för miljöprövning
enligt miljöbalken
Redovisning av ett regeringsuppdrag om
handläggningstider för tillståndsärenden som
beslutas av miljöprövningsdelegationerna,
oktober 2008
rapport 5880 • oktobeR 2008
Redovisning av ett regeringsuppdrag om handläggnings-tider för tillståndsärenden som beslutas av
miljöpröv-ningsdelegationerna, oktober 2008
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 978-91-620-5880-7.pdf ISSN 0282-7298
© Naturvårdsverket 2008
1. Förord
Naturvårdsverket har fått i uppdrag av regeringen (dnr 714-524-08 Rm) att under-söka handläggningstider för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken vid länens miljöprövningsdelegationer. Vidare ingår i uppdraget att förslå hur handläggningstiderna kan kortas och redovisa ett förslag till uppfölj-ningssystem.
Rapporten bygger på underlag från samtliga länsstyrelser och miljöprövnings-delegationer.
Rapporten har utarbetats av Dan Wikström, Erik Nyström och Henrik Malm-berg vid Naturvårdsverkets miljörättsavdelning.
Innehåll
1. FÖRORD 3 INNEHÅLL 5 2. SAMMANFATTNING 7 3. INLEDNING 9 3.1 Uppdraget 93.2 Genomförande och avgränsningar 9
4. BAKGRUND 11
4.1 Miljöbalkkommitténs betänkande SOU 2003:124 11 4.2 Regeringens proposition 2004/05:129 11
5. EFTERFRÅGADE HANDLÄGGNINGSMOMENT 13
6 RESULTAT AV ENKÄT TILL LÄNEN 15
6.1Generella orsaker till skillnader i handläggningstid 15 6.2 Skillnader för olika handläggningsmoment 16 6.3 Handläggningstider för olika aktörer 17 6.4 Handläggningstider för kompletteringsbegäran och remiss 19 6.5Skillnader i handläggningstider 2004 respektive 2007 20 6.6Interna målsättningar för tillståndsprövning 21 6.7 Miljöprövningsdelegationens arbetssätt i 21 förhållande till Länsstyrelsen 21 6.8 Resultat av förenklingar under 2005 21 6.9 Möjligheter att förkorta handläggningstiderna 22 6.10 Uppföljning av handläggningstider 23
7NATURVÅRDSVERKETS KOMMENTARER, SLUTSATSER OCH FÖRSLAG 25
7.1 Resultat av ändringar i Miljöbalken 25 7.2 Skillnader i totala handläggningstider mellan olika 25 länsstyrelsers miljöprövningsdelegationer 25 7.3Skillnader i handläggningstider kopplat till 27
olika delmoment 27
7.4 Orsaker till skillnader i handläggningstider 29 för olika delmoment 29 7.5 Handläggningstider för olika aktörer 29
6
7.6Möjligheter att förkorta handläggningstiderna 30 7.7Förslag till uppföljning av handläggningstider 35
8 REFERENSER 37
2. Sammanfattning
Naturvårdsverket fick i december 2007 i uppdrag av regeringen att undersöka handläggningstider för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet enligt miljö-balken (MB) vid länens miljöprövningsdelegationer. Vidare ingår i uppdraget att förslå hur handläggningstiderna kan kortas och redovisa ett förslag till uppfölj-ningssystem. Uppdraget ska genomföras efter samråd med länsstyrelserna och redovisas den 1
november 2008. Vid genomförandet av uppdraget har resultatet från miljöbalk-kommitténs undersökning av handläggningstider (SOU 2003:124) beaktats.
Den genomsnittliga handläggningstiden för samtliga län har minskat med 9 %, från 67 veckor 2004 till 61 veckor 2007. Handläggningstiderna har minskat för 13 län och ökat för 8 län. De genomsnittliga handläggningstiderna för olika län uppvi-sar en stor spridning. 5 län redovisade handläggningstider kring 80 veckor eller mer. Med undantag av dessa län så hamnar den genomsnittliga handläggningstiden för 2007 kring ca ett år, vilket Naturvårdsverket bedömer som en rimlig handlägg-ningstid.
De genomsnittliga handläggningstiderna har delats in i 10 stycken handlägg-ningsmoment, där de genomsnittliga redovisade handläggningstiderna för de olika delmomenten också uppvisar en stor spridning mellan olika län. Statistiken över länens handläggningstider har även allokerats till respektive aktör i tillståndspröv-ningen i form av prövningsmyndighet, remissmyndigheter och verksamhetsutöva-re. Under 2007 har prövningsmyndigheten, remissmyndigheterna och verksam-hetsutövarna använt 33, 12 respektive 16 veckor av den genomsnittliga handlägg-ningstiden.
Inga eller små förändringar av eller påverkan på handläggningstiderna på grund av de beslutade förändringarna i miljöbalken under 2005 (prop. 2004/05:129) har kunnat konstateras.
Länen har i enkätsvaren redovisat en stor mängd förslag för att minska hand-läggningstiderna. De två vanligast förekommande förslagen från länen för att minska handläggningstiderna gällde ökade handläggarresurser samt kvaliteten på ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen.
Naturvårdsverket tar i kapitel 7 upp den tänkbara åtgärden att göra avvisning av en tillståndsansökan obligatorisk, om förutsättningarna enligt 22 kap. 2 § MB är uppfylla, exempelvis genom att ändra ”får” (domstolen avvisa ansökan) till ”ska”. Naturvårdsverket finner dock inte tillräckligt övervägande skäl för att här rekom-mendera en sådan ändring.
Naturvårdsverket har även bedömt möjligheten att ändra lagtexten så att en till-ståndsansökan skulle kunna avvisas utan att ge först möjlighet för verksamhetsut-övaren att komplettera denna, vilket ett antal län har föreslagit. Naturvårdsverket anser dock att detta inte vore rimligt.
Däremot anser Naturvårdsverket att informationen i samrådsfasen ofta kan för-bättras i båda riktningarna och i sådana fall leda till kortare handläggningstider. Detta är en viktig del av handläggningen. Även fler och uppdaterade faktablad
8
inom relevanta områden kan bidra till kortare handläggningstider. Naturvårdsver-ket anser vidare att en ökad möjlighet till delegering för kommunens handläggare vid kompletteringsbegäran och remissyttranden skulle korta handläggningstiden utan någon negativ påverkan på tillståndsprövningens kvalitet.
Förändringarna enligt förslagen bedöms kunna ge förkortade handläggningsti-der vid flertalet län. Det är dock speciellt för de län som 2007 hade genomsnittliga handläggningstider som låg kraftigt över genomsnittet för samtliga län, som tiden bör kunna förkortas mest. Förändringar enligt dessa förslag bedöms kunna ge för-kortade handläggningstider vid flertalet län. Det är dock vid de län som 2007 hade genomsnittliga handläggningstider kraftigt över genomsnittet, som antalet kalen-derveckor bör kunna minskas mest. Detta gäller i synnerhet handläggningsmomen-ten 1 och 8-10, dvs tiden från inkommen ansökan fram till utskick av första kom-pletteringsförfrågan till remissmyndigheterna, respektive tiden från inkomna syn-punkter från verksamhetsutövaren på remissyttranden fram till ett färdigt till-ståndsbeslut. Dessa handläggningsmoment har länen rådighet över. Även verksam-hetsutövarna förfogar över moment som i många fall står för en betydande del av den totala handläggningstiden för ett ärende.
Naturvårdsverket anser att bevakning, uppföljning och ansvarsfördelning när det gäller handläggningstiderna för miljöprövningen behöver ses över, bl a för att få en tydligare koppling till hur de befintliga resurserna används. Naturvårdsverket förslår att länen får i uppdrag att ta fram ett gemensamt förslag på ett ändamålsen-ligt uppföljningssystem inklusive gemensamma nationella målsättningar för hand-läggningstider för länens miljöprövning.text
3. Inledning
3.1 Uppdraget
Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om handläggningstider för miljöprövning enligt miljöbalken, enligt nedan:
"Naturvårdsverket ska undersöka handläggningstiderna för ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken hos länsstyrelsernas miljöprövningsdele-gationer. Undersökningen ska omfatta den totala handläggningstiden från det att en ansökan kommer in till dess att ärendet avslutas. Vid undersökningen ska Miljö-balkskommitténs undersökning av handläggningstider, som redovisades i betän-kandet SOU 2003:124, beaktas. Resultaten av de effektiviserande ändringar i mil-jöbalken som genomfördes andra halvåret 2005 (prop. 2004/05:129) ska särskilt uppmärksammas. Undersökningen ska belysa skillnader i handläggningstid mellan olika länsstyrelsers miljöprövningsdelegationer. Av analysen ska även framgå hur eventuella skillnader i handläggningstid kan kopplas till olika delmoment i pröv-ningsprocessen. Vidare ska en analys göras av orsakerna till skillnaderna. Förslag ska lämnas till hur handläggningstiderna kan kortas ned. Naturvårdsverket ska vidare redovisa förslag till system för löpande uppföljning av handläggningstider för ärenden enligt miljöbalken. Uppdraget ska genomföras efter samråd med läns-styrelserna och redovisas till Miljödepartementet senast den 1 september 2008". Datum för redovisningen ändrades senare genom regeringsbeslut till den 1 nov 2008.
3.2 Genomförande och avgränsningar
Naturvårdsverket har efter beställardialog med Miljödepartementet valt att som Miljöbalkskommittén endast studera handläggningstider för fullständiga tillstånds-prövningar av miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap miljöbalken med tillägg för ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 §. De prövningsärenden som enligt uppdraget har valts ut och ingår i undersökningen är ärenden som prövats av Länsstyrelsen (Lst)/ Miljöprövningsdelegationen (MPD) och är tillståndpliktiga B-verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken och som har avslutats under 2004 respektive 2007. Detta för att ha en möjlighet att se eventuella generella skillnader i handläggningstider med respektive utan möjlighet till ändringstillstånd, dvs före och efter 2005 när möjlig-heten till ändringstillstånd infördes. Under 2005 gjordes även ett tillägg till miljö-balkens regler om samråd i 6 kap 5 §. Tillägget innebär att det inkluderades i denna paragraf att "länsstyrelsen skall under samrådet enligt 6 kap 4 § verka för att miljö-konsekvensbeskrivningen får den inriktning och omfattning som behövs för till-ståndsprövningen".
De ärenden som inkom innan den 1 jan 1999 och således gäller ansökan enligt den tidigare miljöskyddslagen (ML) har inte tagits med i den bearbetade statistiken.
10
Vidare har ärenden som gäller täkter (punkt 10.10-10.60 i FMH-bilagan till förord-ningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd tagits bort ur det redovisa materialet från länsstyrelserna. Detta beror på att täkter var tillståndsplik-tiga enligt kap 9 miljöbalken under 2007 men inte under 2004. Det går alltså inte att jämföra handläggningstiderna för 2004 respektive 2007 för prövning av täkter.
Länsstyrelserna har i sina regleringsbrev fått i uppdrag att bistå Naturvårdsver-ket i arbetet. Frågematerialet har tagits fram efter samråd med några länsstyrelser. Frågorna till länsstyrelserna finns i bilaga 1. Naturvårdsverket har fått in uppgifter från samtliga 21 länsstyrelser.
Naturvårdsverket har efterfrågat uppgifter om både totala handläggningstider för de aktuella ärendena samt handläggningstider uppdelade på olika handlägg-ningsmoment 1-10 (se bilaga 1 eller avsnitt 6.2). Grundmaterialet till undersök-ningen som inte finns redovisat under punkt 6, resultat av enkät till länen, återfinns i bilagorna 1-8. Vidare har länsstyrelserna/MPD fått möjlighet att besvara ett antal frågor kring de redovisade handläggningstiderna. Det har efterfrågats orsaker till skillnader i handläggningstider mellan olika ärenden och för de olika delmomen-ten. Det har frågats särskilt om möjligheterna till ändringstillstånd har påverkat handläggningstiderna. Länsstyrelserna har även ombetts att ge olika förslag på möjligheter att förkorta handläggningstiderna. Slutligen har det efterfrågats förslag på hur ett system för löpande uppföljning av handläggningstiderna skulle kunna utformas.
När det gäller ambitionsnivån för miljöprövningen har Naturvårdsverket haft samma utgångspunkt som Miljöbalkskommittén hade för sitt betänkande "En ef-fektivare miljöprövning" SOU 2003:124, där uppdraget var att undersöka möjlig-heterna att effektivisera och förenkla miljöprövningen utan att hälso- och miljö-skyddskraven åsidosätts.
Den information om handläggningstider som länsstyrelserna redovisat bygger på den information som finns i länsstyrelsernas diariesystem och på länsstyrelser-nas och miljöprövningsdelegationerlänsstyrelser-nas generella bedömningar. Individuella orsa-ker till den totala handläggningstiden respektive handläggningstider för olika mo-ment inom eller mellan olika ärenden har inte varit möjligt att få information om i denna undersökning.
Naturvårdsverket har med tanke på uppdragets utformning enbart följt upp handläggningstiderna samt länsstyrelsernas synpunkter på orsakerna till de variera-de handläggningstivariera-derna. Denna rapport innehåller inte någon information om eller bedömning av kvaliteten på enskilda tillståndsbeslut.
Det finns naturligtvis många tankar och idéer hos verksamhetsutövarna om hur handläggningstiderna kan minskas. Efter beställardialog med Miljödepartementet beslöts dock att inte inkludera detta moment i utredningen och att inte heller remit-tera utredningen.
Till detta projekt har det funnits en referensgrupp som har lämnat synpunkter på rapportens innehåll. Referensgruppen har bestått av en jurist och ordförande samt en sakkunnig handläggare från två olika miljöprövningsdelegationer.
4. Bakgrund
4.1 Miljöbalkkommitténs betänkande SOU
2003:124
Miljöbalkskommittén undersökte handläggningstider vid samtliga länsstyrel-ser/miljöprövningsdelegationer för prövningsärenden som beslutades under 2002 och avsåg fullständiga tillståndsprövningar av miljöfarliga verksamheter enligt miljöbalken. Här ingick alltså t ex inte villkorsändringar, slutliga villkor i upp-skjutna frågor, återkallelse av tillstånd eller förlängning av prövotid eller igångsätt-ningstillstånd. Däremot togs sådana avgöranden med där målet eller ärendet inte avgjorts slutgiltigt utan där avgörandet av vissa villkor skjutits upp. De undersökta handläggningstiderna redovisades uppdelat på två olika sätt:
- Handläggningstid från inkommen tillståndsansökan till färdigt tillståndsbeslut - Handläggningstid från kungörelse av tillståndsansökan till färdigt tillståndsbeslut Enligt uppdraget ska Miljöbalkskommitténs betänkande beaktas. Miljöbalkskom-mitténs uppdrag och avgränsningar var enligt följande:
Miljöbalkskommittén fick i uppdrag att undersöka möjligheterna att effektivisera och förenkla miljöprövningen utan att hälso- och miljöskyddskraven åsidosätts. De redovisade förslagen minskar de administrativa kraven men utan att sänka kraven som gäller skydd av miljön eller åtgärder för en hållbar utveckling.
I utredningens direktiv angavs att en utgångspunkt för arbetet skulle vara att hålla handläggningstiderna så korta som möjligt utan att möjligheterna att uppnå miljömålen försvåras eller allmänhetens rätt till insyn och deltagande åsidosätts. Prövningen skall uppfylla miljökraven utan att bli mer långtgående än vad som behövs från miljösynpunkt. Utredningens förslag utgick från den befintliga pröv-ningsorganisationen
Den genomsnittliga totala handläggningstiden var 46 veckor (10,7 månader), med en variation mellan 27-59 veckor (6,3-13,6 månader) beroende på län. Den genomsnittliga handläggningstiden från kungörelse till beslut var 26 veckor (6,0 månader), med en variation mellan 16-40 veckor (3,7-9,3 månader) beroende på län.
4.2 Regeringens proposition 2004/05:129
I propositionen 2004/05:129 En effektivare miljöprövning, föreslog regeringen flera ändringar av miljöprövningen. Det övergripande syftet var att effektivisera miljöprövningen, dvs. att göra prövningen snabbare och enklare utan att åsidosätta hälso- och miljöskyddskraven. En utgångspunkt var att hålla handläggningstiderna så korta som möjligt utan att försvåra möjligheten att uppnå miljömålen eller åsido-sätta allmänhetens rätt till insyn och deltagande.Som framgår av propositionen, så förenklas förfarandet vid ändring av miljö-farliga verksamheter. När en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd till en änd-ring av en miljöfarlig verksamhet får tillståndet och tillståndsvillkoren begränsas
12
till att endast avse den sökta ändringen. Ett sådant ändringstillstånd får förenas med bestämmelser om ändringar av villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen. Tillstånd som endast avser en ändring av en miljöfarlig verksamhet ska alltid kunna omprövas samtidigt med grundtillståndet. Bestämmel-sen om ändringstillstånd finns i 16 kap. 2 § 3:e stycket miljöbalken.
Länsstyrelsens roll i att vägleda verksamhetsutövaren avseende miljökonse-kvensbeskrivningens inriktning och omfattning förtydligas. I 5 kap 6 § anges att länsstyrelsen skall under samrådet verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den inriktning och omfattning som behövs för tillståndsprövningen.
5. Efterfrågade
handläggnings-moment
Naturvårdsverket har i en enkät till länen efterfrågat handläggningstider för del-moment 1-10 enligt nedan.
När det efter en punkt inom parentes står MPD (miljöprövningsdelegationen), RM (remissmyndigheterna) eller VU (verksamhetsutövare) så innebär det att vi bedö-mer att denna del av handläggningstiden huvudsakligen är att hänföra till dem.
1. Inkommen ansökan om tillstånd t.o.m. utskick av 1:a kompletteringsförfrågan till remissmyndigheter (MPD)
2. 1:a kompletteringsförfrågan till remissmyndigheter t.o.m. förslag på komplette-ringar inkommer från remissmyndigheter (RM)
3. Förslag på kompletteringar inkommer från remissmyndigheter t.o.m komplette-ringsbegäran (MPD)
4. Kompletteringsbegäran från MPD t.o.m. att sista kompletteringen är inkommen (VU)
5. Sista kompletteringen inkommen t.o.m. kungörelse av ansökan (MPD) 6. Kungörelse av ansökan t.o.m. inkomna remissyttranden (RM)
7. Utskick av inkomna remissyttranden till VU för synpunkter t.o.m. synpunkter på remissyttranden inkomna från VU (VU)
8. Synpunkter inkomna från VU på remissyttranden t.o.m. färdigt tillståndbeslut (MPD) (Denna punkt ersätts eventuellt med punkt 8-10, se nedan)
Alternativ till punkt 8 enligt ovan, ersätts av punkt 8-10 enligt nedan för de länssty-relser som skickar beslutsförslag (och yttrande till MPD) på remiss till bolaget och remissinstanserna:
8. Remissynpunkter inkomna t.o.m. färdigt beslutsförslag (MPD)
9. Länsstyrelsens färdiga beslutsförslag t.o.m. remissyttranden inkomna (RM och VU)
10. Remissyttranden inkomna t.o.m. MPD:s beslut (MPD) De olika delmomenten har allokerats till Lst/MPD
(länsstyrel-se/miljöprövningsdelegation, VU (verksamhetsutövare) eller RM (remissmyndig-het):
14
Lst/MPD moment 1 + 3 + 5 + 8+ 10
VU moment 4 + 7 + (0,5x9)
6 Resultat av enkät till länen
Här redovisas en sammanfattning av resultatet av svaren från länen utgående från den utskickade enkäten. Naturvårdsverkets kommentarer, slutsatser och förslag redovisas i kap 7. Naturvårdsverket har fått in svar från alla 21 länsstyrelserna.
Det har lämnats mycket synpunkter på generella orsaker till skillnader i hand-läggningstider för olika typer av tillståndsärenden. Endast några få län har kom-menterat skillnaderna i handläggningstider för respektive län för de angivna del-momenten. Det har inkommit många förslag på möjligheter att minska handlägg-ningstiderna generellt. Det har genomgående varit svårare för länen att uppskatta hur mycket handläggningstiderna kan tänkas minska med angivna förlag.
Den genomsnittliga totala handläggningstiden har minskat med ca 9 % för 2007 jämfört med 2004. Länen är i allmänhet osäkra på vad detta beror på. Möj-ligheten till ändringstillstånd som infördes 2005 bedöms ha haft en relativt liten påverkan på handläggningstiderna i praktiken p.g.a. av få ärenden där ändringstill-stånd har använts.
Länen har inte redovisat några specifika förslag till uppföljningssystem för lö-pande uppföljning av handläggningstiderna.
Fokus i denna redovisning är i första hand på de faktiska handläggningstiderna för 2007 samt förändringar jämfört med 2004.
6.1 Generella orsaker till skillnader i handlägg-
ningstid
Länen har lämnat en stor mängd generella synpunkter på vad som kan påverka handläggningstiderna. Här redovisas ett urval av de vanligast förekommande syn-punkterna. (Ordningsföljden ska inte ses som någon inbördes prioritering.) De två mest förekommande synpunkterna på vad som anses påverka handläggningstider-na, har varit resurser/arbetsbelastning och kvaliteten på ansökan/MKB.
Handläggarresurser, arbetsbelastning, personalomsättning och rekry-tering
En majoritet av länen anser att handläggarresurser och arbetsbelastning har en stor påverkan på handläggningstiderna. Hög personalomsättning och svårigheter att rekrytera erfaren personal bidrar till sämre handläggarresurser. De flesta som an-ställs har generellt liten erfarenhet av tillståndsprövning.
Kvalitet på ansökan och MKB
En majoritet av länen anser att kvaliteten på ansökan och MKB generellt är alltför låg och har stor påverkan på handläggningstiderna. Många verksamhetsutöva-re/konsulter skickar in en bristfällig ansökan/MKB. Miljöprövningsdelegationen måste sedan begära en stor mängd kompletteringar som tar tid att formulera på ett tydligt och juridiskt korrekt sätt. När sedan kompletteringar begärs så tar det lång tid för verksamhetsutövare att besvara kompletteringarna speciellt om det är
myck-16
et grundläggande kompletteringar som krävs. Många län anser att verksamhetsövare/konsulter lämnar in en alltför bristfällig ansökan/MKB och med avsikt ut-nyttjar att miljöprövningsdelegationen måste se till att komplettera bristfälliga ansökningar/MKB. Därmed överlåts ansvaret att peka ut vad ansökan/MKB ska innehålla i detalj till miljöprövningsdelegationen. Miljöprövningsdelegationen får på detta sätt agera konsult åt den som lämnat in en ansökan. De flesta län anser att ansökan/MKB i stort sett alltid måste kompletteras minst en gång och ofta fler gånger.
Det är även relativt vanligt att intresset hos den som ansöker om tillstånd varie-rar under tillståndprövningens gång. Ofta kan verksamhetsutövare ligga på och ha bråttom för att få begäran om kompletteringar från miljöprövningsdelegationen och komma vidare i processen. Verksamhetsutövare upplevs sedan ha mindre bråttom när de själva ska leverera in begärda kompletteringar.
Förlängda tider för kompletteringsbegäran och yttrande
Ett flertal län har redovisat att det är vanligt att remissmyndigheterna begär för-längd tid för att svara på en kompletteringsbegäran eller lämna ett remissyttrande. Detta gäller främst för kommunerna som tillsynsmyndighet.
Delegation för handläggare vid kommunen och frekvens på nämnd-möten
Ett flertal län anser att det generellt ger längre handläggningstider när kommunens handläggare inte har delegation från den politiska nämnden. Det är vanligt att kommunens handläggare begär förlängd tid för att besvara en kompletteringsbegä-ran eller lämna ett remissyttkompletteringsbegä-rande p.g.a. tidpunkten för nästa nämndmöte. Det samma gäller ofta pga uppehåll för nämndmöten under semesterperioder under sommar och jul/nyår.
Kompetens hos verksamhetsutövare och konsulter
Ett flertal län har pekat på bristande kompetens om tillståndprövning och miljöbal-ken hos verksamhetsutövare och konsulter som arbetar med ansökningar. Bristerna i kompetens ger längre handläggningstider, genom bl a omfattande och tidskrävan-de kompletteringar. Generellt anses verksamhetsutövare som tar hjälp av en kon-sult ha bättre kvalitet på ansökan och MKB jämfört med de verksamhetsutövare som hanterar ansökan själva.
Typ av verksamhet, storlek och komplexitet
Många länsstyrelser har redovisat att komplexiteten och storleken hos de verksam-heter som tillståndsprövas har en stor påverkan på handläggningstiderna.
6.2 Skillnader för olika handläggningsmoment
Handläggningstiden för de olika momenten har fördelats på de olika aktörerna enligt kapitel 6 (miljöprövningsdelegation/länsstyrelse, remissmyndigheten och verksamhetsutövaren). Se även bilagor 2-7.Handläggningstid (veckor) 2004 Moment 1 2 3 4 5 6 7 8-10 Medelvärde för alla län 4 5 8 15 6 9 7 14 Högsta medelvärdet för något län 16 9 20 33 13 20 21 30 Lägsta medelvärdet för något län 1 2 0 2 1 5 1 3
Tabell 2. Genomsnittliga handläggningstider för olika delmoment för 2007 samt förändring jämfört med 2004.
Handläggningstid (veckor) 2007 Moment 1 2 3 4 5 6 7 8-10 Medelvärde för alla län 3 5 8 11 4 8 5 18 Högsta medelvärdet för något län 13 8 19 48 11 14 18 38 Lägsta medelvärdet för något län 1 2 2 1 1 4 1 3 Förändring av medelvär-det jämfört med 2004 -1 0 0 -4 -2 -1 -2 +4
Det har inte alltid varit möjligt att få den totala handläggningstiden att stämma med summan av de redovisade delmomenten. Den del av den totala handläggningstiden som från början inte var redovisad på respektive handläggningsmoment har Natur-vårdsverket fördelat proportionellt på de olika delmomenten så som den redovisade tiden är fördelad (länsstyrelsen/miljöprövningsdelegationen, verksamhetsutövare och remissmyndighet). 2004 har 10 län haft en total handläggningstid som har varit större än den summerade handläggningstiden för delmomenten. För 2007 har en-dast 3 län redovisat en total handläggningstid som överstiger de summerade del-momenten.
6.3 Handläggningstider för olika aktörer
Den genomsnittliga totala handläggningstiden som kan allokeras till länsstyrel-sen/miljöprövningsdelegationen har ökat från 31 veckor 2004 till 33 veckor 2007. Motsvarande handläggningstid som kan allokeras till verksamhetsutövaren har däremot minskat från 22 till 16 veckor. För remissmyndigheterna har motsvarande handläggningstid minskat från 14 till 12 veckor.Tabell 3 Genomsnittliga handläggningstider för alla län fördelat på aktörer. Lst/MPD Remissmyn-digheter Verksamhets-utövare Totalt Handläggnings-tid veckor år 2004 31 (46 %) 14 (21 %) 22 (33 %) 67 Handläggnings-tid veckor år 2007 33 (54 %) 12 (20 %) 16 (26 %) 61
18
Figur 1 Genomsnittliga handläggningstider för samtliga län fördelat på olika aktörer för 2004 respektive 2007. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z AC BD Med el Län v eck or VU RM Lst/MPD
Figur 2 Genomsnittliga handläggningstider (2004) för respektive län fördelat på olika aktörer. Genomsnittliga handläggningstider för alla län fördelat på aktörer
0 10 20 30 40 50 60 70 80 Länsstyrelse/ Miljöprövningsdelegation Remissmyn-digheter Verksam-hetsutövare Totalt Veckor 2004 2007
Figur 3 Genomsnittliga handläggningstider (2007) för respektive län fördelat på olika aktörer.
6.4 Handläggningstider för
kompletteringsbe-gäran och remiss
Den genomsnittligt angivna svarstiden för kompletteringsbegäran från remissmyn-digheter (15 svar) var ca 4 veckor med en spridning mellan 2-8 veckor. Detta kan jämföras med utfallet för moment 2 för 2004 som i genomsnitt var 4 veckor med en spridning mellan 4-9 veckor. För 2007 var genomsnitt också 4 veckor med en spridning mellan 4-9 veckor.
Den genomsnittligt angivna svarstiden för remissyttrande (15 svar) var ca 5 veckor med en spridning mellan 3-9 veckor. Detta kan jämföras med utfallet för moment 6 för 2004 som i genomsnitt var 9 veckor med en spridning mellan 5-20 veckor. För 2007 var genomsnittet 8 veckor med en spridning mellan 4-14 veckor.
Många län har uppgivit att det är relativt vanligt att remissmyndigheterna begär förlängd tid och framförallt kommunerna med hänvisning till nästa planerade nämndmöte hos kommunen.
När det gäller kompletteringsbegäran av verksamhetsutövarnas tillståndsansök-ningar så begär miljöprövningsdelegationen/länsstyrelsen nästan alltid komplette-ringar.
Genomsnittligt antal gånger som kompletteringar begärts av miljöprövningsdelega-tionen/länsstyrelsen: 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z AC BD Medel Län Veckor VU RM Lst/MPD
20
Tabell 4. Genomsnittligt antal gånger som kompletteringar begärts av miljöprövningsdelegationen/länsstyrelsen.
Ingen gång En gång Två eller fler gånger
0-10% 65-75% 20-30%
6.5 Skillnader i handläggningstider 2004 respektive
2007
Den genomsnittliga totala handläggningstiden har minskat från 67 veckor 2004 till 61 veckor 2007 (9 %). För 13 av 21 län minskade de totala handläggningstiderna och för 8 av 21 län ökade handläggningstiderna.
Motsvarande genomsnittlig handläggningstid (2002) enligt Miljöbalkskommit-tén var 10,7 månader (ca 46 veckor).
Tabell 5 Genomsnittliga handläggningstider för alla län för 2004 respektive 2007, samt förändringen mellan 2004-2007.
2004 2007
Län Antal beslut Genomsnittlig
handläggningstid (veckor)
Antal beslut Genomsnittlig handläggningtid (veckor) Förändring 2004-2007 (veckor) AB 7 111 21 94 -17 C 4 57 21 60 +3 D 13 102 5 83 -19 E 18 58 14 56 -2 F 14 93 17 52 -41 G 8 66 9 71 +5 H 13 53 18 42 -11 I 4 65 9 52 -13 K 9 106 16 78 -28 M 51 62 42 57 -5 N 22 36 25 44 +8 O 50 83 57 89 +6 S 15 49 12 40 -9 T 15 37 17 34 -3 U 11 84 13 68 -16 W 13 50 10 53 +3 X 15 63 11 58 -5 Y 10 53 14 91 +38 Z 7 49 5 54 +5 AC 16 65 20 54 -11 BD 9 54 15 58 +4
6.6 Interna målsättningar för tillståndsprövning
Det förekommer en mängd olika interna målsättningar som berör många olikamindre moment i prövningsprocessen. Det vanligaste är dock en målsättning att en viss procentandel av de prövade ärendena ska beslutas inom ett visst antal månader från att ansökan bedöms som fullständig och har kungjorts. Den vanligaste interna målsättningen kan formuleras följande sätt:
Tillstånd ska beslutas inom ett visst antal månader (t ex 3-6) efter att ärendet har kungjorts för en viss andel av ärendena (t ex 80-100 %).
6.7 Miljöprövningsdelegationens arbetssätt i
förhållande till Länsstyrelsen
De delmoment som har redovisats av länen visar att det förenklat sett finns två olika varianter av ingående handläggningsmoment:
1. Länsstyrelser/Miljöprövningsdelegationer som enbart har använt delmoment 1-8 med ett gemensamt beslut (utan separat yttrande från länsstyrelsen).
2. Länsstyrelser/Miljöprövningsdelegationer som skickar ett separat beslutsförslag (yttrande) från länsstyrelsen till Miljöprövningsdelegationen samt skickar besluts-förslaget på remiss till verksamhetsutövaren och remissmyndigheterna, innan mil-jöprövningsdelegationen fattar ett slutligt beslut (inkluderar delmoment 9-10). 10 av 21 länsstyrelser som svarat har redovisat handläggningsmoment enligt punkt 1-10 (Beslutsförslags till miljöprövningsdelegationen och för remiss till verksam-hetsutövaren) och resterande 11 länsstyrelser har redovisat handläggningsmoment enligt punkt 1-8.
Av de länsstyrelser som har redovisat en bedömd teoretiskt kortast möjlig hand-läggningstid (11 st) för de angivna handläggningsmomenten, har de län som utfor-mar ett beslutsförslag (yttrande) till miljöprövningsdelegationen (moment 9-10) i genomsnitt ca 3 veckor längre handläggningstider jämfört med de län som endast använder handläggningsmoment 1-8.
6.8 Resultat av förenklingar under 2005
Den genomsnittliga handläggningstiden har minskat med ca 9 % från 2004 till 2007. Under 2005 infördes i miljöbalken möjligheten till ändringstillstånd enligt 16 kap 2 §. Länsstyrelserna har specifikt fått frågan hur detta har påverkat handlägg-ningstider. Bilden av hur ändringstillstånden har påverkat handläggningstiderna i praktiken är splittrad. Några län har redovisat att de anser möjligheten till änd-ringstillstånd är positiv även om dessa län har svårt att se detta i sin totala statistik över handläggningstider. Andra har inte tyckt att det har gått att bedöma pga för få eller inga ärenden där ändringstillstånds har använts. Några län anser att ändringen22
har stor betydelse och har haft stor effekt på handläggningstiderna för denna typ av ärenden.
6.9 Möjligheter att förkorta handläggningstiderna
Länen har lämnat en stor mängd förslag på vad som kan göras för att förkortahandläggningstiderna. Här redovisas ett urval av de vanligast förekommande för-slagen. (Ordningsföljden ska inte ses som någon inbördes prioritering.)
Större möjligheter och enklare att avvisa en ofullständig ansökan
Många län har efterlyst enklare och större möjligheter att avvisa en bristfäl-lig/ofullständig ansökan. Idag krävs enligt 22 kap 2 § miljöbalken, att miljöpröv-ningsdelegationen förelägger den som ansöker om tillstånd att inkomma med nöd-vändiga kompletteringar innan ansökan kan avvisas. Flera län vill ha möjligheten att avvisa ett ärende utan att förelägga om komplettering, då ett omfattande kom-pletteringsföreläggande lätt gör att miljöprövningsdelegationen får en roll som konsult och blir tvungen att i detalj ange omfattning och innehåll i en ansö-kan/MKB. Naturvårdsverket har inte specifikt frågat hur många gånger som en ofullständig ansökan/MKB har avvisats men har förstått att detta är relativt ovan-ligt samt anses vara komplicerat och resurskrävande.
Flera län har erfarenheten att ansökan/MKB många gånger är bristfällig trots att länsstyrelsen under samrådsfasen har försökt att vara tydliga, vad gäller omfatt-ning och innehåll i ansökan.
Generella föreskrifter för vissa verksamheter
Flera län har ansett att fler generella föreskrifter, både för specifika branscher eller verksamheter och delar av en verksamhet, skulle bidra till kortare handläggningsti-der.
Ökade resurser för tillståndsprövning
En majoritet av länen anser att ökade resurser krävs för att få möjlighet att korta handläggningstiderna.
Bättre information i samrådsfasen
Flera län har pekat på vikten av en hög tydlighet under samrådsfasen vad gäller informationen till verksamhetsutövaren om innehåll och avgränsningar i ansökan och MKB.
Fler faktablad och uppdatering av befintliga faktablad
Flera län ser uppdaterade faktablad samt ytterligare faktablad för specifika bran-scher som ett sätt att förkorta handläggningstiderna.
Ökad renodling av resurser för tillståndsprövning
Ett flertal län anser att ökad renodling och specialisering av tillståndsprövningen till särskilda handläggare skulle öka kompetensen och minska handläggningstider-na.
Ökat samarbete och specialisering inom och mellan olika länsstyrel-ser/miljöprövningsdelegationer alternativt hopslagna miljöprövnings-delegationer (stor-MPD)
Ett flertal län anser att en ökad samordning och ett ökat samarbete (t ex i nätverk) mellan olika länsstyrelser och olika miljöprövningsdelegationer skulle ge bättre kompetens och därmed effektivare handläggning. Flera län har även föreslagit att befintliga miljöprövningsdelegationer slås ihop till stor-MPD för att uppnå en ökad specialisering och därmed en högre kompetens. Detta anses då öka effektiviteten och minska handläggningstiderna. Andra förslag för att öka samordningen mellan länen och öka kompetensen har varit en nationell villkorsbank samt bättre nationell branschkompetens och nationell samordning av checklistor och mejllistor m fl.
Kompetensutveckling av länsstyrelsehandläggare
/miljöprövningsdelegationen och verksamhetsutövare samt förbättrad kompetens för tillståndsprövning
Flera län har ansett att kompetensen när det gäller tillståndsprövning behöver för-bättras, både för länsstyrelser/miljöprövningsdelegationen och för verksamhetsut-övare/konsulter. Det har föreslagits en utbildning speciellt riktad till nya handläg-gare som kommer att arbeta med tillståndsprövning. En motsvarande utbildning med verksamhetsutövare/konsulter som målgrupp har även föreslagits för att öka kompetensen inom området tillståndsprövning. Minst en länsstyrelse har redan genomfört en utbildningsdag inom tillståndsprövning för verksamhetsutöva-re/konsulter.
Flera län har ansett att en ökad renodling av tillståndsverksamheten vid respekti-ve länsstyrelse genom att vissa handläggare specialiserar sig på tillståndsprövning ger en högre kompetens hos handläggarna.
Kortare tider för kompletteringar och remiss av ansökan/MKB
Några län har föreslagit generellt kortare svarstider för kompletteringsbegäran och remissyttranden som ett sätt att få ner handläggningstiderna. Andra län har dock påpekat att det är viktigt att inte missa viktig kunskap och kompetens hos remiss-myndigheterna.
6.10 Uppföljning av handläggningstider
Det har inkommit få synpunkter och specifika förslag om hur ett system för löpan-de uppföljning av handläggningstilöpan-derna skulle kunna utformas. De flesta synpunk-terna har varit från länsstyrelser som har påtalat att det inte är rimligt att ha upp-följning som är så omfattande som i redovisningen av de olika delmomenten (1-10 bilaga 1). Övriga synpunkter som förekommit har varit av en mer allmän karaktär.
24
Önskemålet har varit en bra och hanterbar uppföljning av handläggningstiderna men hur uppföljningen skulle utformas har inte redovisats.
7 Naturvårdsverkets
kommentarer,
slutsatser och förslag
Här redovisas Naturvårdsverkets kommentarer, slutsatser och förslag. Fokus i detta avsnitt ligger i första hand på de uppgifter som inkommit om handläggningstider för 2007, då de är mest aktuella. Naturvårdsverket bedömer att inget län har så få tillståndsbeslut under de aktuella åren att underlaget inte skulle medge några slut-satser. Kapitelindelningen nedan följer i stort uppdragets olika delfrågor.
De genomsnittliga handläggningstiderna har generellt minskat från i genom-snitt 67 veckor 2004 till 61 veckor 2007 (-9 %). Detta är beräknat utan täktärenden som tillkommit sedan 2004. De genomsnittliga handläggningstiderna har från 2004 till 2007 minskat för 13 län och ökat för 8 län.
7.1 Resultat av ändringar i Miljöbalken
Inga eller små förändringar av de genomsnittliga handläggningstiderna har kunnat beläggas i denna undersökning pga av beslutade förändringar under 2005, i form av möjligheten till ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 § miljöbalken.
En länsstyrelse har separat redovisat ändringstillstånd under 2007 (8 st). Den genomsnittliga handläggningstiden var ca 19 veckor och varierade från 11-30 veckor. För dessa ärenden var handläggningstiden betydligt kortare än genomsnit-tet för samtliga län 61 veckor och i genomsnitt 57 veckor för det aktuella länet.
Ett län har redovisat att de i praktiken har använt ändringstillstånd sedan miljö-balken infördes 1999.
Under 2005 ändrades även 6 kap 5 § miljöbalken genom tillägget:
”Länsstyrelsen skall under samrådet enligt 4 § verka för att miljökonsekvensbe-skrivningen får den inriktning och omfattning som behövs för tillståndprövningen”. Tidigare var detta enbart reglerat för verksamheter som medför en betydande mil-jöpåverkan och framgick av Naturvårdsverkets allmänna råd om miljökonsekvens-beskrivningar (NFS 2001:9). Naturvårdsverket konstaterar att denna förändring har haft en liten betydelse i praktiken då kraven på underlag från verksamhetsutövaren inte har förändrats.
7.2 Skillnader i totala handläggningstider mellan
olika länsstyrelsers miljöprövningsdelegationer
Den genomsnittliga handläggningstiden minskade från 67 veckor 2004 till 61 veckor 2007. Spridning var stor mellan olika län. För 2004 varierade den genom-snittliga handläggningstiden för länen mellan 36 och 111 veckor. För 2007 variera-de handläggningstivariera-den mellan 34 och 94 veckor. För 8 län ökavariera-de och för 13 län minskade den genomsnittliga handläggningstiden.Motsvarande genomsnittlig handläggningstid (2002) enligt Miljöbalkskommit-tén var ca 46 veckor (10,7 månader). En möjlig förklaring till de kortare handlägg-ningstiderna kan vara att användningen i tillståndsprövningen av de nya
bestäm-26
melserna i miljöbalken gradvis har utvecklats allt eftersom fler verksamheter har tillståndprövats enligt miljöbalken.
Av de redovisade genomsnittliga handläggningstiderna för 2007 framgår att 4 län (19 %) har handläggningstider kring 40 veckor, 9 län (43 %) har tider under 55 veckor och 14 län (67 %) har tider som inte överstiger 60 veckor. 5 län (24 %) har handläggningstider kring 80 veckor eller mer. Det är alltså ett mindre antal län som har handläggningstider som kraftigt överskrider genomsnittet. Om man tar bort de 5 län med handläggningstider kring 80 veckor eller mer så blir genomsnittet istället ca 53 veckor.
Då länen har genomsnittliga handläggningstider från ca 40 veckor och uppåt så blir det i praktiken för alla ärenden ett uppehåll i handläggningen pga semestrar under antingen sommarperioden eller under jul- och nyårshelgen. För ett genom-snittligt prövningsärende (handläggningstid 61 veckor) blir det i praktiken två up-pehåll pga semesterperioder. Detta innebär att en extra handläggningstid på ett flertal veckor. Tidsåtgången pga semesterperioder kvarstår rimligen även om kommunens handläggare har delegation för kompletteringsbegäran respektive re-miss.
Naturvårdsverket har inte funnit att de län med de längsta handläggningstiderna skulle ha särskilt komplicerade anläggningar jämfört med övriga län.
Av ovanstående bör man kunna dra slutsatsen att det är rimligt att den totala handläggningstiden inte ska behöva vara längre än ca ett år för ett genomsnittligt ärende.
Det är inte enkelt att tydligt definiera vad som skulle vara god respektive mind-re god kvalitet för tillståndsprövning och tillståndsbeslut. Utifrån de beslut för tillståndspliktiga B-verksamheter enligt 9 kap. Miljöbalken som Naturvårdsverket har erfarenhet av kan det konstateras att spännvidden vad gäller utformningen av besluten är stor. Det går generellt att se vissa skillnader i tillståndsbeslut från olika län när det gäller t ex hur mycket av de frågor som är nya i miljöbalken förekom-mer, jämfört med miljöskyddslagen. Det kan t ex vara skillnader i hur nya frågor som t ex energihushållning, transporter och kemikalier hanteras och får genomslag i respektive tillstånd. Ett område där det kan förekomma skillnader är hur de all-männa hänsynsreglerna i 2 kap hanteras i tillstånden. Det kan t ex vara en stor spännvidd mellan olika tillståndsbeslut för liknande verksamheter från olika län, när det gäller hur många villkor som föreskrivs och vilken typ av villkor som an-vänds. Inom liknande branscher kan det förekomma tillstånd som främst består av mer generella villkor för verksamheten eller tillstånd med villkor som gäller frågor som blivit aktuella att villkorsreglera genom de förändringar som skett med miljö-balken. Ett län har redovisat att de har använt ändringstillstånd kontinuerligt sedan miljöbalken infördes trots att denna möjlighet infördes under 2005. Detta kan sä-kert bidra till kortare handläggningstider men rimligen på bekostnad av kvaliteten på tillståndsprövningen.
7.3 Skillnader i handläggningstider kopplat till
olika delmoment
Den genomsnittliga handläggningstiden för de olika redovisade delmomenten har en kraftig spridning mellan olika län. Generellt har handläggningstiderna ökat för det sammanlagda momentet 8-10 och minskat för momenten 1, 4, 5, 6 och 7 samt är oförändrat för moment 2 och 3.
För de flesta handläggningsmoment finns det några län som har handläggnings-tider som ligger mycket över genomsnittet för samtliga län.
Det finns långa eller mycket långa handläggningstider för vissa län när det gäller moment 1, 3, 6, 7 och 8-10. Moment 1 och 3 är helt allokerat till länsstyrel-sen/MPD och moment 8-10 till större delen. Moment 6 är allokerat till remissmyn-digheterna, moment 4 och 7 till verksamhetsutövarna.
De moment där handläggningstiden ökar mest med en ofullständig ansökan bör främst vara moment 3 och 4.
Det är generellt sett svårt att dra några slutsatser om någon av de angivna mo-dellerna med olika ingående delmoment ger kortare handläggningstider. Bland de län som har längst handläggningstider används båda modellerna. För de län med de kortaste handläggningstiderna finns en övervikt av län som enbart använder mo-ment 1-8. Det finns även län som har handläggningstider betydligt under genom-snittet som använder moment 9-10.
HANDLÄGGNINGSTIDER FÖR OLIKA HANDLÄGGNINGSMOMENT
Här är utgångspunkten de handläggningstider som länen redovisat för 2007. Moment 1
Detta moment har länsstyrelsen/miljöprövningsdelegationen rådighet över. Den genomsnittliga tiden för detta moment var 3 veckor. 16 län har använt max 2 veck-or för detta moment och 5 län har använt max en 1 vecka. Det är rimligt att tiden för detta moment inte ska behöva överstiga 1 vecka.
Moment 2
Remissmyndigheterna har rådighet över detta moment. Den genomsnittliga tiden för detta moment var 5 veckor. Här skulle en ökad grad av delegering kunna ge kortare tid för detta moment. Ett flertal län har redovisat tider på 3-4 veckor för moment 2. Det är rimligt att tiden för detta moment inte ska behöva överstiga 3-4 veckor, förutsatt att tillsynsmyndigheten, om det är en kommun, inte måste invänta ett nämndmöte pga av avsaknad av delegation.
Moment 3
Detta moment har främst länsstyrelsen/miljöprövningsdelegationen rådighet över. Den genomsnittliga tiden för detta moment var 8 veckor. Här är spridningen mellan länen stor och ca hälften av länen har tider mellan 2-6 veckor för detta moment. Tidsåtgången påverkas dock av kvaliteten i ansökan/MKB. Arbetsbelastningen och den tid som krävs för handläggning för länsstyrelsen/miljöprövningsdelegationen
28
ökar med en sämre ansökan/MKB, då en sämre kvalitet i sin tur kräver mer arbete med kompletteringar. Länens resurser för tillståndprövning har stor påverkan på detta moment.
Moment 4
Detta moment har verksamhetsutövarna rådighet över. Den genomsnittliga tiden för detta moment var 11 veckor och med en stor spridning mellan länen. Detta moment har minskat mest från 2004 till 2007, från i genomsnitt 15 till 11 veckor. Moment 5
Detta moment har länsstyrelsen/miljöprövningsdelegationen rådighet över. Den genomsnittliga tiden för detta moment var 4 veckor. Ungefär hälften av länen har redovisat tider för momentet på 1-3 veckor. Det är rimligt att tiden för detta mo-ment inte ska behöva överstiga 4 veckor.
Moment 6
Främst remissmyndigheterna har rådighet över detta moment. Den genomsnittliga tiden för detta moment var 8 veckor. Här skulle en ökad grad av delegering kunna ge kortare tid för detta moment. Det är rimligt att tiden för detta moment inte ska behöva överstiga 3-4 veckor, förutsatt att tillsynsmyndigheten, om det är en kom-mun inte måste invänta ett nämndmöte pga av avsaknad av delegation.
Moment 7
Främst verksamhetsutövarna har rådighet över detta moment. Den genomsnittliga tiden för detta moment var 5 veckor. Ungefär hälften av länen har redovisat tider för momentet på 1-3 veckor. Det är rimligt att tiden för detta moment inte ska be-höva överstiga 2-3 veckor.
Moment 8-10
Främst länsstyrelsen/miljöprövningsdelegationen har rådighet över detta moment. Den genomsnittliga tiden för detta moment var 18 veckor och den ska inte behöva överstiga cirka 12 veckor. Enligt Naturvårdsverkets mening är detta rimligt, därför att ärendet redan är kungjort och Miljöprövningsdelegationen har ansett att ärendet är komplett och kan ligga till grund för ett tillståndsbeslut. Detta moment är det som har ökat mest från 2004 till 2007, från i genomsnitt 14 till 18 veckor. Länens resurser för tillståndprövning har stor påverkan på detta moment.
Ett mindre tidskrävande alternativ (för att undvika onödiga överklaganden) till att Länsstyrelsen skriver ett beslutsyttrande som remissas (beslutsförslag till miljö-prövningsdelegationen) skulle kunna vara att
kommunicera ett färdigt utkast till MPD-beslut med verksamhetsutövaren. Verk-samhetsutövaren får då några dagar på sig att påpeka rena tekniska och innehålls-mässiga felaktigheter men ska inte ha synpunkter på själva beslutets utformning, villkor eller villkorsnivåer. Detta praktiseras av flera länsstyrelser.
7.4 Orsaker till skillnader i handläggningstider
för olika delmoment
Det är en stor spridning för de genomsnittliga handläggningstiderna för olika ären-den, delmoment och län. Det är svårt att säga vad detta beror på men de stora skill-naderna indikerar att det finns en förbättringspotential. De stora skillskill-naderna i handläggningstider för vissa delmoment indikerar även ett ökat behov av uppfölj-ning av handlägguppfölj-ningsprocessen, handlägguppfölj-ningstiderna räknat både som kalender-veckor och personkalender-veckor för respektive ärende.
I redovisningen av delmoment i tillståndsprövningen (kap 5 och bilaga 1) har flera länsstyrelser påpekat att det finns ett tidsglapp i redovisningen av delmomen-ten mellan moment 6 och 7, om inkomna remissyttranden inte skickas iväg direkt till verksamhetsutövaren. Naturvårdsverket bedömer att detta har en liten betydelse för de redovisade handläggningstiderna för delmoment 6 och 7, och att denna tid rimligen har redovisats på något av dessa delmoment.
Handläggningstiderna för delmoment 1 uppvisar en stor variation. Denna varia-tion kan inte kopplas till någon kvalitetsaspekt eller tillgång till personalresurser och bör i många fall kunna bli avsevärt kortare. Den stora variationen i handlägg-ningstid för delmoment 1 för olika län kan bero på bristande uppföljning och över-blick samt oklart ansvar för tillståndsprocessen mellan länsstyrelsen och miljö-prövningsdelegationen.
Delmoment 2 och 6 har koppling till remissmyndigheterna och delegering av kom-pletteringsyttrande respektive remissyttrande.
Delmoment 4 påverkas främst av verksamhetsutövaren.
Delmoment 7 har stor spridning vilket inte borde vara nödvändigt därför att utskick till verksamhetsutövarna för synpunkter borde inte ta mer tid än några veckor och sedan ska tillståndprocessen kunna fortsätta obehindrat.
Delmoment 3 och 8-10 påverkas främst av länsstyrsen/miljöprövningsdelegationen.
7.5 Handläggningstider för olika aktörer
Handläggningstider för delmoment 1-10 (se avsnitt 5 och bilaga 1-7) har fördelats på länsstyrelser/miljöprövningsdelegationer, remissmyndighet respektive verksam-hetsutövare. Denna fördelning av handläggningstiderna på aktörer är ungefärlig och innehåller en relativt stor osäkerhet, men ger en indikation på hur de förändrats för respektive aktör mellan 2004 och 2007. Det är därför svårt att dra några slutsat-ser av vad förändringarna beror på för respektive aktör.
När handläggningsmomenten har fördelats på de olika aktörerna så har länssty-relser/miljöprövningsdelegationer i genomsnitt använt mellan 15-53 veckor med ett genomsnitt för samtliga län på 33 veckor (2007). Det är alltså stora skillnader
mel-30
lan hur lång tid länen har använt för sina handläggningsmoment. De län som har redovisat de längsta handläggningstiderna för prövningsmyndighetens moment har använt ungefär lika många veckor som flera andra län har redovisat i total hand-läggningstid.
Remissmyndigheterna har i genomsnitt använt 12 veckor för sina respektive handläggningsmoment och även här är spridningen stor med handläggningstider på 6-22 veckor.
Verksamhetsutövarna har i genomsnitt använt 16 veckor för sina respektive handläggningsmoment med en spridning från 3-56 veckor. Här finns alltså den allra största spridningen mellan olika län. Det är ett fåtal län som har en mycket kort tid och ett län med en mycket lång tid fördelat på verksamhetsutövarna. De kortaste tiderna som har redovisats för några av länen stämmer inte med länens generella synpunkter på att kvaliteten i tillståndsansökningarna generellt har be-dömts som för låg och starkt bidragande till de långa handläggningstiderna. Det stämmer inte heller med länens generella uppfattning om att de flesta till-ståndsansökningar behöver kompletteras en eller flera gånger.
7.6 Möjligheter att förkorta handläggningstiderna
Naturvårdsverket bedömer att förslagen till åtgärder för att förkorta handläggnings-tiderna minskar, och i fallet med avvisande av ansökan i vart fall inte varaktigt ökar, den administrativa kostnaden för verksamhetsutövarna.Sammanfattande bedömning
En tänkbar förändring av lagstiftningen är att göra avvisning obligatorisk av en ansökan som även efter kompletteringar är otillräcklig. Naturvårdsverket anser att det inte finns tillräckligt övervägande skäl för att föreslå en sådan förändring.
Att kunna avvisa en otillräcklig ansökan utan att alls bereda verksamhetsutöva-ren möjlighet att först komplettera den, bedömer verket vara en orimlig åtgärd.
Ett förbättrat informationsutbyte i samrådsfasen, i båda riktningarna, bör med stor sannolikhet leda till kortare handläggningstider.
Verket delar länsstyrelsernas uppfattning att branschspecifik vägledning av ty-pen faktablad kan leda till kortare handläggningstider. Däremot är verket tveksamt till om fler generella föreskrifter alltid är ett lämpligt verktyg för detta ändamål.
En annan åtgärd som möjligen kan leda till kortare handläggningstider är ökad delegation för kommunala handläggare vid kompletteringsbegäran och remiss. Detta bör dock utredas närmare.
Ökade personella resurser för tillståndsprövning är det vanligaste förslaget från länsstyrelserna. För att det ska få förväntat genomslag i praktiken på handlägg-ningstider behöver dock vissa förutsättningar vara uppfyllda vad gäller uppföljning.
Att ge remissmyndigheter kortare tid för kompletteringsbegäran är sannolikt inte rätt väg att gå.
Däremot kan ökat samarbete mellan länsstyrelser och delegationer, och ökad speci-alisering hos såväl dessa som på handläggarnivå, vara verksamma åtgärder. Även kompetensuppbyggnad bör främjas.
Förändringar enligt dessa förslag bedöms kunna ge förkortade handläggnings-tider vid flertalet län. Det är dock vid de län som 2007 hade genomsnittliga hand-läggningstider som låg kraftigt över genomsnittet, som antalet kalenderveckor bör kunna minskas mest. Detta gäller i synnerhet handläggningsmomenten 1 och 8-10, dvs tiden från inkommen ansökan fram till utskick av första kompletteringsförfrå-gan till remissmyndigheterna, respektive tiden från inkomna synpunkter från verk-samhetsutövaren på remissyttranden fram till ett färdigt tillståndsbeslut. Dessa handläggningsmoment har länen rådighet över.
Regeringsuppdragets formulering är helt inriktad på handläggningstider. Ett av de yttersta syftena är sannolikt att minska den administrativa kostnaden för miljö-prövning hos verksamhetsutövarna. Det finns därför anledning att granska försla-gen även ur detta, vidare, perspektivet. Naturvårdsverket bedömer att de rekom-menderade förslagen skulle minska företagens administrativa kostnader. Inte heller ökad avvisning av ansökningar skulle sannolikt leda till ökade kostnader i förläng-ningen, om en sådan lagstiftningsåtgärd skulle genomföras.
Naturvårdsverkets genomgång av tänkbara åtgärder
FÖRENKLAD OCH ÖKAD MÖJLIGHET ATT AVVISA EN ANSÖKAN
Kärnproblemet bakom behovet av att göra det enklare att avvisa bristfälliga ansök-ningar förfaller vara att ansökansök-ningarna inte bedöms ha den kvalitet som önskas när det ges in till Miljöprövningsdelegationen. Om man förutsätter att problemet med bristfälliga ansökningar beror på omständigheter som sökanden råder över, t.ex. att sökanden undviker att redogöra aspekter av verksamheten som har betydelse för uppfyllandet av de allmänna hänsynsreglerna, torde en ökad användning av avvis-ning bidra till att höja kvalitén på ansökavvis-ningarna.
Generellt kan man tänka sig två sätt att i praktiken kunna avvisa fler alltför bristfälliga ansökningar, där begäran om kompletteringar inte har fått tillräcklig effekt. Dels en ökad tillämpning av användningen av möjligheten att avvisa brist-fälliga ansökningar enligt befintliga bestämmelser om avvisning i 2 § 22 kap mil-jöbalken. Alternativet kan vara att genomföra någon form av förändring eller modi-fiering av lagstiftningen som medför att länsstyrelsen/miljöprövningsdelegationen uppfattar det som enklare och lättare att avvisa en bristfällig ansökan och som ökar möjligheten att i praktiken använda möjligheten att avvisa en bristfällig ansökan.
Begäran om kompletteringar tar längre tid att utforma, ju sämre den ursprung-liga ansökan/MKB är. Det skulle kräva en onödigt stor arbetsinsats av länsstyrel-sen/miljöprövningsdelegationen om alla förelägganden från början skulle utformas för ett eventuellt framtida avvisande av en ansökan. Mycket omfattande komplette-ringar tar vidare lång tid för verksamhetsutövaren att få fram. Många gånger krävs det dessutom i praktiken att miljöprövningsdelegationen begär omfattande kom-pletteringar mer än en gång innan miljöprövningsdelegationen anser att ansökan kan avvisas. Materialet från miljöprövningsdelegationerna visar att det är mycket ovanligt att ett ärende inte behöver kompletteras alls och många gånger krävs det
32
kompletteringar i flera omgångar. Genom att förenkla och öka möjligheterna att avvisa en ansökan så skulle verksamhetsutövaren få en tydlig signal om att det är bättre att vänta med att lämna in en ansökan tills den är rimligt komplett vad gäller innehåll och omfattning.
Frågan är om en ändring av 22 kap 2 § skulle kunna bidra till att korta ner handläggningstiderna vid Miljöprövningsdelegationen. En tänkbar förändring skul-le kunna vara att föreskriva att avvisning ska ske om de förutsättningar som anges i 22 kap 2 § är uppfyllda. Att göra avvisning obligatoriskt sätter press på sökanden att se till att ansökan är så bra att den utan större kompletteringar kan ligga till grund för prövningen. Samtidigt sätter det press på tillståndsmyndigheten att vara tydlig om vilka kompletteringar som krävs för att ansökan ska kunna ligga till grund för prövningen. Sökanden har svårt att i förväg veta hur en ansökan ska se ut för att tillståndsmyndigheten och remissinstanser ska tycka att den är tillräckligt komplett för att ligga till grund för prövningen. Det är även svårt för myndigheten att generellt avgöra och i förväg ange vad som ska ingå i en i en ansökan och MKB i det enskilda fallet, utan en tillräcklig grundläggande information om verksamhe-ten och dess miljöpåverkan från verksamhetsutövaren. Det är alltså även viktigt med ett bra och tillräckligt omfattande samrådsunderlag för att kunna bedöma hur en tillståndsansökan och MKB bör avgränsas.
En annan tänkbar förändring av 22 kap 2 § skulle kunna vara att man föreskri-ver att en bristfällig ansökan får/kan avvisas utan att sökanden bereds tillfälle att komplettera ansökan. En sådan lösning strider, som Naturvårdsverket ser det, mot myndigheternas serviceskyldighet som bl.a. innefattar en skyldighet att ge råd och anvisningar om hur en bristfällig ansökan i ett ärende ska/bör kompletteras för att kunna prövas. Risken för de negativa effekter som kan befaras om avvisning görs obligatoriskt är förmodligen ännu större om tillståndsmyndigheten tillåts avvisa en ansökan utan att först ge sökanden tillfälle att rätta till bristerna.
En möjlighet är att i lagstiftningen regera hur lång tid en tillståndsprocess eller delar av denna får ta, t ex att ett beslut om ett eventuellt tillstånd ska fattas inom en viss tid från det att ansökan kom in till tillståndsmyndigheten. Effekten skulle dock kunna bli att verksamhetsutövaren ser det tillståndsmyndighetens ansvar att driva processen framåt så att ett tillstånd kan lämnas inom den föreskrivna tidsgränsen. Denna åtgärd skulle vidare ha en negativ effekt på kvaliteten på tillståndsprövning-en och i förlängningtillståndsprövning-en på miljöskyddet och möjligheterna att uppnå de beslutade miljömålen. Vidare kan antalet avvisningar komma att öka vilket sannolikt inte leder till kortare handläggningstider totalt sett då sökanden i sådant fall kan bli tvungen att ta om hela eller delar av MKB-processen. Ett ökat antal avvisningar kan dock ha det positiva med sig att det sätter press på sökanden att göra bättre ansökningar.
BÄTTRE INFORMATION I SAMRÅDSFASEN
Detta är en viktig fråga som påverkar den vidare tillståndsprocessen. Denna fråga kan länsstyrelsen/miljöprövningsdelegationen påverka och bör utveckla på egen hand, genom t ex mer samarbete mellan olika
under samrådet genom ett tillägg i 6 kap 5 § miljöbalken. Självfallet har även verk-samhetsutövaren ett ansvar att ge ett tydligt underlag till myndigheten inför samrå-det. Även detta kan ofta förbättras.
FLER FAKTABLAD OCH UPPDATERING AV BEFINTLIGA FAKTABLAD
Faktablad har en påverkan på ansökningarnas kvalitet och handläggarnas kompe-tens men påverkar även handläggningstiderna. Naturvårdsverket arbetar med att ta fram nya eller uppdaterade faktablad för de områden eller branscher där det har bedömts som ändamålsenligt. Faktablad är lämpade för verksamheter eller sekto-rer där det finns många liknande anläggningar och där tekniken är välutvecklad. Vidare har faktablad den fördelen att de kan peka på olika alternativ som finns avseende t ex reningsteknik, BMT och exempel på tillståndsvillkor, men utan att peka ut generellt vad som skulle anses vara BMT. Till skillnad mot generella före-skrifter så får myndigheterna inte en normerande roll och verksamhetsutövarna får ett tydligare ansvar för att driva teknikutvecklingen.
ÖKAD DELEGERING FÖR KOMMUNALA HANDLÄGGARE VID KOMPLETTERINGSBEGÄRAN OCH REMISS
Ökad delegering bedöms ha en stor potential för att reducera handläggningstiderna för två delmoment under prövningsprocessen. Detta bedöms kunna ske utan att påverka kvaliteten tillståndsprövningen.
Naturvårdsverket föreslår därför att möjligheterna till ökad delegering för kommunala handläggare utreds.
Naturvårdsverkets kommentarer till övriga förslag till åtgärder från länen
GENERELLA FÖRESKRIFTER FÖR VISSA VERKSAMHETER
Generella föreskrifter (gfs) är bäst lämpade för verksamheter eller sektorer där det finns många liknande anläggningar och där tekniken är välutvecklad. Gfs kan där vara ett resurseffektivt verktyg. Kravnivån i gfs blir dock ofta på en förhållandevis basal nivå, medan kravnivån ofta sätts högre vid en individuell tillståndsprövning, mer motsvarande miljöbalkens bästa möjliga teknik (BMT) för sektorn/branschen. Gfs har enligt verkets mening därför vissa begränsningar särskilt för komplexa verksamheter på A- och B-listan. Generella föreskrifter är därtill i sig relativt re-surskrävande att utforma, särskilt som de bör hållas uppdaterade alltefter utveck-lingen av BMT. Enligt naturvårdsverkets mening är sammantaget en ökad använd-ning av gfs knappast något verktyg som, med bibehållen kvalitet i tillståndsbeslu-ten (i termer av hög kravnivå motsvarande BMT), generellt skulle minska hand-läggningstiderna. Även om gfs självfallet kan fortsätta att vara ändamålsenliga för vissa sakfrågor och vissa branscher/sektorer.
ÖKADE RESURSER FÖR TILLSTÅNDSPRÖVNING
Generellt ökade resurser har varit det vanligaste förslaget från länen för att uppnå kortare handläggningstider. Om ökade resurser ska pekas ut som en väg till
förkor-34
tade handläggningstider och särskilt om storleksordningen på resurstillskottet ska anges, så krävs det bättre kunskap om och uppföljning av hur mycket resurser som läggs på tillståndsprövning idag och vilken effekt eventuella extra resurser skulle ge på t ex handläggningstider. Om ökade resurser ska ge avsedd effekt måste detta säkerställas via bättre planering och uppföljning. Om man vill prioritera förkortade handläggningstider med hjälp av ökade resurser bör resurserna öronmärkas för tillståndsprövning. Detta för att säkerställa att resurserna används för tillstånds-prövning och ger förkortade handläggningstider.
(Se även avsnitt 7.7 om uppföljning)
KORTARE TIDER FÖR KOMPLETTERINGSBEGÄRAN OCH REMISS AV ANSÖKNINGAR
Det är vikigt att hinna få med remissmyndigheternas synpunkter, erfarenheter och kompetens i tillståndsprocessen. Naturvårdsverket är därför tveksamt till detta förslag.
ÖKAD RENODLING AV RESURSER FÖR TILLSTÅNDSPRÖVNING OCH ÖKAD SPECIALISERING INOM OLIKA VERKSAMHETSBRANSCHER OCH
KUNSKAPSOMRÅDEN
Naturvårdsverket håller med om att en ökad specialisering och renodling av till-ståndsprövningen skulle vara positivt och ge en ökad effektivitet, kompetens, erfa-renhet och troligen kortare handläggningstider.
ÖKAT SAMARBETE OCH SPECIALISERING INOM OCH MELLAN OLIKA LÄNSSTYRELSER OCH MILJÖPRÖVNINGSDELEGATIONER ALTERNATIVT HOPSLAGNING TILL STÖRRE MILJÖPRÖVNINGSDELEGATIONER (STOR-MPD)
Denna fråga (förutom stor-MPD) kan länsstyrelsen/miljöprövningsdelegationen påverka och bör utveckla på egen hand t ex när det gäller mer samarbete mellan olika länsstyrelser/miljöprövningsdelegationener.
KOMPETENSUTVECKLING INOM MILJÖPRÖVNING HOS LÄN OCH VERKSAMHETSUTÖVARE
Kompetensutveckling inom miljöprövning hos länsstyrelser, miljöprövningsdelega-tioner och verksamhetsutövare. Naturvårdsverket ser positivt på de förslagen om kompetensutveckling inom miljöprövning för länsstyrelser, miljöprövningsdelega-tioner och verksamhetsutövare. Flera län har föreslagit en generell utbildning för nyanställda handläggare som arbetar med miljöprövning. Andra förslag har gällt utbildning i miljöprövning för verksamhetsutövare. Detta är ett område som länen kan utveckla själva eller tillsammans med andra län. T ex har länsstyrelsen i Skåne genomfört en kurs med inriktning mot tillståndsprövning riktad till verksamhetsut-övare. Även Naturvårdsverket är beredd att bidra med kompetens när det gäller utbildningar av länsstyrelsehandläggare inom området tillståndsprövning.
7.7 Förslag till uppföljning av handläggningstider
Naturvårdsverkets förslagNaturvårdsverket anser att miljöbalkkommitténs indelning som används i yttrandet, en effektivare miljöprövning (SOU 2003:124) skulle kunna användas. Tiden från inkommen tillståndsansökan till ett färdigt tillståndbeslut skulle då delas upp enligt följande:
1. Total handläggningstid från inkommen ansökan till det färdiga tillståndsbeslutet. 2. Tid från inkommen ansökan till att ansökan kungörs.
3. Tid från att ansökan kungörs till det färdiga tillståndsbeslutet
Naturvårdsverket föreslår att några eller samtliga länsstyrelser och miljöprövnings-delegationer får i uppdrag att gemensamt ta fram ett förslag på ett ändamålsenligt uppföljningssystem för handläggningstider för miljöprövning. Detta skulle även kunna omfatta gemensamma nationella målsättningar för handläggningstider för länens miljöprövning.
Naturvårdsverkets synpunkter
Naturvårdsverket har i beställardialog med Miljödepartementet konstaterat att när det gäller uppföljningssystem så bör främst länen bidra med synpunkter på hur ett uppföljningssystem för hur deras miljöprövning bör utformas.
Ett lämpligt uppföljningssystem kan inte bara användas för att rapportera utfal-let för länens tillståndsprövning, utan bör även kunna underlätta överblicken och styrningen av pågående tillståndsärenden. Naturvårdsverket anser att länen själva är bäst lämpade att ta fram ett uppföljningssystem.
Det har inte inkommit några förslag på konkreta uppföljningssystem från läns-styrelserna. Många län har påpekat att de inte anser att det är rimligt att ha en så omfattande uppföljning som de delmoment som redovisats i uppdraget. Natur-vårdsverket delar den uppfattningen. Frågorna var aldrig avsedda för annat än att ge underlag till denna undersökning.
Naturvårdsverket anser att det är viktigt att ha ett fungerande system för upp-följning av handläggningstider generellt. Ett fungerande uppupp-följningssystem är viktigt för att kunna redovisa hur befintliga resurser används och prioriteras i för-hållande till andra verksamheter än tillståndsprövning. Många av länen har redovi-sat ökade resurser som ett viktigt verktyg för att förkorta handläggningstiderna. Då är det viktigt att veta både hur befintliga resurser används och vilket resultat som uppnås. Detta är en förutsättning för att kunna bedöma vilka resultat, när gäller handläggningstider som eventuellt ökade resurser skulle ge.
Uppföljning av handläggningstiderna skulle behöva omfatta t ex använd hand-läggningstid (personveckor) och antal kalenderveckor för respektive ärende och totalt per län. Det vore även önskvärt med en plan för länets tillståndsprövning med uppgifter om planerad och använd handläggningstid per län kopplat till re-spektive läns målsättningar eller nationella målsättningar för handläggningstider.
