Linköpings universitet | TEMA Teknik och Social förändring Kandidatuppsats, 15 hp | Samhällsplanerarprogrammet Vårterminen 2021 | LIU-TEMA/SAP-G—2021/006-SE
Regionalt grönstrukturarbete
- En studie av tre svenska regioner
Karin Sjönneby
Sofia Faxell Ljungström
Handledare: Fredrik Envall Examinator: Anna Storm
Upphovsrätt
Detta dokument hålls tillgängligt på Internet – eller dess framtida ersättare – under 25 år från publiceringsdatum under förutsättning att inga extraordinära omständigheter uppstår.
Tillgång till dokumentet innebär tillstånd för var och en att läsa, ladda ner, skriva ut enstaka kopior för enskilt bruk och att använda det oförändrat för ickekommersiell forskning och för undervisning. Överföring av upphovsrätten vid en senare tidpunkt kan inte upphäva detta tillstånd. All annan användning av dokumentet kräver upphovsmannens medgivande. För att garantera äktheten, säkerheten och tillgängligheten finns lösningar av teknisk och administrativ art.
Upphovsmannens ideella rätt innefattar rätt att bli nämnd som upphovsman i den omfattning som god sed kräver vid användning av dokumentet på ovan beskrivna sätt samt skydd mot att dokumentet ändras eller presenteras i sådan form eller i sådant sammanhang som är kränkande för upphovsmannens litterära eller konstnärliga anseende eller egenart.
För ytterligare information om Linköping University Electronic Press se förlagets hemsida
https://ep.liu.se/ .
Copyright
The publishers will keep this document online on the Internet – or its possible replacement – for a period of 25 years starting from the date of publication barring exceptional circumstances.
The online availability of the document implies permanent permission for anyone to read, to download, or to print out single copies for his/hers own use and to use it unchanged for non-commercial research and educational purpose. Subsequent transfers of copyright cannot revoke this permission. All other uses of the document are conditional upon the consent of the copyright owner. The publisher has taken technical and administrative measures to assure authenticity, security and accessibility.
According to intellectual property law the author has the right to be mentioned when his/her work is accessed as described above and to be protected against infringement.
For additional information about the Linköping University Electronic Press and its procedures for publication and for assurance of document integrity, please refer to its www home page:
Sammanfattning
Under de senaste decennierna har världen upplevt en kraftig urbanisering. Denna utveckling innebär ianspråktagande av grönområden vilket för med sig negativa effekter på
grönstrukturen. För en god förvaltning av grönstruktur på lokal nivå krävs god vägledning från regional nivå. Denna studie skrivs i samverkan med Region Jönköpings län där syftet är att undersöka och jämföra grönstrukturarbetet i tre svenska regioner med skilda
förutsättningar. Vidare undersöks vilka möjligheter och utmaningar de tre regionerna kan möta i grönstrukturarbetet. Regionerna i fråga är Region Jönköpings län, Region Skåne och Region Stockholm. Materialet samlas in genom kvalitativa intervjuer med tjänstepersoner från respektive region samt Boverket, vidare genomförs även dokumentanalys av regionernas strategidokument. Studiens resultat visar att regionernas arbetssätt till viss del skiljer sig åt utifrån organisatoriska samt geografiska förutsättningar. Vidare uppmärksammas att dessa arbetssätt medför flertalet möjligheter och utmaningar gällande bland annat
ansvarsfördelning, kompetens, samverkan och hållbar utveckling.
Nyckelord: regional planering, grönstruktur, ansvarsfördelning, intressekonflikter, samverkan
Abstract
In recent decades, the world has experienced intensive urbanization. The utilization of greenareas brings negative effects for the green structure. To reach a sufficient management of green structure at the local level guidance from the regional level is required. This study is produced in collaboration with Region Jönköpings län and aims to investigate and compare green structure planning in three Swedish regions. The regions included are Region
Jönköpings län, Region Skåne and Region Stockholm. The empirical data is gathered through qualitative interviews with representatives from each region and Boverket, additionally
studies of the regional strategic planning documents. The results show that regions methods in management differ to some extent based on organizational and geographical conditions. Furthermore, attention is drawn to the fact that these methods entail several opportunities and challenges regarding for instance responsibility, comptetens, cooperation and sustainable development.
Förord
Denna kandidatuppsats är skriven under våren 2021 på samhällsplanerarprogrammet vid Linköpings universitet. Idéen att skriva om grönstrukturens betydelse för samhällsplaneringen hade vi sedan innan, men det var i samtal med Region Jönköpings län som ytterligare intresse för det regionala perspektivet väcktes. Uppsatsämnet har varit väldigt givande och lärorikt att studera då vi författare hade begränsad kunskap inom området vid start. Vi vill därför tacka intervjupersonerna från Region Skåne, Region Stockholm samt Boverket som bidragit med mycket värdefull information, det har varit ett nöje att diskutera dessa frågor med er. Vidare vill vi rikta ett stort tack till Region Jönköpings län och dess intervjuperson för medverkan trots vissa hinder. Vi vill även rikta ett särskilt stort tack till vår handledare Fredrik Envall för värdefull feedback, intressanta diskussioner och ett betryggande lugn. Vi kan inte nog
understryka värdet av ditt stöd. Ett sista tack till hundarna Ellis och Lexie som givit oss välbehövda pauser.
Linköping, maj 2021
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1
1.1 Syfte och frågeställningar ... 2
1.2 Bakgrund ... 3 1.3 Avgränsningar ... 4 2. Tidigare forskning ... 5 2.1 Hållbar utveckling ... 5 2.2 Implementering ... 7 2.3 Samverkan ... 9 3. Metod ... 11 3.1 Kvalitativ forskningsdesign... 11 3.2 Etiska överväganden ... 11 3.3 Urvalsprocess ... 12 3.4 Kvalitativ intervju ... 13 3.5 Tematisk analys... 14
3.6 Metod- och materialdiskussion ... 15
3.6.1 Generalisering, reliabilitet och validitet ... 16
3.6.2 Källkritik ... 17
4. Resultat och analys ... 18
4.1 Organisatoriska förutsättningar ... 18 4.1.1 Ansvarsfördelning ... 19 4.1.2 Kompetens ... 20 4.1.3 Finansiering ... 21 4.2 Geografiska förutsättningar ... 22 4.2.1 Tvetydiga begrepp ... 24 4.3 Regionala visioner ... 26
4.4 Vägledning och samverkan ... 27
4.5 Hållbar utveckling ... 29
5. Avslutande diskussion och slutsats ... 32
5.1 Vidare forskning ... 36
Referenser... 37
Muntliga referenser ... 40
Bilagor... 41
1. Inledning
Under de senaste decennierna har världen upplevt en kraftig urbanisering. Fram till 2030 förväntas nästan all befolkningstillväxt koncentreras till urbana områden och år 2050 beräknas 68% av världens befolkning bo i städer (United Nations, 2019). Denna urbanisering sätter högt tryck på naturen och dess resurser (Sandström, 2002). Negativa effekter såsom
förändringar i det lokala klimatet samt höga nivåer av kemiska föroreningar i luft, vatten och mark kan följaktligen påvisas. Mängden mark som används för grå infrastruktur såsom vägar och byggnader ökar konstant, detta med bekostnad av de begränsade grönområdena i städer. Denna utveckling som innebär stora ytor hårdgjord mark har vidare negativ effekt på
ekosystemtjänster och den biologiska mångfalden (Sandström, 2002).
Ett omfattande och kvalitativt nätverk av grönområden kan istället minska föroreningar, mildra konsekvenser av klimatförändringar samt öka livskvalitén (Austin, 2014). Grönstruktur bidrar genom ekosystemtjänster och naturbaserade lösningar till flera fördelar för den sociala, ekonomiska och ekologiska hållbarheten. Naturbaserade lösningar innebär användning av naturens egna resurser för att på ett effektivt sätt tackla miljömässiga problem. Begreppets underliggande principer såsom multifunktionella landskap och sociala fördelar kan historiskt hittas så tidigt som på 1900-talet med stadsplaneraren Ebenezer Howards trädgårdsstäder (Meerow, 2020). Den negativa miljöpåverkan som den konstant växande urbaniseringen och gråa infrastrukturen ofrånkomligt innebär har lett till ett ökande globalt intresse i att bevara och utveckla grönområden. Idag är därför begreppet naturbaserade lösningar högst aktuellt och populärt hos diverse forskare och planerare världen över (Meerow, 2020).
I FN:s globala mål hanteras utmaningar gällande utveckling av hållbara städer och samhällen, klimatförändringar samt ekosystem och biologisk mångfald. Mer specifika delmål är att minska städers miljöpåverkan samt att främja nationell och regional utvecklingsplanering (www.globalamalen.se, 2021). För att de globala målen ska kunna uppnås krävs
implementering på alla nivåer, såväl internationellt som lokalt. EU har utvecklat en strategi med målsättningen att skyddande, bevarande och utveckling av grönstruktur ska bli en naturlig och integrerad del av den fysiska planeringen (European Commission, 2021). Strategin möjliggör ett minskat beroende av den gråa infrastrukturen som dels är skadlig för naturen och dessutom ofta mer kostsam att bygga och underhålla. För att göra
dokument. Dessa ska hjälpa planerare, beslutsfattare och företag att hantera socioekonomiska utmaningar samtidigt som hänsyn tas till naturen (European Commission, 2021).
Urbaniseringen gör det dock allt svårare för den lokala nivån att samordna markanvändningen och samtidigt tillgodose medborgarnas ökade behov av faciliteter och service (Austin, 2014; Smas et al., 2016). För att förvalta grönstrukturen på ett fördelaktigt sätt bör därför planering bedrivas ur ett större geografiskt perspektiv som ser över markägande och administrativa gränser. I Sverige är dock den regionala nivån relativt svag när det gäller planering av
markanvändning, arbetet handlar snarare om att vägleda den kommunala fysiska planeringen (Langlais et al., 2014). För att kunna vägleda den kommunala grönstrukturplaneringen så att den regionala grönstrukturen gynnas kan regioner arbeta på varierande sätt.
Vi har inte funnit någon tidigare forskning som undersöker regioners roll i det svenska grönstrukturarbetet. Det finns således en kunskapslucka i hur det svenska grönstrukturarbetet ser ut på regional nivå vilket gör forskningsämnet intressant. Därför ska vi i denna studie, som skrivs i samverkan med Region Jönköpings län, undersöka och jämföra hur tre svenska
regioner med skilda förutsättningar arbetar med grönstruktur. Regionerna som studeras är Region Jönköpings län som är i uppstartsfasen av grönstrukturarbetet, Region Skåne som under de senaste 15 åren arbetat intensivt med ämnet samt Region Stockholm som under flera decennier har inkorporerat grönstrukturfrågan i sitt arbete. Regionernas skilda förutsättningar vill vi i denna studie ställa i relation till hur arbetssättet i respektive region ser ut. Detta genom att jämföra Region Jönköpings läns tankar och idéer kring det framtida
grönstrukturarbetet med Region Skånes och Region Stockholms erfarenheter inom området. Resultatet utgår från kvalitativa intervjuer med tjänstepersoner på respektive region samt en tjänsteperson på Boverket där en djupare förståelse kring regioners grönstrukturarbete uppnås. Vidare kompletteras resultatet med dokumentanalys av regionernas utvecklingsstrategier.
1.1 Syfte och frågeställningar
Syftet med denna studie är att undersöka och jämföra grönstrukturarbetet i tre svenska regioner som arbetat med frågan under olika lång tid. Detta kommer besvaras med hjälp av följande frågeställningar:
• Vilka utmaningar och möjligheter kan uppstå inom grönstrukturarbetet för regionerna i fråga?
1.2 Bakgrund
I följande avsnitt presenteras en bakgrund kring det svenska regionala utvecklingsansvaret som bland annat handlar om att vägleda kommuner i deras fysiska planering. Detta i syfte att förstå hur regioner kan arbeta för att regionala mål och visioner kan implementeras på kommunal nivå.
I Sverige kännetecknas den fysiska planeringen av det kommunala planmonopolet vilket innebär att kommuner har det övergripande ansvaret för beslut gällande markanvändning och exploatering. De rättsliga ramverk som styr planeringen är främst Plan- och bygglagen (PBL) tillsammans med Miljöbalken där riktlinjer anges kring de plandokument som styr
utvecklingen av den fysiska miljön. Dessa dokument är översiktsplaner (ÖP) som behandlar kommunens övergripande och strategiska mål samt detaljplaner (DP) som anger den lokala mark- och vattenanvändningen (Langlais et al., 2014). På regional nivå finns inget etablerat system för planering av markanvändning, regioner ansvarar istället för den regionala utvecklingen och de mer strategiska frågorna gällande fysisk planering. Det är
förvaltningsmyndigheten Boverket som på nationell nivå rådger och vägleder kommuner och regioner i samhällsplaneringsfrågor (Boverket, 2020).
Regioners finansiering utgörs framförallt av tre inkomstkällor: EU-bidrag, statliga bidrag och egna regionala skatteintäkter (SKR, 2021). I lag (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar fastställs vidare regionernas uppdrag. Regioner har enligt denna lag ansvaret att utarbeta en regional utvecklingsstrategi (RUS) och samordna genomförandet av denna.
Strategidokumentet ska beskriva visioner, mål och långsiktiga prioriteringar för regional utveckling, samt fungera som ett verktyg för dialog och samverkan mellan lokal, regional och nationell nivå (Langlais et al., 2014). Vidare ska RUS:en enligt PBL vara vägledande för de berörda kommunernas lokala styrdokument såsom ÖP och DP. Samverkan mellan regionen, dess kommuner, länsstyrelse och andra berörda statliga myndigheter är en central del i det regionala tillväxtarbetet (SFS 2010:630).
En klyfta mellan lokal fysisk planering och regionala tillväxtstrategier har medfört ett antal informella initiativ på regional nivå för att skapa tydligare riktlinjer gällande den regionala utvecklingen (Langlais et al., 2014). Utöver Lag (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar
kan alltså regionerna ta egna initiativ då de är självstyrande organ. Det är initiativrätten som är den största skillnaden mellan regioner och länsstyrelser som tidigare ansvarade för det regionala utvecklingsarbetet (SKR, 2021). På grund av att den nationella politiken på senare tid betonat vikten av samordning över kommungränserna har det i praktiken blivit allt
vanligare med regioner som tar fram regionala strukturplaner över olika element såsom trafik eller grönstruktur. Målet med dessa strukturplaner är att skapa en gemensam vision gällande regioners framtida utveckling av markanvändning (Langlais et al., 2014).
PBL fastställer två regioner med ett utökat regionalt planeringsansvar kallade regionplaneorgan, dessa är Region Stockholm samt Region Skåne (SFS 2010:900).
Reionplaneorganen ska till skillnad från övriga regioner ta fram regionplaner istället för RUS. Dessa regionplaner ska bland annat ange grunddrag för markanvändningen vilket innebär att regionplaneorganen har utökat ansvar för regionala frågor kopplat till den fysiska miljön. Regionplanen i Region Stockholm benämns som RUFS 2050 (RUFS, 2018) medan Region Skåne ännu inte färdigställt sin regionplan kallad Regionplan för Skåne 2022–2040 (Region Skåne, u.å.). I båda dessa dokument anges strukturbilder över respektive regions grönstruktur.
1.3 Avgränsningar
För att studien ska kunna genomföras under en bestämd tidsperiod har flera avgränsningar gjorts gällande insamling av material och analys. Region Skåne och Region Stockholm är de enda regionerna i Sverige som bedriver ett aktivt grönstrukturarbete. Vidare har Region Jönköpings län uttryckt en vilja om att påbörja ett grönstrukturarbete vilket motiverar valet att studera och jämföra just dessa tre regioner. Studiens fokus kommer således framförallt ligga på det regionala perspektivet gällande grönstrukturplanering, dock kommer det nationella perspektivet in genom intervju med en tjänsteperson på Boverket. Boverket arbetar med vägledning av planering och ger studien ett nationellt, opartiskt perspektiv på
grönstrukturarbete varför de var relevanta att intervjua. Eftersom det skett ett skifte i
ansvarsfördelningen för grönstrukturarbetet från länsstyrelser till regioner är det intressant att studera hur regioner tar sig an denna roll. Därför har en avgränsning gjorts i att studera just regioners arbetssätt vilket handlar mer om den regionala planeringen snarare än att säkerställa statens intressen vilket är länsstyrelsens ansvarsroll.
2. Tidigare forskning
I följande del redovisas tidigare forskning gällande vilka utmaningar och möjligheter som kan uppstå vid regional grönstrukturplanering. Dessa berör ämnena hållbarhet, implementering och samverkan. Avsnittet kommer fungera som det teoretiska ramverk som används för att analysera studiens resultat.
Grön infrastruktur kan beskrivas som summan av världens alla naturresurser. Ett sammankopplat nätverk av grön infrastruktur skapar grönstruktur. Detta innefattar sammankopplade naturliga system i landskapet såsom skog, våtmarker, stadsparker och vattendrag som tillsammans skapar de ekosystemtjänster som bidrar till rent vatten, god luftkvalité och biologisk mångfald (Firehock, 2015). En strategisk planering av
grönstrukturens nätverk upprätthåller ekologiska processer som bland annat bidrar till hälsa och välbefinnande för djur och människor. Att bevara grönstrukturen är därför hållbart ur socialt, miljömässigt och ekonomiskt perspektiv. Firehock (2015) menar att hänsyn ska tas till grönstruktur i all sorts planering.
Enligt Mell (2014) finns det flera utmaningar och möjligheter som påverkar utvecklingen av grönstruktur. Dessa är ofta av politisk, ekonomisk och miljömässig karaktär, alternativt en kombination. För att kunna hantera dessa utmaningar behövs därför hänsyn visas till platsens förutsättningar och potential ur ett regionalt perspektiv (Mell, 2014). Detta håller Frenkel och Porat (2017) med om som menar att städer och regioner når sin vision på varierande sätt beroende på deras unika förutsättningar och tillgångar, i form av till exempel kapital, resurser, geografiskt läge och naturtillgångar. Dessa är därför viktiga att synliggöra inom strategisk planering och hållbarhetsfrågor (Frenkel och Porat, 2017).
2.1 Hållbar utveckling
För att kunna tackla utmaningar som klimatförändringar, urbanisering och ekonomisk tillväxt krävs anpassning på global och lokal nivå där det övergripande målet är att nå hållbar
utveckling. Radhakrishnan et al. (2019) beskriver att utveckling kan betraktas som hållbar om den främjar ekonomisk tillväxt utan att äventyra med framtida generationers behov av en hälsosam naturmiljö och socialt välbefinnande. Författarna förklarar vidare att grön
infrastruktur är starkt kopplad till den hållbara utvecklingens tre aspekter (social, ekonomisk och ekologisk), bland annat genom att minska samhällets ekologiska fotavtryck. Dess tillhörande ekosystemtjänster bidrar dessutom till ekonomiskt effektiva lösningar på fysiska
problem såsom dagvattenhantering och temperaturreglering, samtidigt som den sociala hållbarheten främjas genom ökat välbefinnande samt rekreation. Att anpassa länder, regioner och städer på ett hållbart sätt utifrån ekologisk, ekonomisk och social aspekt är dock lättare sagt än gjort. Radhakrishnan et al. (2019) beskriver att det finns utmaningar i att det ofta uppstår intressekonflikter mellan de tre aspekterna.
Precis som Radhakrishnan et al. (2019) belyser även Campbell (2015) svårigheten i att ta hänsyn till de tre aspekterna samtidigt. Campbell (2015) förklarar att samhällsplanerare ofta påstår sig ha en helhetssyn där hänsyn tas till alla aspekter, men i praktiken får ofta en aspekt mer utrymme än de andra. Denna problematik belyser också Mell (2014) samt Schiappacasse och Müller (2015) som menar att grönstrukturplaneringen historiskt sett har saknat ett
heltäckande perspektiv och på så sätt exkluderat viktiga aspekter. Enligt Mell (2014) får ofta den ekonomiska tillväxten stort fokus vilket kan hämma miljöplaneringen. Schiappacasse & Müller (2015) förklarar bland annat att initiativ gällande grön infrastruktur ofta är inriktade på politiska och ekonomiska intressen. Beslut om gröna infrastrukturprojekt tas ofta högt upp i politiken och implementeras vidare som ett symboliskt tecken för att ge sken om den hållbara staden (Schiappacasse & Müller, 2015).
Vidare lyfter Campbell (2015) konflikten mellan exploatering och bevarande av grönområden som ett exempel på konflikt mellan olika hållbarhetsaspekter. Den ekonomiska vinsten som görs vid exploatering värderas i regel högre än bevarande av grönområden. För att möta detta problem bör grönstruktur enligt Schiappacasse och Müller (2015) planeras på samma sätt som grå infrastruktur så att den utformas och implementeras utifrån ett större nätverk som helhet snarare än som separata delar i landskapet. Vägar, elektriska system och VA-system skulle enligt författarna aldrig byggas bit för bit förutan en noggrann planering och samordning. Grön infrastruktur bör därför precis som grå infrastruktur förvaltas på ett utarbetat och integrerat sätt (Schiappacasse & Müller, 2015).
Vidare belyser Schiappacasse och Müller (2015) att även den sociala aspekten ofta bortprioriteras vid exploateringsfrågan i strävan om ekonomisk tillväxt, ökade
fastighetsvärden eller lokalt jordbruk. Samtidigt som många planerare förespråkar bevarande av grönstruktur för att gynna den ekologiska hållbarheten har det även inverkan på den sociala hållbarheten. Bevarande av grönområden kan i vissa fall strida mot social rättvisa på så sätt att det gynnar en viss socioekonomisk samhällsgrupp och därmed ökar ojämlikheten. Detta
problem belyser även Meerow (2020) som förklarar att det finns risker med implementering av grönstruktur i områden med lägre socioekonomisk status då det kan leda till gentrifiering, och mer eller mindre avsiktligt fördriva invånare. Flertalet av grönstrukturens tjänster och otjänster hänger på så sätt starkt ihop med var den är lokaliserad. Samtidigt som Firehock (2015) menar att det är viktigt att prioritera vilka grönområden som ska bevaras och utvecklas, menar Meerow (2020) att det är viktigt att ställa sig kritisk till hur dessa förhandlingar går till, var grönstrukturen placeras, varför och vem det gynnar.
Meerow (2020) skriver vidare att den ökade uppmärksamheten för naturbaserade lösningar kräver ökad förståelse för effekten av grönstrukturarbete inom politiken. Meerow (2020) förklarar att denna utmaning i ojämn prioritering av olika hållbarhetsaspekter grundas i att grönstruktur ofta planeras och implementeras baserat på en enda kvalité, till exempel dagvattenhantering eller temperaturreglering. Författaren menar att detta blir problematiskt eftersom grönstruktur har flera fördelaktiga effekter, varför fokus på endast en kvalité leder till undervärdering. Vid konflikter och intresseavvägningar mellan grönstrukturplanering och andra intressen finns därmed risken att grönstrukturen bortprioriteras. Det finns vidare generellt lite forskning om avvägningen mellan sociala, ekonomiska och ekologiska effekter som tillskrivs grönstruktur eller vem som drar nytta av den. För att undvika undervärdering av grönstruktur bör alla dess fördelar lyftas så arbetet får en rättvis prioritering i beslutsfattande enligt Meerow (2020). Ett helhetsperspektiv är alltså avgörande för god grönstrukturplanering men samtidigt en utmaning för samhällsplanerare och beslutfattare (Meerow, 2020;
Shippacasse & Müller, 2015; Mell, 2020; Campbell, 2015).
2.2 Implementering
Finansiering, lokalt politiskt stöd och miljömässig kapacitet är viktiga faktorer för utveckling av grönstruktur (Meerow, 2020). En utmaning gällande grönstrukturplanering som
Schiappacasse och Müller (2015) påpekar är dock att det finns en skiljaktighet mellan teori och praktik. Då grönstrukturplanering är mer av en sammanställning av olika
planeringsmetoder såsom strategisk, adaptiv och deltagandeplanering än en egen, unik strategi saknas metoder för definiering av multifunktionalitet som planeringsprincip (Schiappacasse & Müller, 2015). De menar att bredden i grönstruktur som begrepp är tvetydigt vilket blir en utmaning för det praktiska genomförandet.
Ett problem som kan uppstå gällande implementering av grönstrukturplanering är diverse klyftor och meningsskiljaktigheter mellan olika aktörer. En klyfta som Schiappacasse och Müller (2015) samt Mell (2014) belyser är att grönstruktur beskrivs på ett sätt i nationella riktlinjer medan implementeringen av planeringsprinciperna sker på varierande sätt lokalt. Det praktiska genomförandet av planeringen är ibland svårt då riktlinjer ofta är abstrakta och svårtolkade. De nationella riktlinjerna är dessutom ofta inkonsekventa gällande vilken
planeringsskala som är ansvarig för vad. Det är således svårt att skapa en allmän bild över den praktiska grönstrukturförvaltningen (Mell, 2014). För att överbrygga denna klyfta menar Mell (2014) att stöttning bör erbjudas som underlättar dialog mellan planerare och
myndighetspersoner. Här menar Jaligot och Chenal (2019) att regionala strukturplaner är ett värdefullt redskap. Vidare skriver författarna att den nationella nivån bör främja integrering av regionala strukturplaner i den lokala planeringen. Detta håller Firehock (2015) med om som betonar vikten i att strategiska grönstrukturplaner säkerställer en långsiktigt hållbar förvaltning av grönstruktur.
En annan klyfta inom grönstrukturplaneringen lyfter Frenkel och Porat (2017) vilket handlar om en skiljaktighet mellan regionala visioner och den lokala politikens praktiska
begränsningar. Strategisk planering syftar till att skapa en framtidsbild så att gynnsamma beslut kan tas i nuläget. Framtidsbilden beskrivs ofta som en vision och är av utopisk karaktär vilket innebär mål som inte är anpassade till de praktiska begränsningarna (Frenkel och Porat, 2017). Det finns därför en risk i att strategiska, regionala utvecklingsplaner blir ohållbara på så sätt att visionerna och målsättningarna inte kan uppnås på lokal nivå. För att framställa hållbara utvecklingsplaner bör därför de regionala visionerna utgår från de lokala
förutsättningarna (Frenkel & Porat, 2017).
En vidare utmaning som Meerow (2020) belyser är den ekonomiska aspekten kopplat till grönstrukturarbete eftersom budgetar alltid är begränsade. Detta håller även Mell (2014) med om som menar att utveckling av grönstruktur under lång tid varit ett underfinansierat område. Dock kan investeringar i grönstruktur ur ett långsiktigt perspektiv ofta leda till större
ekonomisk vinning än grå infrastruktur, ett synsätt som ofta förbises (Mell, 2014).
Schiappacasse och Müller (2015) konstaterar att även om forskning har bevisat fördelarna med grön infrastruktur, kämpar många städer med att hitta resurser och samordningskapacitet för att genomföra och underhålla grönstrukturen. Grön infrastruktur, såsom grå infrastruktur, har långsiktiga underhålls- och förnyelsekostnader. Utvärderingen av gröna
infrastrukturfunktioner genom kostnads-nyttoanalys kan hjälpa städer att motivera
investeringar (Schiappacasse & Müller, 2015). Baycant-Levent och Nijkamp (2009) belyser att implementering grönstruktur förtjänar mer uppmärksamhet, ökade resurser samt starkare riktlinjer. Klyftan mellan forskning och implementering behöver överbryggas genom
effektivare integrering av riktlinjer och samordning (Baycant-Levent & Nijkamp, 2009).
2.3 Samverkan
Enligt Baycant-Levent och Nijkamp (2009) är god samverkan och dialog en avgörande lösning för flera av grönstrukturarbetets utmaningar. Ett integrerat och samordnat planeringssystem som gynnar samverkan mellan lokala myndigheter, företag och ideella organisationer är enligt författarna ett framgångsrikt verktyg i implementeringen. Det är vidare viktigt att allmänheten involveras i planeringen. Baycant-Levent och Nijkamp (2009) menar att många länder i norra Europa lyckas med grönstrukturplanering utifrån dessa faktorer.
Att samverkan är avgörande för ett gott grönstrukturarbete håller även Firehock (2015) med om som likt Baycant-Levent och Nijkamp (2009) belyser dialog mellan lokala myndigheter och organisationer som en lösning. Firehock (2015) lyfter även vikten i att integrera
markägare i den strategiska planeringsprocessen. Detta för att alla berörda aktörer
tillsammans ska kunna arbeta för en god förvaltning av den lokala grönstrukturen. Kort sagt är planering av grönstruktur enligt Firehock (2015) ett organiserat samarbete mellan aktörer för bevarande och utveckling av naturresurser. Vidare bör därför riktlinjer tas fram gällande hur aktörer kan involveras i grönstrukturplanenringen på ett fördelaktigt sätt. Tillsammans med dessa aktörer kan grönområden identifieras som är viktiga för en förvaltning som gynnar alla parter (Firehock, 2015).
Samverkan medför dock inte bara lösningar utan också nya utmaningar. Idén om grön infrastruktur som ett gemensamt förvaltningsområde innebär att aktörer deltar på lika villkor vilket i praktiken innebär vissa intressekonflikter. Schiappacasse och Müller (2015) förklarar att det ofta finns intressekonflikter gällande grönstrukturarbetet. Detta håller Firehock (2015) med om som förklarar att det ibland är en svårighet för flera aktörer att enas om samma mål gällande grönstrukturplaner. Ett framgångsrikt sätt kan enligt Frenkel och Porat (2017) vara att formulera mål utifrån de redan gällande planerna. Eftersom dessa redan antagits kan det
vara lättare att få den nya planen accepterad om de utgår från liknande visioner. Dock förklarar Schiappacasse och Müller (2015) att aktörer ibland har olika mål inom samma uttalade vision vilket kan bli en ytterligare utmaning senare i processen.
3. Metod
I denna del redovisas insamlingen av materialet. Här beskrivs urvalsprocessen, förberedelser samt genomförandet av intervjuerna. Vidare presenteras analysmetod, metod- och materialdiskussion samt källkritik.
3.1 Kvalitativ forskningsdesign
Denna studie utgår från en kvalitativ forskningsdesign. Kvalitativ forskning betonar huvudsakligen ett induktivt synsätt på förhållandet mellan teori och praktik där teorier genereras utifrån forskningsresultatet. Kvalitativ forskning tar i regel avstånd från
naturvetenskapens regler och tillvägagångssätt på så sätt att vikten läggs på hur individer uppfattar och tolkar världen och dess fenomen. Synsättet innebär att världen och dess sociala verklighet ständigt är i förändring och uppfattas utifrån individens egna förutsättningar och kontext (Bryman 2011). Istället för att testa hypoteser eller göra rena jämförelser mellan grupper handlar det om att nå djupare information snarare än att finna en enda sanning (Braun & Clarke, 2013). Kvalitativa intervjuer passar denna studies forskningsfråga eftersom vi söker en djupare förståelse för hur tjänstepersoner på tre regioner arbetar med samt upplever
utmaningar och möjligheter i grönstrukturarbetet. Resultatet används sedan som del av den jämförande och utforskande analysen för att diskutera regionernas olika förutsättningar, utmaningar och möjligheter. En jämförande ansats bidrar enligt Bryman (2011) till en ny, djupare förståelse av ett fenomen där olikartade fall jämförs med varandra. Eftersom detta är vår ambition med forskningsfrågan motiveras därför valet till en jämförande ansats mellan regionernas arbetssätt.
3.2 Etiska överväganden
Etiken inom den kvalitativa forskningen handlar om hur undersökningar genomförs och framställs. Etiken bör vara med i alla steg och aspekter av forskningen där forskaren bör tänka ett steg längre än endast de minimala kraven. I den kvalitativa forskningen handlar den etiska diskussionen ofta om undersökningens deltagare (Braun & Clarke, 2013). Vidare finns det några grundläggande etiska krav som innefattar respekt, kompetens, integritet och ansvar. Under respekt innefattas exempelvis bevarandet av konfidalitet och anonymitet samt det informerade samtycket. I stort handlar de andra aspekterna om att vara ärlig med resultatet och att inte åsamka deltagarna skada (Braun & Clarke, 2013). Genom att behålla deltagarnas
konfidentialitet, undvika personliga frågor och genomföra en gedigen, noggrann transkription har ärlighet och etik upprätthålls i så stor utsträckning som möjligt i studien.
3.3 Urvalsprocess
Till intervjuerna använde vi oss av ett selektivt urval vilket innebär att deltagarna väljs efter forskarens uppfattning om vad deltagarna kan om ämnet och därför är bäst lämpade att delta (David och Sutton, 2016). Selektivt urval är ett icke-sannolikhetsurval och kan användas när det är opraktiskt att undersöka en omfattande population. Deltagarna som intervjuades ansågs vara de mest lämpade personerna för studien då de besitter den specifika kunskap som behövs för att kunna besvara studiens syfte och frågeställningar. Ett selektivt urval bedömdes därför vara den mest lämpliga urvalsmetoden i denna studie.
Valet av organisationer för intervjuer föll på regioner då vi har ett intresse att förstå om det har uppstått några oklarheter i ansvarsfördelningen efter 2019 framför allt då regioner tog över ansvaret av det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelserna. Region Jönköpings län blev ett naturligt förstaval till intervju eftersom de uttryckt en vilja om att påbörja grönstrukturarbete på regional nivå och därför är intressanta att undersöka. Därför är tjänstepersonen på Region Jönköpings län intressant att intervjua och vidare analysera i jämförelse till Region Skåne och Region Stockholm som i och med regionplaneuppdraget arbetar aktivt med grönstrukturplanering och därefter har mer erfarenhet av arbetet.
Region Stockholm har jobbat med regionplanering i olika format sedan 50-talet och har sedan dess tagit fram olika typer av dokument för den regionala utvecklingen. I arbetet har
grönstrukturplanering utgjort en viktig del tillsammans med bebyggelsestruktur och transportinfrastruktur. Region Stockholm har således lång och etablerad erfarenhet av regionalt grönstrukturarbete vilket blir intressant att jämföra med Region Jönköping läns tankar. Region Skåne har jobbat med regionalt utvecklingsarbete och stöttat regionens kommuner i deras strukturarbete i femton år. Sedan dess har grönstrukturfrågan haft ett stort fokus och i nuläget finns det organisatorisk förankring av grönstrukturplanering på regionen. Vidare valdes dessutom en sakkunnig tjänsteperson från Boverket ut för intervju. Detta ansågs vara nödvändigt för att få in ett utomstående och nationellt perspektiv om hur regioner
generellt kan och bör jobba med frågan. Det nationella perspektivet är dessutom givande då ett kritiskt, opartiskt perspektiv för hur grönstrukturarbetet genomförs i Sverige tillförs till
studien. Boverket har i uppdrag att vägleda regioner i planeringsfrågor vilket gör att deras perspektiv blir intressant i frågan. Vidare kan Boverket förmedla utmaningar och möjligheter gällande regional grönstrukturarbete ur det nationella perspektivet.
Organisation Roll Intervju
Region Jönköpings län Planarkitekt 1
Region Skåne Samhällsplanerare 2
Region Stockholm Regionplanerare 3
Boverket Landskapsarkitekt 4
Figur 1. Deltagarnas tillhörande organisation, roll och intervjuordning.
3.4 Kvalitativ intervju
Kvalitativ forskningsdesign omfattar en mängd olika metoder såsom textanalys, etnografi och kvalitativ intervju. De mest centrala delarna i en kvalitativ undersökning är följande (Bryman, 2011):
1. Formulering av generella frågeställningar 2. Val av relevanta deltagare
3. Insamling av material 4. Tolkning av material
5. Begreppsligt och teoretiskt arbete 6. Presentation av resultat och slutsatser
Dessa steg byggde intervjuprocessen till denna studie på. Inledningsvis identifierades centrala ämnen utifrån studiens syfte och frågeställningar baserat på tidigare forskning som utgjorde grunden för intervjuguiden som vi trodde skulle bidra till intressanta intervjuer. Dessa var
arbetssätt, förutsättningar, ansvarsfördelning och framtidsbild. Utifrån dessa ämnen skapades
intervjuguider där kärnfrågor och följdfrågor formulerades (se bilaga 1). Intervjuguiderna skilde sig något åt beroende på organisation, men utgick från samma ämnen och hade liknande kärnfrågor. Frågorna var öppet ställda för att ge deltagarna goda möjligheter att ge omfattande och detaljrika svar. Meningen var att vi som forskare skulle utgå från de ämnen och kärnfrågor som förberetts, men samtidigt följa deltagarnas egna resonemang. Här fanns
också möjlighet till spontana följdfrågor. Intervjuerna var på så sätt semistrukturerade där intervjuguiden fungerade som ett stöd till intervjun, snarare än ett manus. Detta ledde till stor variation där intervjufrågornas ordning och formulering baserat på hur intervjun fortskred.
Intervjudeltagarna kontaktades via e-post. Ett samtyckesformulär skickades ut där deltagarna fick information om studiens syfte, hantering av ljud- och videoinspelning samt
personuppgiftsbehandling. Samtycke bekräftades av samtliga deltagare via e-post. En av deltagarna bad om att få ut intervjufrågorna på förhand. Eftersom syftet var att hålla
semistrukturerade intervjuer där frågor och följdfrågor skulle utvecklas efter deltagarens svar undvek vi att dela med oss av specifika intervjufrågor och skickade istället övergripande ämnen som intervjun skulle behandla.
Intervjuerna hölls vidare via applikationen Microsoft Teams. Här spelades samtalet in via video- och ljudupptagning som tillsammans med personuppgifter lagrades på LiU:s interna servrar. Intervjuerna tog mellan 45–60 minuter. Alla samtal transkriberades kort efter genomförandet. Vid transkriberingen spelades intervjuerna upp i sänkt hastighet för att
undvika missar i samtalet. Här exkluderades vissa ickeverbala detaljer såsom pauser vilka inte är så viktiga för just en tematisk analys. I vissa delar av samtalet såsom inledningen sades inget som hade betydande relevans för resultatet varför även detta exkluderades från transkriberingen.
3.5 Tematisk analys
Tematisk analys är ett flexibelt sätt att analysera kvalitativa data vilket innebär att teman i materialet identifieras. Vi utgick från en induktiv form av tematisk analys där
forskningsfrågan och intervjumaterialet styrde vilka teman som identifierades och analyserades ur ett så kallat bottom-up perspektiv. Analysen formades inte utifrån någon bestämd teori men utifrån det teoretiska ramverk som presenterar i studien vilket resultatet stöttes mot i analysen. Vi som forskare styrs även av vår förförståelse vid analys och genomgång av resultatet vilket alltid behöver beaktas (Braun & Clarke, 2013).
Inledningsvis bekantade vi oss med materialet genom transkribering. Vi utförde därefter en mönsterbaserad tematisk analys som tillät oss att systematiskt identifiera de mest
som inte var av relevans kodades helt enkelt inte (Braun & Clarke, 2013). Utifrån de mest framträdande delarna fastställdes koder genom en så kallad fullständig kodning. Exempel på koder som identifierades var exploatering, flerkärnighet och spridningskorridor. Materialet kodades på ett inkluderande sätt för att undvika att relevant analysmaterial utelämnades. Under processens gång och ju mer bekanta vi blev med materialet desto mer kunde koder utvecklas och ytterligare material till analysen samlas in. Därför var det viktigt att gå tillbaka och läsa igenom allt material igen efter att koder hade utvecklats. Koderna delades slutligen in i större, mer övergripande teman samt underteman (Braun & Clarke, 2013). Exempel på ett identifierat undertema är kompetens som ingår i det mer övergripande temat organisatoriska
förutsättningar.
3.6 Metod- och materialdiskussion
Att hålla en intervju på distans som i detta fall kan vara en utmaning eftersom det finns en risk med avbrott orsakat av till exempel teknik. Här riskeras det dessutom att missa detaljer som hade uppmärksammats vid en fysisk intervju såsom kroppsrörelser. Dock öppnar digitala intervjuer upp för möjligheter att nå personer som befinner sig på en fjärran plats. Det gör också att alla inblandade kan befinna sig på platser som de själva väljer, såsom i hemmet eller på sin arbetsplats. Detta kan vara en fördel i att deltagarna samt forskaren känner sig mer bekväma och trygga i sin miljö vilket kan ha en positiv inverkan på resultatet av intervjun (David och Sutton, 2016).
Tematisk analys är en flexibel analysmetod som kan appliceras på olika typer av forskningsfrågor och innefattar en flexibilitet gällande det teoretiska ramverket, datainsamlingsmetod och omfång (Braun & Clarke, 2013). Metoden passar kvalitativ
forskning och intervjuer samt dokumentanalys som insamlingsmetod då inte kvantitativa data jämförs eller generaliseras utan varje del av materialet kodas för att senare analyseras och då jämföras samt tematiseras. Därför är det en bra metod att utgå ifrån vid en studie med induktiv ansats (Braun & Clarke, 2013). Vidare är metoden relativt enkel för en ovan forskare att genomföra, dessutom blir resultaten lättillgänglig för andra. En nackdel som kan påpekas är dock att analyser med hjälp av tematisk analys i praktiken anses bestå av beskrivningar av deltagarnas egna tankar och åsikter. Dessutom finns det en begränsad tolkande effekt om den inte används ihop med ett teoretiskt ramverk (Braun & Clarke, 2013). För att komplettera och fördjupa resultatet av intervjupersonernas åsikter och tankar gjordes en dokumentanalys för
att bekräfta och vidareutveckla intervjumaterialet. Dokumenten analyserades genom tematisk analys på samma sätt som intervjuerna. De utvalda dokumenten för studien är respektive regions regionplan eller RUS: Jönköpings län Regional utvecklingsstrategi 2020–2035, Region utvecklingsplan för Stockholmsregionen RUFS 2050, och Regionplan för Skåne 2022–2040.
Vidare finns det även en anledning att vara kritisk mot samtliga organisationer som medverkar i studien eftersom dessa kan ha ett underliggande syfte. I intervjuer kan tjänstepersonerna ha vinklat svaren av olika anledningar. Detta gäller även vid
dokumentanalys av regionernas egna dokument. Studiens material behöver alltså inte vara objektivt eller överensstämma med verkligheten vilket behöver hållas i åtanke av både författare och läsare. Extra noggrannhet har tagits vid behandling av information från Region Jönköpings län då det är en extern aktör med ett eget intresse. Studien skrivs i samverkan med dem eftersom deras intresse i frågan sammanfaller med vår forskningsfråga. Studiens
problemområde utgör ett särskilt intresse för vetenskapen då nya aspekter av svenska
regioners arbetssätt med grönstruktur synliggörs som saknas inom fältet. Resultatet från denna studie kommer därför Region Jönköpings län kunna ta del av, likaså andra svenska regioner som arbetar med eller har en ambition att arbeta med grönstrukturfrågan. Viktigt har därför varit att alla regioner som medverkat i studien fått likvärdigt utrymme. Genomgående har vi som forskade bibehållit ett kritiskt och vetenskapligt förhållningssätt till samtliga
organisationer och deras medverkan. Detta har gjorts genom noggrann genomgång och tolkning av intervjumaterialet, dokument och det teoretiska ramverk som kritiserar och diskuterar information som regionerna har delgett.
3.6.1 Generalisering, reliabilitet och validitet
Relevanta begrepp att lyfta i denna studie är generalisering, reliabilitet och validitet. Dessa är kriterier för att utifrån studiens metod bedöma dess vetenskapliga kvalité (David och Sutton, 2016). Kvantitativ forskning leder genom dess standardiserade metoder fram till mer
generaliserbara data, analyser och slutsatser. I en kvalitativ intervju lyfts istället mer djupa detaljer om deltagarnas personliga kunskaper och uppfattningar om ett ämne. Utifrån denna studie kan därför inga generella slutsatser dras gällande regioners arbetssätt. Här blir
begreppet extern validitet aktuellt vilket har med generaliserbarhet att göra (David och Sutton, 2016). Eftersom datan i denna studie utgår från endast fyra personer och dokument kopplade till organisationerna är materialet inte vidare representativt för en större population. Det
handlar dock inte bara om antalet deltagare i studien utan också om urvalet. Eftersom denna studie utgår från ett selektivt urval och alltså inte ett slumpmässigt urval blir studiens generaliserbarhet låg om vikt läggs vid en objektiv generaliserbarhet. Dock är detta inte studiens syfte och genom att den är väl förankrad i vetenskaplig litteratur som övergripande grönstrukturarbete och planeringutmaningar sätt resultatet i relation till ett större
problemkomplex. Det går både att koppla studien till regional planering och dess utmaningar och möjligheter samt grönstrukturarbete. Dessutom finns det en identifierad kunskapslucka som gör att studien når utanför det begränsade problemområdet.
Intern validitet diskuterar istället huruvida studien faktiskt undersöker det den syftar till att undersöka, alltså om materialet stämmer överens med verkligheten. Den interna validiteten kan höjas med hjälp av kvalitativa, djupgående intervjuer. Hög intern validitet skapar dock ofta problem för möjligheten till hög reliabilitet (David och Sutton, 2016). Reliabilitet mäter huruvida materialet är konsistent över tid, ofta genom upprepning av de utförda testerna detta är ofta inte relevant inom samhällsvetenskaplig forskning dock (David & Sutton, 2016). Eftersom kvalitativa intervjuer till stor del beror på faktorer som individ, miljö och tid hade upprepade intervjuer förmodligen sett annorlunda ut vilket hade lett till andra resultat. Intervjuerna vad semistrukturerade och halvstandardiserade vilket gör dem svåra att upprepa då intervjufrågorna utvecklades olika beroende på deltagarnas resonemang. I denna studie är inte detta ett problem då det är studiens syfte att få fram hur olika tjänstepersoner tänker för att sedan kunna jämföra och diskutera deras olika arbetssätt och synliggjorda utmaningar och möjligheter.
3.6.2 Källkritik
Litteraturen som använts i tidigare forskning, analys och diskussion har varit vetenskaplig. Via universitetets sökmotor har sökord på svenska och dess engelska motsvarighet använts såsom: grönstruktur, grön infrastruktur, regional planering, naturbaserade lösningar och
ekosystemtjänster. De artiklar och böcker som har använts för analys är publicerade i
vetenskapliga tidskrifter eller böcker. I och med detta är litteraturen granskad av andra inom samma fält vilket ökar pålitligheten. Material från olika EU-organ och svenska myndigheter har också använts som bakgrund. Flertalet vetenskapliga och peer-reviewed artiklar har använts för att belysa och problematisera olika aspekter inom grönstrukturplaneringen för att kunna analysera resultatet.
4. Resultat och analys
I följande avsnitt redovisas studiens resultat utifrån intervjuer och dokumentanalys. Vidare analyseras resultatet utifrån det teoretiska ramverket. Avsnittet utgår från fem rubriker: organisatoriska
förutsättningar, geografiska förutsättningar, regionala visioner, vägledning och samverkan, samt hållbar utveckling. Dessa rubriker följer delvis de teman som identifierades i den tematiska analysen
samt begrepp ur den tidigare forskningen.
4.1 Organisatoriska förutsättningar
Under detta tema redovisas och analyseras regioners arbetssätt utifrån organisatoriska förutsättningar. Här presenteras inledningsvis respektive regions organisatoriska förutsättningar, till exempel vilken arbetsfas respektive region är i grönstrukturarbetet. Vidare analyseras huruvida de organisatoriska förutsättningarna såsom ansvarsfördelning, kompetens och finansiering utgör utmaningar och möjligheter för regionernas grönstrukturarbete.
Region Jönköpings län är i uppstartsfasen av grönstrukturarbetet. Tjänstepersonen på Region Jönköpings län förklarar följande: “Region Jönköpings län har ju inte några tjänstepersoner själva som har kunskap eller kompetens att arbeta med den här frågan riktigt.”, varför hjälp utifrån varit avgörande (Intervju 1). På Region Stockholm jobbar däremot en tjänsteperson aktivt med grönstrukturfrågan. Här har regional planering pågått under olika format sedan 1950-talet där grönstrukturen under längre tid varit en central del (Intervju 3).
Tjänstepersonen på Boverket poängterar att Region Stockholms långa arbete än idag är ett värdefullt vägledande redskap för det kommunala grönstrukturarbetet (Intervju 4). Trots att Region Stockholm har arbetat med frågan under lång tid har grönstrukturämnet i nuläget inte särskilt stort fokus inom organisationen jämfört med andra regionala frågor.
Grönstrukturarbetet handlar mer om att förvalta det omfattande arbete som tidigare gjorts snarare än att utveckla det (Intervju 3). Detta är en stor skillnad från Region Skåne där grönstrukturfrågan idag är väldigt aktuell, mycket på grund av det nya regionplaneuppdraget från 2019 (Intervju 2).
Region Skåne har till skillnad från de andra två regionerna två tjänstepersoner som jobbar heltid med grönstrukturfrågan (Intervju 2). År 2012 tog regionen fram ett
grönstrukturdokument som behandlar de övergripande dragen och strategierna för
grönstrukturen (Region Skåne, 2012). Detta visar på att grönstrukturplanering har varit ett centralt ämne på regionen under flera år, dock inte lika länge som på Region Stockholm. På
grund av regionplaneuppdraget arbetar Region Skåne just nu med framtagande av en regionplan (Region Skåne, u.å.). Tjänstepersonen på Region Skåne förklarar att: “Regionalplaneuppdraget är nytt [...] och vi i Skåne måste hitta vår egen väg. Det är en utmaning i Region Skåne att hitta vår roll i den regionala planeringen och regionala grönstrukturen.” (Intervju 2). Tjänstepersonen förklarar här att Region Stockholm som har jobbat med frågan under en betydligt längre tid har en helt annan erfarenhet av
grönstrukturarbete än Region Skåne.
Att grönstrukturplanering är en sammanställning av olika planeringsmodeller snarare än en egen, unik strategi (Schiappacasse och Müller, 2015) kan bli en utmaning för Region
Jönköpings läns uppstartsarbete. Detta eftersom det inte finns något utarbetat tillvägagångssätt för hur regionen ska hantera grönstrukturen utifrån egna geografiska förutsättningar. Det kan även bli en utmaning för Region Skåne som inte heller har ett vidare utarbetat arbetssätt i grönstrukturplaneringen och försöker hitta sitt tillvägagångssätt i frågan. Eftersom det praktiska arbetet implementeras på olika sätt i olika regioner kan det vara en utmaning för både Region Jönköpings län samt Region Skåne att arbeta fram en god, fungerande
förvaltning av den regionala grönstrukturen. Detta eftersom Region Stockholm, som är det enda regionplaneorganet i landet bortsett från Region Skåne, inte kan bli ett vidare föredöme för Region Skånes arbete då de har skilda geografiska förutsättningar (se 4.2 Geografiska
förutsättningar). Dessutom pekar Schiappacasse och Müller (2015) på en
meningsskiljaktighet mellan teori och praktik vilket innebär att Region Jönköpings län samt Region Skåne måste hitta sin egen väg, inte bara teoretiskt utan också gällande den praktiska implementeringen. Region Skånes grönstrukturplanering som kommit med
regionplaneuppdraget kan därför bli en svår utmaning att bemöta.
4.1.1 Ansvarsfördelning
De upplevelser som tjänstepersonen på Region Skåne har gällande utmaningen i att hitta sin egen roll i grönstrukturarbetet överensstämmer med Mells (2014) beskrivning i att
ansvarsfördelningen ibland är otydlig gällande grönstrukturarbetet. Mell (2014) beskriver att nationella riktlinjer kan vara inkonsekventa i sin beskrivning gällande vilken aktör som har vilken roll. Denna otydlighet är extra påtaglig i Region Skånes fall eftersom
regionplaneuppdraget är så nytt. Om de nationella riktlinjerna som ska vara vägledande för Region Skånes grönstrukturplanering är inkonsekventa i sin beskrivning, dåligt uppdaterade
eller svårtolkade på det sätt som Mell (2014) menar kan det försvåra grönstrukturarbetet, inte bara för Region Skåne utan också för de andra två regionerna.
Tjänstepersonen på Boverket förklarar att Boverkets arbete just nu handlar om följande: “Att ta fram vägledning för kommuner, men jag har också haft väldigt mycket kontakt med
regioner, framförallt Region Stockholm och Region Skåne, så vi ser att den regionala nivån är ett väldigt viktigt stöd i den kommunala grönstrukturplaneringen.” (Intervju 4). Vidare
förklarar tjänstepersonen på Boverket att organisationens diskussion kring regionalt grönstrukturarbete inte är särskilt aktivt just nu, fokus ligger snarare vid vägledning av kommuner. Trots att tjänstepersonen belyser vikten av regionalt grönstrukturarbete indikerar fokuset på en brist av uppdaterade nationella riktlinjer inom området. Att det inte finns några tydliga vägledningar kring regionala grönstrukturarbetet från Boverkets håll kan vidare bekräfta det tjänstepersonen på Region Skåne upplever kring utmaningen i att hitta sin egen ansvarsroll i arbetet.
Till skillnad från Region Skåne upplever tjänstepersonen på Region Stockholm ingen otydlig ansvarsfördelning på så sätt att regionen tillsammans med Länsstyrelsen har det övergripande ansvaret i dessa frågor, men på olika sätt (Intervju 3). Eftersom Länsstyrelsen har ansvar över områden som naturvård och miljöfrågor medan regionen jobbar mer med den fysiska
strukturen och planering, upplevs en tydlig ansvarsfördelning rent formellt. I praktiken menar dock tjänstepersonen på Region Stockholm att gränserna inte är helt tydliga mellan de två aktörerna (Intervju 3). Tjänstepersonen på Region Stockholm berättar här att: “Formellt så finns det nog inte oklarheter, men i verkligheten är det inte knivskarpa gränser mellan exakt var vårt ansvar eller länsstyrelsens ansvar ligger.” (Intervju 3). Detta är en svårighet som överensstämmer med tjänstepersonen på Region Skånes upplevelse. Detta skulle kunna bero på den utmaning som Schiappacasse och Müller (2015) menar med att olika aktörer, trots samma vision, kan ha olika mål. Region Stockholm och Länsstyrelsen kan på så sätt ha samma vision gällande grönstrukturutvecklingen där rollerna är tydliga, men ha olika bild av hur dessa visioner ska uppnås. Det kan förklara otydligheten i det praktiska genomförandet som tjänstepersonen på Region Stockholm upplever.
4.1.2 Kompetens
Utmaningen för Region Jönköpings län, som ännu inte har ett regionplaneuppdrag, ligger snarare i att påbörja grönstrukturarbetet. Vid frågan om hur regionen hade kunnat utveckla sitt
grönstrukturarbete svarar tjänstepersonen att: “Rent spontant, utveckla vårt kunskapskapital hos regionen. Någon som har kunskap, åtminstone halvtid, skulle kunna jobba med frågorna.” (Intervju 1). Till skillnad från Region Skåne och Region Stockholm förklarar tjänstepersonen på Region Jönköpings län att: “[...]samtalet har inte riktigt börjat föras än, just nu är det mest insamling av underlag och upprätta kontakt med Länsstyrelsen.” (Intervju 1). Dock belyser tjänstepersonen på Region Jönköpings län vikten med ökad kunskap, diskussion och aktivt arbete med grönstrukturfrågan på regional nivå (Intervju 1), vilket visar på en medvetenhet kring grönstrukturarbetets betydelse.
Tjänstepersonen på Boverket pekar likt Region Jönköpings län på att den bristande
kompetensen i regioners organisationer ofta utgör en stor utmaning för regionerna att jobba med grönstrukturfrågor (Intervju 4). Eftersom en del av det regionala planeringsarbetet
historiskt har legat på länsstyrelserna saknar regioner ofta den kompetensen som krävs.Istället sitter länsstyrelser på kompetensen, även fast de inte själva driver någon aktiv planering på samma sätt som regioner gör (Intervju 4). Det faktum att Region Jönköpings län inte har den kompetens som krävs för att själva kunna bedriva ett aktivt grönstrukturarbete kan enligt Frenkel och Porat (2017) försvåra regionens möjlighet att nå sina visioner. Att kompetensen ligger hos länsstyrelser snarare än regioner kan hämma möjligheten till god förvaltning av grönstrukturen, speciellt om regionerna blir beroende av en annan aktör och deras underlag för att komma igång och bedriva sitt arbete. Om det dessutom inte finns någon tydlig
vägledning gällande regionalt grönstrukturarbete från nationellt håll, vilket tjänstepersonen på Boverket indikerar på, kan uppstartsarbetet försvåras ytterligare.
4.1.3 Finansiering
Trots att både Meerow (2020) och Mell (2014) förklarar att den ekonomiska aspekten ofta är en utmaning för regionalt grönstrukturarbete lyfter ingen region självmant denna faktor som ett hinder. När frågan ställs i intervjun förklarar tjänstepersonen på Region Skåne att
finansiering alltid är ett aktuellt ämne men visar inga indikatorer på att utmaningen är särskild inom området för grönstrukturarbete (Intervju 1). Tjänstepersonen på Region Jönköpings län förklarar att: “Jag jobbar inte så mycket med de ekonomiska frågorna, det är mer länsstyrelsen som jobbar med bidragsbiten, till exempel EU-bidrag.” (Intervju 1). Inte heller Region
Stockholm understryker en brist på finansiering för den regionala grönstrukturplaneringen (Intervju 3). Ingen av regionernas strategidokument behandlar heller finansiering som en
4.2 Geografiska förutsättningar
Under detta tema redovisas och analyseras regioners arbetssätt utifrån geografiska förutsättningar. Här presenteras inledningsvis respektive regions geografiska förutsättningar, till exempel gällande
markanvändning och urbanisering. Vidare analyseras huruvida de geografiska förutsättningarna utgör utmaningar och möjligheter för regionernas grönstrukturarbete. Avslutningsvis presenteras och analyseras hur tvetydigheten i centrala begrepp kopplade till geografiska förutsättningar kan påverka grönstrukturarbetet.
Den regionala grönstrukturplaneringen påverkas inte endast av organisatoriska förutsättningar utan också geografiska förutsättningar (Mell, 2014). Alla tre regioner lyfter sin unika natur som en god förutsättning för bland annat biologisk mångfald. Jönköpingsregionen innefattas till stor del av skogsmark, men också jordbruksmark (Länsstyrelsen i Jönköpings län, u.å.a). Utöver skogs- och jordbruksmark lyfter Region Skåne och Region Stockholm sina unika kuster som geografiska förutsättningar (Intervju 2; Region Stockholm, 2018).
Det som utmärker storstadsregionerna från Jönköpingsregionen är främst den stora befolknings- och bebyggelsetätheten. Tjänstepersonen på Region Skåne säger att: “Skåne växer mycket och på sikt kommer det fortsätta, [...] vi måste värna om de grönområden som finns på den regionala nivån” (Intervju 2) samtidigt som det i Region Stockholms RUFS förklaras att: “Utgångspunkten för den regionala utvecklingsplanen är den starka
befolkningstillväxten.” (Region Stockholm, 2018, s.16). Detta visar på att urbanisering är ett centralt ämne för de båda regionerna. Urbaniseringstrenden är särskilt tydlig i
Stockholmsregionen vilket bland annat lett till stor efterfrågan på mark där stora markytor har gått åt till bostäder och annan grå infrastruktur. Stockholmsregionens trend i förtätning och höga markpriser beskrivs i RUF:sen som stora utmaningar i grönstrukturplaneringen (Region Stockholm, 2018).
Tjänstepersonen på Region Stockholm belyser vidare de goda förutsättningarna till regionens grönstrukturarbete. Här förklaras att det i bebyggda områden ofta sparats bland annat
naturberg och vegetation vilket är en fördel för den tätortsnära naturen (Intervju 3). Region Stockholm belyser även i RUFS:en styrkan i den unikt stora tillgången till sammanhängande, tätortsnära natur (Region Stockholm, 2018). Dessutom finns det mycket grönstruktur i förhållande till befolknings- och bebyggelsemängd. Region Skåne har till viss del liknande
utmaningar i urbanisering, förtätning och exploatering, framförallt i regionens västra del där den mesta av stadsutvecklingen sker. Den stora utmaningen ligger dock istället i en bristande tillgång på tätortsnära, allemansrättslig mark enligt tjänstepersonen på Region Skåne (Intervju 3). Den allemansrättsliga mark som regionen tillhandahåller är dessutom ojämnt fördelad och främst belägen i östra delen av regionen, långt från de platser där befolkningstätheten och befolkningsökningen är som störst (Intervju 2). Bristen på allemansrättslig mark i
Skåneregionen sätter vidare stort tryck på de befintliga, tillgängliga grönområdena i öst. Eftersom dessa allemansrättsliga grönområden dessutom går över flera kommungränser blir det en aktuell fråga på regional nivå (Intervju 2).
Vid frågan om vad Region Skånes största styrka till att jobba med regional
grönstrukturplanering är ges följande svar: “Skånes flerkärnighet är den största potentialen som jag vill lyfta, både med städer och grönstrukturen.” (Intervju 2). Den flerkärniga strukturen innebär en tätortsnärhet med korta avstånd mellan tätorter och grönområden där fördelen är att invånare kan bo, jobba och spendera sin fritid i olika kommuner utan
begränsningar (Intervju 2). Tjänstepersonen på Region Stockholm anser att
Stockholmsregionens tillgängliga grönområden är någorlunda jämnt fördelade över de olika väderstrecken. Dock är grönområdena mindre jämnt fördelade vid jämförelse av Stockholms innerstad och landsbygd i regionens yttre delar (Intervju 3). Dessa förutsättningar är något helt annat än Skåneregionens fördelning av tillgängliga grönområden.
Region Skåne anger i sin regionplan att de vill undvika ett homogent landskap som riskerar att tappa grönstrukturens identitet och karaktär genom att i planeringen ta hänsyn till
variationsrikedomen (Region Skåne, u.å.). Som Frenkel och Porat (2017) poängterar finns inget fast ramverk för hur regioner bör arbeta eftersom alla regioner uppfyller sina visioner på olika sätt. Genom att synliggöra deras unika, geografiska förutsättningar och tillgångar genom strategisk planering förbättras chanserna att lyckas. Hänsyn till de geografiska
förutsättningarna är således avgörande i grönstrukturplaneringen (Frenkel och Porat, 2017). Eftersom alla de tre regionerna har väldigt tydliga, unika geografiska förutsättningar har de goda möjligheter till att integrera dessa i sin grönstrukturplanering. Genom marknadsföring och identifiering av unika tillgångar i regionala plandokument kan status dessutom höjas på grönstrukturen och på så sätt bevaras samt skyddas mot andra exploateringsintressen.
Geografiska förutsättningar som innebär att stora delar av regionens mark utgörs av till exempel skog kan dock medföra svårigheter för grönstrukturplaneringen, förklarar
tjänstepersonen på Boverket (Intervju 4). Detta då stora delar av markanvändningen definieras som ett enda grönområde vilket gör det svårt för regionen att precisera vad som är
grönstruktur och inte. Denna utmaning liknar till viss del förutsättningarna för
Jönköpingsregionen där mer än hälften av regionens yta täcks av skogsmark och stora delar av den övriga marken är jordbruksmark (Länsstyrelsen i Jönköpings län, u.å.a).
Tjänstepersonen på Boverket förklarar fortsättningsvis att förutsättningarna är annorlunda för storstadsregioner såsom Region Stockholm där grönstrukturplaneringen blir tydligare då de har en så uppenbar grönstruktur som på ett tydligt och välplanerat sätt följer den gråa infrastrukturen (Intervju 4).
4.2.1 Tvetydiga begrepp
För Region Jönköpings län kan det således bli en utmaning i att påbörja ett grönstrukturarbete med tanke på de egna, geografiska förutsättningarna som på många sätt skiljer sig från
storstadsregionerna. I detta arbete är det enligt tjänstepersonen på Boverket viktigt att precisera vilka faktorer, såsom naturvärden och markanvändning, regionen innefattar i begreppet grönstruktur (Intervju 4). Precis som Schiappacasse och Müller (2015) beskriver finns det en tvetydighet i begreppet grönstruktur vilket kan bli en utmaning i det praktiska arbetet, vilket även tjänstepersonen på Boverket pekar på. Om begreppet innefattar olika naturvärden och markanvändningsområden för olika aktörer kan det bli en utmaning för Region Jönköpings län att definiera vad som faktiskt ska ses som grönstruktur och utifrån det upprätta en förvaltningsplan. Organisationens tydlighet i begreppsdefinitionen kan vara extra viktigt eftersom regionen består av så mycket naturmark.
En otydlighet gällande grönstrukturens centrala begrepp upplever även tjänstepersonen på Region Skåne (Intervju 2). Vid framtagande av regionplanen har regionen hämtat underlag från diverse källor vilket enligt tjänstepersonen har varit en utmaning eftersom aktörer utgår från skilda begrepp och definitioner. Tjänstepersonen utvecklar vidare: “Det viktigaste är en enhetlighet och skapa förståelse för alla som jobbar med detta, det måste vi jobba vidare med. Det är det som ökar förståelsen för alla, från detaljplan till regionplan.” (Intervju 2). Denna otydlighet är däremot inte något som Region Stockholm nämner. Region Stockholm som kommit längre i grönstrukturarbetet har i sin RUFS, i enighet med andra aktörer, beskrivit vad de menar med begreppet grönstruktur vilket eventuellt bidragit till att denna utmaning inte är
lika påtaglig. Det faktum att Stockholmsregionen dessutom har en väldigt tydlig regional struktur av grönområden kan också vara en fördel i att på ett enklare sätt definiera vad begreppet innefattar.
Region Stockholms grönstrukturplanering utgår från tio definierade gröna kilar. Inom en kil ska det varken vara bebyggt eller finnas vägar som skapar barriärer. Vidare ska det finnas korridorer som möjliggör spridning för djur och natur som sammankopplar kilarna (Intervju 3). Eftersom Region Jönköpings län inte har börjat arbeta med grönstrukturfrågan utgår arbetet istället från Länsstyrelsens utpekade värdetrakter vilka är större grönområden med höga ekologiska värden (Länsstyrelsen i Jönköpings län, u.å.b). Värdetrakterna har ett
omringade buffertområde och kan innehålla en eller flera så kallade värdekärnor. Värdekärnor är mer sårbara men extra betydelsefulla områden vilka utgör noder i grönstrukturnätverket (Länsstyrelsen i Jönköpings län, u.å.b). Vidare finns det en målbild att utarbeta en ordentlig grönstrukturplan med visionsbilder över regionens alla värdetrakter, värdekärnor och gröna spridningskorridorer (Intervju 1). Även Region Skåne arbetar på liknande sätt kring dessa begrepp, “Den regionala blågröna infrastrukturen består av värdekärnor, värdetrakter och blågröna stråk som länkar samman områden ur ett rekreativt och ekologiskt perspektiv.” (Region Skåne, u.å., s. 72).
Begreppet värdetrakt kan jämföras med Region Stockholms användning av konceptet gröna kilar. Detta är ett exempel på hur olika aktörer använder olika begrepp för samma företeelse vilket bekräftar Schiappacasse och Müllers (2015) beskrivning av tvetydighet gällande grönstruktur som begrepp. Om regioner använder sig av skilda begrepp gällande centrala grönstrukturfenomen kan det skapa ett hinder för samverkan mellan regioner. Enligt
tjänstepersonen på Region Stockholm arbetar de på regionen inte just nu aktivt med regional samverkan: “Vi har ingen aktiv kontakt med andra regioner gällande just grönstrukturen.” (Intervju 3). Enligt tjänstepersonen på Region Skåne bedriver inte heller de någon
mellanregional samverkan med intilliggande regioner i nuläget (Intervju 2). Region
Jönköpings län bedriver likaså ingen aktiv mellanregional samverkan men har målsättningen att göra detta när de kommit längre i sitt arbete. Användningen av skilda begrepp för att beskriva samma företeelse kan här utgöra ett hinder i dialog med kommuner, eller för att upprätta mellanregional samverkan.
4.3 Regionala visioner
Under detta tema presenteras regionernas visioner och målsättningar gällande grönstrukturarbetet. Vidare analyseras huruvida visionerna är anpassade för kommunal implementering.
För att hantera utmaningar gällande regional grönstruktur kan strukturplaner vara ett värdefullt redskap enligt Jaligot och Chenal (2019). Både Region Skåne samt Region
Stockholm har i respektive regionplan inkluderat regionala grönstrukturbilder (Region Skåne, u.å., Region Stockholm, 2018). Här har även Region Jönköpings län en möjlighet att hantera utmaningar genom att ta fram regionala grönstrukturbilder, vilket även är målsättningen, enligt tjänstepersonen (Intervju 1). Tjänstepersonen på Region Jönköpings län menar vidare att dessa strukturbilder ska hjälpa till att uppnå de målsättningar och visioner som beskrivs i RUS:en. Frenkel och Porat (2017) belyser dock klyftan mellan regionala visioner och den lokala politikens praktiska begränsningar. Här förklarar författarna att visioner i regionala planer ofta är av utopisk karaktär och därför inte särskilt anpassade till de praktiska begränsningarna.
I Region Jönköpings RUS nämns inte begreppet grönstruktur en enda gång, inte heller redogörs strategier för det regionala arbetet med grönstruktur (Region Jönköpings län, 2019). Den tydligaste kopplingen mellan RUS:ens visioner och utvecklingen av grönstruktur är målet att bli en hållbar region. Här beskrivs delmålet i att: “Säkerställa ett miljömässigt hållbart län som minskar belastningen på miljö, klimat och förbrukningen av jordens resurser.” (Region Jönköpings län, 2019, s. 5). Detta skulle kunna vara ett exempel på Frenkel och Porats (2017) klyfta mellan regionala visionerna och implementering på lokal nivå. Övergripande visioner kan enligt författarna lätt bli abstrakta och orimligt höga jämfört med den lokala politikens praktiska möjligheter vilket gör att målen blir svåra att uppnå på lokal nivå (Frenkel och Porat, 2017). Att på kommunal nivå minska belastningen på miljö, klimat och förbrukningen av jordens resurser kan bli ett svåruppnått mål varför RUS:ens visioner inte utgår från de lokala förutsättningarna. Eftersom kommunala plandokument såsom ÖP och DP ska följa de regionala utvecklingsstrategier som anges i RUS:en blir det vidare problematiskt att
dokumentet inte på ett konkret sätt hanterar grönstrukturfrågor.
En ytterligare aspekt vid formulering av regionala mål och visioner gällande grönstruktur är att det har visat sig vara fördelaktigt att formulera målen i enlighet med redan antagna planer (Firehock, 2015; Frenkel & Porat, 2017). På det sättet kan det bli lättare att komma överens
