• No results found

Viltskadeanslaget, fisket och sälarna

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Viltskadeanslaget, fisket och sälarna"

Copied!
71
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

fi sket och sälarna

Utvärdering av viltskadeanslaget

på sälskadeområdet

(2)

Utvärdering av viltskadeanslaget på sälskadeområdet

(3)

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se

Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 91-620-5644-1.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2006 Elektronisk publikation Omslagsbilder:

Gråsäl: Klas Rune/N – Naturfotograferna Fiskeredskap: Naturvårdsverket

(4)

Förord

Viltskadeanslaget är ett viktigt redskap i viltförvaltningen för att öka acceptansen för förekomst av fredat vilt. Avsikten är att det ska bidra till att mildra konflikter mellan människa och fredat vilt.

Konflikten mellan sälen och fisket bottnar i en konkurrens om samma resurs: fisken. Ända sedan mitten av 1980-talet har sälskadorna ökat kraftigt. Naturvårds-verket har utvärderat användningen av viltskadeanslaget på sälskadeområdet. Syf-tet med utvärderingen har varit att få ökad kunskap om anslagets betydelse och användning för den vidare hanteringen av anslaget.

Utvärderingen har fokuserat på hur styrningen och administrationen av anslaget fungerar samt hur berörda fiskare upplever systemet. Underlaget för utvärderingen utgörs av 44 intervjuer tillsammans med dokument som behandlar anslaget, dess användning eller problemen med sälskador.

En sammanställning från Fiskeriverkets kustlaboratorium om nuläget när det gäller sälskador och utveckling av sälsäkra redskap samt en redovisning av resulta-ten från forskningsprogrammet Framework for Biodiversity Reconciliation Action Plan (FRAP) om konflikten ligger som bilagor i rapporten. Ett stort tack riktas till författarna av rapporterna i bilagor samt de tjänstemän och fiskare som lämnat underlag och konstruktiva synpunkter.

I rapporten redovisas resultatet av utvärderingen, inklusive slutsatser och för-slag på förbättringsområden. Rapporten har skrivits av Ida Edwertz och Leila Tabari på Naturvårdsverkets enhet för strategier och utvärdering.

Stockholm, december 2006 Lars-Erik Liljelund

(5)
(6)

Innehåll

FÖRORD 3

SAMMANFATTNING 7

SUMMARY 11

1 ETT VIKTIGT REDSKAP I VILTFÖRVALTNINGEN 15

1.1 Syfte: ökad kunskap, bättre hantering 15 1.2 Genomförande – intervjuer och dokument 16

2 STYRNING OCH SAMORDNING AV ANSLAGET 18

2.1 Principer för medelsfördelning 18

2.2 Ny fördelningsmodell 18

2.3 Samverkan mellan länen önskas 19

2.2 Gärna mer information 19

2.3 Många nöjda, men det kan bli bättre 20

3 PROBLEM MED ERSÄTTNING, BIDRAGEN FUNGERAR 21

3.1 Ersättning för sälskador 21 3.2 Bra modeller för bidrag till förebyggande åtgärder 23 3.3 Information, delaktighet och service 24 3.4 Fiskarnas åsikter: Bra med ersättning och bidrag, men långa

handläggningstider 25

3.5 Diskussion 27

4 BÅDE BIDRAG OCH ERSÄTTNING BEHÖVS 30

4.1 Länsstyrelserna tror på förebyggande 30 4.2 Fiskarna försiktigt positiva till sälsäkra redskap 31 4.3 Sälar och Fiske om utvecklingen av effektiva förebyggande åtgärder 32 4.4 Svårt att ersätta skadeersättning med bidrag 33

5 DE FLESTA DRABBADE SÖKER MEDEL 35

5.1 Hur många får ersättning och bidrag? 35 5.2 Anslaget känt bland fiskarna 36 5.3 Inte lönt söka om stora skador 36 5.4 Ljumt intresse för bidrag 37 5.5 De skadedrabbade fiskarna får ersättning och bidrag 37

6 BEGRÄNSAD BETYDELSE FÖR ATT MILDRA KONFLIKTEN 39

6.1 Uthållig samexistens säl – fiske? 39 6.2 Ersättning plåster på såren, bidrag bättre på sikt 39 6.3 Fiskarna beroende av ersättning och bidrag 40 6.4 Anslaget avgörande för kustfiskenäringen 41

(7)

7 SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER 43

7.1 Hanteringen av anslaget fungerar väl 43 7.2 Drabbade fiskare delar på ersättningen 43 7.3 Begränsad betydelse för acceptansen 43

7.4 Rekommendationer 44

8 REFERENSER 45

BILAGOR 46

Bilaga 1 Sven Gunnar Lunneryd och Sara Königson, Konflikt säl och

yrkes-fiske och dess lösningar, Rapport från Säl, Skarv och Redskapsut-veckling (SSR), Kustlaboratoriet

Bilaga 2 Karl Bruckmeier och Christina Höj Larsen, Konflikt sälar – fiske:

Material från forskningsprojektet FRAP

Bilaga 3 Naturvårdsverket, Viltförvaltningens planerade åtgärder med

an-ledning av ”Viltskadeanslaget, fisket och sälarna”

Bilaga 4 Naturvårdsverket, Programteori, verksamhetslogik

Läsanvisning och ordförklaringar

Rapporten inleds med en redogörelse för vad länsstyrelsetjänstemännen anser om styrningen och samordningen av anslaget. Följande avsnitt ägnas åt hur länsstyrel-serna hanterar anslaget och hur de intervjuade fiskarna tycker att det fungerar. Därefter diskuteras den grundläggande principen att skador primärt ska förebyggas och möjligheterna att fasa ut ersättningen när det gäller sälskador. Dessutom be-handlas hur många fiskare som är med och delar på viltskadeanslaget och hur bi-drag till förebyggande åtgärder och ersättning fungerar som metod för att mildra konflikten mellan sälen och kustfiskarna. Rapporten avslutas med slutsatser och rekommendationer.

Dyneema-garn. En typ av starkare fiskegarn som bättre ska motstå skador från säl. Se vidare Bilaga 1.

Pushup-fiskhus, Pushup-fällor. Benämningar på fiskeredskap som är konstruera-de för att säl inte ska komma åt fångad fisk. Se Bilaga 1 för bilkonstruera-der och utförligare förklaring. Pushup-fälla eller pushup-fiskhus är ett varumärke för en typ av ponton-fiskhus. Benämningen används av i princip samtliga intervjupersoner och därför används den även i denna rapport.

FRAP. Framework for Biodiversity Reconciliation Action Plan. Se Bilaga 2. Program Sälar och Fiske. Ett forskningsprogram som finansieras av Naturvårds-verket. Forskningen bedrivs vid Fiskeriverkets kustlaboratorium

(8)

Sammanfattning

Yrkesfiskare som drabbas av sälskador kan ansöka om ersättning för skadorna. Fiskare kan också få bidrag till inköp av sälsäkra fiskeredskap. Ersättningarna och bidragen betalas ur det så kallade viltskadeanslaget.

Viltskadeanslaget är ett viktigt redskap i viltförvaltningen. Syftet med anslaget är att nå en bredare uppslutning kring viltpolitiken genom att öka acceptansen för förekomst av fredat vilt samt att bidra till att mildra konflikter mellan människa och fredat vilt.

Kärnfrågor och genomförande

Naturvårdsverkets enhet för strategier och utvärdering har utvärderat viltska-deanslagets användning på sälskadeområdet. Utvärderingen har genomförts på uppdrag av verkets enhet för viltförvaltning. Syftet med utvärderingen har varit att få ökad kunskap om anslagets betydelse och användning för att kunna förbättra den vidare hanteringen av anslaget. Tre kärnfrågor har legat till grund för arbetet:

1) Hur fungerar hanteringen av anslaget?

2) Varför ansöker så få fiskare om ersättning/bidrag?

3) Vilken betydelse har anslaget för att mildra konflikten mellan fiske och säl?

Utvärderingen har i huvudsak genomförts genom dokumentstudier och intervjuer med fiskare och länsstyrelsetjänstemän i kustlänen. Listor över yrkesfiskare och statistik över yrkesfiskare och olika typer av fisken har också använts som under-lag. De viktigaste resultaten från den forskning som gjorts om konflikten och säl-skadorna presenteras i två bilagor till utvärderingsrapporten. Den forskningen handlar framför allt om sälskador och deras omfattning, utvecklingen av skadefö-rebyggande åtgärder och konflikten som sådan. Utvärderingen avgränsas till hur anslaget hanteras och fungerar och vilka effekter det har.

Den här utvärderingen är den andra som avser hanteringen av viltskadeansla-gets och dess betydelse. År 2005 genomfördes en motsvarade utvärdering för den del av anslaget som går till ersättning för skador av landlevande rovdjur och bidrag för att förebygga sådana skador.

Mest pengar till ersättningar

Nästan 22 av de 37,8 miljoner som utgör viltskadeanslaget 2006 går till sälskador. Naturvårdsverket är sektorsmyndighet för viltförvaltning och fördelar anslaget mellan länen. Naturvårdsverket styr och stödjer länsstyrelsernas hantering av med-len genom sina föreskrifter och allmänna råd och genom riktlinjer tillsammans med besluten om fördelning av viltskadeanslaget.

De flesta länsstyrelsetjänstemännen är nöjda med det stöd de får från central nivå. Men man ser gärna att Naturvårdsverket tar initiativ för att få till stånd en

(9)

utökad samverkan mellan länen, bl.a. med att utveckla principer för fördelning av skadeersättningen. Mer utbildning kring sälfrågorna efterfrågas också, liksom mer information om utvecklingen av sälsäkra redskap och forskningen om sälskador. Olika modeller för fördelning av ersättning

På samma sätt som när det gäller viltskadeanslagets användning för skador som orsakats av landlevande rovdjur går det inte att ge någon generell bild av hur det ser ut i länen. Det finns skillnader både mellan sälskadornas omfattning och läns-styrelsernas hantering av viltskadeanslaget. Det saknas gemensamma regler för hur länsstyrelserna ska fördela viltskademedlen inom länen.

Naturvårdsverket har satt upp riktlinjer för bidrag till s.k. pushup-fällor. De har medverkat till att hanteringen av bidragsärenden är mer enhetlig och att länsstyrel-serna tycker att just den fördelningen fungerar bra. För bidrag för inköp av andra redskap än pushup-fällor finns inga riktlinjer. Där varierar bidragsnivåerna en hel del mellan länen.

Olikheterna finns framför allt mellan länsstyrelsernas modeller för att fördela skadeersättningen. De flesta utgår i någon mån från den så kallade bruttoinfisk-ningen. Men i övrigt är variationerna stora mellan länens modeller för att beräkna ersättningen. Ett par län byter till och med modell år från år.

Råd och riktlinjer önskas

En del av olikheterna i hanteringen tycker länsstyrelsetjänstemännen är problema-tiska eftersom de ger upphov till missnöje hos fiskarna. I några fall skulle en annor-lunda hantering både underlätta för tjänstemännen och på bättre sätt motsvara de krav på likabehandling, saklighet och transparens som ställs på all myndighets-verksamhet. Till exempel måste två fiskare i olika län men i en jämförbar situation kunna vänta sig en likartad bedömning.

Med något undantag vill de intervjuade tjänstemännen ha råd och riktlinjer som hjälper dem att utforma en enklare, mer rättvis och mer enhetlig hantering av ären-den om sälskadeersättning.

De intervjuade fiskarna har främst synpunkter på ersättnings- och bidragsnivåer och formerna för utbetalning av bidraget i några län. Många tycker inte att den skadeersättning de får alls motsvarar de förluster som sälen orsakar dem Grundprincip: skador ska förebyggas

Den grundläggande principen i systemet med viltskadeanslag är att skador i första hand ska förebyggas. För såväl skador av landlevande rovdjur som för sälskador har principen begränsad betydelse i praktiken. När det gäller sälskador är tanken att ersättningen för skador ska minska i takt med att bidrag till sälsäkra redskap betalas ut. Så har det inte blivit i någon länsstyrelse i dagsläget. För många fisken finns inga effektiva förebyggande metoder, men även där metoderna fungerar påpekar fiskarna att fångsten ändå blir mindre.

(10)

Liten efterfrågan på bidrag till förebyggande åtgärder

Dessutom är fiskarnas efterfrågan på bidrag för inköp av sälsäkra redskap inte särskilt stor. Det beror på att de redan har köpt de redskap de behöver eller att de inte vågar investera på grund av fiskets ovissa framtid och dåliga lönsamhet. I dagsläget är det alltså inte en fråga om antingen skadeersättning eller bidrag till sälsäkra redskap.

Både ersättning och bidrag behövs

För att konflikten ska mildras behövs båda typerna av ekonomiskt stöd och det även till dem som gjort förebyggande investeringar.

Det är endast en liten andel av det totala antalet yrkesfiskare som delar på vilt-skademedlen. Men många fiskare är inte heller utsatta för sälskador. Det är inte mycket som tyder på att det finns svårt skadedrabbade yrkesfiskare som inte söker ersättning.

Anslaget är väl känt, även om en del kustfiskare som just börjat få sälskador inte känner till detaljerna kring anslaget och vem som kan ansöka om medel. Att en del inte ansöker trots att de ägnar sig åt en typ av fiske som kan drabbas av sälska-dor beror enligt intervjupersonerna på att de inte har några större problem med skador.

Anslaget får fiskarna att fortsätta fiska

Viltskadeanslaget har betydelse. Någon intervjuperson tror att acceptansen för sälen ökar, flera tror att konflikten mildras men alla är överens om att anslagets främsta effekt är att det gör det möjligt för kustfiskarna att fortsätta med sin verk-samhet. Utan anslaget hade kustfiskenäringen på många håll slagits ut.

Samtidigt är det enda som långsiktigt kan mildra konflikten att fiskarna faktiskt kan fiska och få någon fisk. Där de sälsäkra redskapen fungerar ser fiskarna dem som en hjälp. Trots investeringar i förebyggande åtgärder är det dock inte många fiskare som får tillräckligt med fångst för att kunna leva av fisket. Så länge det inte finns effektiva skadeförebyggande metoder för fler typer av fisken kommer ansla-gets betydelse i första hand vara att hålla kustfisket under armarna ett tag till. Rekommendationer

För att användningen av viltskadeanslaget för sälskador i större utsträckning ska få den avsedda effekten rekommenderar vi att:

• Tydliga råd och riktlinjer om hur sälskadeersättningen bör fördelas tas fram. Ett par länsstyrelser har modeller som fungerar bra och dessa kan tjäna som en typ av ”best practice”. I detta sammanhang bör även beho-vet av enkla rutiner och generellt kortare handläggningstider beaktas. • Möjligheterna till utbildning, kunskapsförsörjning, råd och nätverk

för-bättras för dem som arbetar med sälskador. Samverkan mellan länsstyrel-serna i frågor om sälproblematiken och hanteringen av viltskadeanslaget bör ses över och utvecklas.

(11)

• Utvecklingen av sälsäkra redskap, andra skadeförebyggande åtgärder, samt mindre utsatta typer av fiske stimuleras ytterligare.

(12)

Summary

The Swedish Parliament has decided to ensure the long-term survival of Sweden's large carnivores including seals. Predators are to be allowed to spread within the limits of their natural range. A broad series of measures are taken to minimise con-flicts between predators and man and to prevent damage. One way of doing this is through financial support and compensation via the wildlife damage appropriation.

Commercial fishermen who are affected by seal damage can apply for compen-sation for the damage suffered. They can also receive grants for the purchase of seal-proof fishing gear. The Swedish Environmental Protection Agency allocates funds from the wildlife damage appropriation to the county administrative boards. These decide on compensation and grants paid to the fishermen.

The wildlife damage appropriation is an important instrument in wildlife man-agement. The purpose of the appropriation is to attain broader support for wildlife policy by increasing acceptance of the presence of protected wildlife and to con-tribute to mitigating conflicts between humans and protected wildlife.

Key issues and implementation

The Swedish Environmental Protection Agency’s Strategies and Evaluation Sec-tion has evaluated the use of the wildlife damage appropriaSec-tion in the area of seal damage. The evaluation has been made on behalf of the Agency’s Wildlife Man-agement Section. The purpose of the evaluation has been to obtain increased knowledge of the significance of the appropriation and its use in order to improve continued management of the appropriation. Three core issues have underlain this work:

1) How does management of the appropriation work? 2) Why do so few fishermen apply for compensation/grants? 3) What significance does the appropriation have in mitigating the

conflict between fishing and seals?

The evaluation has principally been carried out through document studies and in-terviews with fishermen and county administrative board officials in coastal coun-ties. Lists of commercial fishermen and statistics on commercial fisherman and different types of fishing have also been used as a basis. The most important results from the research that has been done on the conflict and seal damage are presented in two annexes to the evaluation report. The research is concerned in particular with seal damage and the extent of the problem, the development of damage-prevention measures and the conflict as such. The evaluation is restricted to how the appropriation is managed and works and what effects it has.

This evaluation is the second one to relate to the management of the wildlife damage appropriation and its significance. In 2005 an equivalent evaluation was made for the part of the appropriation that is used to compensate for damage caused by terrestrial predators and grants to prevent such damage.

(13)

Most money goes on compensation

Almost 22 of the 37.8 million Swedish kronor of which the 2006 wildlife damage appropriation is made up goes on compensation for seal damage. The Swedish Environmental Agency is the sector authority for wildlife management and allo-cates the appropriation among the counties. The Swedish Environmental Protection Agency controls and supports the county administrative boards’ management of the funds through regulations and guidance and through guidelines together with deci-sions on allocation of the wildlife damage appropriation.

Most county administrative board officials are satisfied with the support they receive from central level. But they would like to see the Swedish Environmental Protection Agency take the initiative to bring about greater collaboration between the counties, for instance to develop principles for the allocation of compensation for damage. There is also demand for more training on seal-related issues, as well as for more information on the development of seal-proof fishing gear and research on seal damage.

Different models for allocation of compensation

As in the case of the use of the wildlife damage appropriation for damage caused by terrestrial predators, it is not possible to provide any general picture of the situa-tion in the counties. There are differences both in the extent of seal damage and in the way the county administrative boards manage the wildlife damage appropria-tion. There is a lack of common rules on how the county administrative boards are to allocate wildlife damage funds within the counties.

The Swedish Environmental Protection Agency has established guidelines for grants for what are known as pushup traps. These have contributed to making the handling of grant cases more uniform, and the county administrative boards con-sider this particular allocation to work well. There are no guidelines for purchases of gear other than pushup traps. Grant levels in this area vary widely between the counties.

There are differences particularly between the county administrative boards’ models for allocating compensation for damage. Most are based to some extent on what is known as gross catch. However, there are otherwise wide variations be-tween the counties’ models for calculating compensation. A few counties even change model from year to year.

A wish for advice and guidelines

The county administrative board officials regard some of the differences in the way the appropriation is managed as problematic as they lead to dissatisfaction among the fishermen. In some cases managing it differently would make the work of the officials easier and better fulfil the requirements for equal treatment, objectivity and transparency that have to be met in all authority activities. For example, two fishermen in different counties but in a comparable situation must be able to expect a similar assessment to be made.

(14)

With a few exceptions, the interviewed officials want advice and guidelines that help them to formulate simpler, fairer and more uniform handling of seal dam-age compensation cases.

The interviewed fishermen principally have views on levels of compensation and grants and the forms in which the grant is paid in some counties. Many of them do not feel that the compensation they receive is in any way equivalent to the losses caused to them by seals.

Basic principle: damage is to be prevented

The basic principle in the wildlife damage appropriation system is that damage is primarily to be prevented. This principle has limited significance in practice, either for damage caused by terrestrial predators or for seal damage. With regard to seal damage, the idea is for compensation for damage to diminish as grants for seal-proof gear are paid out. This has not happened in any county administrative board to date. For many types of fishing there are no preventive methods, but even where the methods work the fishermen point out that catches are becoming smaller. Low take-up for grants for preventive measures

In addition, the level of take-up for grants for the purchase of seal-proof gear among fishermen is not particularly high. This is due to the fact that they have already bought the gear they need or do not dare to invest because of the uncertain future and poor profitability of fishing. In the present situation it is therefore not a question of either compensation for damage or grants for seal-proof gear.

Need for both compensation and grants

If the conflict is to be mitigated, there is a need both types of financial support, including for those who have made preventive investments.

Only a small proportion of the total number of commercial fishermen share in the wildlife damage funds. But many fishermen do not suffer seal damage either. There is little to suggest that there are fishermen severely affected by damage who do not apply for compensation.

The appropriation is well known, although some coastal fishermen who have just started suffering seal damage do not know the details of the appropriation and who is eligible to apply for funds. The reason why some fishermen do not apply despite being engaged in a type of fishing that may be affected by seal damage is, according to the interviewees, that they do not have any major problems with dam-age.

The appropriation enables fishermen to carry on fishing

The wildlife damage appropriation is significant. One or two interviewees feel that acceptance of seals is increasing, and several feel that the conflict is being miti-gated, but everyone agrees that the principal effect of the grant is to make it possi-ble for coastal fishermen to carry on with their activities. Without the appropria-tion, the coastal fishing industry in many places would have been wiped out.

(15)

At the same time, the only thing that in the long term can mitigate the conflict is for fishermen to actually be able to fish and catch some fish. Where seal-proof gear works, the fishermen consider it to help. Despite investments in preventive meas-ures, however, not many fishermen obtain a sufficiently large catch to be able to make a living from fishing. As long as there no effective methods to prevent dam-age for several types of fishing, the significance of the appropriation will princi-pally be to keep coastal fishing going for a little longer.

Recommendations

To ensure that use of the wildlife damage appropriation for seal damage has the intended effect to a greater extent, we recommend that:

• Clear advice and guidelines on how the compensation for seal damage should be allocated are drawn up. A few county administrative boards have models that work well and these can serve as a kind of best practice. In this context the need for simple routines and generally shorter process-ing times should also be noted.

• Opportunities for training, supply of know-how, advice and networks are improved for those who work on seal damage. Collaboration between the county administrative boards on issues relating to seal problems and management of the wildlife damage appropriation should be revised and developed.

• Development of seal-proof gear, other damage-prevention measures and types of fishing at less risk of seal damage is given further encourage-ment.

(16)

1 Ett viktigt redskap i

viltförvaltningen

Viltskadeanslaget är ett viktigt redskap i viltförvaltningen. Syftet är att nå en bre-dare uppslutning kring viltpolitiken genom att öka acceptansen för det fredade viltet. Det ska också mildra konflikten mellan människa och fredat vilt.

Naturvårdsverket delar upp viltskadeanslaget i en pott för sälskador och en för skador av övrigt vilt, främst rovdjur och fåglar. De båda potterna fördelas sedan mellan de län som berörs av respektive skador. Länsstyrelserna fördelar i sin tur medlen till dem som drabbas som ersättning för viltskador eller som bidrag för att förebygga skador.

Nästan 22 av de 37,8 miljoner som viltskadeanslaget uppgår till år 2006 går till sälskador. Yrkesfiskare som drabbas av sälskador kan ansöka om ersättning ur viltskadeanslaget och om bidrag till inköp av sälsäkra fiskeredskap. Systemet byg-ger på att viltskador i första hand ska förebyggas. Men på grund av att det för de flesta typer av fiske saknas bra metoder för att förebygga sälskador betalas det mesta av anslaget ut som ersättning för skador. Av de 22 miljonerna ges ca 4,9 miljoner i bidrag till förebyggande åtgärder.

Konflikten mellan sälen och fiskenäringen bottnar i en konkurrens om samma resurs: fisken. Sedan mitten av 1980-talet har sälskadorna ökat kraftigt. Sälen spri-der sig dessutom söspri-derut och problem med sälskador finns nu i varierande grad längs i stort sett hela Sveriges kust. Fiskeriverket har uppskattat värdet av skadorna till över 50 Mkr per år (Fiskeriverket, 2005, sid. 6ff).

Den här utvärderingen är den andra som ägnas hanteringen av viltskadeanslaget och dess betydelse. År 2005 genomfördes motsvarade utvärdering för den del av anslaget som går till ersättning för skador av landlevande rovdjur och förebyggan-de av sådana skador (NV rapport 5542).

1.1 Syfte: ökad kunskap, bättre hantering

Syftet med utvärderingen är att få ökad kunskap om anslagets betydelse och an-vändning för att förbättra den vidare hanteringen av anslaget. Tre kärnfrågor har styrt insamlingen av data och analysen av dem:

1) Hur fungerar hanteringen av anslaget?

2) Varför ansöker så få fiskare om ersättning/bidrag?

3) Vilken betydelse har anslaget för att mildra konflikten mellan fiske och säl?

Utvärderingen belyser hinder och framgångsfaktorer i användningen av anslaget. Med utgångspunkt från utvärderingen ges också förslag till områden för förbätt-ringar.

(17)

1.2 Genomförande – intervjuer och dokument

Utvärderingen har genomförts av Naturvårdsverkets enhet för strategier och utvär-dering på uppdrag av verkets viltförvaltningsenhet. Sven Gunnar Lunneryd och Sara Königson på Säl, skarv och redskapsutveckling vid Fiskeriverkets kustlabora-torium som utför arbete åt Program Sälar och Fiske har sammanställt en bilaga till utvärderingen.

Bilagan ger en nulägesbild av omfattningen av sälskador och av arbetet med att ta fram metoder för att förebygga skador (Bilaga 1). Dessutom har en av forskarna i det nu avslutade forskningsprojektet FRAP, Karl Bruckmeier, bidragit med en sammanställning från forskningen om själva konflikten mellan säl och fiske och projektets analyser av de olika åtgärderna för att mildra konflikten (Bilaga 2).

Vår utvärdering inleddes med en förstudie där intervjuer gjordes med personer från Naturvårdsverket, Fiskeriverket, Program Sälar och Fiske, forskningsprojektet FRAP och två länsstyrelser. Dessutom studerade vi rapporter och utredningar om sälskador, redskapsutveckling och situationen för de drabbade fiskarna. Förstudien gick ut på att kartlägga berörda aktörer och undersöka kunskapsbehovet på områ-det. Syftet med förstudien var främst att få underlag för att planera en ändamålsen-lig utvärdering av anslagets användning på sälskadeområdet.

1.2.1 Datainsamling

De tre utvärderingsfrågorna har framför allt besvarats med hjälp av intervjuer. Utöver intervjuerna har länsstyrelsernas beslut om tilldelning av medel använts som underlag. Länsstyrelserna skickar in sådana beslut till Naturvårdsverket. Vi har också använt länsvisa listor över yrkesfiskare och protokoll från Naturvårds-verket och Program Sälar och Fiske om fördelningen av viltskademedel mellan länen. Fiskeriverket har bidragit med statistik över yrkesfiskare och olika typer av fisken. En ytterligare källa är ett antal studier på området sälar och fiske.

Urvalet av intervjupersoner utgick från dem som bäst borde kunna uttala sig om hur anslaget fungerar och vilken betydelse det har för att mildra konflikten mellan säl och fiske. Både personer som förvaltar anslaget och som anslaget riktas till har fått redovisa sina erfarenheter.

Fjorton kustlän berörs av problemet med sälskador på fisket. Mellan dem för-delas de viltskademedel som avsatts för sälskador. Av tidsskäl valdes i samråd med den ansvarige handläggaren på Naturvårdsverkets viltförvaltningsenhet sju av des-sa län ut för djupintervjuer med länsfiskekonsulenter och i förekommande fall viltskadehandläggare: Västra Götalands, Kalmars, Gotlands, Östergötlands, Stock-holms, Gävleborgs och Västerbottens län. Sammanlagt intervjuades 13 länsstyrel-setjänstemän, mestadels på telefon. Intervjuerna tog oftast runt en timme.

För att få en överblick över hur fördelningen av medlen ser ut i samtliga län kompletterade vi studien av inskickade beslut med korta telefonsamtal med ansva-riga handläggare på fem av de övansva-riga länsstyrelserna. För de två återstående länen framgick fördelningsmodellen tydligt av besluten.

Därutöver har totalt 30 fiskare intervjuats per telefon i vardera 10-20 minuter. I samtliga kustlän intervjuades en fiskare som fått medel ur anslaget år 2005 och en

(18)

som inte fått medel under detta år. Urvalet gjordes slumpmässigt. Fiskaren i mitten på en lista över samtliga licensierade yrkesfiskare som fått, respektive inte fått medel i varje län valdes ut. Listorna tillhandahölls av länsfiskekonsulenterna.

Ordföranden för Sveriges Fiskares Riksförbund har också intervjuats för att ge en mer samlad bild av hur fiskarna ser på betydelsen av anslaget och hur systemet fungerar.

1.2.2 Kvalitativ analys – hur och varför

Metoden för utvärderingen är kvalitativ och alltså främst inriktad på frågorna hur och varför. Intervjuerna har syftat till att ge en bild av hur hanteringen av viltska-deanslaget ser ut och vilka effekter man tror att arbetet får. Den utgör grunden för våra analyser, värderingar och rekommendationer. Det har alltså inte funnits någon ambition att kartlägga hur många som tycker systemet fungerar bra eller dåligt – även om sådana aspekter kan vara intressanta och redovisas i texten genom uttryck som ”de flesta intervjuade fiskare anser” eller ”en intervjuperson menar”. Inga referenser görs till enskilda intervjupersoner.

Diskussionen om hur hanteringen av anslaget fungerar och i vilken utsträck-ning syftet med anslaget nås utgår framför allt från tjänstemännens och fiskarnas egna bedömningar. När det gäller länsstyrelsernas ärendehantering berör vi också mer objektiva kvaliteter som bör känneteckna all form av offentlig verksamhet såsom rättsäkerhet (se bland annat SOU 2003:123, sid. 157 och Prop. 1997/98:136 s. 13).

Ett annat sätt att värdera resultaten av intervjuer och dokumentstudier är att jämföra dem med resultaten från andra studier såsom utvärderingen av anslagets användning och effekt när det gäller rovdjur på land. Sådana jämförelser gör vi genomgående i rapporten.

1.2.3 Processutvärdering

Det finns en hel del forskning om säl och fiske. Den handlar framför allt om säl-skador, deras omfattning och de förebyggande åtgärdernas effekt. Studier finns också om själva konflikten och om betydelsen av anslaget i relation till andra åt-gärder för att mildra konflikten. De viktigaste resultaten från forskningen om kon-flikten och sälskadorna presenteras i två bilagor till utvärderingsrapporten.

Forskningen belyser däremot inte hur myndigheterna arbetar med anslaget. Den processen bör kunna påverka både i vilken utsträckning fiskarna söker medel och betydelsen av anslaget. Utvärderingens tyngdpunkt ligger därför på själva förvalt-ningen av anslaget och på slutprestationen, det vill säga den ersättning och det bidrag som betalas ut. Hur fördelningen av pengarna upplevs och om ersättnings- och bidragsnivåerna uppfattas som rimliga är en central aspekt för anslagets bety-delse.

Skyddsjakt på säl är en fråga som ofta tas upp när sälskador diskuteras. Jakten har samma syfte som viltskadeanslaget, men beslut om skyddsjakt och liknande har inget med hanteringen av anslaget att göra. Därför omfattar utvärderingen inte skyddsjakt.

(19)

2 Styrning och samordning av

anslaget

För att viltskadeanslaget ska kunna bidra till att skapa acceptans och mildra kon-flikten mellan säl och fiske är det viktigt att hanteringen av anslaget fungerar bra på alla nivåer. En förutsättning för en smidig hantering på länsnivå är en ända-målsenlig styrning och samordning av anslagets hantering. Det är också viktigt att länsstyrelserna får det stöd och den kunskap de behöver.

Följande diskussion bygger på studier av styrande dokument och protokoll och på uppgifter från handläggare från Naturvårdverkets viltförvaltningsenhet. Inter-vjuer med viltskadehandläggare och länsfiskekonsulenter på länsstyrelserna ingår också i underlaget.

2.1 Principer för medelsfördelning

Naturvårdsverket är sektorsmyndighet för viltförvaltning och ska enligt viltskade-förordningen (SFS 2001:724) ta fram föreskrifter om undersökningar, bidrag och ersättning för viltskador. Utöver föreskrifterna styr Naturvårdsverket genom sina allmänna råd och genom den årliga fördelningen av viltskademedel till länsstyrel-serna. Verket ger dessutom riktlinjer i samband med besluten om fördelning av viltskadeanslaget.

De intervjuade tjänstemännen har få synpunkter på föreskrifterna och de all-männa råden. De flesta anser att det är bra att föreskrifterna är övergripande och lämnar utrymme för länsstyrelserna att anpassa tillämpningen efter situationen i länet. Men det skulle behövas en beskrivning av vad som kan räknas som förebyg-gande åtgärder. Ett par länsstyrelser ger eller vill ge bidrag för omställning till annat fiske. Det råder dock delade meningar om anslaget kan användas så.

Råd eller riktlinjer för hur sälskadeersättningen bör fördelas inom länet är det länsstyrelsetjänstemännen framför allt saknar. Gemensamma riktlinjer skulle kunna motverka alltför stora skillnader mellan länsstyrelserna när det gäller fördelning. Dessutom upplevs nuvarande hantering krånglig och medför en stor arbetsbelast-ning i flera län. Samtliga intervjupersoner är överens om att Naturvårdsverket bör spela en mer aktiv roll för att få till stånd en mer likartad hantering.

2.2 Ny fördelningsmodell

Naturvårdsverkets fördelning av viltskademedlen mellan länen har också betydelse för anslagets effekt. En ändamålsenlig fördelning betyder att medlen används där de gör störst nytta. Det bör vara där problemen med sälskador är störst. År 2006 använde Naturvårdsverket en ny modell för att fördela medlen. Modellen har utar-betats av en särskild grupp inom Program Sälar & Fiske. Den är tänkt att utgå från det skadevärde och frekvensen av sälskador som yrkesfiskarna från och med 2006 ska redovisa i sina journaler eller loggböcker. Men inför årets fördelning var upp-gifterna från fiskarna inte tillräckligt omfattande. I stället gjordes mindre ändringar

(20)

i den tidigare fördelningen för att svara mot den kraftiga ökningen av sälskador i de södra länen.

Eftersom modellen används för första gången i år (2006) och alltså inte fullt ut, bedömde vi att det är för tidigt att utvärdera hur den fungerar. Därför ställde vi inga särskilda frågor om fördelningen mellan länen i intervjuerna. En del synpunkter fördes ändå fram av intervjupersonerna. De flesta länsstyrelsetjänstemän poängte-rade vikten av att hitta ett fördelningssystem som är så rättvist som möjligt. Flera är inte nöjda med den nuvarande fördelningen mellan länen. Samtidigt säger många länsstyrelsetjänstemän att de inte riktigt vet hur den nya fördelningsmodellen ser ut.

2.3 Samverkan mellan länen önskas

En annan aspekt som har betydelse för länsstyrelsernas arbete med anslaget är samverkan mellan länen. Det är ett sätt att nå en mer likartad hantering som dess-utom ger möjligheter för tjänstemännen att utbyta erfarenheter och idéer. Några länsstyrelser har kontakt vid behov. I ett par fall samarbetar de kring utveckling av fördelningsmodeller eller tar upp delar av varandras fördelningsmodeller. Men de flesta handläggare uppger att det inte finns någon samverkan. Flera intervjuperso-ner anser att de inte vet särskilt mycket om hur det ser ut i grannlänen.

Ett forum för samverkan är de träffar för fiskerikonsulenter och berörda hand-läggare som Naturvårdsverket ordnar varje år. De är uppskattade av intervjuperso-nerna och ses som ett bra tillfälle att utbyta erfarenheter. Men en tjänsteman tycker att Naturvårdsverket numera anordnar stormöten för sällan och att ”det inte finns lika stor transparens som tidigare”. Flera viltskadehandläggare saknar nätverksträf-far och den typen av samverkan som finns på rovdjursområdet. Till exempel tas sälskador inte upp på Viltskadecenters träffar. Bara rovdjursskador och skador på gröda diskuteras.

2.2 Gärna mer information

Något som både påverkar och utvecklar länsstyrelsernas hantering av viltskade-ärenden är information och utbildning. Intervjupersonerna har varierande åsikter om hur den typen av kunskapsförsörjning fungerar. Ungefär hälften av de intervju-ade länsstyrelsetjänstemännen tycker att de har den kunskap de behöver för att hantera anslaget på ett bra sätt.

De övriga, framför allt viltskadehandläggare, är i någon mån missnöjda och sä-ger att de vill ha mer information och utbildning. Även några länsstyrelsetjänste-män som är mycket insatta och engagerade i frågan uppger att de saknar uppdate-rad information om vad som händer på sälskadeområdet.

Flera intervjupersoner önskar mer information om det arbete som bedrivs inom Program Sälar och Fiske. De tjänstemän som är nöjda tycker å andra sidan att den viktigaste informationen kommer från programmet och att den är bra och lättill-gänglig. Skillnaden i åsikter kan bero på om länsstyrelsen har en representant i programmets styrelse eller har en etablerad kontakt med personalen där.

(21)

2.3 Många nöjda, men det kan bli bättre

Sammanfattningsvis är de flesta handläggare nöjda med det stöd de får från Natur-vårdsverket. Men man vill se ett större engagemang från verket när det gäller att utveckla principer för fördelning av skadeersättningen. Det finns dessutom en ef-terfrågan på en mer utvecklad samverkan mellan länsstyrelserna. Man ser gärna att verket arbetar med att få till stånd en sådan samverkan.

Uppfattningen om kunskapsförsörjningen varierar alltså, men vi kan konstatera att den skulle kunna bli bättre. Mer utbildning kring sälproblematiken efterfrågas och även mer information om utvecklingen av sälsäkra redskap och forskningen om sälskador.

(22)

3 Problem med ersättning,

bidragen fungerar

Länsstyrelserna fördelar viltskademedlen inom länen. Hur djurägaren eller fiska-ren upplever ansökningsprocessen har betydelse för i vilken utsträckning syftet med viltskadesystemet ska nås. Den sökandes uppfattning beror bland annat på hur lång tid det tar att få beslut, om fördelningen av medel upplevs som rättvis och hur utbetalningen av ersättningar och bidrag fungerar. Arbetet kring viltskadeanslaget har också stor betydelse, till exempel personliga kontakter, att handläggare och tjänstemän är tillmötesgående och att de ger råd och hjälp.

Kapitlet inleds med de intervjuade länsstyrelsetjänstemännens redogörelse för hanteringen av anslaget och länsstyrelsens arbete med information och delaktig-het. Därefter redovisas de intervjuade fiskarnas åsikter. Hur länsstyrelsernas han-tering av anslaget fungerar diskuteras avslutningsvis utifrån intervjupersonernas bedömningar och mer objektiva kriterier för en bra myndighetsövning.

3.1 Ersättning för sälskador

De flesta länsstyrelser fördelar skadeersättningen till fiskarna på våren när viltska-demedlen kommer från Naturvårdsverket. Ersättningen ges alltså för föregående års skador. I många län skickar länsstyrelsen ut ansökningsblanketter till fiskarna när det är dags att söka. De uppgifter som fiskarna ska lämna varierar med den modell länsstyrelsen använder för att fördela ersättningen.

Hur länsstyrelserna ska fördela viltskademedlen är inte reglerat. För ersättning-en finns det ersättning-en princip som togs fram av Naturvårdsverket när ansvaret överfördes till länsnivån i mitten på 1990-talet. Den principen innebär att ersättningen baseras på den totala mängden fisk som fiskaren fått i det skadedrabbade fisket under ett år, den så kallade bruttoinfiskningen. 11 av 14 länsstyrelser använder i någon mån den principen. I övrigt råder stora variationer mellan länens modeller för att beräkna ersättningen. I ett par län kan modellen till och med se olika ut år från år eftersom länsstyrelsen provar sig fram till en fungerande modell.

Fiskeriverket och SCB tar fram statistik över kilopris för respektive fisksort. Den utgår de flesta länsstyrelser från för att beräkna en fiskares ersättning utifrån bruttoinfiskningen. Fiskaren får sedan en procentuell andel av ersättningspotten som motsvarar andel av värdet av samtliga sökandes fångst. Principen bygger på antagandet att problemen med sälskador är lika för alla kustfiskare i länet. Den som fiskar mycket får alltså mycket i ersättning. Därför blir ersättningen en morot för fiskaren att fortsätta fiska. Tre länsstyrelser använder en modell där en ”grundsjälv-risk” – ett fast belopp – och en ”egentlig själv”grundsjälv-risk” – ett procentuellt belopp – dras av. Ersättningen beräknas på det bruttovärde som återstår.

Ett problem som flera av länsstyrelsetjänstemännen ser med den procentuella modellen är att den leder till att de som är hårdast drabbade och får liten fångst också får liten ersättning. Därför har flera länsstyrelser utvecklat Naturvårdsverkets

(23)

fördelningsprincip till att omfatta andra faktorer som till exempel antal redskap, antal fiskedagar, skador på redskap och i något fall den ”dolda skadan”1.

I ett län får fiskarna ett grundbelopp för varje månad som de fiskar. Sedan får de själva komma överens om fördelningen av resten av ersättningspott utifrån in-fiskning och överenskomna värden på de olika fisksorterna. En länsstyrelse utgår från infiskningen, men ersättningen avgörs till stor del av länsfiskekonsulentens kännedom om fiskarens situation.

De län som inte alls tar hänsyn till infiskningen utgår istället från fiskarens uppskattning av fångstförlust och rapporterade skador på redskap eller antal fiskhus fiskaren använder.

Utöver grundprinciperna för fördelning finns också andra variationer i länssty-relsernas beräkningsmodeller. Flera länsstyrelser har en maxgräns för hur mycket ersättning en fiskare kan få. Någon har också en minimigräns. Några tar hänsyn till det ökade värde som fångsten skulle ha haft för dem som även förädlar fisken. I något län får fiskare som är särskilt skadedrabbade extra ersättning. En länsstyrelse reducerar ersättningen för nya fiskare de första åren.

Så gott som ingen intervjuperson anger några länsspecifika förhållanden som skäl till att deras modell ser ut som den gör. Flera intervjuade länsstyrelsetjänste-män ser istället skillnaderna mellan kustlänens fördelning av skadeersättning som olyckliga.

Problemet med att hitta en smidig fördelningsmodell och fatta beslut på sakliga grunder är ett återkommande inslag i intervjuerna med handläggarna. Två intervju-personer tycker att de har en fördelningsmodell som fungerar bra.

Gemensamt för de flesta länsstyrelser är dock att de inte är nöjda med den mo-dell de använder. Länsstyrelsetjänstemännen berättar att de inte lyckats ta fram en bra, enhetlig och effektiv modell eftersom problemet med sälskador är så komplext att det är svårt att veta vilka kriterier man bör utgå från för att få en rättvis fördel-ning.

Oavsett modell tycker de intervjuade tjänstemännen att det är mycket ”pyssel” med beräkningen, svårt att få in underlag i tid och administrativt tungrott att kon-trollera uppgifterna. Det leder till långa handläggningstider i vissa län. I samband med ersättningsansökningar tar det allt från ett par veckor upp till ett halvår från ansökan till utbetalning.

3.1.1 Svårt med kontroll och besiktning

Att de flesta valt att i första hand basera ersättningen på infiskning beror på att den går att kontrollera. Samtidigt uppmuntrar den modellen fiskarna att fortsätta fiska. Men i flera län säger tjänstemännen att systemet känns osäkert.

Majoriteten av länsstyrelserna kontrollerar fiskarnas uppgifter genom att grans-ka deras loggböcker/kustfiskejournaler. Antingen skicgrans-kar fisgrans-karna in kopior av dessa dokument eller så beställs de från Fiskeriverket. Därutöver granskar några län fiskarnas deklarationer. I ett län finns en samrådsgrupp med fiskare som har

1

När en säl besöker ett fiskeredskap utgör sönderbitna fiskar och skadade redskap de synliga spåren. Utöver dessa förlorade fiskar försvinner andra fiskar ur redskapet helt utan spår – det är den så kallade dolda skadan. Se bland annat www.fiskeriverket.se/laboratorier/kust/verksamhet/salar/salskador21.htm.

(24)

god kännedom om övriga fiskares verksamhet. De granskar ansökningarna till-sammans med länsstyrelsen.

När ersättningen baseras på fiskarens egen uppskattning av sälskadorna är un-derlaget mycket svårt att kontrollera, även om fiskaren noterar skadorna i loggbo-ken. En länsstyrelse berättar att man ibland gör avdrag på ansökningar som man bedömer som orimliga utifrån handläggarnas kännedom om fiskarna och deras verksamhet. Hur stort avdraget blir bestäms av tjänstemännen och man upplever att ”det finns risk för godtycke”. Några länsstyrelser besiktigar skadorna stickprovsvis. I andra fall passar länsfiskekonsulten på att besiktiga i samband med andra tjänste-ärenden. Det är bara någon enstaka länsstyrelse som gör årliga och regelmässiga besiktningar.

För viltskador som orsakas av landlevande rovdjur finns krav på att skadorna ska besiktigas, och det görs i princip alltid. Men intervjupersonerna påpekar att sälskador är svåra att besiktiga. De inträffar nästan varje dag i hårt drabbade län. En besiktning av varje skada skulle därför vara både praktiskt svår och mycket tidskrävande. Det är dessutom sällan möjligt för en besiktningsman att avgöra vad som orsakat till exempel skador på ett nät. Länsstyrelsetjänstemännen menar också att man vet att sälskador förekommer hela tiden. Därför finns det ingen anledning att betvivla att en fiskare drabbats.

En annan orsak till att besiktning inte görs är att länsstyrelserna ändå inte base-rar ersättningen på uppskattningar av faktiska skador. I de län där infiskningen ligger till grund för fördelningen har det ingen betydelse hur omfattande den en-skilde fiskarens skada egentligen är.

3.1.2 Fiskarna mer nöjda än tjänstemännen

Enligt merparten av de intervjuade länsstyrelsetjänstemännen är fiskarna mer nöjda med fördelningsmodellerna än tjänstemännen själva: ”De är framför allt tacksam-ma för att de kan få något.” En tjänstetacksam-man berättar att fiskarna inom länet i och för sig inte är helt eniga om fördelningsmodellen men att de fiskare som hör av sig och är missnöjda främst har synpunkter på att fördelningen ser annorlunda ut i grannlä-net.

Enligt flera intervjuade tjänstemän är fiskarna däremot missnöjda med ersätt-ningsnivåerna och att ingen ersättning ges för den ”dolda” skadan. Fiskarna tycker inte att ersättningen motsvarar de skador sälen orsakar. Det varierar dock mycket mellan länen i vilken utsträckning fiskarna ersätts. De intervjuade länsstyrelsetjäns-temännen uppskattade att fiskarnas kostnader ersätts med allt ifrån runt 25 till 100 procent.

3.2 Bra modeller för bidrag till förebyggande

åtgärder

År 2006 fick nio länsstyrelser medel från Naturvårdsverket för att betala ut som bidrag till förebyggande åtgärder (Avdelningsprotokoll Nr N 29-06). De flesta av dessa länsstyrelser skickar ut ansökningsblanketter till alla fiskare en gång per år. Fiskarna skickar in ansökan med uppgifter om vilken typ av skadeförebyggande

(25)

åtgärder de vill investera i och hur mycket det kommer att kosta. Bidrag beviljas i princip alltid.

Hur stora bidrag länsstyrelserna beviljar varierar mellan länen. Någon ger till exempel 30 procent av kostnaden för Dyneema-garn och en annan 100 procent upp till ett visst kostnadstak. Det vanligaste verkar vara att 70 procent ges i bidrag för annat än pushup-fällor.

För pushup-fällor däremot uppger samtliga intervjupersoner i län där bidrag ges för fällor att de tillämpar Naturvårdsverkets rekommendationer. Det innebär 80 procent för första och andra fällan, därefter 70 procent för tredje och fjärde fällan och 60 procent vid inköp av fler.

Sättet för utbetalning av bidrag beror till viss del på vad bidraget ska användas till. Några länsstyrelser betalar ut bidraget direkt till tillverkaren av pushup-fällorna och fiskaren betalar sin del inklusive momsen till tillverkaren. I andra län lägger fiskaren ut hela summan och får bidraget i efterhand när en faktura eller kvitton skickats in. Det senare är den vanligaste modellen och används både för bidrag till pushup-fiskhus och andra typer av förebyggande åtgärder.

Fördelningen av bidrag fungerar bra enligt länsstyrelsetjänstemännen. Inget län pekar på några större svårigheter. Naturvårdsverkets princip för bidrag till pushup-fällor är bra och tydlig. Tjänstemännen anser dessutom att medlen man får från Naturvårdsverket för skadeförebyggande åtgärder är tillräckliga.

Många länsstyrelsetjänstemän påpekar att intresset för att investera i förebyg-gande åtgärder inte är särskilt stort, trots att länsstyrelsen i flera fall uppmuntrar fiskarna att söka. Vad detta kan bero på diskuteras utförligare i kapitel 4. Intervju-personernas uppfattning är ändå att fiskarna är nöjda med möjligheten till förebyg-gande-bidrag även om bra sälsäkra metoder saknas i några län. Avsaknaden av effektiva metoder kan bl.a. bero på geografiska förhållanden och typ av fiske.

Flera av intervjupersonerna upplever att fiskarna även är nöjda med bidragsni-våerna. Någon tjänsteman menar att fiskarna skulle vilja ha full täckning för de merkostnader som det innebär att skaffa sälsäkra redskap.

3.3 Information, delaktighet och service

I utvärderingen av viltskadeanslagets användning på rovdjursområdet påpekade många intervjupersoner att det är arbetet i anslutning till anslaget i form av infor-mation, stöd, personliga samtal och liknande som skapar acceptansen, även om pengarna som sådana är ett viktigt verktyg. Genom att vara hjälpsam och effektiv ger myndigheten god service och bidrar till en mer positiv inställning.

En förutsättning för att fiskarna överhuvudtaget ska kunna ansöka om ersätt-ning och bidrag är att de har kunskap om anslaget och vad som gäller för ansökan. De flesta länsstyrelser är aktiva och informerar regelbundet om anslaget. Många viltskadehandläggare och länsfiskekonsulenter deltar på möten som anordnas av kustfiskareförbunden eller Sveriges Fiskares Riksförbunds avdelningar. Flera läns-styrelser ordnar även egna möten med fiskarna.

Vid mötena informerar handläggarna bland annat om sälskador, viltskadean-slaget och vilka kriterier som gäller vid ansökan. I de flesta län får fiskarna på

(26)

samma gång tillfälle att diskutera fördelningsmodellerna och tycka till om länssty-relsens hantering av anslaget. En länsstyrelse har dessutom skickat ut enkäter till alla fiskare om fördelningsmodellen. Andra informationskanaler är annonser i branschtidningar och i något län studieresor till fiskare som använder pushup-fällor.

Länsfiskekonsulenterna har oftast täta kontakter med fiskarna. De berättar att fiskarna kontinuerligt informeras om anslaget den vägen. I flera län har handläg-garna dessutom fortlöpande kontakt med de lokala kustfiskareförbunden och bollar idéer med dem om hur hanteringen av ärenden bör se ut. Så gott som alla intervju-ade länsstyrelsetjänstemän tror att fiskarna känner till viltskintervju-adeanslaget och möj-ligheten att söka medel.

De beslut som länsstyrelserna skickar till fiskarna är också en viktig del av han-teringen. Informationen i dem har betydelse för vilken förståelse fiskaren får för såväl hur länsstyrelsen kom fram till sitt beslut som för viltskadesystemet mer ge-nerellt. Som en del av vår utvärdering gick vi igenom alla beslut som länsstyrelser-na skickar till Naturvårdsverket. Genomgången visade att besluten ser mycket olika ut med avseende på motiveringar. Några länsstyrelser redogör tydligt för hur man resonerat och vilka principer som gäller, medan andra ger mycket lite eller ingen information.

De länsstyrelser som inte anger några tydliga skäl till sina beslut är framför allt de som har de mest komplicerade beräkningssystemen. Överlag är länsstyrelserna mer informativa vid fördelning av bidrag än av ersättning. En möjlig förklaring kan vara att bidragsmodellen hos de flesta länsstyrelser är betydligt enklare att förklara än ersättningsmodellerna.

Sammantaget fungerar informationen till fiskarna bra enligt länsstyrelsetjäns-temännen. Länsstyrelserna håller fiskarna uppdaterade om anslaget samtidigt som fiskarna också ges möjlighet att påverka fördelningsmodellen och hanteringen av denna.

3.4 Fiskarnas åsikter: Bra med ersättning och

bidrag, men långa handläggningstider

Nästan alla intervjuade fiskare tycker att länsstyrelsernas hantering av anslaget fungerar bra överlag. Länsstyrelserna är i många fall tillmötesgående och flexibla. Ansökningsprocessen är enligt fiskarna inte särskilt krånglig men däremot påpekar flera att det är ”för mycket papper” generellt. Det tar tid och känns jobbigt.

De intervjuade länsstyrelsetjänstemännen tror att fiskarna känner till viltskade-anslaget och möjligheten att söka medel. Det bekräftas mer eller mindre av de in-tervjuade fiskarna. De är i allmänhet nöjda med informationen från länsstyrelsen, och ingen har fört fram några egentliga klagomål vid intervjuerna.

Men några fiskare i de sydligare länen uppgav att de inte kände till anslaget när de började få sälskador. Någon kände till det men visste inte vem som kunde ansö-ka om ersättning. Ett par fisansö-kare berättade att de fått information om anslaget från tidningen Yrkesfiskaren och inte från länsstyrelsen.

(27)

När fiskarna tillfrågas om länsstyrelsernas fördelning av ersättningen vet de anting-en inte riktigt vad danting-en baseras på eller så är de missnöjda. Flera påpekar att model-len som används i deras län inte är rättvis, men man kan inte komma på någon princip som skulle vara bättre. Modellen med infiskning tycker några resulterar i mycket orättvis fördelning, eftersom de som är mest utsatta får lägst ersättning.

Flera tycker att de som fiskar mycket och de som lever enbart av fiske borde prioriteras. Fiskarna är mer nöjda med de modeller som innehåller andra faktorer utöver infiskningen.

Strax över hälften av de intervjuade fiskarna säger ändå att den ersättning de får är rimlig eller att de är ”glada för det de kan få”. Samtidigt påpekar de att det är svårt att tycka något eftersom de inte vet hur mycket de förlorar på grund av sälen. I något län får fiskarna i princip lika mycket i ersättning som de uppskattat att säl-skadorna kostar, och fiskarna har inga klagomål.

Den andra hälften av fiskarna tycker istället att ersättningen är för låg eller all-deles för låg. ”Den täcker inte alls förlusterna”. En del fiskare berättar att de får ungefär hälften av vad de begär, någon får bara en fjärdedel av den uppskattade förlusten.

Övriga synpunkter från fiskarna är att handläggningstiden i flera län är för lång. En besläktad kritik från några fiskare är att de har svårt att ansöka om bidrag till förebyggande åtgärder inför säsongen på grund av att beslutet om ersättning kom-mer först kring halvårsskiftet. Många använder skadeersättningen till sin egeninsats när de köper sälsäkra redskap. Innan beslutet om ersättning kommer vet de inte hur mycket sådana redskap de kommer att ha råd med.

Ingen av de intervjuade fiskarna nämner olikheterna mellan länsstyrelsernas fördelning av ersättning. Men någon tycker ändå att det vore bra med centrala rikt-linjer för fördelningen eftersom det är mycket diskussioner inom länet om hur för-delningen bör se ut.

Fiskarna påpekar framför allt att det är mycket svårt för dem att lägga ut pengar för inköp av utrustning och få bidraget i efterhand. En pushup-fälla innebär en utgift på över 100 000 kronor. Därutöver måste de ligga ute med momsen till året därpå och det handlar också om en stor summa eftersom fällorna är så dyra. Den andra modellen där fiskarna och länsstyrelsen betalar sina respektive del direkt till tillverkaren föranleder inga synpunkter.

Fiskarna har också åsikter om bidragsnivåerna. Man tycker det är rimligt att bi-draget inte täcker kostnaden till 100 procent, eftersom det skulle skapa fel incita-ment. Men de anser att samma bidragsprocent borde beviljas oavsett hur många pushup-fällor man köper. 60 procents bidrag är på gränsen för att det ska vara värt att investera i en sådan fälla. Några tycker till och med att det är för dyrt att betala 20 procent för första pushup-fällan.

Fiskarna påpekar att handläggningstiderna kan vara långa även för bidrags-ärenden. En annan synpunkt är att länsstyrelsetjänstemännen inte är konsekventa. För dem som inte fiskar på eget vatten krävs tillstånd för att få använda pushup-fälla. Det tillståndet behandlas inte samtidigt som bidraget. Den bristen på samord-ning ställer ibland till problem.

(28)

3.5 Diskussion

FRAP:s studie av två ostkustlän visade att fördelningen av ersättning i praktiken baserades på länsfiskekonsulentens kunskap om de enskilda fiskarna och deras situation. FRAP konstaterade också att fiskarna verkade nöjda med denna mer personliga hantering av deras ersättningsansökningar (Bruckmeier och Höj Larsen, 2004, sid. 16). Det är en bild som bara till en liten del bekräftas av intervjuerna i vår utvärdering.

3.5.1 Olika beräkningsmodeller

De flesta länsstyrelserna använder en beräkningsmodell som är någorlunda välkänd av fiskarna. I de län där ersättningen baseras på bruttoinfiskningen används siffror som kan stämmas av mot loggböcker eller deklarationer, och det finns inget ut-rymme för subjektiva bedömningar från handläggarna. Några handläggare berättar dock att de ibland använder sin kännedom om fiskarna för att justera ersättningen. En annan viktig aspekt är att det ibland osäkra beslutsunderlaget försvårar läns-styrelsernas bedömning. Det kan dessutom lämna utrymme för missbruk av syste-met. Då fiskarna själva får uppskatta sina skador finns det ingen möjlighet att kon-trollera deras uppgifter.

3.5.2 Enhetliga bedömningsgrunder viktiga

Ett system som gagnar dem som verkligen är drabbade är eftersträvansvärt men länsstyrelsens beslut måste baseras på skäl som kan redovisas och är lika för alla. Generellt ska varje medborgare kunna lita på att det finns allmängiltiga skäl för myndigheternas beslut och att ingen diskrimineras. Det är en fråga om rättssäkerhet (Se bland annat SOU 2003:123, sid. 157).

Sedan viltskadesystemet ändrades i mitten på 90-talet och möjligheten att över-klaga togs bort har inte heller de som anser sig godtyckligt behandlade någon möj-lighet att få sin sak prövad. Man kan säga att det ställer ännu högre krav på myn-digheterna att agera rättvist för att inte skada medborgarnas förtroende.

Särbehandling verkar dock i praktiken inte vara något större problem. Men det faktum att några länsstyrelsers fördelningsmodeller ger utrymme för detta är också ett skäl till att gemensamma riktlinjer behövs för fördelning av ersättning. Riktlin-jerna för bidrag till pushup-fällor har bidragit till att hanteringen av bidragsärenden är mer enhetlig och att länsstyrelserna tycker att processen fungerar bra. För inköp av andra redskap än pushup-fällor finns inga riktlinjer för bidragsnivåerna och de varierar också en hel del mellan länen.

Det finns flera exempel på olikheter mellan länsstyrelsernas hantering. Sådana olikheter kan vara problematiska. Det diskuterades också i utvärderingen av ansla-gets användning för rovdjursskador. Det finns ingen uttalad ambition i systemet att hanteringen av viltskadeanslaget ska vara lika i hela landet. Naturvårdsverkets föreskrifter tillåter tvärtom en hög grad av frihet för länsstyrelserna. Den bakom-liggande tanken är att anpassning till lokala förhållanden kan bidra till att viltpoliti-ken får ett större gehör.

(29)

Men ingen länsstyrelse har angett de lokala förhållandena som skäl till att hanter-ingen ser ut som den gör. Därför är olikheterna inte förenliga med de ideal om förutsägbarhet och likabehandling som bör prägla all myndighetsutövning. Fiskare ska inte på grund av bostadsort behandlas olika av myndigheterna. Endast deras skadesituation bör styra.

Det innebär inte att allt bör se likadant ut i hela landet. Något sådant skulle sna-rare kunna försämra anslagets effekter. I stället handlar det om att alla länsstyrelser ska utgå ifrån samma bedömningsgrunder. Två fiskare i en jämförbar situation måste kunna vänta sig en likartad bedömning oavsett var de bor.

3.5.3 Ersättnings- och bidragsansökningar avslås sällan

Till skillnad från anslagets användning för rovdjursskador finns inget som tyder på att sälskademedlen riskerar att hamna hos ”fel” fiskare. Det finns en konflikt mel-lan säl och fiskare där sälen finns. Man vet genom forskning att problemen är stora för fiskare som använder vissa typer av redskap och de fiskarna får ersättning och bidrag.

Länsstyrelsernas fördelningsmodeller gör att ansökningar sällan avslås. De som är drabbade är med och delar på de medel som finns. Länsfiskekonsulenterna kän-ner dem dessutom ofta väl och vet vilka som har problem eller inte.

Avslag är sällsynta också när det gäller bidrag. Efterfrågan är inte större än att de medel länsstyrelserna får från Naturvårdsverket räcker. En intressant reflektion i relation till detta är att få synpunkter fördes fram om storleken på de medel länssty-relserna får sig tilldelade. Däremot finns en del farhågor om att pengarna inte kommer att räcka när sälskadorna sprider sig ytterligare.

3.5.4 Mer öppenhet och insyn önskvärd

Med ledning av intervjuerna med fiskarna kan vi konstatera att de är nöjda med det stöd och den information de får från länsstyrelserna. En viktig kvalitet vid all of-fentlig verksamhet är transparens i bemärkelsen öppenhet och god insyn. Det krä-ver bland annat att myndigheter tydligt motikrä-verar sina beslut så att skälen till ställ-ningstagandena framgår (se Förvaltningslagen 20 §). Det ger den enskilde en chans att följa hanteringen av ärenden och förstå varför beslutet ser ut som det gör.

Här finns det utrymme för förbättringar hos många länsstyrelser. Det gäller även om inte fiskarna är missnöjda med dagens situation. Bristen på förklarande information är troligen anledningen till att många fiskare inte vet hur länsstyrelsen bestämmer fördelningen av framför allt ersättning.

Sammanfattningsvis finns det alltså en hel del olikheter i länsstyrelsernas han-tering av viltskadeanslaget när det gäller sälskador. En del av dessa olikheter tycker tjänstemännen är problematiska. I några fall kan vi också konstatera att en annor-lunda hantering skulle både underlätta för tjänstemännen och bättre motsvara kra-ven på likabehandling, saklighet och transparens. Också i de län där fördelnings-modellerna fungerar ganska bra upplever intervjupersonerna frånvaron av centrala riktlinjer för fördelning av skadeersättningen som en brist. De intervjuade tjänste-männen vill ha råd och riktlinjer till hjälp för att utforma en enklare, mer rättvis och mer enhetlig hantering.

(30)

De intervjuade fiskarna har främst synpunkter på ersättnings- och bidragsnivåer och formerna för utbetalning av bidraget. Men det är svårt att jämföra fiskarnas svar och dra några generella slutsatser om vad som fungerar bra och vad som be-höver förbättras eftersom det ser så olika ut i länen.

(31)

4 Både bidrag och ersättning

behövs

Den grundläggande principen för viltskadeanslaget är att skador i första hand ska förebyggas. När det gäller sälskador är tanken att bidragen till sälsäkra redskap successivt ska minska behovet av ersättning (se bland annat NV, dnr 402-2693-01-Nf, sid. 64).

En förutsättning för att principen om förebyggande ska bidra till att mildra konflikten är att det finns väl fungerande förebyggande metoder att tillgå. Fiskarna måste också uppleva att metoderna tillräckligt minskar deras problem med sälska-dor.

4.1 Länsstyrelserna tror på förebyggande

Intervjuerna för vår utvärdering visar att länsstyrelsetjänstemännen tror på princi-pen om förebyggande, och ser sådana åtgärder som de mest effektiva för att mildra konflikten på lång sikt. Bidrag ses som en investering i fiskenäringen som inte kan utnyttjas av oärliga fiskare.

De flesta tjänstemän påpekar på samma gång att det småskaliga kustfisket i nu-läget inte kan överleva utan ersättningen. I takt med att skadorna ökar blir den dessutom allt viktigare. Tjänstemännen anser inte att det är ett stort problem att fiskare som inte är drabbade av sälskador är med och delar på medlen.

Tanken bakom principen att skador i första hand ska förebyggas är att ersätt-ningen ska minska i takt med att bidrag för förebyggande åtgärder delas ut. Men ingen av de intervjuade länsstyrelserna drar ner på ersättningen till de fiskare som fått bidrag. Ett par ser ett behov av att göra det.

Man ser en risk med att fiskarna i annat fall blir beroende av ersättningen. ”An-slaget ska inte bli en typ av försörjning.” Men man har inte kommit fram till någon bra modell för hur en minskning kan göras. Därför efterlyser man gemensamma riktlinjer.

Samtidigt uppger flera länsstyrelsetjänstemän att det inte är särskilt stor efter-frågan på bidrag för att köpa sälsäkra redskap. Det gäller såväl i län som beviljar bidrag som län som inte betalar ut bidrag och trots att de i några fall direkt upp-muntrar fiskarna att söka.

I de län där skadorna ökar tror länsstyrelsetjänstemännen att intresset för att söka bidrag kommer att följa efter. I flera län som haft skador en tid har intresset däremot minskat de senaste åren. En viktig anledning till detta tror tjänstemännen är att fiskarna av olika anledningar, till exempel hög ålder och dåligt fiske, inte vill investera i ny utrustning.

Intervjupersonerna tror inte heller att det ljumma intresset för bidrag till före-byggande åtgärder beror på att fiskarna är missnöjda. Länsstyrelsetjänstemännens uppfattning är att de fiskare som har förebyggt överlag är nöjda. Utan pushup-fällorna skulle fisket i länet ha knäckts, säger en intervjuperson. Någon systematisk

References

Related documents

Den vid försöken använda starkaste koncentrationen, 1 del sulfitlut på 50 delar vatten, motsvarar eller överstiger i varje fall blott obetydligt den utspädning luten erhåller

SKR anser att bestämmelserna inbegriper bestämmelser på en sådan detaljeringsgrad, särskilt artiklarna 8 och 9, att de riskerar att påverka svensk lagstiftning och de

Trosa Stadslopp har hunnit bli en in- stitution för såväl de många löpare som lagt upp årets träning inför loppet men också för den stora publik som brukar söka sig till

På samma sätt som för kvalitet bör normnivåfunktionen för nätförluster viktas mot kundantal inte mot redovisningsenheter.. Definitionerna i 2 kap 1§ av Andel energi som matas

Söder om Flemingsberg övergår väg 226 från att vara fyrfältig väg till tvåfältighet med låg geometrisk standard. Vägen pas- serar genom bostadsbebyggelse i Tullinge och

Principen är att beräkna medelvärdet av fångsten per ansträngning för varje redskap (för allt svenskt fiske 1997) och multiplicera med antalet ansträngningar som haft

Decentraliseringen har även lett till ett lägre förtroende för skolverket då hon inte känner att hon kan få den hjälp hon behöver.. Intervjuperson tre upplevde inte någon

Respondent 3 utvecklar detta med att påpeka att en tidig problematik i systemet skapar en negativ efterklang och att detta leder till att vårdare baserar sin bedömning