Frisk luft - underlagsrapport

Underlagsrapport till fördjupad

utvärdering av miljömålsarbetet

Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet

Beställningar

Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket

Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se

Förord

I april 1999 fattade riksdagen beslut om femton övergripande nationella miljökvali-tetsmål och en ny struktur i arbetet med miljömålen. Dessa ska utgöra basen för beskrivningen av tillståndet i vår miljö. Vart fjärde år utförs en fördjupad utvärde-ring av miljökvalitetsmålen i syfte att klarlägga om mål eller styrmedel behöver korrigeras. Detta är den andra fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Frisk luft.

Rapporten har sammanställts av Nanna Wikholm och Titus Kyrklund, Natur-vårdsverket. Projektledare har varit Titus Kyrklund. Rapporten är i huvudsak base-rad på material från befintliga rapporter som återfinns i litteraturhänvisningarna. Dessutom har följande bilagor tagits fram som underlag till rapporten; Underlag för en fördjupad utvärdering av miljömålen för ozon nära marken. Per Erik Karlsson, IVL (2006); Regionalt miljömålsarbete Therese Niklasson, Naturvårdsverket; Konsekvensanalys av åtgärder och styrmedel för minskade utsläpp från småskalig vedeldning. Ulrika Lindstedt och Marcus Carlsson-Reich, Naturvårdsverket; Na-tionell presentation av emissioner och halter, Lars Gidhagen m.fl. SMHI; Nytt delmål för ozon – kan det nås till 2015?, Robert Bergström, SMHI.

Särskilt värdefulla bidrag har lämnats om klimateffekter av Magnuz Enghart och Valentin Foltescu SMHI, om prognoser och halter av luftföroreningar av Lars Gidhagen, Robert Bergström, Gunnar Omstedt, Ludvig Isaksson, Henrik Ringsberg och Jörgen Jones SMHI, om hälsoeffekter av ozon av Bertil Forsberg, Umeå versitet, om olika indikatorer för partiklar av Christer Johansson, Stockholms uni-versitet. Tack till övriga medarbetare på Naturvårdsverket som lämnat bidrag eller synpunkter på arbetet.

Myndigheter och organisationer som berörs av miljömålen har haft möjlighet att lämna synpunkter till och med den 24 augusti 2007.

Ordförklaringar

Regional bakgrund - Område för mätningar på landsbygd eller liknande på långt

avstånd från kända källor som trafik och industri. Dessa mätningar ger en generell bild av luftkvaliteten i hela regionen. Långväga lufttransport av föroreningar spelar ofta en betydande roll.

Urban bakgrund - Område för mätningar i parker eller liknande på visst avstånd

från kända källor som vägtrafik. Föroreningshalten i urban bakgrund ger en gene-rell bild av luftkvaliteten i tätorter och belyser människors exponering för förore-ningar. I gatumiljön är föroreningshalterna ofta dubbelt så höga.

Befolkningsviktad trend - Sammanvägning av mätningar av föroreningshalter i

ett flertal tätorter viktat med befolkningsmängden i de aktuella tätortena. Speglar förändringen i befolkningens exponering.

90-, 98- resp. 99-percentil – Metod att ange gränsvärden där en viss andel av

mät-data måste understiga gränsvärdet. En 99-percentil ska underskridas 99 procent av tiden. Det innebär för dygnsmedelvärden under ett år att värdet får överskridas 3 dygn. Värdet på det fjärde högsta dygnsmedelvärdet blir 99-percentilen. Metoden används då mätningarna visar stor tidsvariation.

NMVOC/VOC - förkortning för flyktiga organiska ämnen utom metan. I denna

rapport används begreppen synonymt även om VOC ofta syftar på hela gruppen inklusive metan.

IARC - International Agency for Research on Cancer är WHO:s

cancerforsknings-institut och klassificerar ämnen i olika grupper beroende på hur säkra bevis det finns för att de är cancerframkallande hos människa. Grupp 1 – ämnen som är can-cerframkallande hos människa. Grupp 2 – ämnen som misstänks vara cancerfram-kallande.

BBR – Boverkets byggregler, innehåller bland annat högsta tillåtna värden för

utsläpp av organiskt bundet kol (OGC) vid fastbränsleeldning.

AOT40 - se sid. 36.

Relevanta EU-direktiv

Direktiv Antaget år Kommentar

IPPC-direktivet (Integrated pollution prevention and control) 96/61/EG

1996 Samordning av åtgärder för

att förebygga och begränsa föroreningar från vissa stora och medelstora industrier inkl större förbränningsanlägg-ningar och djurhållningsan-läggningar. Krav på bl.a. användning av bästa möjliga teknik (BAT)

Ramdirektiv för luftkvalitet 96/62/EG

1996

(1999, 2000, 2002 och 2004)

Inbegriper fyra dotterdirektiv där gränsvärden satts för högsta tillåtna halter av luft-föroreningar.

1:a dotterdirektivet om gräns-värden för SO2, NO2, NOx, patiklar och bly i luften (1999/30/EG).

2:a dotterdirektivet om gräns-värden för bensen och koloxid i luften (2000/69/EG). 3:e dotterdirektivet om ozon i luften (2002/3/EG).

4:e dotterdirektivet om arse-nik, kadmium, kvicksilver, nickel och PAH i luften (2004/107/EG) Utsläpp av luftföroreningar

från icke-väg fordon 97/68/EG.

1997 Reglerar utsläpp från bl.a.

arbetsmaskiner

Utsläpp av luftföroreningar från vägfordon 98/69/EG

1998 Detta senaste direktiv inom

området fastställer nya skärp-ta krav för personbilar och lätta lastbilar, att införas i två steg från 2000 resp. 2005 Utsläpp av luftföroreningar

från tunga fordon 99/96/EG

1999 Direktivet anger skärpta krav

för lastbilar och bussar. Det slår fast krav för år 2000, 2005 och 2008

Svavelinnehåll i fordonsbräns-len Direktiv 2003/17/EG om ändring av direktiv 98/70/EG antaget av rådet och parla-mentet 3 mars 2003.

1999 Stegvis skärpta kravnivåer för

svavelfri dieselolja och bensin från 2005 och all dieselolja och bensin ska innehålla max 10 mg svavel/kg senast 2011 Svavelhalt i olja 99/32/EG 1999 Ersätter tidigare direktiv och

föreskriver att fr. o.m. 2003 får svavelhalten i tung eldningsol-ja inte överstiga 1 %, samt att svavelhalten i lätta eldningsol-jor inte får vara högre än 0,2 % och från 2008 högst 0,1 % Takdirektivet 2001/81/EG

Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar

2001 Nationella utsläppstak för

SO2, NOx, NMVOC, NH3 till år 2010 för att uppnå de delmål som lagts fram i EU:s försur-nings- och ozonstrategier

Innehåll

1.3 Syfte och användningsområde 19

1.4 Metod - Utvärderingens framväxt och förankring 19

2 HUR SER UTVECKLINGEN I MILJÖN UT I FÖRHÅLLANDE TILL

MILJÖKVALITETSMÅLEN – IDAG OCH I FRAMTIDEN? 21

2.1 Når vi miljömålen? 21

2.2 Svaveldioxid 23

2.3 Kvävedioxid 25

2.4 Marknära ozon 33

2.5 Flyktiga organiska ämnen, NMVOC 44

2.6 Partiklar 49

2.7 Bens[a]pyren och andra PAH 62

2.8 Klimateffekter och Frisk luft 68

2.9 Uppföljning de långsiktiga målen 71

3 UPPFÖLJNINGSSYSTEMET 78

3.1 Utvärdering av indikatorer 78

3.2 Förslag på förändringar när det gäller indikatorerna 80

3.3 Simuleringar och modeller 80

4 VARFÖR SER DET UT SOM DET GÖR? UPPFÖLJNING AV ÅTGÄRDER

OCH PROCESSER 82

4.1 Miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram 82

4.2 Åtgärder för att minska utsläppen från småskalig vedeldning 89

4.3 Trängselskatt 91

4.4 Internationellt luftvårdsarbete 94

4.5 Regionalt miljömålsarbete 95

4.6 Åtgärder på andra områden som påverkar Frisk luft 96

4.7 Inverkan från andra politikområden och sektorer 97

5 BEHOV AV OCH FÖRSLAG TILL NYA DELMÅL 99

5.1 Klarat delmål 1 Svaveldioxid – utgår 99

5.2 Delmål 2 Kvävedioxid 99

5.4 Ändrat delmål 4 Utsläpp av NMVOC 106

5.5 Reviderat delmål 5 Partiklar 109

5.6 Delmål 6 Bens[a]pyren 112

5.7 Nytt delmål - Ozon och växtlighet 113

5.8 Utred delmål till skydd av barns hälsa 116

5.9 Hur ska miljökvalitetsmålet tolkas för måluppfyllelse? 116

6 ÅTGÄRDER FÖR ATT ÅSTADKOMMA FRISK LUFT 120

6.1 Minskade partikelutsläpp från dubbdäcksanvändning 122

6.2 Minskade utsläpp från småskalig vedeldning 132

6.3 Effektivare transporter och minskad exponering 138

6.4 Minskade utsläpp från snöskotrar och andra arbetsmaskiner 143

6.5 Energieffektivisering och fjärrvärme 147

6.6 Miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram 148

6.7 Samordning av lokala åtgärder 149

6.8 EU och den internationella processen 149

6.9 Behov av forskning 150

7 REFERENSER 153

Sammanfattning

I riksdagsbeslutet 2005 fastslogs sex delmål för miljökvalitetsmålet Frisk luft. De nya delmål som tillkom genom beslutet var delmålen för partiklar, PM10 och PM2,5

samt för det cancerframkallande ämnet bens[a]pyren.

Tillståndet

Luftkvaliteten har förbättrats avsevärt de senaste 20-30 åren. Under den senaste tioårsperioden har dock förbättringen för vissa föroreningar stannat av. Baserat på prognoser fram till 2020 i EU:s tematiska strategi för luftföroreningar samt natio-nella prognoser över luftföroreningar bedöms miljökvalitetsmålet mycket svårt att nå. Utifrån tidigare kunskaper bedömdes det vid den fördjupade utvärderingen 2004 som möjligt att nå miljökvalitetsmålet med ytterligare åtgärder bland annat inom trafik- och vedeldningsområdet. Emellertid har få riktade åtgärder för att minska halterna av luftföroreningar i tätorterna genomförts. Dessutom har ny kun-skap om hälsorisker med framför allt partiklar lett till att det nu bedöms bli mycket svårt att nå miljökvalitetsmålet inom en generation, det vill säga till år 2020. Ambi-tionsnivån på åtgärderna i Sverige och internationellt måste därför höjas avsevärt.

För två av delmålen är situationen positiv. Delmål 1 för svaveldioxid klaras i hela landet. Utsläppen av flyktiga organiska ämnen minskar och delmål 4 klaras till 2010.

Delmål 5 för partiklar, delmål 2 för kvävedioxid och delmål 3 för marknära ozon är mycket svåra att nå inom utsatt tid. Det finns ingen positiv trend varken för halter av partiklar eller halter av kvävedioxid i omgivningsluften. De åtgärder på nationell och lokal nivå som krävs för att klara dessa två delmål behöver genomfö-ras snagenomfö-rast. Bland annat borde genomförande av åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormen innebära förbättrade möjligheter att nå delmålen för partiklar och kvävedioxid. Minskning av långdistanstransporten av luftföroreningar är av särskild betydelse för att nå delmålet för fina partiklar PM2,5. Det internationella

arbetet är även av avgörande betydelse för marknära ozon. Det är dock inte realis-tiskt att tro att det internationella arbetet som krävs för att klara delmålet kommer att få genomslag till 2010.

Delmål 6 för bens[a]pyren överskrids, och troligtvis spelar uppvärmning av småhus med ved en viktig roll. Om åtgärder vidtas för att minska emissionerna, genom enkla tekniska krav, bör det vara möjligt att nå detta delmål.

Varför ser det ut som det gör?

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft är ett viktigt styrmedel för att nå flera av delmålen. Åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormerna har fastställts eller ska fastställas i ett tiotal kommuner i landet. Emellertid har

åtgärdsprogrammen i Stockholm och Göteborg inte lett till att

miljökvalitetsnormerna har uppfyllts, detta bland annat på grund av att otillräckliga åtgärder har genomförts såväl på statlig som på kommunal nivå. Till exempel medför användning av dubbdäck under vintertid att partikelhalterna överskrider

såväl delmålet som miljökvalitetsnormen för partiklar. Beslut av statliga aktörer är en förutsättning för att komma tillrätta med partikelproblemen. Trafikbegränsande åtgärder och en förnyelse av fordonsparken är bland de åtgärder som är effektivast för att komma till rätta med de höga halterna av kvävedioxid. Kommunala såväl som statliga beslut är av stor betydelse för att nå delmål och klara

miljökvalitetsnormerna.

Utsläpp från småskalig vedeldning pekades ut som problemområde i den tidi-gare fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet. Naturvårdsverket har vid flera tillfällen lämnat förslag på lämpliga åtgärder för att minska utsläppen. Ofta har kostnaderna för genomförandet varit ett hinder men även avsaknad av tillräck-ligt miljöstyrande kravnivåer.

Långväga lufttransport av luftföroreningar är och har under en lång tid varit en viktig orsak till bland annat förhöjda halter av marknära ozon och partiklar särskilt i södra Sverige. Det internationella arbetet för att begränsa luftföroreningarna har därför en stor betydelse även inom landets gränser. De för Sverige viktigaste inter-nationella arenorna för dessa frågor är FN:s luftvårdskonvention (CLRTAP) och inom EU:s CAFE program (Clean Air For Europe) inklusive direktivet om natio-nella utsläppstak. Detta arbete har bedrivits framgångsrikt och påverkan från för-surning och episoder med höga halter av ozon har minskat. En fortsatt satsning är angelägen, särskilt för att minska den gränsöverskridande påverkan av partiklar och ozon eftersom dessa ämnen enligt prognosen ger miljö- och hälsopåverkan även år 2020.

Nya och reviderade delmål

• I enlighet med riksdagens beslut har ett nytt delmål för marknära ozon till skydd av växtligheten utvecklats. Det nya delmålet innebär att till år 2015 ska ozonhalten under växtsäsongen uppnå en acceptabel exponering för att undvika skador på växtligheten, d.v.s. värdet på AOT40 under april – september ska underskrida 20 000 μg m-3 _{timmar. Värdet ska}

räk-nas som ett medelvärde över de seräk-naste fem åren.

• Socialstyrelsen har föreslagit att ett nytt delmål till skydd av barns hälsa bör utredas. Hur ett sådant delmål skulle kunna utformas diskuteras i fö-religgande rapport. Den exakta utformningen av det delmålet och konse-kvenserna kommer att behöva utredas ytterligare.

• Delmål 1 Svaveldioxid klaras och föreslås utgå som delmål, men ska fortsatt följas upp eftersom svaveldioxid är en bra indikator för vissa

ut-• Delmål 3 för marknära ozon till skydd för människors hälsa skärps från 120 till 100 μg/m3 _{som maximalt 8-timmarsmedelvärde i linje med ny}

kunskap om hälsoriskerna med ozon. För att det ska vara realistiskt att uppnå delmålet till 2015 föreslås att riktvärdet får överskridas 35 dagar per år.

• Delmål 4 för utsläpp av flyktiga organiska ämnen, NMVOC, revideras i linje med Sveriges åtagande i nytt takdirektiv för begränsning av utsläpp inom EU. År 2020 skall utsläppen av flyktiga organiska ämnen utom

metan (NMVOC) i Sverige ha minskat till ett målvärde i spannet 90 000 – 140 000 ton per år. Ett definitivt målvärde ska vara i linje med Sveri-ges åtagande i ett nytt takdirektiv för utsläppsbegränsningar inom EU.

• Delmål 5 för partiklar föreslås bli uppdaterat till 2015 i enlighet med de värden som föreslås av WHO i Air Quality Guidelines. Vi föreslår vär-dena 30 μg/m3 _{som dygnsmedelvärde av PM}

10 (90-percentil) och 10

μg/m3 _{som årsmedelvärde av PM}

2,5, vilket motsvarar ca 18 μg/m3 PM10.

Vidare utredningar behövs för att säkerställa realismen i att uppnå målet till 2015, effekt av föreslagna åtgärder och behov av ytterligare åtgärder.

Åtgärder och styrmedel

I rapporten ges ett antal förslag till åtgärder och styrmedel. Vid sidan av dessa är ett fortsatt internationellt arbete för minskade utsläpp av luftföroreningar av största vikt.

1) Minskade partikelutsläpp från dubbdäcksanvändning - Naturvårdsverket anser att utformningen av ekonomiska styrmedel som syftar till att mins-ka dubbdäcksanvändningen smins-ka beredas snarast. I tätorter/regioner med förhållandevis höga halter talar mycket för att en lokal skatt för däcksanvändning kan behövas. I tätorter där behovet att minska dubb-däcksanvändningen är mindre kan differentierade parkeringsavgifter ut-göra ett bra alternativ. Som en förberedelse för och ett komplement till de ekonomiska styrmedlen behövs tydliga informationsinsatser.

2) Minskade utsläpp från småskalig vedeldning - Tekniken för att minska dessa utsläpp finns idag men har inte nått ut till användarna i tillräcklig utsträckning. Naturvårdsverket föreslår därför som förstahandsalternativ att ett miljöklassningssystem för eldningsutrustning införs. Den exakta utformningen bör utredas vad beträffar tekniska krav och kravnivåer på utsläpp. En differentierad miljöavgift införs för de olika miljöklasserna för att styra bort från utrustning med större utsläpp mot utrustning med lägre utsläpp.

3) Effektivare transporter och minskad exponering - Transportsektorn måste vara en central del i åtgärdsarbetet för att nå Frisk luft. Naturvårdsverket anser att styrmedlet trängselskatt/-avgift i första hand ska utnyttjas som styrmedel för bättre luftkvalitet. Det innebär att systemet borde utformas utifrån vad som ger bäst effekter på miljö, hälsa och framkomlighet. Vi anser vidare att trängselskatt/-avgift som styrmedel för bättre luftkvalitet bör övervägas i fler svenska städer. Kilometerskatt för tung trafik och

styrmedel för förtida utskrotning av bilar utan katalysator är viktigt för att minska utsläppen av kvävedioxid. Höjning av energiskatt på diesel och bensin, samt nya regler för förmånsreglerna för fri bil, fritt drivmedel och bättre uppföljning av förmånen fri parkering är andra viktiga styrme-del. Utsläppen från internationell sjöfart måste begränsas.

4) Snöskotrar och andra arbetsmaskiner - Möjligheten att vid försäljning inom Sverige införa de amerikanska reglerna för utsläpp och krav på permeabilitet på bränsletankar och bränsleledningar för snöskotrar bör närmare övervägas. En informationskampanj föreslås om de lägre utsläp-pen från specialbränsle för snöskotrar.

5) Åtgärder och styrmedel så som energieffektivisering och fjärrvärme, lik-som miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och uppföljning diskuteras också.

6) Ett viktigt framtida åtgärdsområde som inte behandlas i denna rapport, eftersom bättre underlag måste tas fram, är minskade utsläpp från lös-ningsmedelsanvändning.

Summary

The 2005 decision by the Swedish Parliament laid down six interim targets for the environmental quality objective of ‘Clean Air’. The new interim targets introduced by this decision where those relating to particulate matter (PM10 and PM2.5) and to

benzo(a)pyrene, a carcinogenic substance.

Present state

Air quality has improved considerably over the past 20–30 years. In the most re-cent 10-year period, however, improvements have levelled off for certain pollut-ants. Based on forecasts until 2020 included in the EU Thematic Strategy on Air Pollution and national air pollution forecasts, this environmental quality objective is considered to be very difficult to achieve. Given the existing knowledge at the time, the 2004 in-depth evaluation considered that the objective could be achieved through additional measures in fields such as road traffic and the burning of fire-wood. However, few targeted actions to reduce urban concentrations of air pollut-ants have been implemented, and new knowledge about the health risks associated with above all particulates has caused the present assessment to be that it will be very difficult to achieve the objective in one generation, i.e. by 2020. As a conse-quence, the level of ambitions for taken actions both in Sweden and internationally must be considerably higher.

For two of the interim targets, the situation is positive. Interim target 1 for sul-phur dioxide is met across Sweden. Emissions of volatile organic compounds are decreasing and interim target 4 will be met by 2010.

Interim target 5 for particulate matter, interim target 2 for nitrogen dioxide and interim target 3 for ground-level ozone will be very difficult to achieve by the deadline. There is no positive trend for concentrations of either particulates or ni-trogen dioxide in ambient air. The actions at national and local level required to attain these interim targets must be taken immediately. The implementation of action programmes to ensure that the environmental quality standard is to be met is one measure which should improve the likelihood of attaining the interim targets for particulate matter and for nitrogen dioxide. Reducing long-distance transport of air pollutants will be especially important as regards to the interim target for fine particulates (PM2.5). This is true also for ground-level ozone.

Interim target 6 for benzo(a)pyrene is exceeded; the heating of small homes with firewood probably plays an important part here. If action is taken to reduce emissions, which can be achieved through simple technical requirements, it should be possible to attain this interim target.

Reasons for the present state

Environmental quality standards for outdoor air are important policy instruments to reach several of the interim targets. Action programmes to meet environmental quality standards have been or will be established in about ten Swedish municipali-ties. However, the action programmes of Stockholm and Gothenburg have not

resulted in the standards being met. Part of the reason is the inadequacy of the ac-tion taken at both central-government and municipal level. For example, the use of studded tyres in the winter leads to concentrations of particulates in excess of both the interim target and the environmental quality standard for particulates. Decisions by central-government bodies will be required to solve the problems associated with particulates. Actions to reduce road traffic and renewal of the vehicle fleet are two of the most effective measures for reducing high concentrations of nitrogen dioxide. Both municipal and central decisions are crucial to attaining interim tar-gets and meeting environmental quality standards.

Emissions from small-scale burning of firewood were identified as problematic in the previous in-depth evaluation of this environmental quality objective. The Swedish Environmental Protection Agency (EPA) has proposed suitable actions to reduce such emissions on several occasions. The cost of implementation has often constituted an obstacle, but the absence of achievement levels with an adequate ability to steer behaviour in an environmentally friendly direction has also been a problem.

Long-distance transport of air pollutants is, and has been for a long time, an important reason for problems such as increased concentrations of ground-level ozone and particulates, especially in southern Sweden. As a consequence, interna-tional work to reduce air pollution has an important impact within our nainterna-tional boundaries as well. The principal international arenas for Sweden in this respect are the UN Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP) and the EU’s Clean Air For Europe (CAFE) programme, including the directive on national emissions ceilings. This work has been successful and the impact of acidi-fication and high-ozone episodes has decreased. It is important to carry on these efforts, especially to reduce the transboundary impact of particulates and ozone given that these substances are forecast to have an impact on the environment and on human health in 2020 as well.

New and revised interim targets

• In accordance with Parliament’s decision, a new interim target for ground-level ozone to protect vegetation has been developed. Under this new interim target, the concentration of ozone during the growth season will have reached an acceptable level of exposure by 2015 in order to prevent harm to vegetation. This means that the value of AOT40 in April–September will be below 20,000 µg m-3 _{hours, calculated as an}

av-monitoring given that sulphur dioxide is a good indicator of certain emission sources;

• Interim target 2 for nitrogen dioxide will be kept, but it will be reworded to the effect that it will apply after 2010 as well. When the interim target for 2010 was decided by Parliament in 2001 it represented a high but en-tirely realistic level of ambition. The measures necessary to attain it have not been implemented, however. No new scientific information that would justify tightening the interim target emerged during the review re-cently conducted by the WHO. Simply introducing a later deadline would lead to further delays in the implementation of the necessary measures, and the deadline is therefore maintained. The concentrations stated in the interim target are not to be exceeded after 2010 either; • Interim target 3 for ground-level ozone to protect human health is

tight-ened in that the maximum 8-hour mean is lowered from 120 to 100 μg/m3_{, in line with new knowledge about the health risks associated with}

ozone. To make the attaining of the interim target by 2015 a realistic pos-sibility, it is proposed that exceedances of the target value should be per-mitted on 35 days each year;

• Interim target 4 for emissions of non-methane volatile organic substances is revised in line with Sweden’s commitment under the new EU directive on national emission ceilings: ‘In 2020 emissions of non-methane vola-tile organic substances (NMVOCs) in Sweden will have been reduced to a target value in the range of 90,000–140,000 tonnes per year. The final target value will be established in line with Sweden’s commitment under the new EU national emission ceiling directive’;

• As regards to interim target 5 for particulate matters, an update is pro-posed for 2015 in accordance with the values suggested by the WHO in its Air Quality Guidelines. We propose 30 μg/m3 _{as a 24-hour mean for}

PM10 (90th percentile) and 10 μg/m3 as an annual mean for PM2.5, which

corresponds to approximately 18 μg/m3 _{of PM}

10. Further investigations

will be necessary to ensure that attaining the targets by 2015 is realistic and to assess the effect of the actions proposed and the need for addi-tional actions.

Actions

The report proposes a number of actions and policy instruments. In addition to these, continued international efforts to reduce emissions of air pollutants are cru-cial.

1) Reduced emissions of particulate matter from the use of studded tyres – The Swedish EPA considers that an investigation into the appropriate design of economic incentives to reduce the use of studded tyres should be conducted without delay. In population centres and regions where concentrations are relatively high, there are strong indications that a local tax on the use of stud-ded tyres may be necessary. In population centres where the need to reduce the use of such tyres is smaller, differentiated parking fees may be a good

al-ternative. To prepare and supplement financial policy instruments, accessible information campaigns must be carried out;

2) Reduced emissions from small-scale burning of firewood – Technologies to reduce such emissions exist but have not reached users to a sufficient extent. The Swedish EPA therefore proposes, as its first choice, the introduction of a system for the environmental classification of wood burning equipment. The exact design of such a system as regards technical specifications and re-quirement levels for emissions should be investigated. A differentiated envi-ronmental fee would then be introduced for the various envienvi-ronmental classes so as to steer users away from high-emission equipment and towards low-emission equipment;

3) More efficient transport and reduced exposure – The transport sector must play a central part in the work done to achieve the objective of ‘Clean Air’. The Swedish EPA considers that congestion charges or taxes should be the policy instrument of first choice to improve air quality. This means that the system should be designed to achieve the best possible effects in terms of the environment, human health and smooth traffic flows. We are also of the opin-ion that the introductopin-ion of congestopin-ion charges or taxes as a policy instrument to improve air quality should be considered in Swedish towns and cities other than Stockholm. A mileage-based tax on heavy vehicles and policy instru-ments to stimulate the early scrapping of cars without a catalytic converter are important measures to reduce emissions of nitrogen dioxide. Other impor-tant policy instruments include increases in energy taxes on diesel and petrol, new rules for company cars and free fuel as employee benefits, and better monitoring of free parking as an employee benefit. In addition, emissions from international shipping must be controlled;

4) Snowmobiles and other off-road mobile machinery – Close consideration should be given to the possible introduction, for sales transactions in Sweden, of US snowmobile emission rules and permeability requirements for snow-mobile fuel tanks and fuel lines. It is proposed that a campaign should be car-ried out to inform about the advantages with a special low-emission fuel; 5) Measures and policy instruments such as enhanced energy efficiency and

dis-trict heating are also discussed, as are environmental quality standards, action programmes and issues of monitoring and follow-up;

6) An important future area of action which is not dealt with in this report be-cause better background information must be produced first is the reduction of emissions from the use of solvents.

1 Inledning

1.1 Bakgrund

”Luften skall vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvär-den inte skadas.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.”

Ovanstående är målbilden för arbetet med miljökvalitetsmålet Frisk luft. Det svenska miljöarbetet är sedan 1999 till stor del uppbyggt runt de 16 miljökvalitets-målen. Miljökvalitetsmålen uttrycker den kvalitet och det tillstånd för Sveriges miljö och dess natur- och kulturresurser som riksdagen anser miljömässigt hållbara på lång sikt. I betänkandet 1997/98:MJU6 fastslog riksdagen 15 miljökvalitetsmål som skulle uppnås inom en generation. Arbetet med att nå miljökvalitetsmålen specificerades sedan i delmål och åtgärder i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (Prop. 2000/01:130). Delmålen anger inriktning och tidsperspektiv för att nå miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsmål och delmål styr inriktningen av det svenska miljöarbetet, nationellt och internationellt, ett arbete som är en central del i ansträngningarna för ett hållbart samhälle. Efter beslut av riksdagen 2005 har Sverige 16 miljökvalitetsmål och 72 delmål.

I propositionen från 2001 beskrivs också hur uppföljningen av miljökvalitets-målen ska bedrivas. Varje år rapporterar regeringen översiktligt till riksdagen hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen fortskrider. Vart fjärde år utförs en fördju-pad utvärdering av miljökvalitetsmålen i syfte att klarlägga om styrmedel eller mål behöver korrigeras. Den fördjupade utvärderingen av respektive mål genomförs för att vägleda riksdag och regering om tillståndet i miljön, om möjlig måluppfyllelse och behovet av ytterligare åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen. Detta är den andra fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Frisk luft. Den ska så långt som möjligt ta vid där den första fördjupade utvärderingen från 2003, Naturvårds-verkets rapport 5318, slutade.

1.2 Nu gällande miljökvalitetsmål

I riksdagsbeslutet 2005 fastslogs sex delmål för miljökvalitetsmålet Frisk luft. I den tidigare miljömålspropositionen från 2001 gör dåvarande regeringen bedömningar av halter av ett antal ämnen som ska vara uppnådda för att miljökvalitetsmålet ska anses uppnått inom en generation. En sammanställning av gällande delmål och regeringens bedömning av det långsikta målet redovisas i tabell 1.1 nedan.

Enligt regeringens bedömning i propositionen Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) innebär miljökvalitetsmålet Frisk luft i ett generationsperspektiv bl.a. följande:

• Halterna av luftföroreningar överskrider inte lågrisknivåer för cancer el-ler riktvärden för skydd mot sjukdomar elel-ler påverkan på växter, djur,

material och kulturföremål. Riktvärdena sätts med hänsyn till personer med överkänslighet och astma.

Tabell 1.1 Miljökvalitetsmålet Frisk luft och dess delmål

Ämne Delmål Regeringens bedömning

av miljökvalitetsmålets innebörd (enl. prop 2000/01:130)

Svaveldioxid Halten 5 μg/m3 _för svaveldiox-id som årsmedelvärde skall vara uppnådd i samtliga kom-muner 2005.

Kvävedioxid Halterna 60 μg/m3 _som tim-medelvärde och 20 μg/m3 _som årsmedelvärde för kvävedioxid skall i huvudsak underskridas år 2010. Timmedelvärdet får överskridas högst 175 timmar per år.

Marknära ozon Halten marknära ozon skall inte överskrida 120 μg/m3 _som åtta timmars medelvärde år 2010.

Halter som inte bör överskri-das är 70 μg/m3 _som åttatim-marsmedelvärde, 80 μg/m3 som timmedelvärde såväl som 50 μg/m3 _{som medelvärde för} sommarhalvåret.

Flyktiga organiska ämnen (VOC)

År 2010 skall utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC) i Sverige, exklusive metan, ha minskat till 241 000 ton/år.

Partiklar Halterna 35 μg/m3 _som

dygnsmedelvärde och 20 μg/m3 _{som årsmedelvärde för} partiklar(PM10) skall under-skridas år 2010. Halterna 20 μg/m3 _{som dygnsmedelvärde} och 12 μg/m3 _som årsmedel-värde för partiklar(PM2,5) skall underskridas år 2010. Dygnsmedelvärdet får överskridas högst 37 dygn per år.

Halter som inte bör överskri-das är 30 μg/m3 _som dygns-medelvärde och 15 μg/m3 _som årsmedelvärde av PM10.

Bens[a]pyren, B[a]P Halten 0,3 ng/m3 _som årsme-delvärde av bens[a]pyren skall i huvudsak underskridas år 2015.

Halt som inte bör överskridas är 0,1 ng/m3 _{(0,0001 μg/m}3₎ som årsmedelvärde.

Bensen Halt som inte bör överskridas

är 1 μg/m3 _som årsmedelvär-de.

1.3 Syfte och användningsområde

För att riksdag och regering ska kunna föra en politik som avser att uppfylla de nationella miljökvalitetsmålen behövs ett underlag som beskriver hur vi i nuläget förhåller oss till dessa mål, vilket håll utvecklingen går åt, om det behövs fler eller kraftfullare åtgärder. Detta ska levereras genom Miljömålsrådets rapport inför den fördjupade utvärderingen. De målvisa utvärderingarna ska utgöra en del av under-laget för Miljömålsrådets samlade bedömning om utvecklingen mot miljökvali-tetsmålen.

Utvärderingen har fokus på behovet av nya och reviderade delmål samt ytterli-gare åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen. Förslag till nya delmål och åtgärder är så långt som möjligt konsekvensbedömda utifrån ett samhällsekonomiskt perspek-tiv. I ett antal fall har konsekvensanalyserna genomförts inom andra projekt och ges då en sammanfattning i denna rapport.

Utvärderingens huvudsakliga syfte är att ge vägledning för det fortsatta miljö-arbetet inom området Frisk luft. Denna underlagsrapport kommer dessutom att användas som ett av flera underlag till regeringens fördjupade utvärdering av mil-jömålssystemet 2009. Andra användningsområden kan vara t.ex. som kunskapsun-derlag av kommuner, länsstyrelser och skolor.

1.4 Metod - Utvärderingens framväxt och

för-ankring

1.4.1 Begränsningar och relation till andra miljökvalitetsmål

Miljökvalitetsmålet Frisk luft behandlar luftkvaliteten i utomhusluften. Den expo-nering av föroreningar som människor utsätts för på grund av dålig inomhusmiljö ingår i miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

Frisk luft avgränsas mot Bara naturlig försurning genom att försurningsmålet gäller mål för utsläpp av försurande ämnen samt effekter av försurande ämnen i naturmiljön medan luftmålet gäller halter i luft av försurande ämnen, deras effekter i tätortsmiljön på material och kulturföremål, samt hälsoeffekterna av försurande ämnen.

Giftfri miljö behandlar spridning och exponering av kemikalier (gifter) i miljön.

En del av dessa som sprids via luft ingår i miljökvalitetsmålet Frisk luft. Det berör främst polycykliska aromatiska kolväten där det finns ett delmål och vissa flyktiga-re kolväten där det finns ett utsläppsmål för VOC och definierade halter för ett antal föreningar i regeringens bedömning av miljökvalitetsmålets innebörd.

1.4.2 Slutsatser från föregående FU

I riksdagsbehandlingen efter den förra fördjupade utvärderingen tillfördes två nya delmål, om partiklar och bens[a]pyren, och delmålet för halter av kvävedioxid fick en förändrad lydelse.

Regeringen gjorde 2005 bedömningen att de flesta delmål sannolikt är möjliga att uppnå. För att uppnå delmålen om sänkt halt av kvävedioxid och marknära ozon

krävdes dock ytterligare åtgärder. I flera tätorter krävdes det kraftfulla åtgärder för att sänka halterna av partiklar och kvävedioxid i luften tillräckligt mycket för att klara miljökvalitetsnormerna (Prop. 2004/05:150). Den sammantagna bedömning-en för miljökvalitetsmålet Frisk luft var att det var möjligt att uppnå inom bedömning-en gbedömning-ene- gene-ration förutsatt att ytterligare åtgärder vidtogs.

På åtgärdssidan angav regeringen att miljökvalitetsnormer utgör ett verktyg för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås och är ett steg på vägen mot miljökvalitets-målet. Det föreslogs att en ny miljökvalitetsnorm för bens[a]pyren skulle tas fram och att Sverige skulle driva behovet av regleringar för PM2,5 i EU. Vidare nämndes

åtgärder för att minska utsläppen från småskalig vedeldning, där kommuner skulle ges möjlighet till lokala föreskrifter om utsläppskrav eller motsvarande. Inom En strategi för effektivare energianvändning och transporter gavs förslag inom trans-port- och energiområdet som har påverkan på Frisk luft tillsammans med andra mål. Regeringen ansåg att det internationella luftvårdsarbetet även fortsättningsvis bör vara högt prioriterat. Det gäller främst arbetet inom luftvårdskonventionen (CLRTAP) och EU:s luftvårdsstrategi Clean Air for Europe (CAFE).

I uppdraget till denna fördjupade utvärdering angavs att delmål 1 om halten av svaveldioxid ska ses över eftersom delmålet ska vara nått 2005. Delmålen 3 Mar-nära ozon och 4 Utsläpp av VOC bör ses över med anledning av ny kunskap om hälsoeffekter av marknära ozon och den kommande revisionen av EU:s luftvårds-strategi och det s.k. takdirektivet. Miljökvalitetsmålet bör även kompletteras med ett nytt delmål för marknära ozon till skydd för växtligheten. Nya delmål för fluo-ranten och bensen bör också övervägas. Även behovet av delmål för andra partikel-fraktioner än PM10 och PM2,5 bör övervägas.

1.4.3 Hur arbetet med de nya delmålen och åtgärderna förankrats

En plan för arbetet fastställdes i mars 2006. Arbetet har stämts av vid för Miljö-målsrådet vid två särskilda avstämningstillfällen. Myndigheternas sektorsrapporter och andra redovisade regeringsuppdrag har fungerat som underlag i arbetet, liksom länsstyrelsernas rapportering av det regionala miljömålsarbetet. Delmålsformule-ringar diskuterades vid workshop anordnad av Miljömålsrådet februari 2007. Ett antal möten och diskussioner har förts internt samt med forskare och representanter för andra myndigheter under arbetets gång.

Under perioden 12 juni – 24 augusti remissbehandlades rapporten. 37 organisa-tioner har lämnat synpunkter och förslag på underlagsrapporten. Överlag var re-missinstanserna mycket positiva till rapporten.

2 Hur ser utvecklingen i miljön ut i

förhållande till miljökvalitetsmålen

– idag och i framtiden?

2.1 Når vi miljömålen?

I detta kapitel ges först en överskiktlig genomgång av prognosen för att uppnå miljökvalitetsmålet och dess delmål. Sedan görs en genomgång för olika ämnen som orsakar miljö- och hälsoeffekter i luften. För respektive ämne görs en genom-gång av miljötillståndet, trender, utsläpp och källor, miljö- och hälsoeffekter och prognos om måluppfyllelse.

Naturvårdsverket gör följande bedömning av miljötillståndet i förhållande till delmål och miljökvalitetsmål.

Tabell 2.1 Sammanfattande bedömning av möjligheten att nå miljökvalitetsmålet Frisk luft

Förorening Bedömning Delmål Prognos 2020

Miljökvalitetsmålet Frisk luft

Det blir mycket svårt att uppnå tillräcklig luftkvalitet till 2020.

Trend Luftkvaliteten i

svenska tätorter förbättras inte längre. Bedömningarna sedan den förra FU har försämrats. Även om förbättringar kan förväntas är den sammanfattande bedömningen en stagnerad trend.

SO2 Delmålet för

svavel-dioxid klaras i hela landet.

NO2 Halterna av

kvävedi-oxid har inte minskat i den utsträckning som behövs. Detta grun-dar sig i otillräckligt åtgärdsarbete. Med dagens trender och prognoser blir det mycket svårt att uppnå delmålet till 2010.

Ozon Delmålet överskrids

ett antal dagar per år och det är inte realis-tiskt att tro att de internationella åtgär-der som krävs ska ge resultat så att delmå-let klaras till 2010.

Det är ännu svårare att nå de långsiktiga målen till 2020. Hal-terna av marknära ozon i ökar i bak-grundsmiljön över hela det norra halv-klotet. Det krävs betydande insatser

för att minska utsläpp av NMVOC och NOx om vi ska kunna närma oss målet.

VOC Utsläppen av flyktiga

organiska ämnen minskar och delmålet klaras till 2010

Partiklar Delmålet överskrids

till följd av långdi-stanstransport av luftföroreningar och bildningen av slitage-partiklar som uppstår vid dubbdäcksan-vändning. Det finns ingen positiv trend för halter av partiklar i omgivningsluften.

En förkortat livslängd på grund av expone-ring från fina partiklar kvarstår i Sverige 2020. Bens[a]pyren Delmålet för bens[a]pyren överskrids. Troligtvis spelar uppvärmning av småhus med ved en viktig roll. Om åtgärder för att mins-ka emissionerna i orter med mycket vedeldning vidtas bör det vara möjligt att nå målet.

Det långsiktiga målet blir svårt att nå om inte kraftfulla åtgärder mot utsläpp från vedeldning vidtas och internationella an-strängningar för PAH-utsläpp tas.

Bensen Bensenhalterna i

svenska tätorter sjunker och det lång-siktiga målvärdet kan klaras.

Sot Sothalterna var 2006

lägre än den nivå som anges för 2020.

Formaldehyd Halterna är i dag

under det långsiktiga målvärdet. Under förutsättning att emissionerna från fordon drivna med etanol och diesel kan minska med ny teknik kan miljökvalitetsmå-let klaras.

Eten Underlag saknas för

2.2 Svaveldioxid

Delmål 1, 2005. Svaveldioxid

Halten 5 mikrogram/m³ för svaveldioxid som årsmedelvärde skall vara uppnådd i samt-liga kommuner år 2005.

Sammanfattande bedömning

Halterna av svaveldioxid har minskat under lång tid. Delmålet till år 2005 har klarats.

Svaveldioxid är en av de luftföroreningar som uppmärksammades tidigt. Under 1960- och 1970-talet orsakade den dåliga luftkvaliteten i flera tätorter stora skador på byggnadsmaterial och människors hälsa. Stål rostade flera gånger snabbare i stadsluften än i naturen och byggnadsdetaljer av kalk- och sandsten som stått opå-verkade i århundraden vittrade sönder på bara några tiotal år. När delmålet för svaveldioxid infördes var motivet att skydda byggnadsmaterial och kulturföremål. Vid högre svaveldioxidhalter kan hälsoeffekter som förhöjd risk för bronkit och andra luftvägssjukdomar förekomma. Svaveldioxid är även en bra indikator för vissa utsläppskällor som till exempel internationell sjöfart.

2.2.1 Tillstånd och trender

Sedan ett antal år tillbaka klaras delmålet i alla Sveriges kommuner. Även i de större städernas mest trafikerade gaturum klaras delmålet. De platser som har halter i närheten av delmålet är alla påverkade av lokala hamnar och sjöfart. Under 2006 uppmättes det högsta årsmedelvärdet i Oxelösund, se figur 2.1. I Trelleborg upp-mättes halter 2006 som tangerar delmålet men på grund av att mätningen enbart skett under vinterhalvåret försvåras uppföljningen.

0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 G ötebor g Ha lm st ad H el si ngbor g Lund _Malm ö N or rk öpi ng O xel ös und S toc khol m S unds val l V äs ter ås μg/m3

Figur 2.1 Halter av svaveldioxid i tätorter 2006. Delmålet är 5 μg/m3_{. Mätningar i urban bakgrund.} (Källa: Datavärden för tätortsluft.)

Halterna av svaveldioxid har sjunkit kontinuerligt sedan 1960-talet på grund av minskade utsläpp. Som exempel kan vi se på trenden för halten av svaveldioxid i Stockholm 1980-2006. Under 2000-talet finns det dock ingen tydlig trend om vi betraktar ett befolkningsviktat index utifrån uppmätta halter i Sverige.

Figur 2.2 Trend för svaveldioxidhalt i Stockholm sedan 1982. (Källa: SLB-analys, rapport LVF 2007:16.)

2.2.2 Källor nationellt och internationellt

De viktigaste källorna till svaveldioxid i Sverige idag är internationell sjöfart och utsläpp från omgivande länder som till exempel Polen. Som tidigare visats är det enbart i vissa hamnstäder som svaveldioxidhalterna är i närheten av delmålet. De totala utsläppen av svaveloxider från internationell sjöfart som bunkrar i Sverige var år 2005 90 000 ton. Det kan jämföras med de sammanlagda svaveloxidutsläp-pen från Sverige som var 40 000 ton år 2005. De största inhemska utsläppskällorna är industriproduktion och förbränningsprocesser för energiproduktion. Inrikes sjö-fart står för 10 procent av de nationella utsläppen. Anledningen till att den interna-tionella sjöfarten gett upphov till så stora utsläpp är att den tidigare obehindrat har kunnat utnyttja tunga, svavelrika oljor som bränsle. Nu regleras svavelhalten till 1,5 procent i Östersjön (hösten 06) och i Nordsjön och Engelska kanalen (hösten

Enligt länsstyrelsernas regionala bedömningar klaras de regionala delmålen för de 11 län som har mål för svaveldioxid. Resterande 10 län har inte formulerat nå-got specifikt svaveldioxid mål, och har därför inte gjort någon bedömning av mål-uppfyllelsen.

På de platser som påverkas mycket av internationell sjöfart behöver man vara vaksam så att halterna inte stiger i och med att utsläppen från sjöfarten har ökat.

2.3 Kvävedioxid

Delmål 2, 2010. Kvävedioxid

Halterna 60 mikrogram/m³ som timmedelvärde och 20 mikrogram/m³ som årsmedel-värde för kvävedioxid skall i huvudsak underskridas år 2010. Timmedelårsmedel-värdet får överskridas högst 175 timmar per år.

Sammanfattande bedömning

Halterna av kvävedioxid har inte minskat i den utsträckning som behövs. Med dagens trender och prognoser blir det mycket svårt att uppnå delmålet till 2010.

2.3.1 Halter av kvävedioxid i luften

Alltför höga halter av kvävedioxid är fortfarande ett problem. Mätningar och be-räkningar från 2005 och 2006 visar att en stor del av tätorterna i Sverige har halter som överskrider delmålet vid starkt trafikerade gator.

0 10 20 30 40 50 60 70 B ot kyr ka G öt ebor g F emman G öt ebor g G år da G öt ebor g J är nt or get Ha lm st ad H el si ngbor g Jö nk öpi ng K ungs gat an Lund _Malm ö N or rk öpi ng O xel ös und S kel lef teå E 4 S toc khol m H or ns g. S toc khol m S veav . S toc khol m S öder m al m S und sv al l Um eå E 4 V äs ter ås μg/m3

Figur 2.3 Årsmedelvärde av kvävedioxid 2006. Mätningar i urban bakgrund visas med mörka staplar och mätningar i gaturum med ljusa staplar. Den röda linjen visar delmålet. (Källa: Datavär-den för tätortsluft.)

0 50 100 150 200 250 300 B ot kyr ka G öteb or g F em m an G ötebo rg G år da G ötebor g J är ntor get Ha lm st ad H els in gb or g Jönk öpi ng K ung sga tan Lund _Malm ö N or rk öpi ng O xel ös un d Sk el le fte å E4 S to ckh ol m H or nsg . S toc khol m S ve av . S toc kh ol m S öde rm al m S unds val l Um eå E 4 Vä st er ås μg/m3

Figur 2.4 Timmedelvärden av kvävedioxid 2006 visat som 98-percentil. Delmålet om 60 μg/m3 överskrids i gaturum i många städer (ljusa staplar) och även i urban bakgrund på vissa plat-ser(mörkare staplar). (Källa: Datavärden för tätortsluft.)

Halterna av kvävedioxid styrs förutom av utsläppen från vägtrafik med mera även av fotokemiska reaktioner med ozon. I fordonsavgaser domineras kväveoxiderna av kvävemonoxid (NO), som i luften blandas med ozon och då oxideras till kväve-dioxid. Intill vägar och i slutna gaturum inne i tätorterna reagerar det mesta ozonet som finns med kvävemonoxid och bildar kvävedioxid. Andelen kvävedioxid av den totala mängden kväveoxider (NOx) i avgaserna har med stor sannolikhet ökat de senaste 10 åren. Samtidigt har halterna av ozon ökat i städerna, vilket bidrar till att ytterligare öka andelen kvävedioxid av totala mängden kväveoxider i omgiv-ningsluften. (Johansson, Forsberg 2005)

2.3.2 Trender och prognos

Halterna av kvävedioxid i den svenska luften gick ned under 80- och 90-talen. Sedan den senaste fördjupade utvärderingen 2004 är trenden otydlig men en ökning kan tyvärr anas. Sedan vinterhalvåret 1999/2000 har den befolkningsviktade tren-den ökat med 10 procent, se figur 2.5.

Trenderna i de stora städerna är i huvudsak horisontella. I Stockholm finns möjligen en liten minskning i urban bakgrund men konstanta halter i gaturum. I Göteborg är trenderna konstanta men på några stationer finns tendenser till en

ök-14,0 16,0 18,0 20,0 22,0 24,0 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004 2004/2005 2005/2006 μg/m3

Figur 2.5 Befolkningsviktad trend för halter av kvävedioxid (vinterhalvårsmätningar). Befolkning-ens exponering för kvävedioxid visar en ökande trend. (Källa: Datavärden för tätortsluft.)

Vi kan även betrakta trenden för totala halter av kväveoxider. Här finns bara mätse-rier från våra tre största städer. Under 2000-talet pekar dessa åt olika håll. I Stock-holm minskar NOx-halterna i gatumiljö och något i urban bakgrund. Göteborg visar däremot ökade halter, framför allt i gaturumsmätningar, och Malmö stabila halter.

Den långsiktiga trenden för såväl NO2 som NOx har varit minskande. Detta hör

samman med minskade utsläpp från vägtransporter genom bättre avgasrening. Även om vägtrafikens utsläpp av kväveoxider sjunkit så har andelen kvävedioxid (NO2) av totala mängden kväveoxider ökat i utsläppen. Framtida halter av

kväve-dioxid kommer dels att bero på utsläppen av kvävekväve-dioxid och kväveoxider totalt och dels på de framtida ozonhalterna.

Den framtida fordonsparkens sammansättning är en faktor för den fortsatta ut-vecklingen. Hur snabbt utskrotning av äldre bilar utan katalysator sker är viktigt. Andelen dieseldrivna fordon har betydelse eftersom utsläppen av kväveoxider och kvävedioxid är högre från dessa jämfört med bensindrivna fordon. Andelen diesel-fordon av personbilarna inom EU närmar sig 50 procent, men i Sverige är andelen 6 procent (SIKA 2007). Under 2006 skedde dock ett genombrott där 20 procent av nybilsförsäljningen var dieselbilar (BIL Sweden 2007). Analyser för Hornsgatan i Stockholm visar att andelen NO2 av NOx i utsläppen ökat (Johansson m.fl. 2006).

De ökande andelen av kvävedioxid i direktutsläppen finns för både personbilar och tung trafik. Undersökningar i London och Köpenhamn visar liknande trender vad gäller direktutsläppen av kvävedioxid (Johansson, Forsberg 2005).

I rapporten Luftföroreningar i svenska tätorter 2004, 2010 och 2020, (SMHI VV 2007) finns prognoser över halterna av luftföroreningar i längs väglänkar i tätorterna. I figur 2.6 visas prognoserna för kvävedioxidhalterna.

Figur 2.6 Kvävedioxidhalterna i svenska tätorter 2004 samt prognos för 2010 och 2020 genom modellering med SIMAIR. Den övre, röda linjen miljökvalitetsnormen för kvävedioxid och den undre, gröna linjen anger delmålet. Analysen visar att delmålet till 2010 överskrids i ett flertal större tätorter. (Källa: SMHI VV 2007.)

I prognoserna framgår att delmålet fortsatt överskrids 2010 på grund av trafikens påverkan i såväl de största städerna som ett antal andra städer. Även år 2020

kvar-norra halvklotet är ökande vilket bidrar till att öka andelen kvävedioxid av kväve-oxiderna inne i städerna. För att kvävedioxidhalten inte ska öka krävs fortsatt minskning av de totala utsläppen av kväveoxider. Om minskningen av utsläppen av kväveoxider i städerna stannar av helt eller om utsläppen till och med ökar i fram-tiden så kommer halten av kvävedioxid också att börja öka. Faktorer som gör att utsläppen av kväveoxider inte fortsätter minska är förutom ökande användning av diesel även ett växande bidrag från andra källor. (Johansson, Forsberg 2005)

2.3.3 Källor nationellt och internationellt

Kväveoxider bildas vid all förbränning, bildningen gynnas av höga förbrännings-temperaturer och vid närvaro av kväve. Kvävedioxid bildas vid förbränningen eller vid senare oxidation av kvävemonoxid.

I svenska tätorter finns en tydlig skillnad i halter uppmätta i tätorternas urbana bakgrund och den trafiknära miljön. Detta tyder på ett stort lokalt bidrag till halter-na i tätortsmiljö. Det finns även en gradient över landet med högre halter i södra delen av landet. Det är dock inte lika tydligt som för exempelvis fina partiklar.

Utsläppen av kväveoxider i Sverige har minskat med 35 procent under perio-den 1990 till 2005, från 305 000 ton till 179 000 ton. Utsläppen från olika sektorer visas i figur 2.7.

Figur 2.7 Utsläpp av kväveoxider i Sverige 2005. (Källa: Naturvårdsverkets rapportering enligt EU:s takdirektiv.)

I och med att lokala källor ger ett relativt stort haltbidrag är det viktigt att även studera utsläppen på olika platser. Detta visas i figur 2.8 och där framgår att på platser med höga halter är trafikutsläppen en stor källa. Utsläppen från kategorin övrigt, som består av främst energiproduktion och industri, ger också stora utsläpp på flera platser.

Figur 2.8 Källor till utsläpp av kväveoxider i Lund, Växjö, Gnosjö, Göteborg, Vänersborg, Stock-holm, Älvkarleby, Gävle, Sundsvall och Lycksele. Cirklarnas storlek relaterar det totala emissio-nerna på orten. (Källa: SMHI 2007b)

I figur 2.9 åskådliggörs kväveoxidutsläppen över landet. I bilaga 4 återfinns mot-svarande kartbilder av utsläppen redovisat för sektorerna trafik, sjöfart, småskalig

Figur 2.9 Rumslig fördelning av kväveoxidemissioner i Sverige totalt 2004. Färgskala i procent av den maximala emissionen. (Källa: SMHI 2007b)

Utsläppsminskningen av kväveoxider har skett genom åtgärder i flera sektorer. Skärpta avgaskrav på motorfordon och katalysatorer har reducerat halterna av kvä-vedioxid i tätortsluften. Utsläppen från trafiken har minskat med 45 % sedan 1995 och väntas mellan 2000 och 2010 sjunka med 53 000 ton/år. Transportsektorns omfattande utsläppsminskningar är dock inte tillräckliga. Att något ökande utsläpp från industri- och energisektorn kan noteras är oroväckande. (Naturvårdsverket 2006a)

Åtgärder för att minska utsläppen från arbetsmaskiner har också betydelse. Nya regler för avgasemissionerna har antagits inom EU och implementering väntar de kommande åren. Eftersom omsättningshastigheten för arbetsmaskiner är låg kom-mer det att ta tid innan teknikförändringar får ordentligt genomslag (Naturvårds-verket 2006a). Genom upphandlingskrav eller regleringar i tätorter kan dock expo-neringen påverkas.

Kväveoxidutsläppen i Europa är reglerade under det så kallade takdirektivet (2001/81/EG). Sverige har förbundit sig att minska landets utsläpp till 148 000 ton till år 2010. Dagens utsläppsprognoser visar att det bör vara möjligt att nå målet om

ytterligare åtgärder genomförs. Medräknat ett genomslag för nya avgaskrav på vägfordon och arbetsmaskiner uppskattas utsläppen av NOx år 2010 bli ca 154 000 ton förutsatt att fattade beslut genomförs. Alltså behöver vi minska utsläppen med ytterligare ca 6 000 ton för att klara takdirektivets krav. För att de svenska ut-släppsminskningarna ska verka positivt för halterna i tätortsluften måste man dock bevaka var utsläppsminskningarna sker.

Betydande kväveoxidutsläpp härrör från internationella transporter. Med inter-nationella transporter menas här transporter med flyg och sjöfart där bränslet har tankats i Sverige, men vars destination ligger i utlandet. Dessa utsläpp ingår inte i Sveriges mål enligt takdirektivet. Internationell sjöfart stod för 138 000 ton kväve-oxidutsläpp år 2005, vilket motsvarar nästan 80 procent av landets inhemska ut-släpp. Utsläppen har ökat med nästan 200 procent sedan 1990 (ÅF Process 2006).

2.3.4 Miljö- och hälsoeffekter

Kvävedioxid är en skadlig förorening i sig och även en viktig markör för andra föroreningar från förbränning. Det finns många studier där samband mellan upp-mätta NO2-nivåer och hälsoeffekter påvisats. IVL Svenska Miljöinstitutet har

sam-manställt en rad studier där halter av kvävedioxid som indikator för förbränning relateras till förtida dödsfall. I dessa studier finns ett samband där en ökning av NO2-halten i luften med 10 μg/m3 ger en ökad förtida dödlighet på 12-14 procent.

Beräknat för svenska förhållanden innebär det cirka 3000 förtida dödsfall varje år. (Forsberg, Sjöberg 2005)

I epidemiologiska studier bedöms NO2 ofta vara en bra indikator genom sin

korrelation till andra föroreningar från trafiken. Denna korrelation betyder dock att de samband som ses mellan ganska måttliga halter av kvävedioxid och främst luft-vägseffekter i princip skulle kunna uppstå utan att någon biologisk effekt av kvä-vedioxid existerade. I vissa fall försvinner sambanden till NO2 när man samtidigt

tar hänsyn till halter av andra föroreningar.(Johansson, Forsberg 2005)

De negativa hälsoeffekterna av kvävedioxid i sig bedöms vara att känsliga per-soner kan drabbas av astmabesvär, samt bidra till nedsättning av lungfunktion och kroppens allmänna försvar mot infektioner. Allergiska astmatiker kan också få förvärrade reaktioner eller ökad känslighet.

WHO har vid den senaste uppdateringen av Air Quality Guidelines 2005 (AQG) fastställt medicinskt baserade riktvärden för NO2 till 40 μg/m3 som

årsme-delvärde och 200 μg/m3 _{som taktimmedelvärde. Detta är samma nivåer som}

Inom den hälsorelaterade miljöövervakningen HÄMI beräknas antalet personer som är exponerade för NO2 över satta gränsvärden. Utredningarna genomförs vart

femte år. I rapporten Quantification of population exposure to nitrogen dioxide in

Sweden 2005 (Sjöberg m.fl. 2007) finns de senaste beräkningarna redovisade.

Höga halter av kvävedioxid kan orsaka skador på naturmiljö och material. Delmålets årsvärde är satt för att begränsa dessa skador. Utsläpp av kvävedioxid och andra kväveoxider ger även upphov till försurning av mark och vattendrag och till övergödning. Detta diskuteras mer ingående i underlagsrapporterna till den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning och

Ingen övergödning.

2.3.5 Prognos om måluppfyllelse

Den sammanfattande bedömningen av trender för halter och utsläpp av kvävediox-id är att det blir mycket svårt att nå delmålet till 2010. Det innebär en förändring av bedömningen från 2003. Då var bedömningen att det var möjligt att nå delmålet om ytterligare åtgärder sattes in. Trenden mot delmålet har sedan dess avstannat.

Delmålet anger att halterna ”i huvudsak” ska uppnås till 2010. Detta tolkar Na-turvårdsverket som att vissa särskilt utsatta platser inom tätorten kan undantas men inte gaturum generellt. Dagens situation där nästan samtliga mätningar i gaturum ligger över delmålet, liksom flera av mätningarna i urban bakgrund, är långt ifrån ”i huvudsak”. Detta tillsammans med den stagnerade trenden och SMHI:s prognos över framtida halter ligger till grund för den nya bedömningen.

I länsstyrelsernas bedömning av de regionala delmålen för kvävedioxid anser 10 av 15 län att delmålet kan klaras om fler åtgärder sätts in. Jönköpings län och Västra Götalands län tror sig däremot inte uppnå målet inom gällande tidsram, vilket även gäller för Stockholms län vars delmål har en lägre ambitionsnivå än det nationella. Gotlands län, liksom Kalmar län, anser sig kunna klara delmålet.

Angående kvävedioxidhalten i våra tätorter går arbetet med åtgärder för lång-samt. Beslut om åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormen och genom-förande av dessa kan innebära förbättrade möjligheter att nå delmålet.

2.4 Marknära ozon

Delmål 3, 2010. Marknära ozon

Halten marknära ozon skall inte överskrida 120 mikrogram/m³ som åtta timmars me-delvärde år 2010.

Regeringens bedömning av miljökvalitetsmålets innebörd

Halter som inte bör överskridas är 80 mikrogram/m³ som medelvärde under en timme, 50 mikrogram/m³ som medelvärde under sommarhalvåret och 70 mikrogram/m³ som åtta timmars medelvärde.

Sammanfattande bedömning

Halterna av marknära ozon överskrider idag delmålet. Det är inte realistiskt att tro att de internationella åtgärder som krävs för att nå delmålet kommer att få genomslags-kraft till 2010. Delmålet bedöms därför som mycket svårt att nå. Ökningen av bak-grundshalterna gör att det blir ännu svårare att nå de långsiktiga målen.

2.4.1 Bildning av marknära ozon

Marknära ozon bildas genom kemiska reaktioner mellan flyktiga organiska ämnen (NMVOC) och kväveoxider (NOX) i luftlagret närmast jorden, troposfären.

Reak-tionerna sker vid solinstrålning och påskyndas vid höga temperaturer. Periodvis, framförallt under senvintern och våren, kan stratosfäriskt ozon bidra till förhöjda ozonhalter i marknivå genom ökad vertikal omblandning.

Halten är i allmänhet högre på sommaren än på vintern och högre på eftermid-dagen jämfört med tidigt på morgonen eftersom reaktionen är beroende av solljus. Ozonbildningen tar en viss tid vilket innebär att höga ozonhalter kan uppträda långt från källan. I södra Sverige är halterna av marknära ozon högre än i norra delen av landet vilket till stor del beror på den långväga transporten av ozon och ozonbil-dande ämnen. Ozonhalterna varierar även med topografin i landskapet. På lågt belägna platser där den vertikala omblandningen i luften är mindre blir ozonhalter-na lägre.

Till följd av att ozon bryts ner av kvävemonoxid, NO, är halterna lägre där hal-terna av NO är höga, till exempel på trafikbelastade platser. Halhal-terna är därför i många fall högre på landsbygden än i tätorter.

Det finns även naturliga källor till NMVOC som kan bidra till bildning av ozon. Dessa har en betydelse för ozonbildningen i bakgrundsmiljön på avstånd från antropogena källor. En viktig förutsättning för en sådan ozonbildning är närvaron av kväveoxider vilka huvudsakligen kommer från antropogena källor. Mängden NMVOC styr ozonbildningen i förorenade miljöer medan i förhållandevis oförore-nade miljöer kommer halten av kvävedioxider att vara drivkraften för ozonbild-ningen.

2.4.2 Halter idag

För att få en tydlig bild av halterna av marknära ozon i Sverige finns både mätsta-tioner i tätorterna samt bakgrundsstamätsta-tioner som ligger på landsbygden.

Tabell 2.2 Halter av marknära ozon vid bakgrundsstationerna 2006, regional bakgrund (Källa: Datavärden för tätortsluft)

Station Max glidande

8-timmarsmedelvärde µg/m3 Antal dagar med glidande 8-timmarsmedel > 120 µg/m3 Max tim- me-del Antal dagar då tim- medel-värdet > 80 µg/m3 Som- mar- halv-år

Grimsö 147,7 16 160 150 63 Helsingborg Öresund 65 Marsta 141,9 10 163 160 64 Norr Malma 146,1 14 163 176 67 Norra Kvill 148,6 12 161 171 77 Råö 170,3 21 193 186 76 Vavihill 161,3 25 167 175 78 Vindeln 150,4 11 156 131 62

Tabell 2.3 Halter av marknära ozon i tätorter 2006, urban bakgrund (Källa: Datavärden för tätortsluft)

Station Max glidande

8- timmarsmedel-värde µg/m3 Antal dagar med glidande 8-timmarsmedel > 120 µg/m3 Max timme-del Antal dagar med timme-delvärden > 80 µg/m3 Delmål (Långsiktigt målvärde i regeringens bedömning av miljökvalitets-målet) 120 (70) (80) Botkyrka 149,4 6 157 191 Göteborg Fem-man 159,5 12 183 121 Göteborg Järn-torget 146,5 12 178 143 Helsingborg Norr 149,7 8 158 237 Helsingborg Söder 119,1 0 127 194 Lund 133,9 9 147 38 Malmö Rådhu-set 141,3 7 150 152 Norrköping Rosen 146 11 156 118 Oxelösund 121,9 2 129 169 Stockholm Södermalm 143,4 9 147 143 Västerås Stads-huset 154 15 170 144

TÄTORTER (8-TIMMARSMEDELVÄRDE OCH ANTAL ÖVERSKRIDANDEN)

Halterna av ozon i tätorter ger en bild av hur väl delmålet till skydd av människors hälsa uppfylls. Det maximala 8-timmarsmedelvärdet för ozonhalter har överskridit det delmål som anges inom Frisk Luft för år 2010, 120 μg/m3_{, vid alla mätplatser i}

Sverige under de flesta år under perioden 1990-2006. Minst har överskridandena varit i vissa tätorter, såsom Stockholm, sannolikt på grund av kemiska reaktioner mellan ozon och kvävemonoxid, och Borås, sannolikt på grund av ortens skyddade topografiska läge. (Karlsson 2006)

Det maximala en-timmes-medelvärdet för ozonhalter har överskridit det lång-siktiga mål som anges inom miljökvalitetsmålet, 80 μg/m3_{, vid alla mätplatser i}

Sverige, såväl i landsbygdsmiljö som i urban bakgrund, under alla år under perio-den 1990-2005. Överskridanperio-dena har varit minst 20 μg/m3 _{över målvärdet och flera}

år så stort som 120 μg/m3 över målvärdet. Överskridandena sker vid de flesta mät-platser under 50 till 250 dagar årligen. (Karlsson 2006)

LANDSBYGDSBAKGRUND

Delmålet överskreds under 2006 vid samtliga mätplatser i regional bakgrund. Flest dagar med överskridanden fanns vid de kustnära stationerna Aspvreten och Råö samt vid Vavihill i Skåne.

Medelvärdet för ozonhalter under sommarhalvåret har överskridit det långsikti-ga mål som anges inom miljökvalitetsmålet, 50 μg/m3, vid de flesta mätplatser i Sverige, såväl i landsbygdsmiljö som i urban bakgrund, under de flesta åren under perioden 1990-2005. Det finns ingen påtaglig trend för medelvärdet under som-marhalvåret vid mätplatser i landsbygdsmiljön i södra Sverige. Eftersom ozonhal-terna är högre i södra Sverige är det där de största skadorna på växtligheten upp-kommer.

Till skydd av växtlighet har ett exponeringsindex införts i miljökvalitetsnormen för marknära ozon. Indexet benämns AOT40, vilket står för ”accumulated exposure over a treshold 40 ppb”. 40 ppb ozon motsvarar ungefär 80 μg/m3 ozon. Indexet innebär att den del av ett timmedelvärde som överstiger 80 μg/m3 _ackumuleras

under perioden maj-juli. Syftet med miljökvalitetsnormen är främst skydd av väx-ande gröda. Timmedelvärdena tas mellan kl 8.00 och 20.00. Totalsumman av dessa ackumulerade värden ska spegla växtlighetens exponering (koncentration multipli-cerat med tid) av höga ozonhalter under växtsäsongens alla timmar med dagsljus. Beroende på växtsä-songens längd kan AOT40 bestämmas för exempelvis maj-juli eller april-september. I avsnitt 5.7 föreslås ett nytt delmål för marknära ozon till skydd av växtligheten baserat på AOT40 för april-september för att även ge ett skydd för skogen.

2.4.3 Trender och prognoser

Det har funnits en minskande trend för det maximala 8-timmarsmedelvärdet vid mätplatser i landsbygdsmiljön i södra Sverige. I Göteborgsregionen finns dock en ökande trend i antalet dagar årligen med överskridanden av målvärdet 120 μg/m3_,