Miljöledningssystem
i myndigheter – 2002
Miljöledningssystem
i myndigheter - 2002
BESTÄLLNINGAR Ordertelefon: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln NATURVÅRDSVERKET Tel: 08-698 10 00 (växel) E-post: upplysningar@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket,106 48 Stockholm
ISBN 91-620-5284-5.pdf ISSN 0282-7298
Elektronisk publikation © Naturvårdsverket 2003
Omslagsbild: Typisk Form
1
Förord
Införandet av miljöledningssystem i statliga myndigheter är ett led i regeringens strävan att bygga ett ekologiskt hållbart samhälle. Det har pågått sedan 1996 och omfattar ca 230 myndigheter.
Naturvårdsverket fick på hösten 2000 i uppdrag att till och med år 2003 stödja de andra myndigheterna vid införandet, att årligen göra en sammanställning av myndigheternas rapportering, samt att genomföra en utvärdering under 2003. Samtliga myndigheter som fått uppdrag har nu erbjudits möjlighet att genomgå Naturvårdsverket utbildningspro-gram. I verkligheten återstår en del arbete på myndigheterna innan systemen kan anses säkrade i organisationerna. Årets sammanställning är det sista inom uppdraget.
Utvärderingen redovisas separat och under senare delen av hösten 2003.
Denna sammanställning för år 2002 har gjorts av Pernilla Melander, Göran Blom och Ulrika Hagbarth.
Mer information finner du på http://www.naturvardsverket.se/miljoledning
Stockholm i maj 2003 Naturvårdsverket
2
Innehållsförteckning
Förord ... 1 Innehållsförteckning ... 2 Sammanfattning ... 3 Summary... 4 Inledning ... 5Riktlinjer för myndigheternas redovisning ... 6
Del 1 ... 8
Redovisningar år 2002 ... 8
Svarsfrekvenser och fördelningar ... 8
Resultat ... 10
Utbildningsinsatser under året ... 13
Upphandling... 14 Revision av miljöledningssystem... 14 Ständiga förbättringar ... 15 Del 2 ... 17 Analys av målformuleringar ... 17 Inledning ... 17 Resultat ... 18 Del 3 ... 22 Följer redovisningarna en ”röd tråd”?... 22 Del 4 ... 25 Slutsatser ... 25 Redovisningarna ... 25
Förslag till förtydliganden i nästa års riktlinjer... 27
Kommentar och framåtblick ... 29
Bilaga 1 ... 32
Samtliga myndigheter med uppdrag ... 32
Bilaga 2 ... 39
3
Sammanfattning
Det är i dag totalt 229 myndigheter som arbetar med miljöledning enligt uppdrag från regeringen. En del av myndigheterna (51 st) bedöms ha en relativt begränsad indirekt miljöpåverkan, och har därför fått i uppdrag att införa ett förenklat miljöledningssystem. Årets sammanställning omfattar för första gången samtliga myndigheter som fått i uppdrag att införa miljöledningssystem.
Nästan en femtedel av myndigheterna saknas i sammanställningarna i rapporten i år. Efter förfrågan visar det sig att flertalet av dem har redovisat till respektive sakdeparte-ment, men av olika anledningar har inte någon kopia registrerats i tid på Naturvårdsverket för att ingå i rapporten.
Införandet av miljöledningssystem i myndigheterna ser i stort sett ut att ha gått bra. De som har fått uppdraget senast har kommit nästan lika långt som sina föregångare och tycks ha kommit igång lättare. Kanske har de haft nytta av föregångarnas erfarenheter. Riktlinjerna har dessutom utökats med ytterligare mallar, vilket bör ha underlättat redovisningen. De miljömål myndigheterna har ställt upp för sig nås till stor del. Vissa brister i uppföljningar och revisioner har dock noterats.
Bara omkring hälften av myndigheterna utbildar sin personal när de inför miljölednings-systemet. Det är förvånande med tanke på att kunskap är en förutsättning för ett
framgångsrikt miljöarbete.
Ett miljöledningssystem måste underhållas, dvs. revideras och uppgraderas kontinuerligt för att fortsätta fungera bra. Miljörevisionen kan göras internt eller av externt upphandla-de revisorer, och ska visa utfallet av miljöarbetet, iupphandla-dentifiera avvikelser och ge unupphandla-derlag till förbättringar. Mot bakgrund av det är det anmärkningsvärt att endast 17 % av myndigheterna har genomfört några revisioner under år 2002. Det framgår av uppdraget att myndigheterna ska genomföra revisioner, men inte av riktlinjerna. Där sägs bara att de som gjort revision ska redovisa det.
En stor resurs har satsats på att införa miljöledningssystem i statlig förvaltning och värdefulla erfarenheter har byggts upp. Sverige är här långt framme i jämförelse med andra länder i Europa.
Denna insats behöver fortfarande vårdas för att överleva. Endast en mindre del av de 229 myndigheterna kan anses vara självgående och relativt oberoende av externt stöd. Det stöd som fortfarande behövs kan vara av olika slag.
Årets sammanställning är det sista inom Naturvårdsverkets nuvarande uppdrag. Utvärderingen redovisas separat under senare delen av hösten 2003.
4
Summary
In accordance with government decisions 229 government authorities today have
an environmental management system (EMS) in force. Some of the authorities are
regarded as having little impact on the environment. Therefore their systems are
less comprehensive. For the first time the assessment this year includes all 229
authorities
Almost one fifth of the authorities is missing in the assessment. A reminder was
sent to those and it turned out that several had sent a report to the ministry in
charge but for different reasons a copy had not reached the SEPA.
The implementation of the EMS seems to have been successful on the whole.
Authorities who had their decision recently have come almost as far in the
implementation as those having had the decision for several years and have
probably had a smoother start. Perhaps they could gain experience from the
others. The reporting format has been further developed and now consists of three
tables to fill in. An easy reporting format makes reporting easier, more
compre-hensive and gives a better overview.
Objectives set in the EMS have been reached to a large extent. Some
shortcom-ings are identified for follow-ups and audits.
Only about 50% of the authorities have education activities. This is a surprisingly
low figure since knowledge is a prerequisite for successful work.
An EMS has to be maintained, that is audited and constantly improved in order to
work well. Environmental auditing can be made internally or with external
expertise. The audits shall describe the results, identify nonconformance and
suggest corrective measures. In this context it is remarkable that only 17 % of the
authorities have had any kind of audit during the year 2002.
A big effort has been made to introduce EMS in the governmental authorities and
valuable experiences are gained. In comparison with other countries in Europa,
Sweden is in the forefront.
The initiative still need to be taken care of to survive. Only a minor part of the 229
authorities can be regarded as relatively independent of external support in one
way or another.
This assessment is the last one within current assignment in SEPA. The evaluation
of the whole EMS project will be reported later this year.
5
Inledning
I december 1996 utsåg regeringen de 24 pilotmyndigheter som skulle bli de första att införa miljöledningssystem (MLS) i den offentliga förvaltningen. Ett miljöledningssy-stem är en metod för att symiljöledningssy-stematisera miljöarbetet med hjälp av tydliga riktlinjer och mål, tydlig ansvarsfördelning och rutiner för att följa upp och redovisa resultaten. Pilotmyndigheternas uppdrag för 1997 var att lägga grunden till miljöledningssystemet genom att göra en miljöutredning, ta fram en miljöpolicy och en handlingsplan. De skulle därmed bidra med erfarenheter av hur miljöledningssystem kan införas i statlig förvalt-ning.
Sedan 1997 har för varje år ytterligare ett antal myndigheter fått i uppdrag att införa miljöledningssystem för att förbättra sitt miljöarbete. Enligt uppdraget ska myndigheterna organisera sitt miljöarbete, integrera miljöhänsyn i verksamheten och sätta upp mål för miljöarbetet. Uppdragen följer i stort sett samma struktur som ISO 14001, men har inte samma krav på resursinsatser och detaljutformning. Från och med år 2001 har också ett antal myndigheter fått i uppdrag att införa ett förenklat miljöledningssystem.
Under de här åren har några myndigheter upphört eller slagits ihop. Antalet myndigheter som fick regeringens uppdrag från början överensstämmer därför inte med hur många myndigheter som arbetar med MLS idag. Ytterligare en orsak till att antalet förändrats är att vissa myndigheters redovisning nu ska ingå i den centrala myndighetens redovisning (Regeringsbeslut 11, 2001-01-20). Enligt regeringsbeslutet ska den centrala myndigheten se till att de lokala och regionala myndigheterna systematiserar miljöhänsyn i sin
verksamhet. De centrala myndigheterna ska också sammanställa och redovisa de lokala/regionala myndigheternas miljöarbete i sin egen redovisning till regeringen. Totalt 229 myndigheter har för närvarande i uppdrag att arbeta med MLS, varav 51 myndigheter har ett förenklat uppdrag. Den fullständiga listan på aktuella myndigheter finns bifogad (se bilaga 1). För närvarande är 10 myndigheter certifierade enligt ISO 14001 eller registrerade enligt EMAS, vilket är fler än förra året. Det finns också några myndigheter som uppger att en certifiering/registrering kan bli aktuell längre fram. I år har vi valt att gå in något djupare på hur formuleringarna av miljömål har utvecklats under åren, och om redovisningarna följer en ”röd tråd”. Vi kommenterar även utveck-lingen under år 2000-2003 och funderar kring hur det fortsatta arbetet skulle kunna se ut.
År Myndigheter som ursprungl. fått uppdrag Idag 2003
1997 25 miljöpiloter 22 miljöpiloter
1998 39 miljöledare 32 miljöpiloter
1999 34 miljöledare 31 miljöpiloter
2000 39 miljöledare 38 miljöpiloter
2001 54 miljöledare 55 miljöpiloter
6
I årets rapport granskas myndigheternas miljöledningsarbete under år 2002, med vissa jämförelser med tidigare år. Alla myndigheter som har fått i uppdrag att införa ett
fullständigt miljöledningssystem och fortfarande ska redovisa till Naturvårdsverket ingår i år, liksom de som år 2001 har fått i uppdrag att införa ett förenklat system. Det är första gången som alla som har fått uppdrag ska lämna redovisning.
Diagram 1. Antal myndigheter som redovisat respektive ingår i underlaget till samman-ställningen.
206 myndigheter av 229 har redovisat i år. Sammanställningarna i rapporten bygger på de 186 redovisningarna som fanns på Naturvårdsverket vid tiden för sammanställandet. Rapporten bygger helt på myndigheternas redovisningar och det kan finnas en viss risk för att sammanställningen inte visar hela bilden. En myndighet kan till exempel ha ett fungerande miljöledningssystem, trots att det inte framgår av det aktuella årets redovis-ning. Även motsatsen är möjlig - att redovisningen tyder på ett integrerat miljölednings-system trots att miljöarbetet i verkligheten stannat av.
Riktlinjer för myndigheternas redovisning
Miljödepartementet har det övergripande ansvaret för att miljöledning införs inom statsförvaltningen. Alla myndigheter med uppdrag att införa miljöledningssystem ska skicka sina årliga miljöredovisningar till respektive sakdepartement, med en kopia till Naturvårdsverket. Genom redovisningarna får riksdag, regering och sakdepartement information om hur arbetet med miljöledningssystem framskrider. Naturvårdsverkets sammanställning av myndigheternas miljöarbete är en del av verkets särskilda uppdrag. I detta ingår även att utvärdera hela systemet. Utvärderingen kommer att redovisas senast 2003-12-31, och ingår inte i den här sammanställningen.
I Miljödepartementets riktlinjer ges handledning i fråga om struktur och innehåll i myndigheternas redovisningar. De reviderade riktlinjerna är uppdelade som följer:
1. Redovisning av miljöutredning/betydande miljöaspekter, miljöpolicy och över-gripande miljömål. 178 162 148 51 44 38 0 50 100 150 200 250 Myndigheter med MLS-uppdrag Myndigheter som redovisat 2002 Redovisningar som rapporten bygger på Antal förenklat uppdrag fullt uppdrag
7
2. Redovisning av detaljerade miljömål och hur målen uppfyllts, både avseende indirekt och direkt miljöpåverkan.
3. Redovisning av övrigt miljöarbete, som till exempel informations- och utbild-ningsinsatser, utvärderingar/miljörevisioner och eventuella målkonflikter. För att underlätta myndigheternas rapportering och Naturvårdsverkets sammanställning av rapporterna, prövas i år bilagor till riktlinjerna i tabellform. Det är första gången som dessa tabeller utgör grunden för Naturvårdsverkets sammanställning.
8
Del 1
Redovisningar år 2002
Flertalet av myndigheterna - 178 stycken - har fått i uppdrag att införa ett fullständigt miljöledningssystem. 51 myndigheter har dock fått i uppdrag att införa ett förenklat system, eftersom deras indirekta miljöpåverkan bedöms vara relativt begränsad (Reger-ingsbeslut 3, 2001-07-12). Det förenklade uppdraget innebär att samma moment som i uppdraget att införa fullständigt miljöledningssystem ska genomföras, men de här myndigheterna arbetar enbart med sådana moment som har en direkt miljöpåverkan. De följer också samma riktlinjer. I årets redovisningar redogör de 106 myndigheter, som fick uppdraget år 2001, för första gången för sin miljöpolicy, sina miljömål och sitt handlings-program.
Svarsfrekvenser och fördelningar
Av de 178 myndigheterna med uppdrag att införa ett fullständigt miljöledningssystem, och som ska lämna en kopia av sin redovisning för år 2002 till Naturvårdsverket före den 22 februari 2003, kom 125 i tid. Ytterligare 23 redovisningar kom in efter utsatt tid, men ingår i materialet till sammanställningen.
51 myndigheter med förenklat uppdrag ska lämna in en kopia av sin redovisning för år 2002 till Naturvårdsverket. Av dem kom 6 stycken för sent, men ingår i materialet till sammanställningen. 13 av myndigheterna hade vid tidpunkten för sammanställandet inte lämnat någon redovisning till Naturvårdsverket och ingår inte.
För 43 av myndigheterna har Naturvårdsverket vid tidpunkten för sammanställandet inte haft någon kopia av redovisningen för 2002 och dessa myndigheter ingår därför inte. Det bör dock poängteras att det efter en extra förfrågan till myndigheterna har visat sig att de flesta har redovisat till sina respektive sakdepartement i tid (se bilaga 1).
9
Diagram 2. Antal redovisningar per ansvarigt departement inklusive myndigheter med förenklat uppdrag.
206 av 229 myndigheter har redovisat till Naturvårdsverket år 2003. I diagrammet ovan ingår de myndigheter som har redovisat till sina respektive sakdepartement, men där ingen kopia har funnits på Naturvårdsverket i tid, i gruppen ”redovisat för sent”. De myndigheter som har fått regeringsuppdrag att införa miljöledningssystem, under respektive departement, varierar i antal. Möjligen är det mer sannolikt att alla redovis-ningar från ett departement med ett fåtal myndigheter kommer in, än alla redovisredovis-ningar från ett departement med många myndigheter.
Diagram 3. Andel inlämnade redovisningar per departement 1999-2002.
0 10 20 30 40 50 A n ta l m y ndighe te r Har ej redovisat 7 1 2 5 4 0 0 2 2 0 Redovisat för sent 5 14 8 5 6 4 5 1 0 1 Redovisat i tid 37 24 27 16 16 11 7 7 6 6
Utbildn Finans Social Kultur Näring Justitie Miljö Försvar Utrikes Jordbruk
0% 20% 40% 60% 80% 100% Fina ns Jord bruk Justi tie Kultu r Socia l Utbi
ldning Utrikes Total
t
10
Utvecklingen totalt av hur många myndigheter som lämnat redovisningar ses till höger i diagrammet: 71 % år 1999, 95 % år 2000, 96 % år 2001 och 90 % år 2002.
I år är siffran för totalt antal inlämnade redovisningar något lägre än förra året; 90 % jämfört med förra årets 96 %. Alla myndigheterna under Jordbruksdepartementet, Justitiedepartementet och Miljödepartementet har redovisat i år. Förra året lämnade dessutom alla myndigheterna under Finans-, Social- och Utrikesdepartementet in sina redovisningar. Antalet myndigheter under varje departement varierar dock, och det är små marginaler i diagram 2. Till exempel fattas det bara en redovisning för att Finansdeparte-mentet ska uppnå 100 %.
I de flesta departementen har antalet myndigheter som lämnat in sina redovisningar ökat varje år sedan 1999. I år ses en liten nedgång. En bidragande orsak till det kan vara att det i år har tillkommit 106 myndigheter som ska redovisa för första gången. Två myndigheter har inte lämnat någon redovisning de senaste 2 åren; Arkitekturmuseet och Rymdstyrel-sen.
Diagram 4. Svarsfrekvens per uppdragsår. Myndigheter med uppdragsår 2001 uppdela-de på myndigheter med förenklat uppdrag, försäkringskassor och övriga.
Försäkringskassornas har den högsta svarsfrekvensen - 100 %. De hade redan från början byggt upp ett nätverk, med bland annat gemensamma mallar och vägledande övergripan-de miljömål, vilket bör ha unövergripan-derlättat arbetet med införanövergripan-det. De övriga myndigheternas svarsfrekvens ligger mellan 87 och 94 %.
Resultat
Flertalet av de 186 myndigheter som ingår i sammanställningen i år, uppger att de har genomfört en miljöutredning, antagit en miljöpolicy och/eller formulerat miljömål inom fem år efter det att de fått i uppdrag att införa miljöledningssystem. Av dessa har 169 genomfört miljöutredning, 173 antagit miljöpolicy och 157 formulerat miljömål. Några myndigheter har genomfört flera av punkterna, andra har lämnat tomt på en eller flera av
80% 85% 90% 95% 100% 1997 1998 1999 2000 2001 förenklat uppdrag försäkrings kassor
11
dessa punkter. Till exempel svarade så många som 29 stycken (16 %) blankt på frågan om huruvida miljömål är formulerade.
Miljöutredning, miljöpolicy och miljömål
Det vanligaste är att miljöutredningen genomförs under första året efter uppdragsåret, därnäst att det görs under andra året. Detsamma gäller för när myndigheten antar en miljöpolicy och formulerar miljömål. Här märks dock en viss skillnad mellan dem som fått uppdrag år 2001 och dem som fått uppdrag tidigare år. En större andel av 2001: orna har genomfört en miljöutredning, antagit en miljöpolicy och formulerat miljömål inom två år efter uppdragsåret.
Diagram 5. Diagrammet visar när miljöutredning har genomförts, miljöpolicy antagits och miljöpolicy formulerats i förhållande till uppdragsåret.
Ett fåtal myndigheter hade en miljöutredning redan innan de fick uppdraget. Detsamma gäller miljöpolicy och miljömål. Under uppdragsåret genomförde totalt 40 av 186
myndigheter från alla årskullar miljöutredning, 99 genomförde den ett år senare och inom två år efter uppdragsåret hade 162 myndigheter – 87 % - genomfört en miljöutredning. Antalet myndigheter som antagit en miljöpolicy visar en liknande utveckling: 9
myndigheter antog miljöpolicy under uppdragsåret, 86 antog den ett år senare och två år efter uppdragsåret hade 164 myndigheter – 88 % - antagit en miljöpolicy.
Även myndigheternas arbete med att formulera miljömål har utvecklats likartat; 4 myndigheter formulerade miljömål redan under uppdragsåret, 78 gjorde det ett år senare och två år senare hade 135 myndigheter – 73 % - formulerat miljömål.
Årets redovisningar har granskats även med avseende på om och när man har revide-rat/följt upp miljöutredning, miljöpolicy och miljömål. I 80 av årets redovisningar anges
0 20 40 60 80 100 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 År relativt uppdragsår Ant a l myndi ghet er Miljöutredning genomförd Miljöpolicy antagen Miljömål formulerade
12
att myndigheten har reviderat miljöutredning, miljöpolicy och/eller miljömål under uppdragsåret eller de första fem åren efter; 25 reviderade miljöutredningen, 30 miljöpoli-cyn och 25 de övergripande miljömålen. Här kan en myndighet ha angett att de gjort flera av uppföljningarna. De flesta av dem gjorde uppföljningar två år efter uppdragsåret, men tidpunkten varierar ganska mycket. Det gäller såväl uppföljning av miljöutredning som miljöpolicy och miljömål.
I många av redovisningarna (126 st) saknas alltså uppgift om huruvida myndigheten har reviderat miljöutredningen, miljöpolicyn och miljömålen eller ej – frågan har lämnats obesvarad. Frågan är om det ska tolkas som att de inte har gjort någon uppföljning eller om det betyder något annat. Eftersom myndigheterna ska sträva efter en ständig
förbättring, vore det önskvärt att alla följde upp de olika delarna av miljöarbetet för att kontrollera att arbetet verkligen går framåt.
Måluppfyllelse
De detaljerade miljömålen ska vara delmål på vägen mot att uppfylla de övergripande miljömålen, det gäller miljömål för indirekt såväl som direkt påverkan. Genom att följa upp de detaljerade miljömålen får man en bild av hur miljöarbetet fortskrider. 101 myndigheter har uppgett att de har detaljerade miljömål - det motsvarar 44 %.
Diagram 6. Genomförandegrad efter antal detaljerade mål (omfattar de 101 som angett detaljerade mål).
Diagrammet ovan visar myndigheterna fördelade efter antal mål som angetts, samt i vilken grad de har genomfört de uppställda målen. Tio detaljerade mål brukar anses tillräckligt, och sammanlagt 73 av de 101 myndigheterna - 72 % - har högst 10 detaljera-de mål. 0% 25% 50% 75% 100% 1-5 (51 st) 6-10 (22 st) 11-20 (13 st) >20 (15 st) Myndigheter grupperade efter antal mål.
Inom parentes antal per klass.
A ndel av det aljerade mål ingen uppgift inte alls hälften eller mindre mer än hälften helt
13
Genomförandegraden i förhållande till antalet detaljerade miljömål som angetts, är relativt likartad i de olika grupperna. Andelen mål som uppfyllts till över hälften eller helt är cirka 50 % oavsett antalet mål; gruppen med 1-5 mål ligger något över och gruppen med över 20 mål något under. Gruppen med över 20 mål har något fler helt uppfyllda detaljerade mål än de övriga. Möjligen kan det vara så att de som har få mål också har svårare mål, och att det är lättare att uppfylla många små mål än ett fåtal svåra.
Diagram 7. Andel av detaljerade miljömål som uppfyllts och fördelning av använda mått på måluppfyllelse.
I riktlinjerna sägs att myndigheterna ska ange hur graden av måluppfyllelse har tagits fram. Enligt de 101 myndigheter som har uppgett att de har detaljerade miljömål sker 33 % av uppföljningarna med hjälp av skattning, följt av ”annat”. ”Annat” kan till exempel vara att man konstaterar att en planerad information är genomförd eller broschyr tryckt. Nyckeltal (jämförelsetal) används i 18 % av uppföljningarna. Endast i ett mindre antal uppföljningar används enkät. För cirka 15 % av de redovisade målen lämnas ingen uppgift.
Utbildningsinsatser under året
För att miljöledningsarbetet ska fungera är det viktigt att alla anställda på myndigheten är införstådda med vilken påverkan myndigheten har på miljön. De anställda måste också få den miljöutbildning som är relevant för deras respektive ansvarsområden och arbetsupp-gifter. Speciellt viktigt är det när ett miljöledningssystem införs.
0% 10% 20% 30% 40% helt inte all s ingen uppgi ft nyckel tal skattni ng annat ingen uppgi ft
14 Utbildningsinsatser i årets redovisningar
87 myndigheter av 186 uppger att de genomfört miljöledningsutbildning under år 2002, det motsvarar 47 % av det totala antalet redovisningar som ingår i sammanställningen. I 96 av myndigheterna, 52 %, har ingen miljöutbildning genomförts. Tre myndigheter lämnar inget svar De myndigheter som redovisar att utbildning genomförts anger olika typer av utbildning, riktat till olika personalgrupper. Till exempel utbildar några myndigheter all sin personal, medan andra prioriterar utbildning av ledningen. Utbildningsinsatser hos 2001 års miljöledare
Sammanlagt 106 myndigheter fick uppdrag att införa miljöledningssystem år 2001. Vid en närmare granskning av utbildningsinsatserna under år 2002, bland de 50 som har svarat på frågan, finner man att 40 av dem har genomfört någon utbildning. Vanligast är att utbildningen riktas till all personal – detta har skett hos 14 myndigheter. Näst vanligast är att den riktas endast till ledningen, vilket skett hos 10 myndigheter. Enstaka utbild-ningsinsatser riktas till miljöombud, intendenter, nyanställda och andra.
Upphandling
Enligt regeringsbeslut ska miljöanpassning av myndigheternas upphandling göras. Frågan om upphandling i riktlinjerna är dock formulerad på ett sätt som gör det mycket svårt att sammanställa svaren. Flera av myndigheterna svarar att de har ramavtal för sin upphand-ling, och att de inte vet men förutsätter att det tas miljöhänsyn i dem. I de fallen ges det ofta inget svar på hur stor del av upphandlingen som innehåller miljökrav, vilka produktgrupper det gäller eller vilka miljökrav som ställs. Ett annat problem är att de myndigheter som har decentraliserad upphandling och saknar metod för att sammanställa de miljökrav som ställs, inte kan lämna något svar.
Revision av miljöledningssystem
Ett miljöledningssystem måste underhållas, dvs. revideras och uppgraderas kontinuerligt för att fortsätta fungera bra. Miljörevisionen ska visa utfallet av miljöarbetet, identifiera avvikelser och ge underlag till förbättringar. En miljörevision kan göras antingen internt inom företaget eller med externt upphandlade revisorer.
Internrevisioner bör göras en till två gånger per år för att kontrollera att rutinerna fungerar. De kan göras med hjälp av enkla checklistor. Den första interna revisionen bör göras så fort alla delarna i systemet finns på plats och då mer syfta till att skapa dialog och öka förståelsen för processen, än en faktisk granskning. Av uppdraget framgår att miljöarbetet ska revideras. I riktlinjerna finns dock inget krav på att myndigheterna ska genomföra någon form av revision. Det sägs däremot att de som gjort en revision eller uppföljning ska redovisa det.
15
Diagram 8. Myndigheter som genomfört/inte genomfört revision.
I årets redovisningar anger en myndighet att man genomfört endast extern revision, 18 har genomfört interna revisioner och 9 både intern och extern revision. 155 av de 186 myndigheter som ingår i sammanställningen - 83 % - har inte genomfört någon revision under året. För de myndigheter som fick uppdraget 2001 är det kanske inte realistiskt att genomföra en revision under införandefasen. 75 av de 155 myndigheter som ingår fick uppdraget 2001. Räknar man bort dem återstår 80 myndigheter som borde ha genomfört intern och/eller extern revision men inte har gjort det.
Förra årets lista på myndigheter som arbetar mot en certifiering enligt ISO 14001 blev tyvärr inte helt rätt. Troligen grundar det sig på ett missförstånd; vissa av myndigheterna arbetar inte mot en certifiering enligt ISO 14001, utan enligt ISO 14001: s riktlinjer. Risken för missförstånd är stor och listan utgår därför.
8 myndigheter är certifierade enligt ISO 14001 idag, 1 enligt EMAS och 1 enligt ISO 14001+EMAS (se bilaga 2). Många myndigheter tycker sig inte ha något behov av certifiering, men vissa av dem anser sig ha nytta av ISO 14001 som hjälpmedel.
Ständiga förbättringar
Grundtanken med ett miljöledningssystem är att det ska leda till ständiga förbättringar. En tredjedel av myndigheterna anger i årets redovisningar att de har gjort förbättringar under år 2002. En större andel - 48 % - svarar att de inte har gjort några och ytterligare 20 % svarar inte alls, vilket skulle kunna tolkas som ”nej”. 68 % har i så fall inte gjort några förbättringar, enligt redovisningarna. I vissa redovisningar, där myndigheten svarat nej på frågan om ständiga förbättringar, får man vid en genomläsning ändå intrycket att
0 20 40 60 80 100 120 140 160
revision ej revision ej svarat
varav 2001:or intern/extern extern intern
16
förbättringar har genomförts. Det skulle kunna tolkas som att det är oklart för några myndigheter vad begreppet ”ständiga förbättringar” innebär.
17
Del 2
Analys av målformuleringar
Övergripande och detaljerade mål för miljöarbetet
Genom att arbeta med miljöledningssystem och miljömål bidrar de statliga förvaltningar-na till en hållbar utveckling och att de förvaltningar-nationella miljökvalitetsmålen nås.
Enligt ISO 14001 ska organisationen upprätta och underhålla dokumenterade övergripan-de och övergripan-detaljeraövergripan-de miljömål för alla områövergripan-den och nivåer inom organisationen. Miljömålen delas upp i övergripande mål och detaljerade mål, för att därmed underlätta arbetet med dem. De har ett tydligt samband, samtidigt som de skiljer sig åt: Båda ska ha koppling till miljöpolicyn och kan innefatta såväl direkta som indirekta aspekter, och de detaljerade miljömålen ska vara delmål på vägen mot att uppfylla de övergripande miljömålen. De övergripande miljömålen ska vara långsiktiga och kan avse hela verksamheten eller delar av den. De detaljerade miljömålen ska vara realistiska, mätbara och tidsbegränsade. För att undvika att arbetet med dem blir alltför omfattande och oöverskådligt bör de
detaljerade miljömålen inte vara för många - färre än 10 stycken brukar anses tillräckligt. I en decentraliserad organisation kan varje avdelning eller enhet ha egna detaljerade mål. Det totala antalet detaljerade mål kan då bli stort. Drygt 20 % av de 101myndigheter som uppger att de har detaljerade mål, har fler än 10 stycken.
Inledning
I syfte att undersöka om den enskilda myndigheten med åren blir bättre på att formulera miljömål, har formuleringarna av miljömål under åren 2000 – 2002 i några myndigheter studerats närmare. Formuleringar av miljömål baserade på indirekta miljöaspekter har jämförts med formuleringar av miljömål baserade på direkta miljöaspekter. Endast förändringar i hur målen formulerats har undersökts, ingen hänsyn har tagits till orsaker. Det kan naturligtvis finnas faktorer som påverkar myndighetens miljöledningsarbete, som till exempel omstruktureringar eller byte av projektledare. Huruvida myndigheterna har koppling mellan övergripande miljömål och miljöaspekter har inte kunnat utredas i den här rapporten.
Ursprungligen övervägdes också att jämföra myndigheter som är vana vid att formulera mål med myndigheter som inte är det, men det avskrevs, bland annat på grund av
svårigheten att identifiera dem. Myndigheter med geografiskt spridda verksamheter ingår inte, eftersom deras detaljerade miljömål ofta finns på de olika enheterna.
18
Ett litet antal myndigheter har granskats med avseende på formuleringar av miljömål, alla med uppdrag att införa fullständigt miljöledningssystem. Myndigheterna har valts för att representera olika typer av myndigheter - utgöra exempel - och både certifierade (enligt ISO 14001) och icke-certifierade myndigheter ingår i urvalet. De utvalda myndigheterna är Räddningsverket, Mälardalens högskola, Fiskeriverket, Fastighetsverket, Stockholms universitet, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen och Länsstyrelsen i Gävleborgs län. För att ta reda på om och hur formuleringen av miljömål förändras, har följande kriterier använts (indirekt och direkt påverkan):
1. Finns det samband mellan övergripande och detaljerade miljömål? 2. Är de detaljerade miljömålen kvantifierbara?
3. I de fall de är kvantifierbara, skärps de detaljerade målen? 4. Byts de detaljerade målen, eller är de samma år efter år?
Resultat
Sambanden mellan övergripande och detaljerade miljömål är bra i urvalet, och i ett par myndigheter kan man se att det utvecklats sedan år 2000.
När det gäller kvantifierbarhet, kan man se en klar skillnad mellan hur myndigheterna hanterar de detaljerade målen för indirekt respektive direkt påverkan. De detaljerade miljömålen för direkt påverkan kan oftare kvantifieras, än målen för indirekt påverkan. Till exempel är alla detaljerade mål för direkt påverkan kvantifierbara hos en av myndigheterna år 2002, men inga av målen för indirekt påverkan.
I de flesta av de undersökta myndigheterna var alla detaljerade mål för direkt påverkan kvantifierbara på ett tidigt stadium och de övriga myndigheterna har med tiden utvecklats därhän. Exempelvis var bara en del två myndigheters detaljerade mål för direkt påverkan kvantifierbara år 2000, men sedan år 2001är alla det. När det gäller indirekt påverkan, hade få av myndigheterna lyckats kvantifiera alla detaljerade mål. Samma sak återspeglas i hur man skärper miljömålen; mål för direkt påverkan skärps oftare än mål för indirekt påverkan. Det är dock svårt att se någon utvecklingstendens.
Även i fråga om skälen till att målen byts ut syns en viss skillnad mellan indirekt och direkt påverkan; något fler mål för direkt påverkan byts ut eftersom de har uppfyllts. Miljömålen byts dock oftare ut av andra orsaker än på grund av att de uppfyllts. Det gäller både mål för indirekt och direkt påverkan. Ingen utveckling över åren kan ses. Sammanfattningsvis kan konstateras att det ur det här materialet knappast går att utläsa om målformuleringarna blivit bättre med åren. Möjligen kan man se en svag tendens åt det hållet när det handlar om detaljerade mål för direkt påverkan.
19
Detaljerat resultat
1. Finns det samband mellan övergripande och detaljerade miljömål?
Sambandet mellan det övergripande och det detaljerade miljömålet kan till exempel se ut så här:
Det övergripande målet är att minska energiförbrukningen. Det detaljerade mål (delmål) som är kopplat till det, är att minska energiförbrukningen med 3 % under år 2002. Myndigheterna i urvalet har överlag bra samband mellan övergripande miljömål och detaljerade miljömål. Tre myndigheter har fullständigt samband mellan övergripande och detaljerade mål sedan år 2000, och man kan se att en förbättring skett under åren hos dem som började mindre bra. De brister som finns eller har funnits gäller framför allt målen för indirekt påverkan.
2. Är de detaljerade miljömålen kvantifierbara?
Exempel på kvantifierbara respektive icke kvantifierbara detaljerade miljömål.
De detaljerade miljömålen i urvalets redovisningar är inte alltid kvantifierbara, varken när det gäller indirekt eller direkt påverkan. Alla målen för indirekt påverkan är helt
kvantifierbara hos tre myndigheter år 2002, och det har även skett en förbättring med åren. Lika många myndigheter hade alla mål för indirekt påverkan kvantifierbara år 2001och 2000, men vilka myndigheter det har varit har varierat under åren.
Hos sju myndigheter är alla de detaljerade målen för direkt påverkan kvantifierbara år 2002 - den återstående har inga. Här har en utveckling hos tre av myndigheterna, men alla övriga hade alla sina mål kvantifierbara redan år 2001, och de flesta redan år 2000.
3. Skärps de detaljerade målen i de fall de är kvantifierbara?
Att skärpa ett detaljerat miljömål innebär att målet görs svårare. En myndighet kan till exempel första året ha som mål att minska sin pappersförbrukning med 3 %, för att andra året skärpa målet till att pappersförbrukningen ska minskas med 5 %.
Icke kvantifierbart detaljerat miljömål
Kvantifierbart detaljerat miljömål
Miljömål för indirekt påverkan
Tillvarata möjligheterna att styra mot en hållbar utveckling för ärenden som handläggs
Öka det ekologiska
jordbruket till att omfatta 20 % av arealen
Miljömål för direkt påverkan
Börja mäta energiförbrukning-en
Drivmedelsförbrukningen ska minskas med 5 %
20
I de fall där alla de detaljerade miljömålen är kvantifierbara har vi undersökt om de också har skärpts. År 2002 skärpte bara en myndighet alla sina detaljerade mål för indirekt påverkan jämfört med föregående år. Samtidigt skärpte tre myndigheter alla sina detaljerade miljömål för direkt påverkan.
År 2001 skärpte ingen av myndigheterna några detaljerade mål för indirekt påverkan, men fem myndigheter skärpte alla de detaljerade målen för direkt påverkan.
4. Byts de detaljerade målen, eller är de samma år efter år?
År 2002 bytte ingen myndighet ut de detaljerade målen för indirekt påverkan på grund av att de hade uppfyllts, men tre bytte ut dem av andra orsaker. Året innan bytte två
myndigheter ut de detaljerade målen för indirekt påverkan, eftersom de hade uppfyllts och tre bytte ut dem av andra orsaker.
Två myndigheter bytte ut de detaljerade målen för direkt påverkan eftersom de hade uppfyllts, och fem bytte av andra orsaker år 2002. Året innan byttes målen för direkt påverkan ut eftersom de hade uppfyllts i tre myndigheter och av andra orsaker i fyra myndigheter.
”Andra orsaker” kan till exempel vara att verksamheten förändras, att målet inte var realistiskt eller att man hade upptäckt att det detaljerade målet inte hade någon koppling till det övergripande.
Nås de övergripande miljömålen och ersätts av nya?
I ett tidigt skede av sammanställandet gjordes en genomgång av de övergripande
miljömålen hos tio av miljöpiloterna som fick uppdrag 1997, för att se om målen uppnås och ersätts av nya. De övergripande miljömålen för år 2000, 2001 och 2002 jämfördes, och samtidigt noterades om myndigheten under samma tid uppgav att den hade bytt projektledare eller ändrat verksamhet eller organisation. Tanken var att olika typer av omstruktureringar skulle kunna påverka miljöarbetet.
År 2001 nådde 7 av de 10 myndigheterna övergripande miljömål, och bytte ut dem. Antalet mål som byttes ut varierar. En av myndigheterna hade inga övergripande mål formulerade. Tre av myndigheterna som har uppnått och bytt ut övergripande miljömål under året uppgav att de ändrade verksamhet eller organisation, fyra av dem uppger att de inte gjorde det.
År 2002 uppnåddes de övergripande miljömålen och byttes ut i 6 av myndigheterna. De flesta av dem bytte ut flera mål. Ingen av myndigheterna uppger att de bytt projektle-dare eller börjat om. En av myndigheterna i urvalet bytte inte ut något övergripande miljömål vare sig under 2001 eller 2002.
Ett projektledarbyte eller en ändring av verksamheten/organisationen skulle kunna medföra att arbetet med miljöledningssystemet antingen avstannar eller tvärtom får ny fart. Fiskeriverket är ett exempel på att en förändring av verksamheten kan vara positivt
21
och medföra att miljöledningsarbetet förändras till det bättre. Att döma av den här
genomgången är dock inte ändringar av organisationen, eller liknande faktorer, avgörande för om de övergripande miljömålen uppnås och byts ut eller ej.
22
Del 3
Följer redovisningarna en ”röd tråd”?
I ett sammanhållet miljöledningssystem kopplar de olika delarna till varandra som en ”röd tråd”, det vill säga att det som identifierats som betydande miljöaspekter i miljöut-redningen återkommer i miljöpolicyn och i övergripande och detaljerade miljömål. Det är en förutsättning för att kunna se att miljöarbetet går framåt och verkligen inriktas mot att minska miljöpåverkan. Det förekommer att myndigheter istället för att basera miljömålen på de betydande aspekterna väljer att sätta upp mål som naturligt låter sig integreras i verksamheten, men på så sätt blir det inget sammanhang i miljöarbetet. För att se om det är någon skillnad mellan miljöledare 2000 och de myndigheter som fick sina uppdrag tidigare och har arbetat med miljöledning i några år, har sambandet mellan övergripande miljömål och miljöaspekter i redovisningarna undersökts. Vi har även tittat på antalet mål som ställts upp i förhållande till antalet aspekter. De som fick uppdrag år 2000 har jämförts med de som fick uppdrag 1997-1999.
Diagram 9. Antal aspekter respektive mål med inbördes samband, per årskull. Linjerna i staplarna visar andelen mål med koppling till miljöaspekter respektive övergripande mål.
0 2 4 6 8 10 12
Miljöaspekter Övergripande mål Detaljerade miljömål
Mede la n ta l 1997 1998 1999 2000
I ovanstående diagram ser man att de detaljerade miljömålen är fler än de övergripande, i alla årskullar, vilket är rimligt. De detaljerade miljömålen har god koppling till de övergripande, för 1997: orna är kopplingen 100 %. När det gäller kopplingen till miljöaspekterna är bilden likadan med undantag för att 1997:orna här har sämre korrelation än övriga årskullar.
23
Diagram 10. Andelen övergripande mål med koppling till miljöaspekterna.
Myndigheterna är grupperade i myndigheter med uppdragsår 2000 respektive
myndigheter som fått uppdrag tidigare, ”övriga”.
De som fick uppdrag år 2000 verkar klara sig relativt bra vid en jämförelse med dem som fått uppdrag tidigare. De har full överensstämmelse mellan övergripande miljömål och miljöaspekter i nästan samma utsträckning som de övriga – över 50 % - och de har inga mål som helt saknar koppling till aspekterna. Även om man ser till övergripande mål med delvis och fullständig koppling sammantaget, ligger de som fick uppdrag år 2000 bra till. Det är också färre av dem som har bara delvis samband mellan mål och aspekter än i den övriga gruppen. Bland dem som fick uppdrag år 2000 finns dock betydligt fler myndighe-ter som helt saknar övergripande miljömål, än bland de övriga.
Diagram 11. Andelen detaljerade mål med koppling till de övergripande målen.
Myndigheterna är grupperade i myndigheter med uppdragsår 2000 respektive
myndigheter som fått uppdrag tidigare, ”övriga”.
0% 20% 40% 60% 80% övregripande mål saknas
koppling saknas delvis koppling full koppling
1997-99 2000 0% 20% 40% 60% 80% detaljerade mål saknas
koppling saknas delvis koppling full koppling
1997-99 2000
24
Ser man på sambandet mellan detaljerade och övergripande miljömål är skillnaderna mellan miljöledare 2000 och gruppen av övriga mycket små. Skillnaderna är dessutom huvudsakligen till miljöledare 2000: s fördel. Något fler av dem har till exempel
fullständig koppling mellan målen. Ser man istället på detaljerade mål med delvis och full koppling sammantaget, ligger de som fick uppdrag år 2000 ytterligare lite högre än gruppen ”övriga”. Av detta skulle man kunna dra slutsatserna att införandet av miljöled-ningssystem har varit smidigare och effektivare än när de första myndigheterna fick uppdrag.
Anmärkningsvärt är att 20 % av myndigheterna i gruppen som fick uppdrag 1997-1999, och som ingår i sammanställningen, svarar att de inte har några detaljerade miljömål. De utgör ändå ett positivt urval, till det kommer de som inte har svarat alls på den punkten. Bristen på detaljerade mål är alarmerande eftersom de är delmål för att nå de övergripan-de. I de fall detaljerade mål saknas kan det tolkas som att myndigheten har sett införandet av miljöledningssystem som en engångsinsats och i själva verket inte har något fungeran-de miljöledningsarbete.
25
Del 4
Slutsatser
Redovisningarna
Andelen redovisningar för år 2002 som har kommit in till Naturvårdsverket är något lägre i år än förra året. När Naturvårdsverket gick ut med en förfrågan till de myndigheter vars redovisningar saknades, visade det sig att flertalet av dem hade skickat redovisningarna till respektive sakdepartement, men av olika anledningar hade ingen kopia registrerats i tid på Naturvårdsverket. Dessa kom inte med i sammanställningen. Utan denna förfrågan skulle andelen redovisningar ha varit anmärkningsvärt låg (ca 80 % istället för ca 90 %). Enligt det beslut som myndigheterna fått ska en redovisning göras varje år.
Redovisningarna har lite olika karaktär. Merparten består av ifyllda mallar och lite ytterligare text, men även helt annorlunda redovisningar liksom några myndigheter som svarat att det inte arbetar med ett miljöledningssystem finns med.
Antalet myndigheter som omfattas av redovisningskravet har ökat med drygt 100 jämfört med förra året.
De 106 sist tillkomna myndigheterna har hög svarsfrekvens och tycks ha kommit igång med miljöledningssystemet lättare än de som började tidigare. Särskilt framträdande är försäkringskassorna med 100 % svarsfrekvens. Försäkringskassorna byggde tidigt upp ett nätverk, och har bland annat gemensamma mallar och vägledande övergripande miljömål, vilket bör ha underlättat arbetet med införandet. Man har även likartad verksamhet. Den höga svarsfrekvensen kan bero på att engagemanget är störst i början, men kanske har de som tillkommit senast kunnat dra nytta av sina föregångares erfarenheter för att lättare komma igång.
Införandet av miljöledningssystem ser ut att ha gått bra. Det stora flertalet av myndighe-terna i sammanställningen har genomfört miljöutredning, antagit miljöpolicy och formulerat miljömål inom två år. Men trots att kunskap är en förutsättning för att miljöarbetet ska fungera bra, satsar relativt få på utbildning av personalen. Speciellt i början när miljöledningssystem införs borde det finnas behov av utbildning.
Måluppfyllelse/uppföljning
Att ställa upp mål för verksamhetens miljöpåverkan och att följa upp resultatet är en mycket viktig delprocess i ett miljöledningssystem. Att ha bra metoder för att mäta måluppfyllelse är därmed också viktigt. Myndigheterna har nu kommit så långt i arbetet med att införa miljöledningssystem att tyngdpunkten bör ligga på uppföljning av målen.
26
Det faktum att myndigheterna i år redovisar även måluppfyllelse enligt en mall, har gjort det möjligt att ta fram både andelen detaljerade mål som har uppfyllts och vilka metoder som använts för att mäta måluppfyllelse, i årets rapport. De detaljerade målen har uppfyllts till cirka 50 % i årets redovisningar, och det är ingen nämnvärd skillnad mellan myndigheter med många respektive få detaljerade mål, vilket man skulle ha kunnat förvänta sig. Skattning är den vanligaste metoden för att mäta måluppfyllelse, nyckeltal används oftast bara delvis. Ett fåtal använder nyckeltal genomgående. Det är ofta svårt att mäta om detaljerade mål för indirekta aspekter uppfylls och kanske får skattning
användas i högre grad. Detaljerade mål för direkta miljöaspekter bör däremot kunna följas upp med säkrare metoder än skattning. Här finns en förbättringspotential.
Miljöutredning, miljöpolicy och miljömål bör revideras för att hållas aktuella. Ändå verkar relativt få uppföljningar/revisioner genomföras. Antalet uppföljningar/revisioner under de första fem åren är anmärkningsvärt lågt. Med tanke på att myndigheterna ska sträva efter ständig förbättring, borde fler följa upp miljöledningsarbetet för att kontrolle-ra att det verkligen går fkontrolle-ramåt. I många av redovisningarna saknas svar på frågan, och det är oklart om det betyder att ingen uppföljning har gjorts eller att den har redovisats tidigare. Ibland hänvisar man också till tidigare redovisningar.
Skillnaden i måluppfyllelse mellan myndigheter som har reviderat miljömål och som inte har gjort det är liten. Vid en jämförelse där man lägger ihop helt uppfyllda och mer än till hälften uppfyllda mål, blir resultatet i stort sett detsamma oavsett om myndigheten har reviderat miljömål eller ej. Av redovisningarna för år 2002 går det med andra ord inte att utläsa att fler mål uppnås om antalet inte är för stort eller om revisioner genomförs. Grundtanken med ett miljöledningssystem är att det ska leda till ständiga förbättringar. I årets redovisningar anger ca 2/3 av myndigheterna att det inte gjorts några ständiga förbättringar. Vid en genomläsning får man ändå intrycket att förbättringar har genom-förts. Det skulle kunna tolkas som att det är oklart för några myndigheter vad begreppet ”ständiga förbättringar” innebär. Eftersom ständiga förbättringar är så centralt, bör årets resultat leda till att myndigheterna dels får hjälp med att förtydliga vad begreppet innebär, dels med att klargöra att ständiga förbättringar är en förutsättning för att miljöarbetet ska gå framåt och utgör kärnan i ett miljöledningssystem.
Regeringen har beslutat att myndigheternas upphandling ska miljöanpassas. Hur
miljöanpassningen av upphandlingen går är dock svårt att värdera, eftersom frågorna om upphandling i riktlinjerna är formulerade på ett sätt som gör det mycket svårt att
sammanställa svaren. Flera av myndigheterna svarar att de har ramavtal för sin upphand-ling, och att de förutsätter att det tas miljöhänsyn i dem. De svarar ofta inte på frågorna om hur stor del av upphandlingen som innehåller miljökrav, vilka produktgrupper det gäller eller vilka miljökrav som ställs, möjligen känner den som gör redovisningen inte till det. På andra myndigheter är upphandlingen decentraliserad på många inköpare, som fallet är till exempel på Stockholms universitet, och myndigheten saknar överblick över vilka miljökrav som ställs.
27
Ett miljöledningssystem måste underhållas, dvs. revideras och uppgraderas kontinuerligt för att fortsätta fungera bra. Miljörevisionen kan göras internt eller av externt upphandla-de revisorer, och ska visa utfallet av miljöarbetet, iupphandla-dentifiera avvikelser och ge unupphandla-derlag till förbättringar. Mot bakgrund av det är det anmärkningsvärt att endast 17 % av myndigheterna har genomfört några revisioner under år 2002. Det framgår av uppdraget att myndigheterna ska genomföra revisioner, men inte av riktlinjerna. Där sägs bara att de som gjort revision ska redovisa det.
Målformuleringar
I ett sammanhållet miljöledningssystem kopplar de olika delarna till varandra som en ”röd tråd”. Nedanstående text bör läsas mot bakgrund av att målformuleringar har granskats i ett mycket litet urval. Innehållet i texten bör därför betraktas som exempel på, snarare än generellt gällande, tendenser. Som regel finns det ett samband mellan
övergripande och detaljerade miljömål i redovisningarna i urvalet. Man kan också se att det förbättras med åren. När myndigheterna har svårigheter med att binda samman övergripande och detaljerade miljömål, handlar det framför allt om indirekt påverkan. I fråga om koppling mellan övergripande och detaljerade mål kan man se en utveck-ling/förbättring över åren, och även avseende de detaljerade miljömålens kvantifierbarhet. Däremot är det svårt att se någon utveckling när det gäller om de detaljerade målen skärps, eller orsakerna till att de byts ut. De detaljerade målen byts ut oftare av andra orsaker än på grund av att de har uppfyllts, det gäller både mål för indirekt och direkt påverkan.
I början av arbetet med årets sammanställningar gjordes en genomgång av de övergripan-de miljömålen hos tio av miljöpiloterna som fick uppdrag 1997, för att se om målen nås och ersätts av nya. De flesta myndigheterna i urvalet uppnår och byter ut övergripande miljömål, och förändringar i verksamheten eller organisationen tycks inte påverka om myndigheten byter ut övergripande mål eller inte.
Under arbetet med att granska målformuleringar har några faktorer visat sig begränsa urvalet och försvåra sammanställandet. I vissa av redovisningarna är det svårt att utläsa om angivna miljömål är övergripande eller detaljerade, eller båda delarna. En myndighet redovisar detaljerade miljömål endast i sin årsredovisning – som inte medföljer – och en annan har blandat ihop indirekta och direkta miljömål.
Förslag till förtydliganden i nästa års riktlinjer
Eftersom en del redovisningar skickades till respektive sakdepartement men ingen kopia kom till Naturvårdsverket, borde det kanske på något sätt understrykas att kopian till Naturvårdsverket, eller den myndighet som hädanefter kommer att göra sammanställ-ningen, måste skickas in.
28
Framöver vore det dessutom önskvärt att det framgår av de centrala myndigheternas redovisningar vilka lokala/regionala myndigheter som ingår och hur den centrala myndigheten arbetar med dem.
Få myndigheter genomför revisioner idag. Det finns inget krav i riktlinjerna att myndig-heterna ska genomföra revisioner. Eftersom det kravet finns i regeringsbeslutet borde det framgå av riktlinjerna också.
2002 års riktlinjer innehåller mallar för redovisning av detaljerade miljömål, med måluppfyllelse, och för ”övrigt” – utbildning, revisioner, upphandling och certifiering – förutom dem som fanns redan i förra årets riktlinjer. Det har visat sig vara positivt; redovisningarna är tydligare och går bättre att ställa samman. De flesta svarar enligt de reviderade riktlinjerna, med undantag för några som anser att myndighetens verksamhet inte passar in i mallen, och ställer upp exempelvis detaljerade mål på annat vis. När mallen har använts underlättar det sammanställandet samtidigt som det ger överblick. Användandet av mallar har även bidragit till att mängden inskickat material både har minskat och blivit mer fokuserat.
I de fall myndigheterna inte lämnar något svar på en viss punkt, uppstår frågan hur det ska tolkas. Det kan betyda att man inte kommit så långt i miljöarbetet, att svaret är nej eller ett rent förbiseende. Ett exempel på en punkt där många lämnat tomt är ”Integrerat i verksamhetsplaneringen” i mallen för redovisning av detaljerade miljömål. I nästa års riktlinjer skulle man kunna understryka att det bör fyllas i även om svaret är ”nej”. Det förekommer att myndigheter inte lämnar in någon redovisning alls till Naturvårds-verket. En myndighet kan ha fullgoda skäl till att redovisningen uteblir, men det skulle underlätta arbetet med sammanställningen om Naturvårdsverket fick besked.
Ibland väljer en myndighet att ställa upp mål som är lätta att integrera i verksamheten, istället för att basera målen på de betydande miljöaspekterna. Vad det betyder för miljöarbetet är svårt att värdera. Men kanske vore det bra att påpeka att målen ska vara baserade på de betydande aspekterna, liksom att detaljerade mål bör vara kvantifierbara, i nästa års riktlinjer. Kvantifierbara detaljerade mål underlättar både för myndighetens bedömning av om målet är nått och för sammanställningen på Naturvårdsverket. I de fall myndigheterna inte lämnar något svar på en viss punkt, uppstår frågan hur det ska tolkas. Det kan betyda att man inte kommit så långt i miljöarbetet, att svaret är nej eller ett rent förbiseende. Ett exempel på en punkt där många lämnat tomt är ”Integrerat i verksamhetsplaneringen” i mallen för redovisning av detaljerade miljömål. I nästa års riktlinjer skulle man kunna understryka att det bör fyllas i även om svaret är ”nej”. ”Ständiga förbättringar” verkar vara ett oklart begrepp. Flera myndigheter uppger att de inte har gjort några, trots att övrig text vid en genomläsning ger intryck av att de har det. Ett förtydligande i nästa års riktlinjer kan vara till hjälp. Även vad gäller upphandling
29
behövs ett förtydligande, eller kanske en omformulering av frågan för att man ska kunna använda svaren i kommande sammanställningar.
Kommentar och framåtblick
När Naturvårdsverket i september 2000 fick uppdraget att utbilda, stödja och utvärdera MLS-myndigheterna hade införandet i statsförvaltningen kommit ungefär halvvägs. Många av de första myndigheterna hade slutfört införandet av MLS, andra var mitt uppe i införandefasen och ytterligare andra hade ännu inte påbörjat processen. På regeringskans-liet hade arbetet startats och detta införande administrerades även i fortsättningen från Miljödepartementet.
Under tiden som Naturvårdsverket haft uppdraget har antalet myndigheter som omfattas av kravet på ett miljöledningssystem ökat kraftigt, alla myndigheter har erbjudits
utbildning samt kontinuerligt stöd och rådgivning. Mallar i riktlinjerna för rapporteringen har utvecklats och resurser lagts ner på att underhålla och vidareutveckla hemsidan. Denna rapport är den tredje sammanställning av myndigheternas rapporteringar. I dag har i princip alla myndigheter som anses vara aktuella ett uppdrag att införa och vidmakthålla ett miljöledningssystem. Smärre justeringar sker varje år när myndigheter nybildas, upphör eller slås ihop. Utbildningsprogrammet som togs fram för att underlätta införandet har avslutats och övergått i mer underhållande aktiviteter som t ex erfarenhets-utbyte vid runda bordssamtal, seminarier eller nätverk i olika konstellationer.
Totalt har myndigheterna inbjudits till olika aktiviteter vid 6-12 tillfällen per termin. Utvärderingar av de olika aktiviteterna har gett en genomsnittlig poäng över 4 på en skala 1-5. Efterfrågan på den individuella rådgivning som erbjudits av Kemi & Miljö (konsult) och Naturvårdsverket sjunker. Andelen myndigheter som på något sätt utnyttjat stödet från Naturvårdsverket var 68 % år 2002 (75% år 2001).
Även om många myndigheter har infört miljöledningssystem är det fortfarande en bit kvar innan systemen är självgående, integrerade och en naturlig del av verksamhetens styrning. I årets rapporteringar förekommer fortfarande kommentarer som ”MLS är infört och projektet avslutas” eller ” vi rapporterar eftersom det står i regleringsbrevet”. I näringslivet fattas beslutet om att införa ett miljöledningssystem av ledningen som därmed har ett intresse av att se resultat och ett fungerande system. För myndigheterna är beslutet ett i raden av många uppgifter som de åläggs att utföra. Det går lättare om myndighetens ledning själv ser fördelarna och ”äger” processen än om man bara gör som man blir tillsagd. En subjektiv bedömning av rapporterna stöder denna tolkning. De myndigheter som lyckas bäst har oftast ledningens stöd.
En annan framgångsfaktor är kopplingen till kärnverksamheten. De positiva effekterna blir fler och tydligare om miljöledningssystemet är integrerat i verksamhetsplaneringen
30
och inte betraktas som en fristående aktivitet. Varje myndighet bör också relatera målen i sitt miljöledningssystem till de 15 nationella miljökvalitetsmålen. Detta underlättar för att se en större helhet i miljövårdsarbetet och ökar förståelsen bland medarbetare.
Oavsett om myndigheten har ett levande och fungerande miljöledningssystem eller inte så är uppföljning och rapportering viktiga moment. Det rapporteringskrav som nu finns för alla myndigheter i samband med årsrapporteringen motsvarar i någon mån den revision som alla certifierade myndigheter/företag måste göra minst en gång om året. Just en formaliserad granskning av dessa rapporter alternativt externa eller interna revisioner är moment som bör förbättras generellt.
Samtidigt kan konstateras att situationen är mycket olika på olika myndigheter. Flera, kanske 30-50 myndigheter, har naturliga beröringspunkter med miljöfrågorna i sin verksamhet medan många andra saknar en sådan relation. Med så olika förutsättningar kan diskuteras om systemet bör justeras så att mer fokus läggs på myndigheter som har stor miljöpåverkan. Å andra sidan är det viktigt att alla myndigheter deltar och omfattas av uppdraget, vilket är fallet i dag.
En stor resurs har satsats på att införa miljöledningssystem i statlig förvaltning och värdefulla erfarenheter har byggts upp. Sverige är här långt framme i jämförelse med andra länder i Europa.
Denna insats behöver fortfarande vårdas för att överleva. Endast en mindre del av de 229 myndigheterna kan anses vara självgående och relativt oberoende av externt stöd. Det stöd som fortfarande behövs kan vara av olika slag.
Ökad återkoppling från departementen, t ex vid mål och resultatdialogen, skulle kunna bidra till att ledningens stöd och engagemang för miljöledningsarbetet förbättrades och samtidigt vara en viktig signal på att detta arbete prioriteras.
Revisionsverksamheten, särskilt den interna, behöver stärkas. Både utbildning och tydligare direktiv kan behövas. Men viktigast är kanske att ledningen efterfrågar revisioner och de resultat som uppnås. Under den tid det tar att bygga upp självgående revisioner är de årliga rapporteringarna och sammanställningen av dessa mycket viktiga för att systemen ska fortleva.
Ett stöd kan också vara att utse en fokalpunkt/motor för samtliga myndigheter. Jämför tex med den roll som Naturvårdsverket haft år 2000-2003. En sådan motor skulle kunna ha viss återkommande generell utbildning, ordna nätverksträffar och hålla hemsidan aktuell förutom att göra sammanställningarna av årsrapporteringen.
Slutligen behöver miljöledningsarbetet kopplas till resultaten från Johannesburg. Andra tvärgående frågor som till exempel jämställdhet, handikappfrågor och barnfrågor kan brygga över till ett ledningssystem för hållbar utveckling där miljödelen ingår som en komponent om en sådan utveckling är önskvärd.
31
Man får inte glömma bort att miljöledningssystem är ett verktyg och inte ett mål. Ett hjälpmedel för att strukturera och följa upp sitt arbete och inte en punktinsats som är klar när den avrapporterats.
32
Bilaga 1
Samtliga myndigheter med uppdrag
Förteckning över samtliga myndigheter (229 stycken) som i dag har i uppdrag att införa miljöledningssystem. Årets redovisningar skulle vara inlämnade den 22 februari 2003. De myndigheter som inte lämnat redovisning för 2002 står överst i fetstil, och de myndighe-ter vars redovisningar kommit in för sent, men ingår i rapporten, är understrukna. Myndigheter som inte lämnat in någon redovisning ingår förstås inte i rapporten. 20 av redovisningarna som saknas vid tiden för sammanställningen har skickats till respektive myndighets sakdepartement i tid, men av olika anledningar inte registrerats i tid på Naturvårdsverket. De kom därför inte med i rapporten. De myndigheterna är markerade med en asterisk. Med reservation för att felaktigheter i listan kan förekomma.
Miljöpiloter 1997 med fullständigt MLS, totalt 22
myndigheter
1 Folkhälsoinstitutet 2 NUTEK 3 Arbetslivsinstitutet 4 Boverket 5 Fastighetsverket 6 Fiskeriverket 7 Försvarets materielverk 8 Kemikalieinspektionen 9 Konsumentverket 10 Lantmäteriverket 11 Lunds universitet 12 Länsstyrelsen i Gävleborgs län 13 Länsstyrelsen i Örebro län 14 Naturvårdsverket 15 Riksantikvarieämbetet 16 Riksförsäkringsverket* 17 SIDA 18 Statens räddningsverk 19 Statens strålskyddsinstitut 20 Stockholms universitet21 Sveriges Geologiska Undersökning 22 Vägverket
33
Miljöledare 1998 med fullständigt MLS, totalt 32
myndigheter
1 Skolverket
2 Statens väg- och trafikforskningsinstitut 3 Arbetsdomstolen* 4 Banverket 5 Fortifikationsverket 6 Glesbygdsverket 7 Göteborgs universitet 8 Högskolan i Gävle/Sandviken 9 Högskoleverket 10 Karlstad universitet 11 Konkurrensverket
12 Kungliga Tekniska Högskolan 13 Kustbevakningen 14 Linköpings universitet 15 Livsmedelsverket 16 Länsstyrelsen i Dalarnas län 17 Länsstyrelsen i Norrbottens län 18 Länsstyrelsen i Stockholms län 19 Länsstyrelsen i Södermanlands län 20 Migrationsverket 21 Mitthögskolan (Bispgården) 22 Mälardalens högskola 23 Naturhistoriska riksmuseet 24 Patent- och Registreringsverket 25 Skogsstyrelsen
26 SMHI
27 Statens Geotekniska institut 28 Statens kärnkraftsinspektion 29 SWEDAC
30 Sveriges lantbruksuniversitet 31 Umeå universitet
32 Ungdomsstyrelsen
Miljöledare 1999 med fullständigt MLS, totalt 31
myndigheter
1 Högskolan i Skövde 2 Sjöfartsverket
34 4 Arbetsmiljöverket 5 Exportkreditnämnden 6 Högskolan i Borås 7 Högskolan i Halmstad 8 Högskolan i Kalmar* 9 Högskolan i Kristianstad 10 Kammarkollegiet 11 Karolinska institutet 12 Kommerskollegium 13 Kriminalvårdsstyrelsen 14 Luftfartsverket 15 Länsstyrelsen i Hallands län 16 Länsstyrelsen i Kalmar län 17 Länsstyrelsen i Skåne län* 18 Länsstyrelsen i Västmanlands län 19 Rikspolisstyrelsen 20 Riksrevisionsverket 21 Riksskatteverket 22 Riksutställningar 23 Riksåklagaren* 24 Socialstyrelsen* 25 Statens energimyndighet 26 Statens jordbruksverk
27 Statens veterinärmedicinska anstalt 28 Statistiska centralbyrån
29 Uppsala universitet 30 Växjö universitet 31 Örebro universitet
Miljöledare 2000 med fullständigt MLS, totalt 38
myndigheter
1 Arkitekturmuseet
2 Krisberedskapsmyndigheten 3 Kungliga biblioteket
4 Rymdstyrelsen
5 Styrelsen för psykologiskt försvar 6 Affärsverket svenska kraftnät 7 Ekobrottsmyndigheten 8 Försvarets radioanstalt 9 Försvarshögskolan
10 Högskolan i Trollhättan/ Uddevalla 11 Högskolan på Gotland
35 12 Institutet för rymdfysik 13 Läkemedelsverket* 14 Länsstyrelsen i Blekinge län 15 Länsstyrelsen i Gotlands län 16 Länsstyrelsen i Jämtlands län* 17 Länsstyrelsen i Jönköpings län 18 Länsstyrelsen i Kronobergs län 19 Länsstyrelsen i Uppsala län 20 Länsstyrelsen i Värmlands län 21 Länsstyrelsen i Västerbottens län 22 Länsstyrelsen i Västernorrlands län 23 Länsstyrelsen i Västra Götalands län 24 Länsstyrelsen i Östergötlands län 25 Lärarhögskolan i Stockholm 26 Malmö högskola
27 Radio- och TV-verket 28 Rättsmedicinalverket 29 Statens historiska museer
30 Statens institut för kommunikationsanalys 31 Statens utsädeskontroll
32 Statskontoret
33 Stiftelsen Nordiska museet* 34 Stiftelsen Skansen
35 Stiftelsen Tekniska museet 36 Svenska institutet
37 Södertörns högskola 38 Totalförsvarets pliktverk
Miljöledare 2001 med fullständigt MLS, totalt 55
myndigheter
1 Konstfack 2 Kronofogdemyndigheten 3 Moderna Museet 4 Utlänningsnämnden 5 Arbetsgivarverket6 Blekinge tekniska högskola 7 Centrala studiestödsnämnden 8 Domstolsverket
9 Ekonomistyrningsverket
10 Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande 11 Högskolan Dalarna
36 13 Integrationsverket*
14 Konjunkturinstitutet 15 Kungliga konsthögskolan 16 Lantmäteriverket*
17 Livrustkammaren, Skoklosters slott och Hallwylska museet 18 Luleå tekniska universitet
19 Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde 20 Nationellt centrum för flexibelt lärande
21 Post- och telestyrelsen 22 Riksskatteverket* 23 Smittskyddsinstitutet* 24 Specialpedagogiska institutet 25 Specialskolemyndigheten
26 Statens försvarshistoriska museer 27 Statens institutionsstyrelse* 28 Statens museer för världskultur 29 Statens musiksamlingar 30 Statens pensionsverk 31 Statens sjöhistoriska museer
32 Totalförsvarets forskningsinstitut FOI 33 Tullverket
34 Vinnova
Försäkringskassor
1 Blekinge läns allmänna försäkringskassa 2 Dalarnas läns allmänna försäkringskassa 3 Gotlands läns allmänna försäkringskassa 4 Gävleborgs läns allmänna försäkringskassa 5 Hallands läns allmänna försäkringskassa 6 Jämtlands läns allmänna försäkringskassa 7 Jönköpings läns allmänna försäkringskassa 8 Kalmar läns allmänna försäkringskassa 9 Kronobergs läns allmänna försäkringskassa 10 Norrbottens läns allmänna försäkringskassa 11 Skåne läns allmänna försäkringskassa 12 Stockholms läns allmänna försäkringskassa 13 Södermanlands läns allmänna försäkringskassa 14 Uppsala läns allmänna försäkringskassa 15 Värmlands läns allmänna försäkringskassa 16 Västerbottens läns allmänna försäkringskassa 17 Västernorrlands läns allmänna försäkringskassa 18 Västmanlands läns allmänna försäkringskassa 19 Västra Götalands läns allmänna försäkringskassa* 20 Örebro läns allmänna försäkringskassa
37
Miljöledare 2001 med förenklat MLS, totalt 51
myndigheter
1 Danshögskolan
2 Delegationen för utländska investeringar i Sverige 3 Ombudsmannen mot etnisk diskriminering
4 Rådet för forsknings- och utvecklingsarbetet inom EU 5 Statens konstråd 6 Statens kulturråd 7 Vetenskapsrådet 8 Allmänna reklamationsnämnden* 9 Barnombudsmannen 10 Brottsförebyggande rådet 11 Brottsoffermyndigheten 12 Datainspektionen* 13 Dramatiska institutet* 14 Finansinspektionen
15 Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap 16 Granskningsnämnden för radio och TV
17 Handikappsombudsmannen
18 Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd 19 Idrottshögskolan i Stockholm
20 Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering IFAU 21 Institutet för tillväxtpolitiska studier*
22 Justitiekanslern
23 Jämställdhetsombudsmannen 24 Konstnärsnämnden
25 Kungliga Musikhögskolan i Stockholm 26 Livsmedelsekonomiska institutet 27 Lotteriinspektionen*
28 Nordiska afrikainstitutet
29 Nämnden för offentlig upphandling 30 Operahögskolan i Stockholm 31 Polarforskningssekretariatet 32 Premiepensionsmyndigheten 33 Revisorsnämnden 34 Riksarkivet 35 Riksgäldskontoret 36 Sameskolstyrelsen 37 Språk- och folkminnesinstitutet
38 Statens beredning för medicinsk utvärdering SBU 39 Statens biografbyrå
38 40 Statens bostadskreditnämnd
41 Statens institut för ekologisk hållbarhet* 42 Statens institut för psykosocial medicin 43 Statens institut för särskilt utbildningsstöd 44 Statens ljud och bildarkiv
45 Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor 46 Statens va-nämnd
47 Talboks- och punktskriftbibliotektet 48 Teaterhögskolan i Stockholm 49 Verket för högskoleservice
50 Överklagandenämnden för studiestöd 51 Överklagandenämnden för totalförsvaret
