxt. Olika former av transaktionskostnader skapar tröghet när det gäller hushållens byte av bostad, vilket har samhällsekonomisk betydelse om detta minskar rörligheten i samband med anpassningen till var tillväxtförutsättningar finns. Varje boende- och upplåtelseform har sina särdrag. På en väl fungerande bostadsmarknad finns en sådan blandning av boende- och upplåtelseformer att nytillkomna hushåll kan få tag i en bostad som överensstämmer med de egna preferenserna. Olika transaktionskostnader, alltifrån hushållens anknytning till ett område till mer renodlat ekonomiska kostnader förbundna med en flyttning påverkar hushållens möjligheter att flytta och därmed också rörligheten på arbetsmarknaden. Under perioder av bostadsbrist kan särskilt hyresrätten ha en viktig roll genom att den inte ställer krav på egna insatser, samtidigt som den enskilde förhållandevis lätt kan säga upp hyresrätten och flytta till en annan bostad.
Statens Bostadskreditnämnd har fått i uppdrag att göra en översikt av kunskapsläget vad gäller samspelet mellan bostads- och arbetsmarknad. Uppdraget går ut på att belysa följande:
1. Olika boende och upplåtelseformers betydelse för rörligheten på arbetsmarknaden och tillväxten.
2. Hyressektorn och vad som kan göras för att främja en bättre
fungerande hyresmarknad och säkerhetsställa ett tillräckligt utbud av hyrda bostäder. Hur stor bör hyressektorn vara för att skapa rörlighet och valfrihet på lokala och regionala bostadsmarknader?
3. Rörlighets- och tillväxthämmande transaktionskostnader samt andra hinder för ökat utbud av olika typer av bostäder och för väl
fungerande bostadsmarknader identifieras - i den mån forskningsläget så medger.
Det betyder att uppdraget dels handlar om bostadsmarknaden per se och dels om hur bostadsmarkanden interagerar med arbetsmarknadens rörlighet och därmed tillväxten. Uppdraget är begränsat till en kunskapsöversikt. Några förslag skall inte lämnas.
2 Tillväxt och arbetsmarknad
I uppdraget ingår att kartlägga boendets betydelse för arbetsmarknaden och tillväxten med fokus främst på tillväxtorter. I syfte att inledningsvis skapa en uppfattning om på vilka sätt tillväxt kan uppstå och påverkas av
arbetsmarknaden samt hur arbetsmarknaden i stort fungerar följer en kortfattad beskrivning över tillväxtskapande faktorer, arbetsbrist och arbetslöshet.
2.1 Tillväxt
Tillväxt kan bero på en mängd olika faktorer och den kan påverkas av många skilda förutsättningar. Innovationer, kluster, nya skärningspunkter men också rörlig och produktiv arbetskraft intar nyckelpositioner. Vikten nedan läggs, på grund av uppdragets karaktär, främst vid tillväxtorter och arbetsmarknadens betydelse för tillväxt i Sverige.1
Tillväxt påverkas av institutionella förhållanden. Närmare bestämt hur väl formella och informella institutioner i samhället fungerar. Institutioner kan beskrivas som spelreglerna i ett samhälle, restriktioner som formar invånarnas beteende. Dessa restriktioner minskar osäkerheten i ett samhälle och ger vardagen en struktur. Formella institutioner kan exempelvis bestå av faktiska institutioner (såsom exempelvis bostads- och arbetsförmedlingar) men också av officiella lagar och regler. Informella institutioner utgörs snarare av normer och värderingar. Informella institutioner kan bland annat vara graden av tillit människor emellan och/eller informella kontakter som bygger på korruption och annan svart ekonomi (exempelvis försäljning av svarta hyreskontrakt) som komplement till dåligt fungerande formella institutioner.
Institutionerna har stor betydelse för ekonomin; med dåligt fungerande
institutioner ökar transaktionskostnaderna. Transaktionskostnaderna utgörs av de kostnader som är förenade med den tid, ansträngning och kostnad vi lägger ned för att få ett kontrakt eller ett avtal till stånd. Med hög nivå av osäkerhet och låg nivå av tillit ökar sannolikt transaktionskostnader i samhället. Detta riskerar att minska långsiktiga investeringar och därmed även tillväxten. Välfungerande formella och informella institutioner kan däremot minska osäkerheten och stärka stabiliteten i ett samhälle med ökat antal investeringar och tillväxt som följd.2 I ett internationellt perspektiv är graden av tillit och
transparens relativt hög i Sverige.
I grundläggande makroekonomiska tillväxtmodeller är det vanligen arbetskraft och arbetskraftens produktivitet (samt kapital) som svarar för tillväxten eller inkomsterna i ett land. En sådan enkel modell kan utvidgas och inkludera
1
Se exempelvis Nutek (2006) för en generell kunskapsöversikt om tillväxt.
2
statliga intäkter och utgifter samt demografiska och teknologiska förändringar. Modellen demonstrerar också hur tillväxten kan påverkas av hur människor och företag väljer att använda inkomsterna till konsumtion idag eller
sparande/investeringar för framtiden. ”Arbetskraftens produktivitet” kan tolkas på många olika vis; variabeln kan innehålla utbildningsnivå och humankapital, infrastrukturens kvalitet, arbetskraftens rörlighet, attityder gentemot entreprenörskap och arbete med mera.3
Enligt Nutek (2006) pekar forskning på att innovationer intar en huvudroll när tillväxt ska förklaras. Den centrala länken mellan uppfinningar och
innovationer är entreprenören. Detta medför att även entreprenörskapet står i centrum. Också SOU (2000:36) framför att en stark drivkraft i en allt större del av näringslivet är innovationsförmåga.4 I rapporten understryks att
innovationer och lärande uppstår i samspel och geografisk närhet är viktigt i detta samspel. Nutek (2007) söker beskriva de platsspecifika karaktärsdrag som kännetecknar tillväxt och beskriver dem som kreativa miljöer. Den kreativa regionala miljön är ofta storskalig och präglas av goda
kommunikationer, både inåt och utåt. Dessutom är det viktigt för tillväxten att hitta nya skärningspunkter, att kombinera ny kompetens och
kunskapsstrukturer. Särskilt storstadsregionerna har förutsättningar att vara kreativa och finna nya kombinationer i kraft av sin storlek, sitt differentierade näringsliv, sina handelsförbindelser och den välutbildade arbetskraften. Den kunskapsbaserade ekonomin gynnar främst städerna eftersom
kunskapssamhället sätter fokus på konkurrenskraft, förnyelse och
omställningsförmåga. SOU (2007:25) pekar på att den ekonomiska aktiviteten blivit alltmer koncentrerad, att länkarna eller interaktionen, mellan aktörerna blivit alltmer betydelsefulla och att tillväxten sker där det finns en stor
marknad/och eller stora universitet och forskningsmiljöer. I rapporten görs det tydligt att den ekonomiska koncentration som skett i Sverige är positiv för samhällsekonomin och har bidragit till högre tillväxt. Också andra rapporter pekar på att den ekonomiska tillväxten sker i kluster och att ett fåtal regioner växer medan ett stort antal regioner krymper eller stagnerar.5
Som regel genererar de större städerna mer tillväxt och urbanisering är därför en trend som inte väntas ge vika. Flera utredningar noterar dock att
tillväxtorterna karaktäriseras av bostadsbrist och påpekar att bostadsbristen kan hämma tillväxten.6 I Storbritannien har bostadsmarknadens betydelse för
3
Se exempelvis Romer (1996). Den traditionella tillväxtteorin kommer fram till att regioner närmar sig varandra då det finns ekonomiska begräsningar i tillväxttakten. Den så kallade ”endogena” tillväxtmodellen indikerar tvärtom att avvikelsen mellan regioner kan öka eftersom tillväxt och högre inkomster kan bidra till ännu högre tillväxt.
4
Exempel på innovativa marknader är telekommunikation/IT, FOU-intensiva branscher, läkemedel och upplevelseindustrin.
5
Westholm et al (2004); SOU (2000:36); SOU (2003:37); Jakobsson (2000). Varför somliga kluster växer i vissa regioner men inte i andra beror sannolikt på samverkande faktorer såsom
kunskapsinfrastrukturen, det allmänna klimatet i egenskap av social kapital och normer och slutligen företagsstrukturen.
6
tillväxt uppmärksammats mer, även av regeringen, och här konstateras att ett otillräckligt utbud av bostäder eller en dåligt fungerande bostadsmarknad begränsar den ekonomiska tillväxten.7 I Sverige har några ingående analyser
emellertid, enligt Nutek (2006), inte gjorts. Stockholms bostadsbrist i samband med tillväxt noteras dock av forskare:
It is obvious that an increasing and long lasting housing shortage in the Stockholm area can have a huge effect on economic growth in Sweden…. A well functioning housing market is regarded as key for further economic growth and prosperity.8
Forskningen pekar med andra ord på ett samband mellan bostadsmarknaden och tillväxten. Kortfattat kan sambandet uttryckas såsom att regional tillväxt och en välfungerande lokal arbetsmarknad lockar till sig nya produktiva invånare vilket i sin tur kan medföra ytterligare tillväxt, men också att efterfrågan på bostäder ökar än mer vilket kan medföra högre prisnivåer. Forskning visar att regionala prisskillnader på egnahem och bostadsrätter kan motverka rörligheterna på bostadsmarknaden.9 Om hushållen blir mindre
benägna att flytta riskerar arbetskraftens produktivitet att bli lägre. En mindre rörlighet på bostadsmarknaden riskerar därför att påverka både
arbetsmarknaden och tillväxten negativt.
Det är med andra ord viktigt att locka till sig god arbetskraft och det är centralt att arbetskraften befinner sig där den är mest produktiv. God arbetskraft är en förutsättning för innovationer och växande.10 Enligt SOU
(2000:36) kan emellertid en stor arbetsmarknad, såsom den i Stockholm, i stort klara rekryteringsbehovet lokalt. Endast en mindre del av de nytillträdda på en arbetsmarknad utgörs av inflyttare och i rapporten pekas det på att ökad sysselsättning inte är detsamma som ökad tillväxt. (För några enstaka branscher anges att den regionala flyttningen spelar en viss roll, exempelvis för
läkemedelsindustri, IT-tjänster och i någon mån sektorn med högre
utbildning). Det skall emellertid noteras att Stockholm utbildar unga inflyttare från hela landet som sedan stannar i regionen. Inflyttningen sker förmodligen ofta i samband med studier. Unga som flyttar in i de stora städerna för att studera kan på längre sikt bli produktiv arbetskraft.
7
Se exempelvis Barker (2004)
8
Lundström och Wilhelmsson (2007)
9
Potepan (1994) visar att högre inflyttning leder till högre bostadspriser samtidigt som de höga priserna i sin tur verkar avskräckande för inflyttare. Doogan (1996) beskriver också processen som cyklisk, dvs. arbetsmarknaden påverkar bostadsmarknaden som i sin tur påverkar arbetsmarknaden och så vidare. Clapp och Giaccotto (1994) visar att såväl arbetslöshet som inflation och ränta påverkar bostadspriserna. Murphy, Muellbauer och Cameron (2006) visar att en god arbetsmarknad drar inflyttare till sig, men att höga huspriser kan motverka detta. Saks (2008) beskriver hur bostadsmarknaden kraftigt påverkar migrationen och därmed också arbetsmarknaden; om nya bostäder byggs i takt med att efterfrågan på arbetskraft ökar så kan allt fler flytta in utan att priserna stiger. Om nybyggnation är låg, stiger priserna och arbetskraften avstår från att flytta. Därmed påverkar arbetsmarknaden negativt.
10
Geografisk rörlighet på arbetsmarknaden kan öka produktiviteten. Ökad rörlighet kan också sprida kunskap mellan företagen, detta gäller i synnerhet så kallad tyst kunskap. En större rörlighet av arbetskraften kan medföra att
företagen klarar konjunktursvängningar bättre och dessutom kan mobiliteten öka både flexibilitet och resursanvändning. Forskare understryker att det inte råder någon tvekan om att ett modernt lands ekonomiska utveckling bygger på arbetskraftens rörlighet eftersom rörlighet jämnar ut obalanser. Det som utövar inflytande på arbetskraftens rörlighet påverkar också den ekonomiska utvecklingen.11 Bland andra Westerlund (2005) menar att flyttning verkar
effektivitetshöjande genom att arbetskraften flyttar till platser med större efterfrågan på arbetskraft:
På kort sikt kan tillväxten påverkas eftersom efterfrågan tillgodoses och befintliga p oduktionsmöjligheter tillvaratas maximalt. På lång sikt kan
rörligheten påverka tillväxten genom att humankapitalet fördelas geografiskt så att det gynnar inlärningsprocesser, innovationstakt och teknikspridning.
r
Sammantaget konstaterar Westerlund att tillväxt kräver rörlig, utbildad och varierande arbetskraft samt att flytt är viktigt för att matcha arbetslösa och lediga platser på bästa vis.
2.2 Arbetskraftsbrist och arbetslöshet
Såväl brist på arbetskraft som arbetslöshet kan vålla stora problem. Brist på arbetskraft kan förekomma samtidigt som arbetslösheten är stor. I teoretiska termer kan arbetslöshet och brist på arbetskraft förklaras med ”skill mismatch” och ”spatial mismatch”. Den första termen pekar på skillnader i utbjudna och efterfrågade kvalifikationer som en förklaring till arbetslöshet/brist på
arbetskraft. Den senare termen rör den geografiska sidan; jobben och de arbetssökande finns inte på samma plats. En högre matchningseffektivitet innebär att det med ett givet antal arbetssökande krävs färre vakanser för varje nyanställning. Arbetskraftens rörlighet är ett av flera delmoment i
matchningsprocessen; en ökad rörlighet kan höja matchningseffektiviteten.12
Exempelvis skriver SOU (2003:37):
Genom en effektiv matchning av arbetssökande och lediga jobb kan outnyttjade resurser tas tillvara och förutsättningar för sysselsättning och ekonomisk tillväxt förbättras. Detta förutsätter att de arbetssökande är rörliga såväl mellan yrken som mellan olika regioner.
11
Wictorin (2006); Lundh (2005)
12
I Sverige pekar exempelvis Regionplane- och trafikkontoret (2006) på att flyttmönster är centrala för arbetskraftsutbudet. SOU (2007:35) anger att geografisk rörlighet är en central mekanism för effektiv matchning. Internationellt konstaterar exempelvis Faini et al (1997) att den låga interregionala rörligheten i Italien bland annat beror på ineffektiv matchning på arbetsmarknaden och höga
Det är också viktigt att notera att upp- och nedgångar i antal sysselsatta döljer långt större bruttoförändringar. Varje år skapas och försvinner 300 000 – 500 000 arbetstillfällen i Sverige.13 Under högkonjunktur skapas fler arbeten och
under lågkonjunktur försvinner fler. Det betyder att många nya jobb tillkommer även under nedgångar. Antalet skapade och försvunna
arbetstillfällen är den viktigaste faktorn för sysselsättningens utveckling. Att matcha arbetssökande och arbetsgivare så att produktiviteten ökar är därmed av stor betydelse för tillväxten.
2.2.1 Brist på arbetskraft
Om arbetskraften är av betydelse för tillväxt kan en krympande andel arbetsför befolkning vara problematisk.14 En slutsats från flera demografiska prognoser är
att antalet individer i arbete bör öka. Under andra kvartalet 2007 var arbetskraftsbristen det största hindret för företagets verksamhet för en
fjärdedel av företagen i näringslivet. Bristen gäller särskilt för yrken med höga kvalifikationskrav, byggsektorn, vårdyrken samt yrken med fokus på teknik och data (med mera). Ökade åldersavgångar av personer födda på 40-talet kommer sannolikt också att medföra ett större underskott för vissa kategorier.15 I ett
internationellt perspektiv är de regionala obalanserna fortfarande relativt låga i Sverige, men arbetskraftsbristen ett reellt problem för många småföretag. Undersökningar indikerar att 30 procent av de svenska företagen har svårt att hitta rätt kompetens och att en anledning till detta är bristande geografisk rörlighet.16 Arbetslösa i Sverige, både ensamstående och par, kan dessutom
förlora på att flytta till jobb, på grund av höga levnadskostnader i
storstäderna.17 Arbetskraftförsörjning (2005) pekar på att för att behålla
attraktionskraften, och därigenom förbättra möjligheterna för arbetskraftsförsörjningen, är det viktigt att Stockholms brister i bostadsförsörjning förbättras. Om landet som helhet främjas av att
storstadsregionerna fortsätter växa är det också nödvändigt att hushållen finner det mödan värt att bo kvar eller flytta till dessa regioner. Bristen på arbetskraft ökar ofta vid högkonjunktur medan lågkonjunkturen medför ökad arbetslöshet vilken gör det lättare för många företag att finna personal.
2.2.2 Arbetslöshet
De ekonomiska sökteoretiska modellerna utgår från att den arbetssökande fyller en ledig plats när den får ett erbjudande som överstiger individens 13 Arbetsmarknadsrapport (2008) 14 Westholm et al (2004) 15
Arbetsmarknadsrapport (2008). Vad gäller brister anger företagen olika hinder för verksamhet såsom otillräcklig efterfrågan, brist på maskiner/lokaler, brist på arbetskraft samt övriga faktorer (exempelvis brist på någon insatsvara som är viktigt i produktionen).
16
Dessa undersökningar citeras i Företagarna (2003). Arbetsmarknadsrapport (2008) anger att 22 procent av arbetsställen inom privata näringslivet upplever en brist som påverkar produktionen negativt.
17
”reservationslön” (den lön som individen kräver för att acceptera ett
arbetserbjudande). Hur snabbt den arbetssökande får ett jobb beror delvis på i vilken takt passande lediga arbeten uppkommer, information kring detta, individens sökintensitet, reservationslön och andra krav som individen kan tänkas ställa. Flyttning och pendling kan förbättra ”matchningen ” i
sökprocessen; fler lediga jobb uppkommer ju större geografiskt område man söker inom.18
Enligt Zenou och Patacchini (2006) är den spatiala matchningsmodellen inte särskilt utforskad och de visar att god arbetsmarknad (och dyrare
levnadsomkostnader) innebär en större sökintensitet. Vidare anger Zenou et al (2006) att närheten till arbete påverkar chansen att få jobb och att
sökeffektiviteten för arbetslösa minskar med längre avstånd till en god arbetsmarknad. Bor man långt ifrån jobben blir kostnaderna för flytt och pendling stora och man har heller inte tillgång till lika god information. Att bo nära jobben tillåter en högre sökeffektivitet, vilket på lång sikt ökar chansen att bli anställd.
Att öka den geografiska rörligheten prioriteras därför nu av regeringen i
strategier i syfte att motverka arbetslöshet. För att få arbetslöshetsersättning är den arbetssökande från första dagen skyldig att söka arbete, också inom andra yrkesområden och långt bort från bostaden om så krävs. Den arbetssökande är därmed skyldig att flytta eller veckopendla om inget jobb finns i
hemkommunen. Tanken med rörlighetsbefrämjande åtgärder är att bekämpa strukturell arbetslöshet och stärka incitamenten till geografisk (och
yrkesmässig) rörlighet.19 Under det första kvartalet 2008 sökte i genomsnitt 33
procent av de arbetslösa, både med och utan ersättning, arbete på flera orter. Det går ännu inte att utläsa att de stramare reglerna beträffande geografisk rörlighet påverkat sökbeteendet.20
Det finns dessvärre många som inte kommer in i arbetslivet, även bland dem som söker intensivt och i ett stort geografiskt område. I hela Sverige lämnade många arbetskraften under 1990-talet och stora grupper står fortfarande
utanför. I Stockholmsregionen har sysselsättningen dock varit bättre än i riket i övrigt, men också här har antalet personer i yrkesverksam ålder ökat mer än sysselsättningen.21 Det finns en oberäknad arbetskraftsreserv (definierat snävt)
på nära 13 procent (år 2006) och det blir allt viktigare att också dessa kommer in på tillväxtorternas arbetsmarknader. Den svenska lagstiftningen gynnar emellertid i stor utsträckning dem som redan har ett arbete.22 Den svenska
arbetsrätten riskerar att låsa in folk för att man inte vill förlora sitt
18
Se exempelvis Westerlund (1998) som betraktar migration som ett resultat av en ”jobbmatchningsprocess”.
19
Yrkesmässig rörlighet kan fungera som ett substitut till geografisk rörlighet, se Westerlund (2001)
20 Arbetsmarknadsrapport (2008) 21 Arbetskraftsförsörjning (2005) 22 Arbetskraftsförsörjning (2005)
arbetsrättsliga kapital, det vill säga skyddet av att vara först in och därmed sist ut.23
2.2.3 Arbetsrätt
Det finns många förhållanden som motverkar rörligheten på arbetsmarkanden. Ur trygghetssynpunkt är det en fördel att stanna länge på sitt jobb eftersom den som har lång anställningstid har en tryggare anställning. Den svenska lagen om anställningsskydd har funnits sedan 1974. Lagen medför att uppsägning måste vila på saklig grund. LAS utgår dessutom från att anställning ska gälla tills vidare, men medger tidsbegränsning under vissa omständigheter. LAS är i viss utsträckning dispositiv och det har efter hand blivit allt lättare att få till stånd tidsbegränsade kontrakt. Tillåtelsen av bemanningsföretag (år 1993) har skapat nya möjligheter för ökad flexibilitet.Andelen tidsbegränsat anställda av samtliga anställda är ungefär 15 procent. Under 1990 låg motsvarande siffra på 10 procent. En påtaglig ökning har alltså skett sedan dess, men å andra sidan var siffran högre 1987; 12 procent. Det betyder att siffran svänger en smula och inte entydigt pekar uppåt.24
2.2.4 Segregation mellan befolkningsgrupper, etnisk härkomst och liknande
Nutek (2007) för fram att integrationen av olika invandrargrupper är en nyckel för städers tillväxt. Marginaliserade grupper fortsätter dock att drabbas av utanförskap. Särskilt är ungdomsarbetslösheten för invandrare stor. Som exempel kan nämnas att 38 procent av ungdomarna i 20-årsåldern står utanför både arbete och studier i Stockholmsförorten Husby. I Husby är endast 43 procent av de unga sysselsatta jämfört med 70 procent i Stockholm.25 I
stockholmsregionen under 2001 var sysselsättningsgraden 82 procent för svenskar men endast 56 procent för dem födda utanför Norden och EU.26
Därutöver är den svenska arbetsmarknaden segregerad också för dem som har jobb.27
De flesta invandrare kommer nu från sydöstra Europa, Mellanöstern, Afrika och Asien. Hälften av dem som är födda utomlands bor i Stockholm,
Göteborg eller Malmö.28 Hur skall dessa grupper komma in på
arbetsmarknaden? Det finns svensk forskning över unga arbetslösa som visar att arbetsgivare reagerar negativ på utländska namn. Arbetsförmedlare berättar att situationen blivit värre under 1990-talet och att konkurrensen har ökat för ungdomar av icke-svensk härkomst.29
23
Rothstein och Boräng (2005)
24 Furuåker (2005) 25 Svenska Dagbladet (081126) 26 Arbetskraftsförsörjning (2005) 27
Åslund och Nordström Skans (2005)
28
OECD Economic Survey Sweden (2007)
29
Den etniska hierarkin återfinns både på bostads- och arbetsmarknaden och många studier betonar hur viktiga de sociala nätverken är för chanserna att finna jobb.30 Med skilda bostadsområden riskerar nätverken att bli mer
ensidiga. I fattiga områden där många går arbetslösa är chanserna till goda kontaktnät på arbetsmarknaden små. Eftersom formella och informella nätverk är av stor betydelse när man söker jobb är det möjligt att en minskad
segregation på bostadsmarknadenkan bidra till en bättre inslussning av unga invandrare. I USA har gjorts försök att motverka segregationen genom
vouchers som möjliggör flytt från fattiga till mindre fattiga områden (Moving to opportunity). Dessa försök att öka mobilitet till områden där arbetslösheten är lägre har sedan utvärderats.31 Slutsatsen är dock att effekten är blandad och
att det kanske inte räcker med att flytta till ett nytt område för att förbättra arbetsmarknadsmöjligheterna. En förklaring till detta är att det nya
grannskapet inte innehåller de rätta nätverken som passar för den nyinflyttades kvalifikationer och/eller barnomsorgsbehov.
Svenska studier visar att kontakten med arbetsmarknaden under den första tiden i landet är av avgörande betydelse för att flyktingar ska få en varaktig förankring på arbetsmarknaden. Hela Sverige strategin som lanserades på 1980-talet innebar att invandrare placerades där det fanns bostäder, men ej nödvändigtvis jobb (i syfte att minska problemen med segregation och arbetslöshet i storstäderna). Strategin betraktas dock som delvis misslyckad, bland annat eftersom den har resulterat i sekundär migration: De invandrade flyttar från den anvisade bostaden, ofta till större städer där de finns landsmän som kan hjälpa dem med bostad med mera. Det är därför möjligt att Hela Sverige strategin bidrog negativt till de problem den var tänkt att lösa.32
2.2.5 De unga
Det är framförallt unga, 16 – 24 åringar, som har fått lägre
arbetskraftsdeltagande vilket beror på studier, men också på att gruppen utanför studier och arbete ökar. Ungdomar som varken studerar eller arbetar är internationellt sett stor i Sverige.33 Andelen tidsbegränsade arbeten har
också ökat, allra mest för unga. I början av 2000-talet hade varannan 20–24 åring tidsbegränsat arbete. Projektanställningar och timanställningar har blivit vanligt. Andelen unga som har heltidsjobb verkar minska och andelen fattiga unga ökar.34 Det finns dock en rad åtgärder att prova i dessa sammanhang
såsom ungdomspaket, åtgärder i syfte att motverka arbetslöshets- och inaktivitetsfällor, förbättra språkutbildningar och tillåtelse av lägre
30 Se exempelvis Granovetter (2005) 31 Se exempelvis Cove et al (2008) 32 Anderson (1998) 33
Regionplane- och trafikkontoret (2006)
34
ingångslöner.35 De som har det sämst ställt bland alla kategorier är unga
ensamstående med barn.
Sammantaget tyder presentationen ovan på att det finns starka samband mellan tillväxt och arbetsmarknad. För att arbetsmarknaden skall vara så produktiv som möjligt krävs bland annat en viss geografisk rörlighet. Den geografiska rörligheten kan i sin tur påverkas av förhållanden på
bostadsmarknaden.
35
För en sammanfattning av forskning kring arbetsmarknadsåtgärder och sysselsättningseffekter, se Calmfors, Forslund och Hemström (2002)
3 Bostadsmarknadens struktur
I uppdraget ingår att belysa olika boende och upplåtelseformers betydelse (för rörligheten på arbetsmarknaden och tillväxten med särskilt fokus på
tillväxtorter). Speciell vikt ska läggas vid hyressektorn och vad som kan göras för att främja en bättre fungerande hyresmarknad och säkerhetsställa ett
tillräckligt utbud av hyrda bostäder. Dessutom efterfrågas kunskap om hur stor bör hyressektorn bör vara för att skapa rörlighet och valfrihet på lokala och regionala bostadsmarknader. Nedan följer därför en kortfattad beskrivning över den nuvarande situationen på den svenska bostadsmarknaden, med särskilt fokus på hyresrätter och tillväxtorter.
3.1 Bostäder och brist i tillväxtorter
I Sverige finns idag i huvudsak tre olika upplåtandeformer för bostäder: äganderätt, bostadsrätt och hyresrätt (Den kooperativa hyresrätten är en fjärde, men marginell, företeelse på den svenska bostadsmarknaden).I jämförelse med andra EU-länder tillhör Sverige den hälft där det finns en relativt stor andel hyresrätter.36
Sverige består av flera lokala bostadsmarknader och det råder stora regionala skillnader vad gäller efterfrågan och utbud på bostäder. Vissa kommuner i Sverige har ett överskott av bostäder och i flera fall har lägenheter stått tomma under lång tid och därför rivits. Knappt hälften av kommunerna rapporterar bostadsbrist och knappt 40 procent rapporterar balans. Särskilt svårt att få bostad är det i storstadsregionerna.37
De allra flesta kommunerna med bostadsbrist ligger i de tre
storstadsregionerna; Stockholm, Göteborg och Malmö. Denna trend förväntas hålla i sig, särskilt antas Stockholm fortsätta växa starkt.38 Storstockholm
svarade för närmare hälften av landets samlande befolkningsökning under år 2007. Det är också i Stockholms län flest hyresrätter omvandlas till
bostadsrätter; hela 75 procent av försäljning av hyresfastigheter till
bostadsrättsförening äger rum i Storstockholm. Mellan 1990 och 2005 har cirka 60 000 hyresrätter omvandlats till bostadsrätter i Stockholm stad, men den politiska ledningen i Stockholm har nu stängt möjligheter till ytterligare intresseanmälningar för ombildning av kommunala hyresrätter i innerstaden. I Stockholms län anger 22 av 26 kommuner att det råder bostadsbrist. I två av
36
Siffrorna inom parantes anger hur stor procent av det totala beståndet som består av hyresrätter: Tyskland (55), Holland (48), Danmark (46), Österrike (44), Frankrike (39), Storbritannien (32), Belgien (31), Luxemburg (26), Portugal (25), Grekland (22), Italien (17), Irland (17) och Spanien (13) ingår. Siffrorna varierar något mellan år och källa men ovanstående ger en fingervisning om
storleksordningen (Priemus och Dieleman, 2002).
37
Boverket (2008b) och Boverket (2008a). Cirka hälften av kommunerna som rapportera balans har brist på centralorten. Totalt bor 40 procent av landets befolkning i storstadsregioner
38
Statens Bostadskreditnämnd (2005). Befolkningen i Stockholms län har ökat med 250 000 invånare under de senaste 15 åren och beräknas ha två miljoner invånare år 2010.
de kommunerna som rapporterar balans finns dock fortfarande en brist på centralorten. Dessutom är rörligheten på bostadsmarknaden är låg; de som erhållit ett förstahandskontrakt ogärna släpper det ifrån sig. Malmö har också haft en stor inflyttning under senare år, dels av flyktingar och dels av inflyttare från Danmark. I Stormalmö rapporterar samtliga kommuner bostadsbrist. I Storgöteborg rapporterar alla kommuner utom en bostadsbrist. Också på de allra flesta högskoleorter bedömer kommunerna att det är brist på bostäder.39
Många kommuner i tillväxtregioner upplever med andra ord att det råder brist på bostäder. I samtliga storstadsregioner är behovet av hyresrätter stort.40
Boverket (2008a) bedömer att antalet kommuner som rapporterar bostadsbrist kommer att öka under de närmaste åren. Främst råder det brist på hyresrätter till yngre och äldre; pensionärer som vill flytta till en mindre bostad är den grupp som flest kommuner lyfter fram. Andelen unga ökar. Dessa flyttar i stor utsträckning till storstäder och högskoleorter och är i behov av små, billiga lägenheter. I Stockholm och Göteborg pekar ett flertal kommuner även på att det råder brist på bostäder för ekonomiskt svaga hushåll. Vidare har fler
människor sökt asyl och fått uppehållstillstånd i Sverige under de senaste åren. Alltfler kommuner uppger brist på hyreslägenheter också för denna grupp. Också forskare pekar på att bostadssituationen för nyanlända flyktingar utgör det mest akuta bostadsunderskottet.41 Här skall dock infogas att det finns
rapporter som anger att ett större problem än bostadsbrist kan vara bilden av bostadsbrist; det är lättare än många tror att finna bostad.42
Tidigare utredningar och forskning pekar på att informationsbrist på regional och nationell nivå bidrar till en sämre bostadsmarknad. Även hyresregleringen medför vissa problem. Förslag som syftar till att förbättra situationen på bostadsmarkanden är att förenkla köp för vissa grupper samt olika åtgärder för att öka möjligheterna för unga att finna en passande bostad. Dessa brister, problem och förslag samt olika förhållanden på bostadsmarkanden såsom upplåtelseformer, bidrag, skatter, segregation och situationen för unga
diskuteras nedan. Vidare diskuteras transaktionskostnader och utbudshinder i kapitel fem och där presenteras även ytterligare förslag som syftar till att främja en bättre bostadsmarknad.
3.2 Hyresrätten
Hyresrätten har flera viktiga funktioner; den är tänkt att möjliggöra ett bra boende för dem som inte kan eller vill köpa sin bostad. Hyresrätten är ofta förenad med lägre transaktionskostnader vid flytt och kan därmed öka rörligheten på såväl bostads- som arbetsmarknad. För nyetablerade på en ort
39
Arbetskraftsförsörjning (2005); Boverket (2008a); Boverket (2008b); Boverkets indikatorer (2008); Länsstyrelsen i Stockholms län (2006); SOU (2007:14)
40 Boverket (2008a) 41 Borg et al (2008) 42 Se exempelvis Boverket (2008b)
kan hyresrätten vara ett passande boende en första tid innan den inflyttande har kunskap om, och i så fall var på orten, de vill slå ned sina bopålar.
Kommunala bostadsföretag har varit det viktigaste instrumentet för offentlig bostadsförsörjning. Privata och kommunala bostadsföretag konkurrerar på samma marknad och vänder sig i stort sett på lika villkor till samma hushåll, dock är svagare grupper överrepresenterade hos de kommunala
bostadsföretagen. Av totalt 4 435 903 bostäder i Sverige har SCB uppskattat att år 2006 var 890 171 allmännyttiga hyresrätter. Privata hyresbostäder uppgick till 1 036 884. Stat, kommun och landsting ägde direkt 64 420 hyresbostäder.43 Dessa siffror indikerar att andelen hyresrätter utgör cirka 44 procent av det totala bostadsbeståndet. Lind och Lundström (2007) uppger emellertid att 36 procent av beståndet består av hyresrätter. Att olika källor anger så pass olika siffror bidrar till svårigheter att uppskatta om en viss andel hyresrätter är att förespråka.
I Stockholm stad är cirka 50 procent av bostäderna hyresrätter, i innerstaden är motsvarande siffra cirka 44 procent. Det totala bostadsbeståndet i
Storstockholm, Storgöteborg och Stormalmö ökar men andelen hyresrätter minska hela tiden till förmån för en ökad andel bostadsrätter.44 När hyresrätter
omvandlas till bostadsrätter sker dessutom ofta en gentrifikation i beståndet; hushåll med bättre ekonomi flyttar in. Gentrifikation kan också ske vid
lyxrenoveringar samt genom att hyresvärden helt enkelt väljer dem med goda inkomster i första hand.45
3.2.1 Information och informationsbrist
Sammantaget framför flera utredningar att det finns förbättringar att göra vad gäller information om bostäder, särskilt hyresrätter, på både nationell och regional nivå; god information är en bristvara på bostadsmarknaden, främst på hyresmarknaden. God information medför lägre transaktionskostnader och gynnar därmed särskilt de svagare grupperna. De grupper som främst drabbas av bostadsbristen i Stockholm är också de som missgynnas av dålig
information. För hushåll med goda inkomster är förutsättningarna fortfarande goda.46
Kommunerna är ålagda att utarbeta riktlinjer för bostadsförsörjningen och är skyldiga att inrätta bostadsförmedling om det behövs (eller samarbeta med en närliggande kommun). Dock finns i dagsläget endast åtta kommunala
43
Uppskattningarna baseras på 1990 års folk- och bostadsräkning samt de förändringar som skett sedan dess. 1668107 bostäder var egnahem och 776 321 ägdes av bostadsrättsföreningar. Notera att särskilt de senare innehåller en del hyresrätter. Siffrorna rapporteras finns rapporterade i SOU (2008:38).
44
Boverket (2008a)
45
Enligt Millard-Ball (2000) är gentrifiaktionen i Stockholm snarare en social än en ”fysisk” process enär de flesta bostäder redan är av god standard.
46
bostadsförmedlingar i Sverige vilket bidrar till att det kan vara svårt att få en samlad bild över hyresmarknaden. Exempelvis har varken Malmö eller Göteborg någon kommunal bostadsförmedling.47
Den kommunala bostadsförmedlingen startade efter kriget, 1947.
Bostadsförmedlingen i Stockholm är öppen för dem som vill ställa sig i kö. För att stå i bostadskö måste man ha svenskt personnummer och vara 18 år fyllda. I början av 2008 stod 230 000 i bostadskön, cirka 75 procent av dessa har redan någon form av boende, 13 procent bor utanför Stor-Stockholm. De som får lägenhet snabbt får oftast dyra och nybyggda lägenheter; under 2007 förmedlades 85 lägenheter i ”bostadssnabben” (det betyder att ingen kötid krävdes för att erhålla dessa lägenheter). Totalt förmedlades 8513 lägenheter.48
Många lägenheter förmedlas inom 10 års kötid. I innerstaden finns de som väntat över 20 år på en lägenhet men då handlar det ofta om centrala bostäder med låga hyror i attraktiva lägen. Antalet förmedlade lägenheter sjunker för närvarande i Stockholm och kötiderna blir längre.
I många andra städer i Europa där hyrorna är marknadsanpassade är avgifterna högre per månad, men hyresrätterna är mer lättillgängliga. Det finns all
anledning att tro att hyresreglering kraftigt påverkar bostadsmarknaden, särskilt i Stockholm.
3.2.2 Hyresreglering
Hyresregleringslagen tillkom 1942 med uppgift att verka som ett stabiliserings- och fördelningspolitiskt instrument. Många andra länder i Europa införde också hyresregleringar i samband med andra världskriget, eftersom
bostadsbristen var stor. 1968 omarbetades 1942 års hyreslag med ett system som kom att kallas för bruksvärdessystemet. Bruksvärdessystemet skulle i huvudsak fullgöra tre olika uppgifter. Det skulle skapa ett reellt
besittningsskydd för hyresgästerna, verka återhållande på hyresnivån och generera en hyresrelation mellan olika bostäder som är i överensstämmelse med skillnader i bruksvärde. Efter 1968 års hyreslag har det skett flera revideringar, bland annat i syfte att stärka besittningsskyddet.
Den nuvarande hyresregleringen är en kombination av bruksvärdessystem och de kommunala bostadsbolagens hyresledande roll. Hyrorna hos kommunala företag bestäms genom förhandlingar mellan företaget och den kommunala eller lokala hyresgästföreningen. De privata fastighetsägarna skall sedan jämföra sina hyror med de kommunala och anpassa sig efter dessa. (Det finns också möjlighet för individuell förhandling). Hyrorna bestäms utifrån
lägenhetens storlek, modernitet, planlösning, boendemiljö, kommunikationer
47
Boverket (2008a)
48
Enligt USK (2008) flyttade totalt 256 322 personer inom Stockholms län under 2007 och 7212 flyttade till länet under samma år. I länet finns totalt 924 027 bostäder. Enligt Länsstyrelsen i Stockholm (2008) är cirka 40 procent av hushållen ensamhushåll.
med mera. Hyresregleringen styrka sägs ofta vara att den motverkar
segregation, det finns emellertid många indikatorer som pekar på att så inte är fallet.49
Skydd för hyresgäster mot marknadsanpassade hyror förekommer fortfarande i många länders lagstiftning. Den stora skillnaden jämför med Sverige är att det i många andra europeiska storstadsregioner ofta förekommer en vinstdrivande hyressektor och en sektor med vinstbegränsning så kallad ”social housing”. Med hjälp av den senare sektorn kan de som inte har råd med privata hyresrätter eller äganderätt finna en bostad. Internationellt sett är Stockholm unikt eftersom alla (enligt en lagändring 2006 kan hyran i nyproduktion sättas genom förhandling) hyresrätter är reglerade och har relativt låga
centrumhyror.50 Hyran skall fastställas till ett ”skäligt belopp” och med detta
avses att hyrorna skall motsvara marknadsvärdet på en bostadsmarknad i balans, det vill säga utan bostadsbrist. I Malmö har parterna exempelvis varit överens om att låta efterfrågan spela större roll för hyresnivåerna.51
Ett problem med hyresregleringar är att prismekanismerna är satta ur spel och således inte kan ge signal till nybyggnation och utbudsökningar. Dock finns det större utrymme att ta ut marknadshyror i nybyggda fastigheter, men det är behäftat med risker eftersom hyrorna kan omförhandlas i ett senare skede.52
Vidare medför hyresregleringen att det kan vara mer lukrativt för fastighetsägare att sälja sina fasigheter än att behålla hyresrätterna. Fastighetsägaren tjänar dessutom ofta mer på att hyra ut lägenheter som
kontor, eftersom kontorshyrorna är marknadsanpassade.53 Hyresregleringar kan
också leda till standarden blir onödigt hög (eller låg), eftersom en rejäl standardhöjning kan vara ett sätt att höja hyrorna. Hyresregleringar tenderar vidare att gynna de mer etablerade och riskerar att minska rörligheten; då innehavaren av ett förstahandskontrakt inte kan realisera bostadens mervärde med lagliga medel väljer vissa att bo kvar i ett boende som kanske både är för stort och ligger fel. Det kanske största problemet med hyresreglering är dock att det skapar en svart marknad.54
3.2.3 Svart marknad
Enligt svensk lag är det straffbart att ställa villkor om ersättning för upplåtelse eller överlåtelse av hyresrätt. Det är däremot inte straffbart att ge ersättning till någon för att få ett hyreskontrakt. Det förekommer försäljning av både första- och andrahandskontrakt samt överpriser vid uthyrning av lägenheter i
andrahand.
49
Se exempelvis Eriksson och Lind (2005)
50
Temaplan (2003)
51
Den så kallade Malmömodellen, se exempelvis Eriksson och Lind (2005)
52
Lundström och Wilhelmsson (2007)
53
Anderson (1998)
54
I attraktiva områden kan priset för en hyresrätt ligga runt 20 procent av bostadsrättspriet.55 För den som vill bo i vissa områden och inte har råd med
en bostadsrätt kan därför den svarta marknaden vara ett alternativ. På så vis kan den svarta marknaden sägas öka rörligheten. Nackdelarna med svarthandel är dock flera. Till att börja med undanhålls många lägenheter från den öppna marknaden. Det blir ett kostsamt boende och en mycket osäker affär där kunden löper stor risk at bli lurad. Man kan förvänta sig att det främst är dem med relativt goda inkomster som kan köpa kontrakt i attraktivare områden. Vidare bidrar köpare och säljare till kriminell verksamhet. Sist men inte minst förekommer också stora transaktionskostnader; en svartmäklares arvode kan vara ansenligt.56
Ofta sker den olagliga försäljningen i samband med ett byte. Privata fastighetsägare misstänker att svarta pengar är involverade i vartannat lägenhetsbyte i Stockholm. Fastighetsägarna (2006) menar att drygt 4000 lägenheter säljs svart i Stockholm varje år och att handel årligen uppgår till 1,2 miljarder kronor. Säljaren kan vara den som innehar förstahandskontrakatet eller en oseriös fastighetsägare.57 Nästan två av tre unga i Stockholm har blivit
erbjudna svarta hyreskontrakt.58 Cirka 40 procent av privata fastighetsägarna i
Malmö, Lund och Helsingborg har upptäckt att det förekommit ekonomisk ersättning mellan hyresgästerna vid lägenhetsbyten.59
Svarta affärer förekommer även vid andrahandsuthyrning. En hyresgäst får hyra ut eller på annat sätt upplåta lägenheten i dess helhet i andra hand, om hyresnämnden lämnar tillstånd till det. Tillstånd att hyra ut lägenheten skall ges om ”beaktansvärda” skäl föreligger, såsom studier eller arbete på annan ort. Om den som innehar förstahandskontraktet tar ut ”oskälig” hyra kan den som bor i andrahand anmäla detta till hyresnämnden och begära återbetalning. Anmälningar är dock ovanliga.Cirka 13 500 hyreslägenheter in Stockholms innerstad hyrs ut i andra hand, de som hyr betalar cirka 60 procent mer än förstahandshyresgästen, vilket betyder att majoriteten av hyrorna sannolikt är ”oskäliga”. Företag betalar cirka 120 procent mer.60
3.2.4 Avreglering
Att avskaffa hyresregleringar skulle sannolikt minska den svarta marknadens storlek. Men en avreglering löser knappast hela bostadsbristen, åtminstone inte på kort sikt. Det är ofta hushåll med låga inkomster som drabbas av
knappheten och dessa kan inte förväntas betala höga hyror. Möjligen kan en avreglering bidra till att öka lönsamheten för nybyggnation och därmed
påverka utbudet. Mot detta talar Eriksson och Lind (2005) eftersom de menar
55
Citerat Henriksson och Lindström (2005)
56
Henriksson och Lindström (2005)
57
Henriksson och Lindström (2005)
58
SOU (2007:14)
59
Fastighetsägarna (2004)
60
att hyrorna i nyproducerade lägenheter nu i stort sett är marknadsmässiga. En avreglering ökar dock sannolikt tillgänglighen för nyetablerade med god
ekonomi. Vidare omfördelar en avreglering medel från kontraktsinnehavare till fastighetsägare och medför att transaktionskostnaderna minskar (avgifter till svarta mäklare avskaffas). Dessutom blir bostadsmarknaden mindre kriminell utan hyresregleringar. Det är också möjligt att en avreglering minskar
incitamenten för ombildningar av hyresrätt till bostadsrätt; det kan bli lönsammare för fastighetsägare att behålla fastigheterna än att sälja dem.
3.3 Bostadsrätter och villor
Ägaren till en bostadsrätt äger rätten att bo i en viss lägenhet. Bostadsrättsinnehavaren äger också en ekonomisk andel i
bostadsrättsföreningen och tillsammans med övriga medlemmar i föreningen förvaltar man fastigheten. Bostadsrätter är relativt ovanliga internationellt sett. I många länder förekommer istället ägarlägenheter i större utsträckning.
Andelen bostadsrätter ökar. 1991 – 2003 har 73 000 hyresrätter ombildats till bostadsrätt, främst i Stockholm samt en del i Göteborg och få i Malmö.61 Det
är främst vinstintresset som driver denna utveckling (få hyresrätter omvandlas utanför de större städerna och där omvandlingsvinsten är mindre/obefintlig). En stor skillnad mellan att hyra och köpa sin bostad är också själva
investeringsmotivet; den ägda bostaden är ofta en del av en
förmögenhetsuppbyggnad. Hyresrätter kan också vara dyrare även om
inträdesbarriären för ett ägande är hög.62 Att äga sin bostad kan också kännas
som ett tryggare och stabilare boende. Amerikansk forskning visar att de som äger sin bostad tar större ansvar för såväl bostaden som närområdet. De ägande engagerar sig också i det övriga samhället i större utsträckning. Därjämte klarar sig amerikanska barn som växer upp i äganderätt i flera avseenden bättre än dem som växer upp i hyresrätt.63
3.3.1 Förenklat bostadsägande
I tillväxtregionerna är det svårt, särskilt för låginkomsttagare att köpa
bostadsrätt och villor. Olika försök har genomförts i flera länder för att hitta möjligheter, också för denna grupp, att i större utsträckning köpa sin bostad. Goda resultat har erhållits internationellt av information och kurser för dem som skall köpa sin bostad för första gången. Det finns också exempel på att sådana utbildningar signalerat kreditvärdighet. Bospar och hyrköp är andra exempel på boende som kan förenkla ägande för dem med låga inkomster. Vid hyrköp går en del av hyran till ett framtida köp och för dem som sedan inte vill
61
Citerat Göranson och Ramberg (2006). 1990 – 2005 har 60 000 hyresrätter omvandlats i Stockholms stad (Länsstyrelsen i Stockholm 2006)
62
Björnlund (2007) visar att hyresrätten är den bostadsform som beskattas hårdast, främst på grund av skattesubventioner av räntor på privata bostadslån vid köp av egnahem eller bostadsrätt.
63
För sammanställning över forskning kring bostadsägandets effekter, se exempelvis Dietz och Haurin (2003), Green (2001)
köpa betalas pengarna tillbaka.64 Ränteavdrag, skatteavdrag för
nybyggda/nyrenoverade hus, renoveringsbidrag samt olika typer av försäkringar är andra exempel.65 Det finns all anledning att se över dessa metoder och
analysera hur de påverkar olika grupper. De existerande ränteavdragen
påverkar exempelvis främst hushåll med goda inkomster och bidrar troligen till en prishöjning av bostäder. Priserna influeras också av konjunkturer, skatter, avgifter och bidrag.
3.4 Skatter, avgifter och bidrag
Någon form av fastighetsskatt har funnits under lång tid i Sverige. Syftet har varit att träffa den avkastning som en fastighet genererar. Utformning av skatt och realisationsvinst påverkar bostadsmarknaden. Exempelvis kan äldre låsas in i stora bostadsrätter eller enfamiljshus för att undvika skatt på realisationsvinst som utlöses då de flyttar till hyresrätt. Den proportionella fastighetsskatten avskaffades 2008 och ersatts med en kommunal avgift.66 Möjlighet att skjuta
upp realisationsvinst har nu också till viss del begränsats eftersom det inte längre är möjligt att skjuta upp vinsten för bostad erhållen genom testamente, gåva eller bodelning.67 Beskattningen av realisationsvinst har höjts från 20 till
22 procent av vinsten.
Ökad skatt och andra transaktionskostnader vid försäljningstillfället kan, enligt Öberg (2008) leda till ökade inlåsningseffekter på bostadsmarknaden. Lind och Lundström (2007) beskriver bostadsmarknaden som ett
svårgenomträngligt system och föreslår radikalt att man bör slopa alla fastighetsskatter och subventioner, också skatt på realisationsvinst och
avdragsrätt för räntor. Det enda som, enligt dem, bör kvarstå är bostadsbidrag.
3.4.1 Bidrag
Bostadsbidraget ämnar hjälpa dem med lägre inkomster, särskilt dem med barn, äldre och funktionshindrade, till ett adekvat boende och jämna ut skillnader över landet. I Sverige erhåller cirka 15 procent av hushållen bostadsbidrag. Det som skiljer bostadsbidraget i Sverige från många andra länder är att man kan få det oavsett vilken upplåtelseform man bor i. I många andra länder är det endast möjligt att få bidrag om man hyr sin bostad. Till skillnad från åtskilliga länder har Sverige inte heller så kallad ”social housing”. Under 1995 fick hela 99 procent av ensamstående föräldrar med barn och 33 procent av sammanboende föräldrar med barn bostadsbidrag. Sedan dess har
64
Atterhög och Song (2003) beskriver hur olika insatser i olika stadier av en ägandecykel kan stimuleras.
65
Lind och Lundström (2007)
66
Fastighetsavgiften för småhus är 6000 kronor per år (högst 0,75 procent av taxeringsvärdet). För flerbostadshus 1200 kronor per år, men högst 0,4 procent av taxeringsvärdet. Vidare är
uppskovsbeloppet nu belagt med en ränta på 0,5 procent, se exempelvis Öberg (2008)
67
bidragssystemet reformerats, vilket minskat antalet hushåll som får bidrag markant. Bostadsforskarna Turner och Whitehead (2002) pekar på att
bidragsreformen också minskade efterfrågan på nybyggda bostäder och ökade andelen lediga lägenheter.68 Trots att bostadsbidrag är vanligt förekommande
finns mycket lite forskning om dess betydelse för val av upplåtelseform. Chen och Öst (2004) visar dock att bostadsbidraget bidrar (effekten är liten, men signifikant) till ökat bostadsägande. Sammantaget pekar därför forskningen på att bidragen påverkar efterfrågan på bostadsmarknaden.
3.5 Bostäder och segregering
En bärande tanke i bostadspolitiken har varit att låginkomsttagare och
personer med sociala och ekonomiska problem inte ska samlas i vissa områden. Bostadspolitiken har syftat till social välfärd för utsatta grupper, men också till att motverka segregation. Trots detta förekommer en ganska omfattande segregation på den svenska bostadsmarknaden; låginkomsttagare, invandrare från fattiga länder och socialbidragstagare är överrepresenterade hos de kommunala bostadsföretagen.69 Bostadsforskarna Magnusson och Turner
(2008) anger att allmännyttan därför bör återta ett större socialt ansvar. 1995 bodde minst 1 av 8 av förstagenerationens invandrare i ett område där
majoriteten har utländsk bakgrund medan 1 av 70 svenskar återfanns i dessa bostadsområden. I Rinkeby år 1995, var 80 procent av invånarna av utländsk härkomst.70 Andelen asylsökande har ökat dramatiskt. År 2006 hade Sverige
den största befolkningsökningen sedan början av 1990-talet och den beror tillstor del på invandringen. Ökningen innebär ett tilltagande tryck på bostadsmarknaden.71
Länsstyrelsen i Stockholms län (2006) menar att Stockholm, trots de relativt små sociala klyftorna, är en av Europas mest segregerade städer. Länsstyrelsen i Skåne län (2008) konstaterar att det finns en mycket påtaglig etnisk och social boendesegregation i Skåne, liksom i resten av Sverige. Svenska städer är med andra ord segregerade städer, där etniska och socioekonomiska skillnader samvarierar. Den rikaste befolkningen bor i svenskdominerande villaområden och den fattigaste befolkningen i svenskglesa hyresrättområden, ofta i så kallade miljonprogram. Nästan alla ”problemområden” byggdes under miljonprogrammens tid. De är stora, placerades en bit utanför staden och i början var ofta förbindelserna dåliga. Politiska beslut har, enligt vissa forskare, vid flera tillfällen medverkat till att öka segregationen 72
68
Turner och Whitehead (2002) understryker också att bidrag och skatter påverkar människors beteenden: Om man som i Sverige drastiskt förändrar ett bidragssystem försämras situationen för ett stort antal människor, men mest för dem som befinner sig precis utanför bidragsgränsen.
69 SOU (2008:38) 70 Anderson (1998) 71 Boverket (2007a) 72 Anderson (1998)
Invandrare bor i större utsträckning i hyresrätter än svenskar, detta gäller även för invandrare med god ekonomi (exempelvis höginkomsttagare från Turkiet, Chile och Grekland).73 Forskning visar dock att det förekommer diskriminering
från i princip alla bostadsförmedlare av personer med utländsk bakgrund.74
Många invandrare upplever sig bli diskriminerade av bostadsrättsförening (23 procent, år 1996) när de sökt bostad, något färre upplever att de blivit
diskriminerade av en hyresvärd (19 procent, år 1996). Skillnaderna är stora mellan olika etniska grupper. En undersökning av romer, presenterad år 2003, pekar på att 30 procent av romerna har nekats köpa eller hyra lägenhet under de senaste fem åren. Enligt flera undersökningar är diskrimineringen större på arbetsmarknaden än på bostadsmarknaden. Men diskriminering på
arbetsmarknaden kan få stora efterverkningar om hyresvärdar och
bostadsrättsföreningar kräver fast arbete för att den sökande ska få tillgång till bostad.75 Ny svensk forskning visar att män med ett arabiskt eller muslimskt
namn har svårt att erhålla privata hyresrätter.76 Det finns amerikansk forskning
som pekar på att hela bostadsmarknaden är behäftad med diskriminering, men att hyresmarknaden är värst.77
Boendet är en viktig del av samhällsengagemanget och riskerna med segregering är stora: Segregation kan också minska solidariteten över
befolkningsgrupper och bostadsorters stigmatisering kan påverka potentiella arbetsgivare negativt.78 Att växa upp och bo i ett stigmatiserat område kan
medföra sämre kvalitet på skolor och annan lokal service. Svensk forskning visar dessutom att risken att förbli arbetslös över åren är markant högre i områden där arbetslösheten redan är hög. Särskilt starka är effekterna i storstäderna.79 Att bo i ett område där inkomsterna är låga/höga kan påverka
den enskildas lön i större utsträckning än personliga karaktäristika.80
3.5.1 De Unga och åtgärder för att förbättra deras bostadssituation Boendet varierar också med åldern. Hushållen genomgår olika cykler och dessa påverkar ofta bostadssituationen. I takt med att människor flyttar ihop, får barn, skiljer sig och blir äldre förändras ofta bostadsefterfrågan. Kunskapen om dessa cykler är nödvändigt för att så många som möjligt ska få ett passande boende. När andelen äldre ökar i befolkningen minskar mobiliteten. Andelen unga kommer att öka fram till 2012, därefter kommer andelen unga att minska relativt snabbt.81 73 Anderson (1998) 74 Citerat SOU 2007:14 75
Dessa siffror är resultat från ett flertal rapporter sammanställda av Bråmå (2007)
76
Ahmed och Hammarstedt (2008)
77
Se exempelvis forskning presenterad av Dietz och Haurin (2003).
78
Nutek (2007)
79
Musterd och Anderson (2006)
80
Anderson, Musterd, Galster och Kauppinen (2007).
81
Att vara ung innebär däremot ofta att vara rörlig och flexibel. Man flyttar, börja studera, reser utomlands och provar sig fram i olika yrken. Det är viktigt för arbetsmarknaden att de unga har möjlighet till denna rörlighet. Ungas rörlighet utgör en stor andel av alla flyttningar. I 20-årsåldern flyttar de flesta hemifrån och då vanligtvis till ett flerbostadshus med hyresrätt. Det betyder att unga hushåll främst etablerar sig på bostadsmarknaden i hyresrätt. I 20 – 29 årsålder bor 70 procent i flerbostadshus, varav drygt en femtedel i bostadsrätt. De unga vill många gånger flytta till en central billig lägenhet.82 Majoriteten
vill helst bo i hyresrätt eftersom det är den mest flexibla och praktiska lösningen. Flexibiliteten för unga är viktig, inte bara på ett individuellt plan utan, också utifrån ett samhällsperspektiv.83 I stockholmsregionen saknar dock
50 procent av de unga vuxna ett reguljärt boende.84 De stora ungdomskullarna
de närmaste åren innebär sannolikt att allt fler unga kommer att söka sig till storstäderna och högskoleorter.85
Problemen med bostadsbrist är störst i storstadsområden och drabbar många unga. Unga är ofta nya både på bostads- och arbetsmarknaden och många har sämre betalningsförmåga än de äldre och mer etablerade.86 Unga och unga
vuxna flyttar främst till tillväxtregioner, men de får det allt svårare för att etablera sig på den reguljära bostadsmarknaden. Särskilt har etableringen minskat för personer i åldrarna 21 – 25 år i de största tillväxtregionerna. I Stockholmsregionen har den också minskat för dem mellan 25 – 30 år. För dem under 35 år ökar trångboddheten och bostadsbristen leder också till att fler unga bor kvar hemma.87 Antalet utbjudna förstahandskontrakt är mycket
låg. Unga vuxna har dessutom svårt att konkurrera om de kontrakt som finns eftersom de har färre kontakter, kortare kötid på bostadsförmedlingen samt ofta sämre ekonomi. Andelen unga med tillfällig anställning är stor och de unga kan därför av fastighetsägare och långivare lätt uppfattas som osäkra kort.88
Det är vanligt med missförhållanden på bostadsmarkanden. En undersökning genomförd av SCB visar att nästan två tredje delar av de unga har erfarenhet av oegentligheter på bostadsmarknaden (i Stockholm är motsvarande siffra fyra av fem).De har bott i andra eller tredje hand utan hyresvärdens kännedom och de har köpt eller blivit erbjudna att köpa förstahandskontrakt. Många unga har blivit lurade i samband med en bostadsaffär; 40 procent har erfarenhet av överhyror.89 82 Boverket (2008a) 83 SOU (2007:14) 84 Boverket (2008b) 85 Boverket (2008a) 86 Boverket (2008b) 87 SOU (2007:14) 88 Statens Bostadskreditnämnd (2005) 89
Undersökningen beskrivs i SOU (2007:14). Här rapporteras också att unga har lite kunskap om hur man söker bostad, vilka regler som gäller med mera.
Det är svårt att bedöma ungas betalningsförmåga eftersom deras framtida inkomster ofta är osäkra. Unga har många gånger varken eget kapital eller stabil inkomst, deras konkurrenskraft på bostadsmarknaden är svag. Men åtskilliga unga betalar mycket höga hyror på andrahandsmarknaden och klarar uppenbarligen denna bostadskostnad. Jämfört med andra åldersgrupper betalar 18 – 25 åringar störst andel av sin inkomst för boendet.90 En
enkätundersökning som gjorts på uppdrag av SOU (2007:14) visar att 15 procent av de tillfrågade unga betalar mer än 6000 kronor per månad. 40 procent betalar mellan 4000 och 6000. 18 procent betalar 3000 – 4000. Tre fjärdedelar klarar denna kostnad på egen hand. Mycket tyder därför på att ungas betalningsförmåga är underskattad, men samtidigt kvarstår det faktum att många unga har sämre förutsättningar än flera andra grupper. Utredningar visar bland annat att bolånemarknadens regler bör anpassas för bedömning av ungas betalningsförmåga.
Bostäder är ofta bättre, billigare och framförallt mer tillgängliga på små orter jämför med storstäder och högskoleorter. Värdet på bostadsrätter som unga vuxna etablerar sig i är mer än dubbelt så högt i Stockholm jämfört med i Göteborg och nära fem gånger högre jämfört med de regioner där priserna är lägre. (Malmö kommer på tredje plats vad gäller värdet på bostadsrätter). Bostadsmarknadsproblemet i tillväxtorterna kan leda till att vissa, särskilt unga vuxna, avstår flytt. Problemet för unga att finna bostäder i tillväxtregioner är främst ett bostadsproblem, men om många avstår flytt kan det påverka arbetskraftens rörlighet och leda till minskad tillväxt för hela Sverige.91
Svenska dagbladet (080813) rapporterar om bostadsbristen för studenter och ger exempel på ungdomar som avstår studieplatser i Stockholm på grund av bostadsbrist.92 Vid en titt på Stiftelsens Stockholms Studentbostäders hemsida
(080813) står att en kötid mellan 330 och 1450 dagar krävs för att erhålla ett studentrum/lägenhet. Enligt Stockholms studentkårs centralorganisation, SSCO, är situationen akut; 40 000 studenter köar till 8000 bostäder. SSCOs ordförande Kristian Kull menar att läget är värre än vanligt och att behovet av långsiktigt lösningar för studenter är stort.93 Också Boverket (2008b) anger att
situationen för studenter kan bli svår framöver.
Flera åtgärder har föreslagits för att underlätta unga vuxnas etablering såsom partiella hyreskontrakt och statliga ungdomslån. Nyligen har också en
kommunal hyresgaranti samt en statlig förvärvsgaranti införts.94 Andra förslag
har varit subventionerat bostadsbyggande för studenter och fler billiga
90
Mann och Magnusson (2003)
91
Statens Bostadskreditnämnd (2005)
92
En femtedel av studenterna har barn och det är särskilt lång kö till de större lägenheterna
93
Svenska Dagbladet (080906)
94
1/7 2007 infördes en kommunal hyresgaranti vilket nyttjas av 93 personer (i 12 kommuner) hittills. 1/3 2008 infördes en statlig förvärvsgaranti, en statlig garanti som omfattar räntebetalningar för en förstagångsköpare. Det innebär en försäkring för långivaren mot risker att förlora ränteintäkter. Ännu har dock ingen garanti ställts ut. Boverket (2008b). SOU (2007:14) konstaterar att det kan vara problematiskt att hjälpa unga vuxna att köpa en bostad. Detta eftersom unga är rörliga och riskerar att vara tvungna att sälja boendet inom en snar framtid vilket kan leda till förlustaffärer.
