NYGAMMALT
Rapport från områdesutveckling i Södra
Sofielund/Seved, Malmö stad
© BOHMAN, EDVIK, FRED
Malmö högskola, Institutionen för urbana studier, 2016 Malmö University Publications in Urban Studies (MAPIUS) 20
Layout och form: Mats Fred Tryck: Holmbergs, Malmö 2016
Beställning: webshop.holmbergs.com/mah/ ISBN: 978-91-87997-05-1 (tryck)
978-91-87997-04-4 (PDF) ISSN: 1654-6881
TIDIGARE PUBLIKATIONER I MAPIUS:
1. Mikael Stigendal (2007) Allt som inte flyter. Fosies potentia-ler – Malmös problem.
2. Ebba Lisberg Jensen & Pernilla Ouis, red. (2008) Inne och ute i Malmö. Studier av urbana förändringsprocesser. 3. Per Hillbur, red. (2009) Närnaturens mångfald. Planering och
brukande av Arriesjöns strövområde.
4. Johanna Sixtensson (2009) Hemma och främmande i Sta-den. Kvinnor med slöja berättar.
5. Per Olof Hallin, Alban Jashari, Carina Listerborn & Marga-reta Popoola (2010) Det är inte stenarna som gör ont. Röster från Herrgården, Rosengård – om konflikter och erkän-nande.
6. Mikael Stigendal (2010) Cities and social cohesion. Popular-izing the results of Social Polis.
7. Mikael Stigendal, red. (2011) ”Det handlar om något större”. Kunskaper om ungdomars möte med sin stad. Följeforskning om New City.
8. Eva Öresjö, Gunnar Blomé och Lars Pettersson (2012) En stadsdel byter skepnad. En utvärdering av förnyelsen på Ös-ter i Gävle.
9. Nicklas Guldåker och Per-Olof Hallin (2013) Stadens brän-der del 1. Anlagda bränbrän-der och Malmös sociala geografi. 10. Helena Bohman, Manne Gerell, Jonas Lundsten och Mona
Tykesson (2013) Stadens bränder del 2. Fördjupning. 11. Manne Gerell (2013) Bränder, skadegörelse, grannskap och
socialt kapital.
12. Mikaela Herbert (2013) Stadens skavsår. Inhägnade flerbo-stadshus i den polariserade staden.
13. Eva Hedenfelt (2013) Hållbarhetsanalys av städer och stadsutveckling. Ett integrerat perspektiv på staden som ett socioekologiskt, komplext system.
14. Irene Andersson (2013) “För några kvinnor tycks aldrig ha bott i Malmö”. Om synlighet, erkännande och genus i berät-telser om Malmö. Publicerad tillsammans med Institutet för studier i Malmös historia.
15. Per-Olof Hallin (2013) Sociala risker. En begrepps- och me-toddiskussion.
16. Carina Listerborn, Karin Grundström, Ragnhild Claes-son,Tim Delshammar, Magnus Johansson & Peter Parker, red. (2014) Strategier för att hela en delad stad. Samordnad stadsutveckling i Malmö.
17. Helena Bohman, Stig Westerdahl & Eva Öresjö, red. (2014) Perspektiv på fastigheter.
18. Richard Ek, Manne Gerell, Nicklas Guldåker, Per-Olof Hallin, Mikaela Herbert,Tuija Nieminen Kristofersson, Annika Nils-son & Mona TykesNils-son (2015) Att laga revor i samhällsväven - om social utsatthet och sociala risker i den postindustriella staden.
19. Helena Bohman & Ola Jingryd (2015) BID Sofielund: Fas-tighetsägare i samverkan.
FÖRORD
Rapporten Områdesutveckling Södra Sofielund/Seved är skriven på uppdrag av Malmö stad. Bakgrunden till uppdraget är den stora mängd projekt och insatser som genomförts kring Södra Sofielund och det som ibland benämns Seved, ett mindre delom-råde inom omdelom-rådet. Rapporten bygger på sammanställningar av tidigare studier samt genomförda intervjuer av medarbetare i Malmö stad och olika intressegrupper. Uppdraget genomfördes av Josefin Aggestam, Helena Bohman, Anders Edvik och Mats Fred.
Josefin Aggestam har varit projektledare för uppdraget. Josefin har också genomfört flertalet av intervjuerna i detta uppdrag. Jo-sefin har en Pol Mag-examen med Statsvetenskap som huvud-ämne. Hon har i mer än åtta år arbetat vid Malmö högskola där hon drivit en verksamhet som antagit olika typer av utvärderings- och följeforskningsuppdrag från externa uppdragsgivare. Många av uppdragen har gått ut på att studera utvecklingsarbete inom offentlig sektor utifrån ett organiseringsperspektiv där processer, ledning och organisation studerats och analyserats. Flera av pro-jekten som Josefin utvärderat har varit arbetsmarknadsinsatser riktade mot personer i olika former av utanförskap.
Helena Bohman är lektor i Nationalekonomi och har ansvarat för delar som rör fastighetsfrågor. Hon har tidigare tillsammans med Ola Jingryd publicerat rapporten BID Sofielund: Fastighetssam-verkan och områdesutveckling, som berör dessa frågor och med fördel kan läsas parallellt med denna rapport.
Anders Edvik är lektor i Ledarskap och organisation vid institut-ionen för Urbana studier. Anders har ansvarat för den del i rap-porten som fokuserar på organiseringsaspekter av områdespro-grammet. Anders har tidigare arbetat med utvärderingar av olika insatser inom Malmö stad (såsom utvärdering av arbetet med styrdokument avseende arbets- och integrationspolitiska insatser, utvärdering av samverkansprojektet: ”Ingen faller mellan stolar-na”).
Mats Fred är doktorand i Statsvetenskap med särskilt fokus på offentlig organisering. Mats har under flera år engagerats i utvärderingsarbete inom flera av Malmö stads verksamheter och i föreliggande arbete har han ansvarat för inledningskapitel och den historiska översikten av satsningar/program i Malmö.
INNEHÅLL
FÖRORD INNEHÅLL
SAMMANFATTNING INLEDNING
Metod och urval
VÄLFÄRDSSATSNINGAR 1995-2013 Blommanpengarna (1995-1999) URBAN-satsningen (1995-1999) Storstadssatsningen (1999-2003) ”Välfärd för alla” (2004-2008) Sammanfattande analys
ETT ORGANISATIONS- TEORETISKT PERSPEKTIV Projektformen – en institutionaliserad organisationsform som fyller flera funktioner
Samverkan, nätverk och social innovation – nya organiseringstrender inom offentlig förvaltning Institutionaliserade myter om organisering Områdesprogrammet i Södra Sofielund/Seved Inledning
Projekt – en utmaning för driftsorganisationen
Organisering över gränser – samverkan som möjlighet och gräns
Organiseringen av områdesprogrammet – slutsatser BOSTÄDER
Fastighetsunderhåll och utemiljö i Sofielund 1990-talet: ett trendbrott
Insatser före Områdesprogrammet Områdesprogrammet
En kort beskrivning av hyresmarknaden
Finns det en samlad problembild över boendefrågor? Behov av att snabbt identifiera dåliga boendemiljöer Samordning av de olika regelverken
Sammanfattande diskussion
SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER REFERENSER
SAMMANFATTNING
Denna forskningsrapport behandlar Områdesprogrammet i Södra Sofielund/Seved. I fokus för rapporten står tidigare satsningar från år 1995 fram idag, ett organisationsperspektiv på program-met, samt insatser inom boende- och utemiljön. Arbetet med denna studie startade år 2014 och omfattar dokumentstudier, platsbesök samt intervjuer med såväl medarbetar inom Malmö stad som deltagare inom olika projekt.
Områdesprogrammet Södra Sofielund/Seved utgör ett ut av totalt fem områdessatsningar i Malmö. Liknade insatser har genomförts under senare år, men att ta avstamp i stadsområde är nytt för områdesprogrammen. Detta medför att flera olika fackförvaltning-ar blir berörda och involverade i satsningfackförvaltning-ar som vanligtvis inte alla gånger anses ligga inom den egna verksamhetens ramar. Satsningen innebär också att samverkan med externa aktörer fordras, och specifikt för just detta område är mängden fastig-hetsägare och en historik av undermåliga boendemiljöer.
Rapporten visar på svårigheterna i att lära av tidigare insatser. Trots mängder av projekt och erfarenheter förefaller det som att nya initiativ blir historielösa. Nya projekt startas upp, befintliga omdefinieras och detta utan reflektioner kring vad som varit fram-gångsrikt tidigare. Rapporten visar också på organiseringsutma-ningar som hänger sammanmed temporära arbetsformer inom en i övrigt byråkratiskt formad organisationssammanhang. Utma-ningar i att överföra lärdomar från projekt till ordinarie verksam-het, att samverka över gränser samtidigt som just byråkratin
ford-rar gränser. Men rapporten visar också på goda exempel som bör lyftas upp och bli till lärdomar inför kommande satsningar. Det är framför allt inom boendeområdet där fastighetsägare tillsammans med kommunen utarbetar samarbetsformer som underlättat såväl proaktiva som reaktiva insatser.
INLEDNING
Denna rapport tar sin utgångspunkt i den satsning som kommit att kallas Områdesprogram för ett socialt hållbart Malmö, en satsning som pågått sedan 2010 och som avslutas hösten 2015. En övergripande ambition med uppdraget som legat till grund för denna rapport är idén om att lära av historien för att göra an-norlunda framöver. Vad och hur skall Malmö stad som organisat-ion arbeta efter det att Områdesprogrammet avslutas? Vilka lär-domar kan tas vidare och vilka fallgropar skall undvikas?
Malmö stad har de senaste 20 åren genomgått en hel del föränd-ringar avseende stadens fysiska utformning med omfattande ny-byggnation av vägar, broar och hus. Men också förändringar i or-ganiseringen av den kommunala verksamheten såsom i sam-manslagningen av stadsdelar, nya förvaltningar har utvecklats (exempelvis skolförvaltning), medan andra har avvecklats alterna-tiv förändrats (exempelvis enheten för Integration och Arbets-marknad: INAR, AUC/AIC, Jobb Malmö). Vissa förändringar har varit medvetna, andra mindre medvetna, några har initierats av Malmö stad, medan andra har påskyndats av EU eller Regering-en. Ett exempel är introduktionen av nyanlända, en uppgift som tidigare låt på Migrationsverket och Arbetsförmedlingen men som sedan slutet av 2010 ligger hos kommunen.
Anledningarna till denna utveckling är flera. I viss mån har det med en ökande befolkningsutveckling att göra. Malmö har blivit en stad med stora socioekonomiska skillnader inom och mellan stadsområden, samt en stad som genom förbindelsen till
Köpen-hamn numera också är tydligare del av Öresundsregionen. Sta-dens näringslivsstruktur har också förändrats i riktning mot en mer kunskaps- och tjänsteintensiv arbetsmarknad, vilket har på-verkat sysselsättningsutvecklingen i Malmö.
Denna rapport tar utgångspunkt i några av de senaste 20 årens största förändrings- och utvecklingsförsök i Malmö stad i syfte att fokusera på områdesprogramssatsningen i Södra Sofi-elund/Seved. Rapporten baseras på det uppdrag som Malmö stad (beställare) och forskargruppen gemensamt diskuterat fram under arbetsprocessens gång, vilket mynnat ut i fyra överordnade ”fokusområden”:
1) fastighetssituationen samt boende- och utemiljö,
2) kartläggning av tidigare och likartade satsningar med start från år 1995,
3) barns och ungas situation avseende utbildning och ar-betsmarknad,
4) ett övergripande organiseringsperspektiv på framförallt Områdesprogrammet.
Inledningsvis fanns ett intresse från beställaren att undersöka ef-fekter på individ-/medborgarnivå av det som vi kallat fokusområde tre. Detta har dock varit förenat med en rad insamlings- och tolk-ningsrelaterade problem. Det har inte varit möjligt att samla in data i den utsträckning som hade fordrats för att kunna göra till-förlitliga analyser och slutsatser. En del av de insatser som har gjorts kan ha haft betydelse för enskilda individers ställning på arbetsmarknaden, men om detta beror på områdesprogrammet eller på en ökad efterfrågan på arbetsmarknaden går inte att fast-slå. Därtill saknas empirisk data på individnivå, vilket gör det svårt att följa enskilda individers utveckling. Ännu en omständighet ut-görs av att individer flyttar såväl in som ut ur det aktuella området, vilket innebär att individer kan ha varit föremål för insatser från andra stadsområden som kan ha påverkat en möjlig förbättrad anställningsbarhet. Sammantaget innebär detta att vi i forskar-gruppen valt att punkt tre, istället för att behandlas separat, att in-tegrera denna del som ett perspektiv inom övriga delområden. Härigenom har barns och ungas utbildnings- samt
arbetsmark-nadssituation i relation till områdesprogrammet i Södra Sofi-elund/Seved beaktas i såväl insamlandet av övrig empiri som i analysen av densamma. Punkt tre har också varit ett av fokusom-rådena vid den historiska genomgången av tidigare satsningar.
Det övergripande syftet med denna rapport är att bidra till vi-dare diskussioner och reflektioner inför framtida satsningar. Ett sådant aktuellt exempel utgörs av implementeringen av Malmö kommissionens slutrapport. De insatser som föregick om-rådesprogrammet, se belysning nedan, utgör historia och bak-grund till senare initiativ och som en del av nuvarande medarbe-tare medverkat i. Det finns med andra ord individer med omfat-tande erfarenheter som deltagit i tidigare satsningar och som även medverkat i utformningen och genomförandet av områdes-programmet, men detta är emellertid inte liktydigt med organisa-torisk kunskap. Denna rapport syftar således till att främja och stimulera till en lärandeprocess där individuella erfarenheter omsätts till att också bli till organisatoriska lärdomar.
Metod och urval
Rapporten bygger på analyser av empiriskt material bestående utav dokumentstudier samt intervjuer med nyckelpersoner. Do-kumenten som studerats har varit officiella beslut, rapporter och utvärderingar från stora satsningar gjorda mellan 1995 och 2015. Intervjuerna, öppna frågor av induktiv karaktär, har genomförts i syfte att fånga berättelser och erfarenheter från de olika sats-ningarna. Informanterna har frågats om bakgrunden till nuva-rande och tidigare satsningar, om programmets organisering och genomförande, om utmaningar, svårigheter och hinder, samt om eventuella positiva respektive negativa resultat. Utöver detta har informanterna även fått utrymme för egna reflektioner. Urvalet av informanter har gjorts i samarbete med beställaren som försett forskagruppen med kontaktuppgifter, men valet av individer har gjorts självständigt. Informanterna representerar olika verksam-heter, olika befattningar, samt arbetar/arbetat på olika hierarkiska organisationsnivåer i syfte att nå en variation i perspektiv och er-farenhet. Utöver intervjuerna och dokumentstudierna har
verk-samhetsbesök genomförts i syfte att få en bredare förståelse för de projekt som pågår. Vid besöken har intervjuer genomförts med såväl verksamhetspersonal som besökare/deltagare. Sammanta-get har cirka 34 intervjuer genomförts. Av naturliga skäl har vi haft enklare att samla in ”nyare” material och tydliga minnesberättel-ser från Områdesprogrammet och Välfärd för alla jämfört med material från tidiga satsningar såsom Blommansatsningen. Detta innebär att en viss försiktighet bör visas i vilka slutsatser som kan dras vid jämförelser satsningarna emellan.
Urvalet av de satsningar som här studerats har baseras på dess storlek mätt i resurser och antal aktiviteter. De valda satsningarna ger en övergripande bild av de senaste årens intentioner och hur dessa överlevt, glömts bort alternativt utvecklats i forma av nya sådana. Belysningen tar sin början från mitten av 1990-talet i den satsning som kom att kallas Blommansatsningen. Ungefär samti-digt som Blommansatsningen genomfördes, pågick även en Europeisk satsning i Malmö kallad Urbansatsningen. Denna följ-des sedermera av Storstadssatsningen, Välfärd för alla och den nu pågående, men snart avslutade, Områdesprogramssatsning-en. Respektive satsning kommer att belysas utifrån aspekter såsom bakomliggande problemformuleringar, intentioner, genom-förande och resultat (i den mån sådant går att spåra). Valet av just dessa aspekter i genomgången av satsningarna grundas i det övergripande syftet med forskningsuppdraget - att bidrar till organisatoriska lärdomar inför framtida initiativ. Tillsammans ut-gör dessa aspekter ett historiskt sammanhang till dels de socioe-konomiska utmaningar som områdesprogrammet har skapats för att förändra och som även tidigare satsningar genomfördes mot bakgrund av, dels öppnar valet även upp för jämförelser mellan nuvarande insatser och tidigare sådana.
VÄLFÄRDSSATSNINGAR
1995-2013
Nedan följer en, i viss mening, kronologisk berättelse med början i Blommansatsningen, följt av Urbansatsningen, Storstadssats-ningen och sist Välfärd för alla. För varje satsning har ambitionen varit att beskriva dess intentioner – vilka problem ämnade sats-ningen ta itu med och hur gjordes detta, vilka resultat har man kunnat identifiera? Detta blir i första hand en övergripande be-skrivning men ambitionen har också varit att koncentrera forsk-ningsarbete på Seved som område. Vi har också haft ett speciellt fokus på projekt/initiativ riktade till unga, samt satsningar riktade till fastigheter, fastighetsägare och utemiljöer. Kapitlet avslutas med en summerande diskussion och ett försök att ”spåra” aktivi-teter ”mellan” satsningarna – vad tar man med sig, vad glöms bort, vad lever kvar och hur?
Blommanpengarna (1995-1999)
Åtta kommuner fick av regeringen 1995 i uppdrag att utarbeta handlingsplaner för att motverka ”etnisk boendesegregeringen” i så kallade utsatta bostadsområden. I dessa områden, argument-eras det, sammanföll den etniska segregeringen med social, eko-nomisk och demografisk segregation (se Arbetsdepartementets riktlinjer, 19951). Regeringen poängterade att kommunernas pla-ner skulle präglas av nytänkande och helhetssyn. Det betonades att insatserna skulle planeras efter invånarnas önskemål och
be-hov – den lokala förankringen beskrevs som central. Även sam-verkan, rent allmänt, men också mellan kommunala och statliga institutioner i synnerhet, beskrevs som en viktig faktor i Blom-mansatsningen1: ”… samverkan måste således i hög grad bygga på lokala initiativ och behov och skapa utrymme för en lokal dia-log” (Integrationsverket, 2000:11). Insatserna ämnade i huvud-sak ”stärka kompetensen hos de invandrare” som bodde i områ-dena för att ”stärka deras arbetskraftsdeltagande” (Arbetsmark-nadsdepartementets riktlinjer, 1995).
Förutom Malmö fick även Stockholm, Göteborg, Solna, Huddinge, Haninge, Botkyrka, Södertälje, Norrköping, Eskilstuna, Lands-krona, och Trollhättan del av satsningen. Staten bidrog med 55 miljoner kronor till Malmö – medel som i första hand användes till träffpunkter (bland annat caféer och fotbollsturneringar) men också vissa arbetsmarknadsinsatser. Blommanpengarna använ-des olika i kommunerna beroende på hur riktlinjerna från rege-ringen tolkades och kommunernas specifika behov fick ganska stort genomslag. I ett av bostadsområdena i Malmö beräknade man exempelvis att närmare 90 % av invånarna i arbetsför ålder var utan arbete och att en lika stor andel av hushållen var bero-ende av socialbidrag för sin försörjning. Av denna anledning fick också insatserna i Malmö ett visst fokus på arbetsmarknaden och sysselsättning. I andra kommuner gjordes andra tolkningar och något andra behov beskrevs vilket föranledde ett Göteborg ex-empelvis fokuserade på fysisk upprustning av lokaler i vissa stadsdelar istället för arbetsmarknadsinsatser. I Malmö fanns inget specifikt fokus på ungdomar eller insatser med inriktning mot fastighet eller utemiljö utan projekten kom i stor utsträckning att handla om så kallade träffpunkter, framförallt initierade av be-fintliga föreningar.
Kritiken mot Blommansatsningen har varit ganska hård. I Malmö kom kritiken bland annat att handla om att projekt som syftade till att förstärka samverkan mellan olika ”etniska föreningar” istället kom att leda till ”starkt inåtriktade föreningsverksamheter”
(Integ-rationsverket 2002:114). Specifika vuxenutbildningsprojekt kritise-rades för att helt och hållet missa målen - målgruppen var svår att rekrytera och felaktigt sammansatt och ”fel slags lärare” tillsattes (Ibid.). Arbetsverkstaden, ett projektinitiativ med 350 deltagare lyckades inte få någon att starta eget företag som projektet syf-tade till (se Alsmark och Olsson – Utvärdering1
). En viss kritik mot Blommansatsningen kom också att handla om att arbetet byggde på redan existerande föreningar samt att arbetsformerna inte hade den delaktighet från de berörda som regeringen i riktlinjerna hade efterfrågat. Det fanns också en övergripande tveksamhet till om integrationsfrämjande insatser överhuvud taget skulle genom-föras med de geografiska avgränsningarna som fanns i Blom-mansatsningen (något som trots detta återkom i storstadssats-ningen och senare även i Områdesprogrammet).
Blommansatsningen i Malmö överlag men också i Seved mer precist verkar inte ha gjort några minnesvärda intryck på de tjäns-temän och politiker som intervjuats i denna studie. Ingen nämner satsningar eller projekt med koppling till Blommansatsningen och när precisa frågor ställs om satsningen väcks inte heller några precisa minnen till liv. Möjligen har för lång tid passerat eller per-soner involverade i satsningarna gått vidare till andra tjänster.
En faktor som försvårat en värdering av Blommansatsningen är att många insatser kom att förskjutas i tid, då det nästan tog två år från det att Blommanpengarna aviserades till det att den första utbetalningen från regeringens sida kom. Detta fick kommunerna att ordna finansiering på annat håll genom exempelvis EU medel, Allmänna arvsfonden, statliga anslag eller genom en omfördel-ning av medel i den egna budgeten. Detta kan såklart också på-verkat själva insatsernas fokus och genomförande då olika finan-siärer kan kräva olika fokus. En av dessa större satsningar som pågick samtidigt som Blommansatsningarna var Urbansatsning-en.
URBAN-satsningen (1995-1999)
URBAN var ett initiativ från EU med syfte att skapa förutsättning-ar för positiv utveckling i stadsområden och förorter präglade av vikande attraktivitet och en negativ social och ekonomisk utveckl-ing. Beslutet om den svenska involveringen i Urbanprogrammet fattades av EU-kommissionen 9 december 1996. Den finansiella ramen för programmet uppgick till ca 10 miljoner Euro (vid tiden för satsningen ca 85 miljoner SEK) varav hälften kom från EU-medel och hälften från svenska staten. Programmet var ett rege-ringsprogram men Malmö kommunstyrelse ansvarade för att utse en regional beslutsgrupp samt tillsätta ett sekretariat som svarade för programmets genomförande. Programmet berörde Södra In-nerstaden och Fosie och en programledare tillsattes för vardera. Södra Innerstaden och Fosie ansågs vara präglade av den typ av problem som Urbanprogrammets riktlinjer avsåg såsom hög ar-betslöshet, stor andel invandrare, låg utbildning, missbruk, krimi-nalitet och ohälsa.
Verksamheten bedrevs, i likhet med Blommansatsningen, i pro-jektform och totalt genomfördes 64 projekt mellan 1996-1999. Ett av de större projekten och kanske också ett av de mer fram-gångsrika projekten under programmet var Facklan, som ämnade fungera som en slags katalysator för idéskapande, nyföretagande och nod för lokala företag och föreningar. Vid byggnationen av Facklan anställdes personer boende i området och projektet be-skrivs i utvärderingen som mycket framgångsrikt och en verk-samhet som vida överskred satta mål. Framgångsfaktorerna be-skrivs som ett aktivt projektägarskap, ett otraditionellt arbetssätt (anställning av personer boende i området) samt en väl funge-rande samverkan mellan KOOP, ALMI, Malmö nyföretagarcent-rum och Arbetsförmedlingen. Utöver Facklan initierades flera pro-jekt för olika typer av mötesplatser såsom Kulturcentrum och Me-diacentrum i Augustenborg eller Möllevångsgruppens lokal och mötesplatsen i Sofielunds Folkets hus. I de fall som beskrivs som framgångsrika hänvisas till att man byggt vidare på redan befint-liga strutkurer. Delar av detta får man dock kritik för från utvärde-rarna som menar att man i allt för stor utsträckning byggt på be-fintliga strukturer och på så vis missat utvecklingen av nya.
Flera likheter mellan Urbanprogrammet och Blommansatsningen går att identifiera. Urbanprogrammet skulle som Blommanpeng-arna präglas av ett underifrån-perspektiv, baserat på boendes önskemål och aktivitet samt verka för ett främjande av idéskap-ande, nyföretagsamhet, kompetenshöjning och åstadkomma kul-turell samhörighet. Likt Blommansatsningarna kom också Urban-projekten att handla en hel del om olika träffpunkter eller mötes-platser och likt Blommansatsningarna fanns en del svårigheter gällande utvärdering av resultaten. Den ökade förvärvsfrekven-sen på 5 % samt utbildning av 500 personer som fanns med i må-len för programmet nåddes aldrig. Men däremot skapades 200-300 ny arbetstillfällen och (minst) 25 nya företag under perioden. Dock är det svårt att avgöra huruvida detta är ett resultat av Ur-bansatsningen (eller Blommanpengarna, eller från projekt finan-sierade av Allmänna arvsfonsprojekt, Malmö stads ordinarie verksamhet eller något helt annat). Även om Urbansatsningen inte fick lika hård kritik från utvärderarna så återfinns liknande kri-tik i båda satsningarna. Krikri-tik riktades bland annat mot att ingen ordentlig övergripande analys och kartläggning gjordes av områ-dena och de boendes behov. Det fanns också kritik av att pro-jekten i viss mån gav för stort utrymme åt redan etablerade aktö-rer. På projektnivå fanns dock enskilda exempel på omfattande insatser ämnade att ge en bild av behov och förutsättningar och tidigare erfarenheter.
Även om inte Urbanprogrammet i sig hade fokus på fastighet och utemiljö så beskrivs fastighetsägarna som centrala aktörer i slut-utvärderingen. I Södra Sofielund/Seved, ett område som vid denna period hade 40-50 olika fastighetsägare, bildades fastig-hetsägareföreningar som kunde ta på sig rollen som projektägare när det gällde upprustning och förnyelse av grönytor mm. På Möl-levången, ett område som då hade över 100 olika fastighetsägare fick Möllevångsgruppen en central roll för att mobilisera de bo-ende att tillsammans med fastighetsägare och Gatukontoret ar-beta samfällt med olika utemiljö och gårdsprojekt. En av tjänste-männen som vi pratat med menar att det var i och med Urban-satsningen som man tydligt började lyfta fram fastighetsägarnas
betydelse för att lyfta ett specifikt område. Inspirationen till detta kom från Göteborg och en av de ansvariga tjänstemännen an-ställda i Seved hade också tidigare arbetat som chef i Göteborg stad:
Så hon hade ju med sig tankarna och idéerna om att bygga upp fastighetssamverkan som en förutsättning för att få bort ”slumvärdarna”. […] Man jobbade aktivt med fastighetsägarna, man hade till och med en vagn på torget med en anställd som jobbade bara åt fastighetsägarna för att driva frågor där […]. Man bildade en förening, fastighetsägarna deltog med en symbolisk avgift. Sen var tanken att titta, precis som man gör nu, på hur man kan hålla rent, hur man lam hjälpa varandra, hur man får bort hyresgäster som inte är seriösa, alla dom här juridiska stöden.
Detta arbete upphörde dock i och med att Urbansatsningen upp-hörde och man förde inte heller vidare arbetssättet in i Storstads-satsningen, något som hade kunnat vara ett alternativ. Ett lik-nande arbetssätt har dock senare återuppstått i Områdespro-grammet i Seved.
Vid utvärderingen av Urbanprogrammet genomfördes också en enkätundersökning till boende i områdena. De främsta förbätt-ringarna som boende upplevde av Urbansatsningarna var relate-rade till utemiljö och områdets attraktivitet samt förbättrelate-rade kon-takter med fastighetsägarna. Detta gällde alla Urbanområden i Malmö, fast starkast upplevde man förbättringarna i Augusten-borg och Nydala/Almhög.
Urbansatsningen hade inte heller något barn- eller ungdomsfokus men skolorna i områdena beskrivs i utvärderingen som en central funktion i närsamhället och en aktör som varit både målgrupp och samarbetspartner för en del projekt. En av tjänstemännen berät-tar om ett specifikt projekt kallat Barn i riskzon, ett Folkhälsopro-jekt med stöd från Folkhälsoinstitutet i vilket man la grunden för vad som sedan kom att bli familjecentralen Familjens hus, en verksamhet som fortfarande finns kvar. Samma tjänsteman
me-nar också att idéerna kring Kompassen – en öppen förskola som idag finns i området, kommer från, eller är inspirerat av, arbetet som gjorts på Familjens hus. Så här går det att spåra verksam-heter som idag är del av den ordinarie verksamheten i tidigare projektsatsningar.
Storstadssatsningen (1999-2003)
Storstadssatsningen tog sin utgång i den nationella politiken för storstadsregionerna, summerad i regeringens proposition 1997/1998:165 Utveckling och rättvisa – en politik för storstaden på 2000-talet. Ett av huvudinstrumenten för implementering av satsningen var de så kallade lokala utvecklingsavtalen mellan stat och kommun ”för de mest utsatta bostadsområdena i storstads-regionerna” (s.2). Malmö tecknade ett sådant avtal 6 oktober 1999 utifrån tjänsteutlåtandet ”Utveckling och rättvisa – program för lokalt utvecklingsavtal”. I detta utlåtande, eller snarare pro-gram för implementering av utvecklingsavtalet, beskrivs Malmö som en stad med landets lägsta förvärvsfrekvens och den högsta arbetslösheten. Folkökningen beskrivs också domineras av ”in-vandrare som inte etablerat sig på arbetsmarknaden”, en grupp som behöver ”stora insatser för att bli självförsörjande” (Utveckl-ing och orättvisa, 1999:1). Socialbidragsberoendet beskrivs som det högsta i landet med en låg utbildningsnivå bland vuxna sam-tidigt som andelen barn och ungdomar lämnar skolan utan erfor-derlig kunskapsgrund. Denna ganska dystra bild av Malmö besk-rivs dock ”varit lokaliserade till de segregerade bostadsområ-dena” och förhoppningen med satsningen var att fokusera sats-ningar på dessa områden, bland annat för att ”segregationens kostnader hämmar utvecklingen i andra delar av Malmö” (s.2). Storstadssatsningen fokuserade på Hyllie, Fosie, Rosengård och Södra Innerstaden, områden som beskrivs befolkas av ”Malmös mest resurssvaga befolkning” (s.7). Södra innerstaden har, när tjänsteutlåtandet skrevs, en befolkningsmängd på ca 18 000, varav ca 40% med utländsk bakgrund.
En övergripande inriktning i programmet var långsiktighet. Sats-ningarna förväntades kunna drivas vidare inom den ordinarie
budgetramen efter storstadssatsningens avslut. Likt Blomman- och Urbansatsningen beskrivs vikten av att utgå ifrån de lokala förutsättningarna och att enskilda och/eller föreningar skall ta en aktiv del i det fortsatta arbetet: ”de kommunala verksamheterna, kan i betydligt större utsträckning än idag, låta föreningslivet spela en stor roll i verksamheternas utformning” (s.3). Likt de ovan nämnda satsningarna påpekas också i storstadssatsningen samverkan som arbetsform. Tillskillnad från de tidigare satsning-arna är dock samverkan något högst konkret i storstadssatsning-en – storstadssatsning-en samverkan med arbetsförmedlingstorstadssatsning-en och försäkringskas-san utifrån den enskilde arbetslöses individuella plan.
I storstadssatsningen fanns ett speciellt fokus på barn och unga där möjligheter att lära och träna det svenska språket beskrivs som en avgörande faktor för barnens framtidsutsikter. Specifika aktiviteter riktades till förskolor för språkutveckling. Språket besk-rivs som centralt, inte bara för barnen utan även föräldrarnas svenska kan förbättra barnens möjligheter. Så kallade språkför-skolor startades i vilka man genom barnen kunde nå föräldrarna med förebyggande insatser, språkutveckling och konversations-grupper. Dessa lades ner efter storstadssatsningen, men ser man på förskolorna i dag i området så jobbar de kontinuerligt med språkutveckling och en av tjänstemännen (intervjuperson 8) me-nar att detta är tack vare erfarenheter från språkförskolorna.
Likt Blommanpengarna och Urbansatsningen har merparten av arbetet inom storstadssatsningen skett via projektaktiviteter ”hundratals projekt [har] genomförts i de bostadsområden som bedömts vara de socioekonomiskt och etniskt mest segregerade i landets storstadsområden” (SOU 2005:25). En av de större sats-ningarna under storstadssatsningen i Malmö var den på Arbets- och utvecklingscentrum (AUC) – en samverkansorganisation där man samlokaliserade arbetsförmedling, försäkringskassan och kommunen i fyra stadsdelar. I en utvärdering (Tranquist, 2001) beskrivs AUC som ett initiativ som en verksamhet som ”genomsy-rats av ett underifrånperspektiv [… som] strukture”genomsy-rats utifrån lo-kala förutsättningar” (s.93). Verksamheten skildras, i utvärdering-en, i relativt positiva ordalag där olika organisationskulturer möts
och ibland krockar men där man på individnivå lyckats få till en bra samverkan. Problemen har snarare legat på en myndighets-nivå, där arbetsförmedlingen beskrivs som den minst samver-kansvilliga myndigheten. I en studie av Bevelander, m.fl., (2004) beskrivs hur de olika AUC är bra på olika saker, allt utifrån de olika lokala förutsättningarna. Chansen att få jobb var exempelvis störst om individen varit på AUC i Hyllie. Samtidigt var det minst personer i denna stadsdel som påbörjade studier. I Södra In-nerstadens AUC kom flest deltagare vidare i studier efter avslu-tade insatser, jämfört med savslu-tadens övriga AUC. Samma studie innehåller också en enkät till anställda på AUC och häri ges verk-samheterna en positiv bild där de yrkesverksamma var mest posi-tiva till den egna verksamhetens kompetens, engagemang och samarbete.
Det intressanta med AUC, utifrån vårt perspektiv i denna rapport, är att det dels var ett resultat av storstadssatsningen, men också ett resultat som levt vidare efter storstadssatsningen. AUC slogs ett par år efter storstadssatsningen samman med integrationsar-betet i kommunen och kallas sedan dess Arbets- och integrat-ionscentrum (AIC). Stadens fem AIC slogs sedan 2011 ihop till två kontor, båda under den centrala Serviceförvaltningen. Ett av dessa AIC, senare omdöpt till JobbMalmö, har sedan involverats i en ungdomssatsning i Områdesprogram Södra Sofielund/Seved. Så här finns röda trådar som får satsningarna att hänga samman. Men AUC och AIC har under årens lopp skiftat något i sin inrikt-ning och omfattinrikt-ning och flyttats rent organisatoriskt flera gånger.
I Storstadssatsningen gjordes även en speciell satsning på utvär-dering. I Malmös utvärderingsplan efterfrågas en ”måluppfyllel-seutvärdering med ett helhetsperspektiv och med en aktionsinrik-tad forskningsmetodik1” (SOU 2005:029 s.60). Malmö är också
den kommun som utvärderar absolut mest i jämförelse med de andra storstadskommunerna. Storstadssatsningen kantades av en hel del uppföljnings- och utvärderingsproblematik (likt de ovan beskrivna satsningarna). Varje oktober månad presenterade Malmö och övriga kommuner en årsrapport, kallad Oktoberrap-port, till storstadsdelegationen. Dessa rapporter var dock så olika till sin natur att de var omöjliga att använda som underlag för en övergripande bedömning av hur Storstadssatsningen gick framåt, eller för den delen hur den så småningom lyckats eller misslyck-ats. Även på kommunal nivå och i projektutvärderingar nämns Oktoberrapporternas bristande användbarhet. Bland annat rådde en viss begreppsförvirring över vad som var egna projekt och vad som var aktiviteter inom ett projekt eller vilka aktiviteter som hörde till vilka satsningar. Några av utvärderingarna från Malmö beskriver också hur resultaten i viss utsträckning var så otydliga att det mer eller mindre var omöjligt att avgöra huruvida projektet mått sina mål eller ej. I en utvärdering pratar om ”resultatmanipu-lering” i relation till Oktoberrapporterna där man ”pendlar mellan två eller flera mål och i presentationen väljer det mål man lyckats bäst med” (Hosseini-Kaladjahi 2002:100).
Flera av tjänstemännen vi pratat med ger uttryck för storstads-satsningen som en tjänstemannaprodukt i första hand med ganska litet utrymme för ett medborgarperspektiv. En av tjänste-männen menar att detta tjänstemannafokuset var ett resultat av att stor vikt lades vid ”interna” frågor såsom organisation, organi-sering och genomförandeplaner. Som ett exempel på detta berät-tar en tjänsteman om ett projekt kallat Sy- och designverkstad, ett projekt som startades upp helt utan plan för vad som skulle hända med kvinnorna eller verksamheten när pengarna för pro-jektet tog slut. Ingen hade undersökt huruvida det ens fanns en marknad för det här, berättar tjänstemannen.
Ett internt fokus innebär dock inte att storstadssatsningen inte hade satsningar för medborgarna. Tvärtom riktade sig de flesta projekt till just medborgarna, men kritiken handlar nog snarare om att själva initiativet kom från tjänstemän – man skapade aktiviteter åt medborgarna inte med. Exempel på medborgarinriktade
pro-jekt är de ”minimedborgarkontor” som initierades ute i området där medborgarna kunde uttrycka sina tankar och behov. Ett annat exempel är uppstarten av en Självhjälpcentral – en mötesplats där medborgare kunde träffades regelbundet för att prata och stödja varandra utifrån problem i sin egen livssituation. Dessa mi-nimedborgarkontor och självhjälpcentralen har sedan legat till grund för de medborgarkontor som Malmö startat runt om i sta-den, menar en av tjänstemännen.
”Välfärd för alla” (2004-2008)
2003 togs ett beslut i kommunstyrelsen att en handlingsplan skulle tas fram för att hantera det man då kallade det dubbla åta-gandet. Det första åtagandet beskrevs vara att sörja för att alla Malmöbor har en välfärd som ger god levnadsstandard. Det andra åtagandet var att Malmö tillsammans med Lund skulle vara tillräckligt starkt för att fungera som tillväxtmotor för Sydväst-skåne, Skåne och Öresundsregionen (Handlingsplan, 2014). För att lära från storstadssatsningen höll stadsdelarna tillsammans med involverade utvärderare tre framtidsseminarier kring temat Arbete och utbildning, Boende och Barn och Ungdom.
Ett genomgående budskap från framtidsseminarierna i oktober kan sammanfattas i meningen ”Det krävs mod att våga ut-mana befintliga strukturer!”. En stor samstämmighet rådde kring att det krävs förändringar i såväl organisation som attity-der och förhållningssätt för att bryta segregationen och få till stånd en genomgripande förändring för ökad välfärd (intervju, tjänsteman).
Utöver framtidsseminarier genomfördes även ca 160 intervjuer med Malmöbor, företrädare för myndigheter, föreningsliv, närings-liv, statliga myndigheter, fackliga organisationer och media, samt 32 fokusgrupper där gymnasieelever fick diskutera Malmös pro-blematik. I detta material finns en ”betydande samstämmighet då det gäller problembilden” (handlingsplan s.2). Kommunstyrelsen gjorde också vid detta tillfälle en utvärdering av satsningar gjorda
mellan 1996 och 2002 vilket kortfattat resulterade i en bild av satsningar som inte levt upp till förväntningarna:
Trots närmare 1,9 miljarder koronor, varav ca 450 miljoner kommit från staten, 1 450 miljoner från Malmö stad, i olika in-satser låg Malmö fortfarande lika långt under riksgenomsnittet vad gäller vissa nyckelfaktorer (förvärvsfrekvens, bidragsbero-ende och skolresultat). (Innovationsforum, 2011).
I jämförelse med hur Malmö beskrevs inför storstadssatsningen så beskrivs Malmö i handlingsplanen för Välfärd för alla trots allt i mer positiva ordalag. Man beskriver en positiv utveckling med nya företag, en högskola i expansion och en växande marknad i Öresundsregionen. Istället för en tydlig problembild pratar man i handlingsplanen om utmaningar som Malmö står inför. Utma-ningar som kräver ”samverkan” och ”kraftsamling” för att undvika klyftor, utanförskap och segregation. Även om språket i viss mån ger en mer positiv bild av Malmö så är det fortfarande socialt och ekonomiskt utsatta individer som är problemet och ”en markant större andel av de som är socialt och ekonomiskt utsatta i Malmö är människor och familjer som har utländsk bakgrund” (s.3). Väl-färd för alla poängterar, som de tidigare satsningarna samverkan som lösning eller arbetsmetod och har fem fokusområden: Ar-bete, Utbildning, Boende, Trygghet, Medborgardia-log/mötesplatser. I handlingsplanen poängteras dock Arbete som överordnat fokus: ”…arbetslinjen är ledstjärna för insatserna inom Välfärd för alla” (s.4).
För att organisera arbetet med Välfärd för alla utsågs en samord-ningsgrupp, kallad uppdragsgivare bestående av Kommunstyrel-sen, ”utökad med representanter för övriga styrelser och nämn-der, externa representanter från föreningsliv, religiösa samfund, statliga myndigheter och fackföreningar” (s.5). Trots att gruppen kallas uppdragsgivare beskrivs de mycket kortfattat i handlings-planen som en ganska reaktiv grupp som ”minst två gånger per halvår [skall] presentera en rapport om hur arbetet utvecklas och vilka resultat som uppnåtts” (ibid.). Utöver denna grupp beskrivs förvaltningscheferna som nyckelpersoner med huvuduppdraget
att samordna arbetet och föreslå ”omprioriteringar av personella och ekonomiska resurser”. Utöver detta initierades även arbets-grupper med representanter från förvaltningarna och externa ak-törer. Specifika arbetsgrupper inrättades också under varje del-område, så som exempelvis arbete och utbildning. Till skillnad från tidigare satsningar så fokuserade inte Välfärd för alla på några specifika geografiska områden. Ekonomiskt beskrivs Väl-färd för alla vara en satsning som i huvudsak skall finanseras inom ordinarie budget. Men 25 miljoner kronor avsattes 2004 specifikt för satsningen – pengar som skulle användas som ”smörjmedel externt och internt” (s.15). En liknande retorik åter-finns senare i Områdesprogrammet där en mindre pott pengar reserverats i syfte att fungera som smörjmedel snarare än resur-ser för specifika satsningar.
Kritiken mot Välfärd för alla har handlat bland annat om ett behov av mer långsiktigt arbete. Mycket i satsningen kom att handla om samsyn kring operativa frågor och ett öppnare samarbetsklimat mellan och inom förvaltningarna. Men de lyckade metoder och samarbeten som upprättats under Välfärd för alla måste också föras vidare in i ordinarie verksamhet, något som visat sig vara lättare sagt än gjort. Även här fanns alltså problematiken som lyf-tes i storstads-, Urban- och blommansatsningen, kring projektor-ganisationens svårigheter att leda till resultat bortom projektens avslut. Servicepatrullerna lyfts dock fram som ett exempel på en åtgärd som blev del i den dagliga verksamheten och på så sätt levt vidare.
Sammanfattande analys
Flera saker är återkommande i ovan beskrivna satsningar. De ämnar alla arbeta innovativt, det finns i alla satsningar ett uttryckt behov av mer samverkan, långsiktigt arbete förordas och merpar-ten av initiativen genomförs i projektform.
Flera av de tjänstemän som vi pratat med refererar till Malmö stads olika satsningar som präglade av en slags historielöshet. Denna historielöshet beskrivs extra tydligt i övergången från Ur-bansatsningen till Storstadssatsningen: ”man satte igång före
man tänkt färdigt” som om man inte ”ville ta erfarenheterna med sig” (intervju1
). En av tjänstemännen beskriver ansvariga för stor-stadssatsningen som ett idékontor som skrev ihop en plan för hur pengarna skulle användas och menar att det skedde dels histo-rielöst men också lite slumpmässigt:
/…/ då var det som så att man tog bort allting som fanns och började på ny kula och då hade man sett att det fanns kvar-terslyft i Köpenhamn. Dom hade haft sin bysatsning där innan. I Seved skulle man då ha två Kvarterslyft, fem i hela S In-nerstaden. Sen måste man ju satsa minst en miljon på ideella organisationer och då var det Möllevångsgruppen och Sofi-elunds Folkets hus som fick 500.000 var. Skolan fick delar av pengarna också för dom skulle jobba med språkutveckling. Sen kom det in lite kultur på slutet. Vad skall vi mer hitta på? – Vi öppnar upp skolor för alla i området, alltså måste vi ha vaktmästarfunktioner också, då skriver vi 200.000 för vaktmäs-tare. Det var på den nivån!”
Ett exempel på konsekvenserna av historielöshet är att redan be-fintliga mötesplatser i området inte längre fick vara kvar, menar en av tjänstemännen, utan nya personer kom in i organisationen och kvarterslyften organiserades med olika aktiveter. En av tjäns-temännen vi pratat med menar att det som tidigare var Kvarters-lyftet idag heter Mötesplats Seved, en liknande verksamhet med samma föreståndare idag som då.
Problembeskrivningar och svårigheten av att lära av projekt
Genomgående beskrivs problem finnas i specifika områden be-folkade av personer med olika problematiska ”egenskaper”- per-soner med utländsk bakgrund, arbetslösa och perper-soner som på flera andra sätt uppfattas som ”utanför” resten av samhället. Dessa personer skall arbetstränas, socialiseras och utbildas för att kunna inkluderas i samhället eller för att minska skillnaderna mellan ”innanförskap” och ”utanförskap”. Problemen är på så vis individuella - det är individer som behöver förändras och
utveck-las på något sätt. Denna problembeskrivning indikerar också att problemen finns där ute, i stadens bostadsområden i första hand och inte inne i den kommunala organisationen och detta påverkar såklart hur lösningarna har organiserats. Vissa forskare (se ex. Bacchi, 2009) ifrågasätter iden om att organisationer reagerar på existerande problem som finns ”där ute”. Organisationerna är snarare en aktiv del i att ”skapa” eller ”producera” dessa problem. Om arbetslöshet exempelvis beskrivs i ett projekt eller en specifik satsning som en fråga om utbildning hos individer eller om det beskrivs som en fråga om diskriminering så blir det såklart två helt skilda projekt, som också engagerar helt olika aktörer och generar helt olika aktiviteter.
Projektformen, som använts i merparten av programmen, besk-rivs ofta som en organisationsform som lämpar sig väl för att han-tera specifika problem/uppgifter med en speciellt tillsatt arbets-grupp under en förutbestämd tid (se Blomberg, 2003). Fördelen med projektformen, menar dess förespråkare, är att organisat-ionsformen möjliggör kreativitet, innovativitit och ett tänk utanför ”boxen” – att göra saker annorlunda – på ett sätt som den ordina-rie, ”permanenta” verksamheten inte gör. Kritiken mot projektfor-men (se Hodgson & Cicmil, 2006, Jensen mfl, 2007), som också återkommer i vissa utvärderingar av dessa satsningar, är att in-satserna är just temporära och det har visat sig svårt att överföra erfarenheter och resultat genererade i ett projekt till den ”ordina-rie” verksamheten. Projekt som verkar separerade eller isolerade från ordinarie verksamhet (egen budget, egna lokaler, extern pro-jektledare etc.) verkar ha bättre förutsättningar för att vara just kreativa, men de verkar också ha svårare då det kommer till åter-föring av erfarenheter och kunskaper till den ”permanenta organi-sationen”. Något slagkraftigt sägs det ibland att projekt är kortsik-tiga lösningar på långsikkortsik-tiga problem. Christian Jensen (2004:21) menar att en lärdom av projektorganiseringen, med utgångspunkt i storstadssatsningen, borde vara:
/…/ att vill man att projektet skall vara kreativa för att härige-nom testa alternativa upplägg, då bör man välja en mer isole-rad organisationsmodell. Vill man däremot försäkra sig om
delaktighet från den permanenta organisationen och smidigt implementera gjorda erfarenheter bör projektet redan från bör-jan vara integrerat med den permanenta verksamheten.
Merparten av de projekt som genomförs under dessa satsningar har varit ganska löst kopplade till ordinarie verksamhet, vilket kanske påverkat möjligheten att föra kunskapen vidare. I de ex-empel som ovan beskrivits där verksamheterna faktiskt har levt vidare har det också funnits en tydligare koppling, på olika sätt, till den permanenta organisationen.
ETT ORGANISATIONS-
TEORETISKT PERSPEKTIV
Föreliggande del fokuserar på organiseringen av områdespro-grammet Södra Sofielund/Seved.
Av uppdragsbeskrivningen framgår att organiseringsperspektivet i denna studie i första hand ska riktas mot processer, samverkan internt och externt, samt inom områden som har med sociala in-satser och innovation att göra. Mot bakgrund av att uppdraget spänner över flera olika områden kommer denna del att dispone-ras enligt följande:
En kortfattad teoripresentation som tar utgångspunkt från inter-vjuer och dokumentation som har samlats in. Därefter behandlas insamlad empiri genom en analys och diskussion i relation till presenterad teori. Avslutningsvis dras slutsatser med fokus på framtida insatser, och detta i termer av lärande inför framtiden.
Projektformen – en institutionaliserad
organisations-form som fyller flera funktioner
Projekt som organisationsform karaktäriseras vanligtvis genom: ett avgränsat mål, tidsbegränsning, samt att vara resursbestämt (Engwall, 1995). Samtidigt associeras projektformen med förny-else, utveckling och förändring (Sahlin, 1996), vilket indikerar att projektformen används vid unika insatser som är tidsbegränsade och som innefattar en hög grad av ovisshet (Svensson & von Ot-ter, 2001). Det senare är påtagligt i projekt där målet är
samman-kopplat med en hög grad av komplexitet såsom är vanligt inom förändringsprojekt. I sådana projekt är det inte alla gånger möjligt att avgöra om målet är uppfyllt eller ej, vilket i sin tur påverkar tids- och resursdimensionerna. Sahlin (1996) menar att denna problematik kännetecknar projekt inom socialtjänstområdet där insatser många gånger är avsedda att skapa förändring och/eller utveckling. Här utgör projekten snarare ett medel i syfte att nå andra mål än de som styr en projektplan. Inom offentlig verksam-het, och i synnerhet inom människovårdande verksamheter såsom individ- och familjeomsorg, är projekten av just medelka-raktär. Det handlar bland annat om att utveckla nya behandlings-tekniker baserat på kunskap som projekten har som huvudmål att generera. Svårigheten är enligt Johansson m. fl. (2007) att inte-grera resultaten från projekten till den ordinarie verksamheten. Inte sällan ”rinner projekten ut i sanden” och/eller leder till av-knoppningar istället för det syfte som initialt låg till grund för ge-nomförandet. Den temporära karaktären innebär också att projekt är per definition tidsbestämda även om bakomliggande problem och/eller behov inte är lösta/uppfyllda.
Ett projekt kan i en del fall startas upp utan organisatorisk hem-vist, men många gånger genomförs projekt inom ramen för en be-fintlig verksamhet. Här finns en redan existerande organisations-struktur bestående av rutiner, beslutsvägar och hierarkier, men också en uppsättning normer och värderingar som utvecklats un-der årens lopp. Detta ligger sammantaget till grund för vilka ar-betsuppgifter som utförs, hur dessa genomförs, samt vilka kvalifi-kationer som behövs för att utföra dessa uppgifter. Detta betyder att projekt, trots dess avgränsning i tid, resurser och mål, blir del i ett organisatoriskt och historiskt sammanhang (Engwall, 2003). Offentlig förvaltning har exempelvis historiskt sett strukturerats utifrån Webers principer om byråkrati, som i grova drag bygger på rättssäkerhet, meritokrati och effektiv organisering. Dessa princi-per utgör en organisatorisk bas som ett projekt således tvingas att förhålla sig till oavsett syfte och karaktär. Men verksamheter struktureras inte enbart utifrån en rationell ordning. Det omgi-vande samhället har också en strukturerande inverkan på organi-sationer. Det kan exempelvis handla om lagstiftning, regleringar
eller branschspecifika överenskommelser som tvingar organisat-ioner och projekt att agerar på ett för omgivningen relevant sätt. Organisationer påverkas också av vad andra gör, och inte sällan imiterar man andra och tillsynes mer framgångsrika verksamhet-er. Detta reducerar både komplexitet och osäkerhet eftersom handlingsalternativen begränsas och organisationen besparas på osäkra utvecklingsinsatser (se exempelvis begreppet isomorfism av DiMaggio & Powell, 1991; Scott, 1995).
Inom offentlig förvaltning är det inte sällan som samverkansinsat-ser organisamverkansinsat-seras genom projekt (Forsell et al, 2013; Hall, 2012). Detta hänger samman med att samverkan vanligtvis genomförs utifrån ett givet syfte och under en begränsad tid, vilket ligger väl i linje med projektformens karaktäristiska. För samverkande aktö-rer blir projekt någonting som man kan samlas kring, utan att detta förenas med alltför långtgående åtaganden. Härigenom blir medverkan i projekt tämligen riskfritt då resursinsatsen är tidsbe-gränsad redan från start, samt att projekt i en hel del fall finansie-ras med externa projektmedel. Projektformen öppnar även upp för gränsöverskridande samarbeten (se begreppet governance; Hedlund & Montin, 2009) eftersom ett samverkansprojekt inte till-hör eller ägs av någon enskild förvaltning. Projektet ägs snarare gemensamt av involverade aktörer eftersom avsikten är att agera över befintliga organisationsgränser. Men projekt kan även för-stås som en i huvudsakligen administrativ form som inte förenad med någon särskild organisering (Sahlin, 1996). Berörda individer arbetar med sina vardagliga arbetsuppgifter, men bokför nerlagd arbetstid på ett ”projektkonto”. Arbetet utförs inom ramen för be-fintliga organisatoriska ramar, men utifrån redovisningsmässiga skäl bokförs tid och aktiviteter på ett visst kostnadsställe.
Av resonemanget ovan framgår att projektformen rymmer en rad olika innebörder som inte alla gånger är alldeles enkla att hålla isär från andra organisationsformer. Svensson och von Otter (2002, s 21) jämför projektformen (utvecklingsorganisation) med permanent driftsorganisation:
Av jämförelsen framgår att projektformen både har fördelar och nackdelar. En driftsorganisation, som är uppbyggd och förfinad under årens lopp, är i många avseende effektiv och stabil när det handlar om att åstadkomma en viss vara eller tjänst. Projekt där-emot skapas från grunden, vilket öppnar upp för utveckling och nyskapande, samtidigt som experimenterande är förenat med ris-ker för misslyckande. Detta innebär vidare att projekt är relativt kostsamma i jämförelse med driftsorganisation då organisatoriska strukturer behöver utvecklas i projekten. Uppdelningen ovan är av idealtypisk1 karaktär och skall inte ses som en avspegling av verkligheten. Viss forskning (se Blomberg, 1998; Sahlin-Andersson, 1996; Sahlin-Andersson & Söderholm, 2002) menar exempelvis att projekt, tillskillnad från vad dess förespråkare häv-dar, ”inte kan ses som unika eller välavgränsade från övrig verk-samhet” (Blomberg, 1998, i Jensen et al, 2007:23). Framgångs-rika projekt är, menar samma forskare, sällan välplanerade och
Utvecklingsorganisation (projekt): Driftsorganisation:
• Unik
• Vardaglig
• Nyskapande
• Repetitiv
• Osäker
• Förutsägbar
• Innovativ
• Effektiv
• Kvalitet
• Kvantitet
• Kostsam
• Billig
håller sällan budget. Poängen som dessa forskare försöker göra är att projekt är ett tvetydligt fenomen och att det därav inte kan studeras som enskilda enheter utan bör ses i relation till övrig verksamhet.
Samverkan, nätverk och social innovation – nya
or-ganiseringstrender inom offentlig förvaltning
Länge har offentlig förvaltning organiserats utifrån byråkratiska principer som grundas på föreställningarna om rättssäkerhet och effektivitet. Framför allt har rättssäkerhetsprincipen inneburit en utveckling av ämbetsmannarollen i vilken specifik expertkunskap varit en central byggsten. Personal med rätt kunskap för ämbetet skulle anställas i syfte att både undvika ineffektivitet och nepot-ism, vilket inom många förvaltningar idag är förbundet med krav på formell utbildning inom arbetsområdet. Inom flera av dessa områden/professioner har kunskapsutveckling och specialisering inneburit en förfining av expertrollen som härigenom kan ses ut-göra en form av organisatorisk expertrollsgräns såväl internt som externt (Danermark & Kullberg, 1999 ). Denna utveckling har även förstärkts genom införandet av ekonomiska styrformer såsom Mål- och resultatstyrning (Brunsson, 2002; Hall, 2012). Genom fokusering på avgränsade budgetenheter (känt i termer av ”stuprör”), uppföljning och fördelning av resurser utifrån måluppfyllelse och resultat, har större verksamheter kommit att brytas ner till mindre budgetenheter med resultatet att resurs-gränser har skapats inom organisationen; en form av byråkratise-ring.
Både expertrolls- och resursergränser har en strukturerande in-verkan på hur en verksamhet utformas och bedrivs. Men gränser har även betydelse för relationerna till omvärlden. De tjänster, el-ler i termer av välfärdsservice, som en förvaltning tillhandahålel-ler medborgare, företag och andra organisationer kan förenklat sä-gas vara en respons på behov som samhället har identifierat. För kommunala verksamheter definieras sådana behov till stora delar genom lagstiftning såsom socialtjänstlag, skollag, vård- och om-sorgslag eller miljöbalken. Lagstiftningen utgör således en gräns
mellan verksamhet och omvärld, vilket innebär att kommunens handlingsutrymme är begränsat av institutionella ramar inom vilka en kommun kan agera på egen hand och/eller i samverkan med andra. Utöver expertrolls- och resursgränserna har institutionella gränser en strukturerande påverkan på organiseringen av en gi-ven verksamhet.
Gränserna som beskrivs ovan kan å ena sidan ses som nödvän-dighet för upprätthållandet av effektiv och rättssäker förvaltning, å andra sidan kan gränserna förstås som hämmande för förnyelse och utveckling. Den senare aspekten hänger samman med före-ställningar om dagens offentliga service som otillräcklig i relation till utmaningar som samhället står inför. Exempelvis pekar huvud-författarna till Malmökommissionens slutrapport på behovet av kunskapsallianser som ett sätt att just möta socioekonomisk ojämlikhet (Stigendal & Östergren, 2013). Dessa tankar förs vi-dare i Malmö stads sammanfattning av nämnda slutrapport (”Det fortsatta arbetet mot ett socialt hållbart Malmö – Inriktning för Malmö stad från 2014”) i vilken bland annat samverkan med civil-samhället pekas ut som ett utvecklingsområde i syfte att nå social hållbarhet. Likaså lyfts samverkan med universitet och högskolor fram som viktigt för utvecklingsarbetet. I rapporten beskrivs även behovet av ett holistiskt ledarskap, vilket speglar en syn på ledar-skap som inte bör vara alltför snävt fokuserat på styrning av den egna verksamheten. Istället bör ledare ha förmågor att se helhet-er och utifrån detta kunna aghelhet-era för att bryta gränshelhet-er. Dessa ex-empel illustrerar ett behov utav gränsöverskridande verksamhet-er, vilket kan tolkas som att nuvarande sätt att möta behoven på har varit otillräckliga. Men är samverkan svar på dessa utmaning-ar?
Samverkan kan således ses spegla ett behov av större interakt-ion mellan exempelvis föreningsliv och kommunal förvaltning, el-ler som uttryck för nya organiseringstrender inom offentlig förvalt-ning (Bornstein & Davis, 2010; Lundqvist, 2009; Mulgan et al, 2007; Quirk, 2011). I argumentationen för de nya sektorsövergri-pande samarbetsformerna framförs bland annat ett ökat behov av kompletterande kunskap till den som idag finns inom den egna
förvaltningen. Med andra ord ses expertkunskapen som otillräck-lig för skapandet av verksamheter som svarar an mot samhällets behov. De gränser som setts säkerställa effektiv och rättssäker verksamhet och som vilar på expertis, ses numera som hinder för idéutveckling och förnyelse. Synsättet går även att skönja i likar-tade resonemang rörande vilka aktörer som är bäst lämpade för utförandet av sådana tjänster. Begreppet social innovation, eller det närliggande socialt entreprenörskap, har sedan en tid förts fram som ett sätt att utveckla den offentliga verksamheten i syfte att bättre möte samhällets behov (för definition se exempelvis Mulgan et al, 2007). Resonemanget gör även gällande att med-borgarengagemang är något positivt för innovationsarbetet då just medborgarna är bäst lämpade att förstå behov som lösningar kan kopplas till (Andersen et al, 208).
Av resonemanget ovan framgår att social innovation och samver-kan hänger samman då bådadera syftar till gränsöverskridande samarbete som svar på ett behov ut av att utveckla nya tjäns-ter/service för medborgarna. Ytterst hänger detta samman med utmaningar som enskilda organisationer och myndigheter på egen hand inte kan möta, men där man tillsammans tror sig kunna uppnå bättre resultat (Danermark & Kullberg, 1999). Det nämndes tidigare att samverkan många gånger organiseras i pro-jektform. Enskilda verksamheter kan härigenom delta utan alltför långtgående ekonomiska åtaganden som kan få negativa konse-kvenser för den permanenta verksamheten. Det innebär att par-terna både kan dela på positiva och negativa erfarenheter, men också att projekt blir en buffert gentemot den egna kärnverksam-heten. Projekt blir i detta hänseende en arena där olika intressen och konflikter kan utkämpas utan att kärnverksamheten påverkas nämnvärt, samtidigt som enskilda organisationer kan svara an mot omgivande krav i syfte att vara legitima.
Institutionaliserade myter om organisering
Begreppet organisering kopplar an till en mängd olika föreställ-ningar som tenderar att bli normativa när organisering omsätts i handling. Tidigare nämndes exempelvis att driftsorganisationer
anses vara mer effektiva i jämförelse med utvecklingsorganisat-ioner, och sådana ställningstagande utgör enligt Meyer och Ro-wan (1977) myter som företag och andra organisationer tvingas svara an gentemot i syfte att säkerställa legitimitet. Myterna, som bygger på den normativa föreställningen om att organisationer måste vara effektivt och rationellt utformade, speglar inte de för-hållanden och förutsättningar som verksamheter organiseras uti-från. Meyer och Rowan argumenterar snarare för att framgång baseras på i vilken utsträckning en organisation svarar an mot omgivningens förväntningar och krav. Detta hänger samman, som tidigare nämnts, med nödvändigheten av att bli uppfattad som legitim. Utan legitimitet får organisationer svårare att eta-blera tillitsfulla relationer till omvärlden, vilket i sin tur har en ne-gativ påverkan på möjligheten att attrahera resurser.
DiMaggio och Powell (1991)använder sig av begreppet Isomor-fism för att förklara den likformighet som präglar modern organi-sering. Författarna identifierar tre faktorer (krafter) som driver en sådan utveckling: Tvingande normer, Imitation, och Professional-isering. Lagstiftning och föreskrifter tvingar exempelvis organisat-ioner att agera i enlighet med vissa normer och värderingar som bland annat uttrycks genom lagstiftning och/eller branschöver-enskommelser. Dessa är generella i sin karaktär och gäller därför alla verksamheter oavsett behov, och ligger till grund för om man ska betraktas som legitim eller ej. För att kunna uppfylla sådana lagstiftningskrav, fordras en organisatorisk utformning som möj-liggör en lämplig och effektiv respons. Härigenom tenderar verk-samheter att utformas på ett relativt likartat sätt. Men utformning-en styrs inte utformning-enbart av yttre krav. Organisationer imiterar ävutformning-en andra och tillsynes mer framgångsrika sådana. Detta hänger samman med upplevd osäkerhet som innebär att enskilda verk-samheter ”tar efter” dem som förefaller vara lyckosamma. Detta minskar fiskfyllda utvecklingsinsatser och reducerar olika hand-lingsalternativ - man inspireras av andra och gör likadant som dem. Den tredje drivkraften bakom isomorfism, utöver norme-rande lagstiftning och imitation, utgörs av professionalisering. Utbildning och certifieringsprogram är exempel på hur en bransch/sektor homogeniseras genom spridandet av givna
nor-mer (exempelvis certifiering av projektledare). Utbildningarna bi-drar både till en form av professionalisering, och till utveckling av gemensam identitet. Det senare har betydelse vid rekrytering av personal som många gånger har genomgått en viss utbildning, och som professionella nätverk är kopplade till. Härigenom förs erfarenheter och kunskap från en organisation över till en annan, och detta driver organisationer till att bli alltmer lika varandra (se även Scott, 1995).
Organisering kan utifrån resonemanget ovan förstås som ett re-sultat av institutionaliserade normer som enskilda verksamheter agerar utifrån (se exempelvis Czarniawska, 2005). Till skillnad från begreppet mode, som är mer flyktigt och temporärt, är be-greppet institution betydligt mer stabilt och vanemässigt. Institut-ioner är närmast förgivettagna och ligger till grund för vardagliga handlingar som individer och organisationer utför utan mer omfat-tande reflektion. Detta speglar i stora drag sättet som kommunal förvaltning är organiserad på. Mycket av det välfärdsarbete som utförs inom kommunala verksamheter följer av en långvarig in-stitutionaliseringsprocess, och som tidigare nämnts, är grundat i principerna om rättssäkerhet, effektivitet och rationalitet. På mot-svarande sätt kan projekt, samverkan och social innovation, för-stås som samtida organiseringsmoden som hänger samman fö-reställningarna om vikten av gränsöverskridande, målinriktat samt resursbestämt, innovationsarbete. En särskild satsning såsom Områdesprogrammet, organiseras således utifrån två kontraste-rande organiseringslogiker; den byråkratiska och institutional-iserade logiken som inrymmer genomförandet och organiseringen av det vardagliga förvaltningsarbetet, samt den mer modepräg-lade samverkanslogiken som rymmer tankegångarna om gränsö-verskridande samarbete, innovation och projekt.
I följande avsnitt presenteras resultaten av den analys som är gjord utifrån intervjuer och insamlad dokumentation.
