pilotlän 2006-2007
En utvärdering av pilotprojektens
organisation och arbetssätt
En utvärdering av pilotprojektens organisation och arbetssätt
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 978-91-620-5906-4.pdf ISSN 0282-7298
© Naturvårdsverket 2008
1 Förord
I regleringsbreven inför 2006 fick sju länsstyrelser i uppdrag att på försök arbeta med regionala landskapsstrategier. De sju pilotlänen hade efter naturvårdsdirek-törernas konferens 2005 gjort en intresseanmälan om att få delta i arbetet med regionala landskapsstrategier. Arbetet skulle handla om att gå från ett miljöskydd på mikronivå till att inkludera större arealer och fler aspekter av landskapet. I regeringens uppdrag framgick att syftet var att pilotlänen skulle pröva regionala
landskapsstrategier som ett nytt förhållnings- och arbetssätt för att uppnå beva-rande och hållbart brukande av naturresurser utifrån en helhetssyn på landskaps-nivå.
Denna utvärdering har en samhällsvetenskaplig ansats och tar sin utgångspunkt i hur länen lagt upp, organiserat och genomfört arbetet med landskapsstrategierna i de sju länen. Utvärderingen är avgränsad från det naturvetenskapliga arbetet i fält och baseras enbart på de sju projektledarnas egna beskrivningar av det organisato-riska arbete som skett från starten fram till och med oktober 2007. Här vill vi rikta ett särskilt tack till de åtta projektledare (ett av de sju länen hade två projektledare) som gav oss mycket uttömmande svar under de över två timmar långa intervjuerna. Syftet med denna utvärdering är att utgöra en del av flera underlag för framtagan-det av en vägledning för regionala landskapsstrategier. Utvärderingen riktar sig till länsstyrelser, involverade aktörer, centrala myndigheterna, miljödepartementet och andra som aktivt deltagit i arbetet med pilotprojektet. Vidare kan utvärderingen komma till användning i fortsatta arbeten med att ta fram landskapsstrategier. Utvärderingen är ett internt uppdrag från Naturvårdsverkets landskapsenhet (Nl), till utvärderingsenheten (Ks).
I arbetet med utvärderingen har Kati Dalkowski (Nl) varit den som bidragit med sakkunskap medan tre medarbetare på Ks vart delaktiga i framtagande av bak-grundsmaterial och intervjumaterialet till utvärderingen. Gun Jonsson svarar dock ensam för rapportens innehåll och slutsatser.
Innehåll
1 FÖRORD 3
2 SAMMANFATTNING 7
Inledning 7
Syfte: ett underlag till vägledningen 7
Genomförande och metod 8
Resultat 8
Involverande och underifrånperspektiv 9
Helhetssyn på landskapet 10
Balans 11
Länens tips inför arbete med RLS 12
Analys och slutsatser 13
3 EXTENDED SUMMARY 17
The Report 18
Introduction 18
Purpose – material as a basis for guidance 18
Implementation and method 19
Results 19
Involvement and bottom-up perspective 21
Holistic viewpoint on landscape 21
Balance 23
The counties' tips for work on RLS 24
Analysis and conclusions 24
4 INLEDNING 28
Länsstyrelsernas regleringsbrev 29
Syfte och mål med utvärderingen 30
Genomförande och metod 31
Bakgrund 32
5 RESULTAT 35
Beskrivning av projekten 35
Arbetssätt i pilotprojekten 45
Involverande av andra aktörer 52
Helhetssyn på landskapet 58
Balans mellan bevarande och nyttjande 62
Länens tips inför arbete med RLS 65
Sammanfattning av styrkor och svagheter 68
6 ANALYS OCH SLUTSATSER 69
7 REFERENSER 76
8 BILAGOR 77
Bilaga 1: Regleringsbrev för budgetåret 2006 för länsstyrelserna 77
2 Sammanfattning
Inledning
I 2006 års regleringsbrev fick sju län i uppdrag att genomföra ett pilotprojekt som syftade till att på försök arbeta med regionala landskapsstrategier (RLS) i länet. I uppdraget framgick att länen skulle prova nya förhållnings- och arbetssätt för att uppnå ett hållbart brukande av naturresurser med en helhetssyn på landskapsnivå. Länsstyrelsens arbete skulle ha sin utgångspunkt i en bra balans mellan bevarande- och nyttjandeaspekter, helhetssyn på landskapet och involvering av berörda sekto-rer. Dessutom skulle uppdraget ske i en öppen process där andra aktörer inbjöds att delta. Arbetet skulle göras i en lämplig del av landskapet. Erfarenheter från pilot-projekten syftar vidare till att användas i en vägledning för landskapsstrategiarbete i andra län, en vägledning som Naturvårdsverket ska ta fram under 2008.
Som ett led i arbetet med vägledningen har denna utvärdering genomförts. Utvär-deringen är beställd av landskapsenheten på Naturvårdsverket. Det är också denna enhet som har i uppdrag att arbeta fram vägledningen för regionala landskapsstra-tegier. Utvärderingen har utförts av utvärderingsenheten på Naturvårdsverket.
Syfte: ett underlag till vägledningen
Utvärderingen har sin utgångspunkt i regeringsuppdraget till länen. Därför har fokus kommit att inriktas på nya arbets- och förhållningssätt i pilotlänen. Syftet med utvärderingen är att ge en bild av arbetet i de sju pilotlänen samt att utgöra ett, av flera, kunskapsunderlag för Naturvårdsverkets arbete med vägledningen. Förfat-taren svarar ensam för resultat och slutsatser i utvärderingen.
De tre huvudsakliga frågor som utvärderingen har sökt svar på är:
• Vilka arbetsformer och arbetsprocesser har varit framgångsrika? Vilka framgångsfaktorer och hinder kan identifieras?
• Hur har begreppen1
”helhetssyn på landskapet” och ”en balans mellan bevarande och nyttjande” använts och tolkats i pilotlänens arbete med de regionala landskapsstrategierna? Vilka problem och möjligheter ger olika tolkningar?
• Vilka erfarenheter kan sammantaget dras av denna studie av pilotlänens arbete?
Den första punkten utgår från arbetsformer och processer dels inom länsstyrelserna i samtliga pilotlän och dels samarbetet mellan respektive länsstyrelse och berörda nationella/regionala/lokala aktörer.
1
Genomförande och metod
Utvärderingen har tagit sikte på arbetsformer och arbetsprocesser. Därmed har utvärderingen karaktären av en processutvärdering. Dock har vi inte följt arbetet över tid utan genom intervjuer försökt få en bild av hur pilotlänen arbetat under tiden för uppdraget. Utvärderingen har ett samhällsvetenskapligt perspektiv vilket i det här fallet inneburit att en del av fokus handlar om roller och funktioner i och mellan olika organisationer och personer som berörs av projektet.
Intervjuer har genomförts med projektledarna, varför själva utvärderingen också avgränsas till att omfatta dessa personers information om projekten. Här kan tilläg-gas att projektledarna vid intervjutillfället ännu inte hade påbörjat arbetet med att sammanställa sina erfarenheter inför slutrapportering till regeringen. Intervjufrå-gorna har i huvudsak utgått från regeringsuppdraget. Ytterligare en del i datainsam-lingen har genomförts i form av en gruppintervju med samtliga projektledare. Detta skedde under ett möte i januari 2008 och i samband med det presenterade länen sina respektive projekt under tio minuter vardera. En intervju med Naturvårdsver-kets projektledare för framtagande av vägledningen har också genomförts – detta i syfte att verifiera delar av resultaten. I resultatet används citat från intervjuerna
(kursiverade). Citaten är dock inte relaterade till respektive län utan fungerar enbart
som exempel på de resonemangen som förekommer oftast eller för sådant som uttrycks mer sällan.
Resultat
Resultaten från intervjuerna (genomförda i oktober 2007) presenteras i fem avsnitt med början i en deskriptiv del där samtliga projekts arbete grovt skisserats. Däref-ter redovisas resultaten från arbetssätt och arbetsmetoder, involverande av andra aktörer, helhetssyn på landskapet och balans mellan bevarande och nyttjande. Di-mensionerna framgångsfaktorer och hinder ingår i samtliga delar. Här nedan redo-visas huvuddragen för vart och ett av avsnitten.
Deskriptiv del över pilotprojektens arbete
De sju piloternas arbeten har organiserats på liknande sätt men har samtidigt vitt skilda val av landskapsavsnitt, både när det gäller dess karaktäristik och de fråge-ställningar som är i fokus i projekten. Generellt kan sägas att projekten ägs av na-tur- eller miljövårdsenheterna på länsstyrelserna. Vid en jämförelse av regerings-uppdragets syfte och pilotprojektens syften och mål finns några paralleller men det är också tydligt att olika delar i regeringsuppdraget har olika stort fokus i respekti-ve projekt. Projekten ger därför intrycket av vitt skilda sätt att prova landskaps-strategier på.
Arbetssätt
Ägandet av projekten är som sagt koncentrerat till en eller två avdelningar/enheter. Förankringen uppåt varierar mellan de olika länsstyrelserna. God förankring tycks
ge ett bättre utfall. Tillsättning av en slutgiltig projektledare har av olika orsaker tagit tid i så gott som samtliga projekt. Detta innebar också att genomförandet flyt-tades framåt i tid, vilket förklarar en del av den upplevda tidsbristen i projekten. Dessutom fick detta konsekvensen att några projekt fick sänka sin ursprungliga ambitionsnivå för att hinna klart innan projekttidens utgång. Projektledarnas tjänst-göringstid varierar från 30 procents tjänst upp till heltid. Ett problem som lyfts av några projektledare är svårigheten att kombinera ordinarie handläggaruppgifter med arbetet som projektledare. Till två länsstyrelser rekryterades projektledare utifrån och på heltid, här menar man att nya synsätt blivit en viktig effekt. Interna projektledare skapar i sin tur ett lärande som dessa intervjupersoner menar stannar kvar i organisationerna.
Sammantaget har detta gjort att sex projekt kom att ha en relativt lång startsträcka – fyra till tolv månader – innan det operativa arbetet kom igång ordentligt. Utöver detta har anpassning av syfte och mål i relation till andra enheters önskemål och i förhållande till det planerade arbetet bidragit till att projektstarten drog ut på tid. Det operativa arbetet har fokuserats till de utvalda landskapsavsnitten. Flera av landskapsavsnitten valdes ut för att det redan pågick projekt där. I två projekt har valet utgått från områden där inga tidigare naturvårdande insatser genomförts. Själva genomförandet i pilotlänen har bland annat handlat om att testa olika tekni-ker för att analysera landskapet. Man har exempelvis provat visualiseringar av landskapet, kombinerat olika datamaterial vid kartläggning av landskapet eller etablerat kontakter med regionala och lokala aktörer i syfte att få ytterligare bilder av landskapet. Olika sätt att föra dialog med lokala och regionala aktörer har också provats.
Även om projektledarna under intervjuerna visar på många positiva och nya erfa-renheter från tvärsektoriellt arbete berättar de också om problem. Det gäller till exempel viljan att prioritera samarbete, avsaknad av stöd från andra enheter och ovanan att samarbeta mellan enheterna.
Tabell I Projektledarnas syn på framgångsfaktorer och hinder i arbetssättet Framgångsfaktorer Hinder
Det interna tvärsektoriella arbetet Avsaknad av kanaler och pedagogik för dialog med externa aktörer.
Tidigare erfarenhet av tvärsektoriellt arbete Att endast en enhet har ägt projekten
Underifrånperspektivet Individualister som inte vill arbeta tvärsektoriellt Tjänstemän som är varandras
ambassa-dörer i sakfrågor
Allt för omfattande frågor i dialogen med andra aktörer har tagit tid av det övriga arbetet
Involverande och underifrånperspektiv
Enligt regleringsbrevet skulle arbetet ske i ett underifrånperspektiv med till exem-pel markägare, representanter från jord- och skogsbruket samt andra organisationer och intressenter. En av utgångspunkterna i uppdraget var också involvering av
olika berörda sektorer, liksom av kommuner och regionala organ. Under intervju-erna framgår att projektledarna inte ser, eller gör, någon skillnad mellan samarbete, underifrånperspektiv och involverande av andra aktörer.
Generellt kan sägas att intervjuerna ger bilden av ett väl fungerande samarbete med kommuner – vilket resulterat i flera positiva erfarenheter när det gäller kunskapsut-byte. Samarbete med andra centrala myndigheter har dock skett i betydligt mindre omfattning. I några projekt har involverandet av en mängd aktörer gjort att underi-frånperspektivet varit dominerande och setts som viktigt och betydelsefullt i arbe-tet. Fokus har då varit inriktat på samarbete och informationsutbyte i och kring det utvalda landskapsavsnittet. I ett pilotlän har detta varit så centralt att det delvis fått en negativ effekt, då länsstyrelsen förväntats svara på alla sorters frågeställningar. I andra projekt har involverandet skett mer i relation till ett visst problem identifie-rat i landskapet, exempelvis med koppling till en specifik sektor som skog eller jordbruk. I två projekt lyfts underifrånperspektivet fram men inte som en dialog, snarare som information från länsstyrelsen ut mot aktörerna.
Tabell II Projektledarnas syn på framgångsfaktorer och hinder när det gäller involverande Framgångsfaktorer Hinder
Underifrånperspektivet Delaktighet och dialog tar tid Mötet med dem som verkar i landskapet Svårt dra gränsen för delaktighet
Vardagskunskap från lokala aktörer Inte ha veto vid eventuella intressemotsättningar Att nå ut till och involvera rätt grupper/personer
Helhetssyn på landskapet
En annan utgångspunkt i regleringsbrevet var att projekten skulle arbeta med en ”helhetssyn på landskapet”2. Någon gemensam tolkning av begreppet ges inte. De flesta har också valt bort att försöka tolka begreppets innebörd, dock menar alla länen ändå att de arbetat med helhetssyn i landskapet. Kritik riktas av några mot hur regeringsuppdraget är formulerat och att begreppet redan där borde getts en definition eller tolkning. I intervjuerna framträder sex förhållningssätt i relation till begreppet helhetssyn på landskapet. De flesta pilotprojekten har utgått från två eller flera av förhållningssätten. Dessa är att:
• släppa tolkningsfrågan helt – både helhetssyn och landskap • välja bort att tolka eller definiera landskapet och mer fokusera på
helhetssyn
• peka på ett behov av ett uppifrånstyrt direktiv för tolkning av begreppet • sätta likhetstecken mellan helhetssyn och samförstånd mellan olika
aktörer
• utgå från hur flertalet natur-, kultur- och samhällsvärden hänger samman • välja ett synsätt och tydligt avgränsa sig från andra värden eller
natur-typer.
Det finns också ett exempel från ett projekt som menar att de misslyckats med helhetssynen eftersom de inte fått med näringslivet. Att helhetssyn är ett svårt be-grepp att arbeta med är det flera som tycker. Det är svårt att få med alla perspektiv i arbetet, men exakt vilka dessa perspektiv är framgår inte av intervjuerna.
Samtliga pilotlän är ändå överens om att helhetssyn på landskapet är mycket viktigt i arbetet med landskapsstrategier, detta framgår inte minst av länens slutrapporte-ringar från december 2007.
Framgångsfaktorer och hinder med helhetssyn på landskapet
Det mellanmänskliga mötet i samband med helhetssyn är viktigt. I detta ligger också att hantera intressekonflikter som uppstår i landskapet. Detta ses som ett nytt sätt att förhålla sig på, det vill säga att lära sig att föra diskussionen vidare. Bra är också om projekt förankrats högre upp i länsledningen – det leder till ett bredare perspektiv på landskapet: ”ledningen tvingade fram något att inte enbart handla
om naturvård. Man la inte det här på naturvårdsenheten utan mer övergripande”.
En typ av problem som relateras till helhetsbegreppet är ovanan att tänka stort och i orsakskedjor: ”Man är van att tänka skogs- och, jordbruk, man är van att tänka i
sådana sektorer. Att tänka större, lyfta sig och tänka att om vi gör den här föränd-ringen, hur påverkar detta något annat vidare?”. Ytterligare ett hinder för att
upp-nå helhetssyn beskrivs utifrån bristen på tid – ”man kan ju inte hinna med allt i ett
pilotprojekt”. Ett annat hinder för att arbeta med helhetssyn är svårigheten med att
i tid hinna förankra allt på alla nivåer (eller enheter): ”det är en brist, där är vi inte
riktigt färdiga med det, vi skulle vilja ha mer förankring”.
Tabell III Projektledarnas syn på framgångsfaktorer och hinder i arbetet med helhetssyn Framgångsfaktorer Hinder
Förmågan att lösa intressemotsättningar Omfattar allt för många frågor och naturtyper
Länsledningens stöd för att arbeta med helheten Svårt tänka i effekter mellan olika sektorer
Ägandet spritt bland flera enheter Det tar tid att arbeta med helhetssyn Incitament för handläggaren att gå utanför
enhets-gränser
Svårt förankra på många nivå-er/enheter
Balans
En sista utgångspunkt i regleringsbrevet var att projekten skulle handla om balans mellan nyttjande och bevarande3. Precis som när det gäller helhetssyn har flera pilotprojekt valt att inte tolka hela begreppet eller så ges skiftande bilder av vad begreppet betyder. Ett län har exempelvis valt att tolka balans utifrån hållbar ut-veckling en annan från den definition som hör samman med ett biosfärområde.
Länsstyrelserna har dock tydligare bilder av nyttjande- eller bevarandeaspekterna var för sig i ett landskapssammanhang.
Ingen länsstyrelse säger sig dock kunna peka ut en riktning för hur man uppnår balans mellan bevarande och nyttjande i det valda landskapet. Trots det framträder en gemensam bild, nämligen att balans kopplas samman med att lösa de intresse-konflikter som finns mellan de som nyttjar marken och de som vill bevara den i det utvalda landskapsavsnittet. Inom tudelningen balans och nyttjande beskrivs en mängd olika aktörer – allt från representanter på regional nivå ned till den enskilde skogs- eller markägaren.
De positiva erfarenheter som länen pekar ut i samband med balansbegreppet är den dialog och de situationer där arbetet lett till att intressegrupperingar närmat sig varandra. Vidare lyfts fram att såväl myndighetspersoner som privatpersoner kan förstå varandras perspektiv.
Tabell IV Projektledarnas syn på framgångsfaktorer och hinder i arbetet med balans Framgångsfaktorer Hinder
Dialogen med aktörerna Misstroende mot och distans till länsstyrel-sens personal
Nya insikter som kommit underifrån Otydlig inriktning på vad RLS ska stå för Förmågan att skapa en arena för olika intressen att
mötas på
Oviljan att prova nya vägar bland t.ex. brukare
Ovanstående resultat baseras på de intervjuer som gjorts med projektledarna i okto-ber 2007. När intervjuerna genomfördes hade projektledarna inte påbörjat arbetet med slutrapporterna. När det gäller begreppen helhetssyn på landskapet och balans
mellan bevarande och nyttjande har utvärderarna sedan intervjuerna genomfördes
kunnat se att dessa delar fått en mer utmärkande plats och innebörd i slutredovis-ningarna än vad som framgick vid intervjutillfället.
Länens tips inför arbete med RLS
I slutet av intervjun bad vi projektledarna ge tips till andra som skulle komma att arbeta med landskapsstrategier. Samtliga menar att tydligt syfte, mål och projekt-plan är av vikt och att arbetet ska ske brett och helst göras av en grupp med bred kompetens, vilken också ska ges stöd och utrymme att gå utanför länsstyrelsens gängse ramar.
De är positivt inställda till landskapsstrategier men har lite olika syn på vad det är och vad en strategi bör uppnå – exempelvis om det ska handla om bevarandeaspek-ter eller att skapa dialog med landskapets aktörer. Även här påpekas vikten av sam-arbete med landskapets aktörer. Några lyfter också vikten av att ha med både beva-rande och utveckling samt människans roll. Alla är överens om att dialogen är en förutsättning för RLS, att flera av länsstyrelsens personal, helst med olika
sakkun-skap, arbetar tillsammans med denna dialog är också viktigt, liksom förmågan att vara lyhörd och trovärdig.
Projektledarna har några gemensamma åsikter om hur organisationen för RLS bör se ut. De nämner att:
• den som leder arbetet behöver ett tydligt mandat från länsledningen • det behövs någon som har RLS-ansvar och är sammanhållande på heltid • länsstyrelsen måste hitta rätt nivå för ägandet av ett
landskapsstrategipro-jekt
• alla involverade måste sträva efter att bryta sektorstänkandet.
Av de slutredovisningar som gick från länsstyrelserna till regeringen framgår också behovet av bättre kartläggningar och analyser av landskapet samt en utveckling av GIS 4. Även här lyfts det tvärsektoriella arbetet och dialogen med medborgarna som nödvändigt för en fortsättning på landskapsstrategiarbetet. Utöver det lyfts frågan om resurser för att möjliggöra en fortsättning på arbetet med landskapstrate-gierna.
Analys och slutsatser
Begreppen i regleringsbrevet har legat till grund för de frågor som utvärderingen ställt sig. Syftet har varit att få svar på – hur de olika länsstyrelserna arbetat
med avseende på arbetssätt och processer, – hur man tolkat och använt sig av helhetssyn på landskapet och balans mellan bevarande och nyttjande i arbetet
och slutliggen att ta del av de samlade erfarenheterna från projekten. När det gäller nya arbetssätt konstaterar utvärderingen att arbetet internt har orga-niserats som traditionella projekt. Detta kan förklaras av att länsstyrelsens övriga organisationsstruktur inte ger utrymme för någon större variation när det gäller arbetssätt. Befintliga enheter, avdelningar etc utgör ramar som projekten varit tvungna att anpassa sig till. Dessutom har inte resurser (exempelvis personella) från involverade enheter tillskjutits projekten – vilket också hindrat ett mer långtgående tvärsektoriellt arbete.
Pilotlänen ser ändå det tvärsektoriella arbetet som ett exempel på nya arbetssätt i projekten. Utvärderingen menar dock att tvärsektoriellt arbete redan bör vara ett etablerat arbetssätt inom länsstyrelser, exempelvis inom ramen för tidigare regiona-la samarbeten.
Behållningen av det samarbete som skett externt anges främst i form av de nya arbetsprocesser som uppstått. Utvärderingen menar att flera av pilotprojekten, som ett led i detta, också har stimulerats till att prova nya arbetsmetoder i fält – i huvud-sak relaterat till inventering. Av länens slutredovisningar framgår att det externa
4
samarbetet också föranlett nya behov, exempelvis kartläggning i landskapet som för samman faktorer inom natur och miljövård, kulturmiljövård och hur landskapet används av människor.
Syftet och poängen med underifrånperspektiv och involverande av andra aktörer har inte varit helt tydligt för de som drivit projekten. Utvärderingen konstaterar exempelvis att det ibland varit problem att dra gränser för hur mycket involveran-det ska resultera i. Att olika sektorer och aktörer varit involverade har till exempel lett till att några pilotprojekt under förankringsarbetet av projektidén inte kunde behålla fokus på det som man uppfattade att regleringsbrevet pekade ut, det vill säga ett ”hållbart brukande av mark och vatten där biologisk mångfald värnas sam-tidigt som produktionsförutsättningarna inte försämras”5.
Projekten har också provat allt från mycket lokal förankring till att avgränsa sig till konsultation eller informationsinsatser mot exempelvis tjänstemän på kommunal nivå. Ett allt för utpräglat underifrånperspektiv tycks ha fått konsekvensen att arbe-tet mer kommit att handla om att svara på allmänhetens frågor än att arbeta med landskapets karaktäristika. Det finns också exempel där den lokala förankringen uteblivit, dels för att länsstyrelsepersonal inte alltid emottas med öppna armar av en bredare allmänhet, dels för att projekten tonat ned underifrånperspektivet.
Att inte involvera allt för många aktörer gör det också enklare att arbeta effektivt i projekten – samtidigt är risken att man går miste om nya infallsvinklar. Det som tycks ha fungerat bäst är ett mellanting – där representanter för landskapets alla värden är de som länsstyrelsen för dialogen med.
Vilka erfarenheter kan då dras av pilotlänens arbete?
Inför fortsatt arbete med RLS menar utvärderingen att det är viktigt att klargöra vad en landskapsstrategi är? Utvärderingen menar att landskapsstrategier med för-del kan beskrivas så det tydligt framgår hur det kombineras med, eller skiljs från, andra regionala strategier och program.
Att några länsstyrelser tydligt har valt att tolka landskapsstrategier till att omfatta något annat än biologisk mångfald har vi sett som ett resultat av dels de frihets-ramar som tolkats in i regeringsuppdraget, dels beroende på det faktum att andra aktörer getts möjlighet att påverka inriktningen på arbetet. Här ska poängteras att frihetsramarna setts som mycket positivt och till del också inspirerat pilotlänen att testa nya metoder i fält.
Med anledning av att fokus i några fall kommit vid sidan av biologisk mångfald menar utvärderingen att det kan finnas anledning att fundera över om det behövs ytterligare former av landskapsstrategier. Kan andra delar av landskapet, delar som inte på ett naturligt sätt fångas upp inom ramen för biologisk mångfald behöva en
egen strategi? Ett alternativ är att exempelvis regionala utvecklingsprogram (RUP) löper parallellt med landskapsstrategier eller att RUP och/eller RLS utgör ett paraply för flera strategier och program.
I arbetet med RLS har det visats sig att det är betydelsefullt med en tydlig förank-ring av arbetet hos länsledningen samt att syfte och mål är genomarbetat och/eller arbetas fram tillsammans med andra aktörer innan arbetet sätts igång. Andra avdel-ningar och enheter bör också ingå i arbetet och ha en aktiv roll och funktion, i syn-nerhet som RLS ska omfatta både flera nivåer och sektorer – såväl internt som externt. Det tvärsektoriella arbetet menar länen själva är av stor vikt för att nå lyck-ade resultat inom arbetet med RLS.
Om länsstyrelserna valt ut ett lämpligt landskapsavsnitt har utvärderingen inte för avsikt att bedöma. Dock framgår med all tydlighet frågan om vad ett landskapsav-snitt innebär. Detta gäller såväl frågan om dess geografiska storlek som om det ska vara representativt för länet. Alternativt om landskapsavsnittet ska motiveras ut-ifrån ett specifikt behov i landskapet eller omfatta någon specifik naturtyp. Här menar pilotlänen att de själva ska ges utrymme att bedöma vad för typ eller vilket landskap som en strategi ska tas fram inom. Då det svenska landskapet har en så skiftande karaktär menar utvärderingen att detta kan behöva beaktas inför fortsatt arbete med RLS.
Kontakten mellan länsstyrelserna och olika berörda myndigheter har i några pilot-län visat på positiva erfarenheter. Något som utvärderingen ser som en förutsätt-ning för en landskapsstrategi med fokus på den ”helhet” som projektledarna be-skriver, det vill säga i termer av både bevarande, nyttjade och utveckling. Synergi-effekter av ett sådant arbete skulle i sin tur underlättas av om de som leder arbetet har bred kompetens och är öppna för andra enheters/sektorers inflytande på arbetet. Utvärderingen konstaterar att hela uppdraget setts som komplext och innehållit flera vida begrepp som varken på nationell eller internationell nivå getts en entydig definition. Detta tycks ha medfört viss osäkerhet kring hur uppdraget skulle hante-ras och kan ses som en förklaring till att flera av pilotlänen haft svårt att finna en entydig väg i arbetet med projekten.
Parallellt med det har friheten i uppdraget att få ”pröva” varit mycket positiv tidigt som detta kan vara en orsak till de breda angreppssätt som projekten sam-mantaget uppvisar. Utvärderarna ser här vikten av att begrepp som helhetssyn,
landskap och balans ges en tydlig innebörd om dessa fortsättningsvis ska vara
centrala för arbetet med RLS.
Hur länsstyrelserna arbetat med helhetssyn och balans är svårt att jämföra mellan
respektive projekt. Inte heller indikerar resultaten på en gemensam bild av hur man bör arbeta för att uppnå helhetssyn. Dock finns en gemensam nämnare när det gäll-er balans – en fråga om mötet mellan olika intressen. De gäll-erfarenhetgäll-er som
projek-ten visar när det gäller arenor där intressegrupper kan mötas är erfarenheter som utvärderingen menar är av vikt att notera inför fortsatt arbete med RLS.
3 Extended summary
Background information on Swedish government structure
Every four years, Swedish citizens go to the polls to elect their representatives in the Riksdag. The Government governs the nation, implementing the Riksdag's decisions and initiating new laws and law amendments. It is assisted in its work by the Government Offices and around 300 government agencies.
Ecologically sustainable development is now one of the overarching goals of Swedish Government policy. The environment is of concern to everyone. That means, for one thing, that every authority and every sector of society has to take as much account of ecological factors as it does of economic and social ones.
Government agencies and central government as a whole have a special responsibility, owing to the influence they exert on other organizations and individuals. One role of government agencies is to pave the way, by means of regulations and other decisions and measures, for improvements in environmental performance throughout society.
Swedish EPA
One of the 300 government agencies in Sweden is The Swedish Environmental Protection Agency. Sweden has adopted 16 environmental quality objectives that provide beacons for all environmental work in Sweden, no matter where it is carried out, or by whom. The Swedish EPA has overall responsibility that the environmental objectives are achieved. It is the central environmental authority, acting as a driving force and coordinator in environmental policy and protection. The agency produces regulations, general guidelines and other guidance, including regulatory guidance. It is also a stakeholder with an environmental agenda in conjunction with permit applications under the Environmental Code. Additionally, the agency supports the Government in EU environmental policy and protection.
County administrative boards
There are 21 county administrative boards in Sweden, one in each county. This board is a government agency that represents the Riksdag and Government in the county and serves the best interests of residents. It is the job of the county administrative board to see that the decisions taken by the Government and the Riksdag have the best possible effects in that county. The boards responsibilities include nature conservation and environmental protection, social care,
communications, control of foodstuffs, agriculture, fishing, gender equality, cultural sites, regional development, peacetime crisis management and rescue services.
The Report
Regional landscape strategies (RLS) are a pilot project and a commission from the Swedish government. The background to the assignment are the national environ-mental objectives and the European Landscape Convention. Seven county admini-strative boards worked on the pilot project over a period of two years, from the beginning of 2006 to the end of 2007. The government assignment stated that the pilot project should create a balance between sustainable use and protection of nature, analyse the landscape from a holistic viewpoint and involve actors from several levels of society, in particular by adopting a bottom-up perspective. The projects were also to attempt to identify new working methods.
It was also pointed out that the results of the pilot projects would assist the Swedish EPA in compiling general guidelines for RLS.
Introduction
In the 2006 appropriation directions seven counties were commissioned to carry out a pilot project aimed at working with regional landscape strategies (RLS) in the county on a trial basis. The assignment stated that the counties were to test new procedures and working methods to attain sustainable use of natural resources with a holistic viewpoint at landscape level. The county administrative board’s work was to be based on a good balance between conservation and use aspects, a holistic view of landscape and involvement of the sectors concerned, in addition to which the assignment was to be carried out in an open process in which other actors were invited to take part They were to choose a suitable part of the landscape, and the work was also intended to provide input to guidance on landscape strategy work in other counties, guidance which the Swedish Environmental Protection Agency is to develop in 2008.
That, in brief, is the background to this evaluation, an evaluation ordered by the Terrestrial Environment Unit at the Swedish Environmental Protection Agency, which was also commissioned to draw up guidance for regional landscape strate-gies. The evaluation was performed in the Evaluation Unit of the Climate Change Department at the Swedish EPA. The results of this evaluation and the conclusions drawn are the sole responsibility of the authors.
Purpose – material as a basis for guidance
The evaluation is based on the government assignment to the counties, and the focus has consequently to some extent been on new working methods and ap-proaches in this work. The purpose of the evaluation is to provide a picture of the work in the seven pilot counties and constitute a knowledge base (among several) for the work of the Swedish EPA on the guidance.The three principal questions which the evaluation has attempted to answer are as follows:
• What forms of work and working processes have been successful? What success factors and obstacles can be identified?
• How have the concepts of ”holistic viewpoint on landscape” and "a bal-ance between conservation and sustainable use” been used and inter-preted in the work of the pilot counties on the regional landscape strate-gies? What problems and opportunities result in different interpretations? • What experiences overall can be drawn form the work of the pilot
coun-ties?
The first item is based on forms of work and processes firstly within the county administrative boards in all the pilot counties and secondly between the county administrative board concerned and affected national/regional/local actors – that is to say the involvement of other actors.
Implementation and method
The evaluation follows a social-science approach and is concerned with forms of work and work processes. The evaluation consequently also focuses on processes. However, we have not followed the work over time but have attempted to obtain a picture of how the pilot counties have proceeded during the period of the assign-ment. The evaluation also has a social-science perspective, which in this case has meant that we have attempted to obtain a picture of roles and functions in and be-tween different organisations and persons affected by the project.
Interviews have also been conducted with the project managers, and the actual evaluation is therefore also limited to covering the information from these persons about the projects. The questions asked have been based on the government as-signment. Another part of the data collection has been done in the form of a group interview with all the project managers. This took place in January 2008, when the counties presented their particular projects for ten minutes each. The Swedish EPA's project manager for the preparation of the guidance was also interviewed, with the aim of verifying some of the results.
Results
We have chosen to present the results of the interviews (October 2007) in five sections, starting with a descriptive part in which work of the whole project has been outlined. The results of procedures and working methods, involvement of other actors, holistic viewpoint on the landscape and the balance between conserva-tion and use are then reported. The dimensions of factors of success and obstacles are included in these parts. The principal features of each of the sections are de-scribed below.
Descriptive part on the work of the pilot projects
The work of the seven pilot projects has been organised in a similar way, but at the same time the projects have differing choices of landscape sections, with regard both to their characteristics and to the issues focused on in the projects. It can generally be said that the projects are owned by the nature and/or environmental protection units in the county administrative boards. There are some parallels in a comparison of the purpose of the government assignment and the purposes and aims of the pilot projects, but it is also clear that different parts have been focused on to differing degrees in each project.
Working methods
As mentioned, ownership of the projects is concentrated in a small number of de-partments/units. Endorsement at the top varies between the different county admin-istrative boards. Solid endorsement appears to produce a better outcome. It has taken time to appoint a final project manager in almost all the projects, for varying reasons. This in turn has meant that implementation of the projects has been de-layed, which explains part of the shortage of time experienced in the projects. In addition, this had the consequence that some projects had to lower their original level of aspiration to enable them to be completed by the end of the project period. The time during which the project manager has worked on the project has ranged from 30 per cent of full time to full time. A problem emphasised by some project managers is the difficulty of combining ordinary administrative duties with the strategic work. Project managers were recruited externally for two county adminis-trative boards, and it is felt that new approaches have been an important effect here. Internal project managers in turn create learning that stays in the organisations. Taken together, this has meant that six projects had a relatively long launch phase – four to twelve months – before operational work really began. In addition, adapta-tion of purpose and aims in relaadapta-tion to the wishes of other units and to the planned work has contributed to a delay in the commencement of projects.
The operational work can be assumed to have more or less started when the project managers had been appointed. The work has been focused on the selected land-scape sections. Several of the landland-scape sections were chosen because projects were already in progress there. In two projects the choice has been based on areas in which no previous nature conservation efforts have been made. Implementation has been concerned among other things with testing different techniques to analyse the landscape, attempts having been made to visualise the landscape and to com-bine differing data material in mapping. Different ways of conducting dialogues in a bottom-up perspective have also been tried out.
Although the project managers identify positive experiences from cross-sectoral work during the interviews, they also report problems. This applies for example to
the wish to prioritise cooperation, lack of support from other units and lack of fa-miliarity with cooperation between the units.
Table I Success factors and obstacles in the working method highlighted in the interviews
Success factors Obstacles
Internal cross-sectoral work Lack of channels and educational methods for dialogue Internal experience of cross-sectoral work Only one unit has owned the projects
Bottom-up perspective Individualists who are unwilling to work cross-sectorally Officials who are each other’s ambassadors
on technical issues
Excessively big questions from the dialogue with other actors
Involvement and bottom-up perspective
According to the appropriation directions the work was to take place in a bottom-up perspective, for example with land-owners, representatives of agriculture and forestry and other organisations and stakeholders. One of the principles underpin-ning the assignment was the involvement of various affected sectors as well as municipalities and regional bodies. It emerged during the interviews that the pro-ject managers had not made any distinction between the two parts of the assign-ment, the common term for this in several cases being a “bottom-up perspective". It can generally be said that the interviews produced a picture of the involvement of other central government agencies and authorities having been low. It has gone better with municipalities. In some cases the involvement or bottom-up perspective have been dominant in the work and there has actually been a two-way communi-cation. In one pilot county this has been so central that it has, in part, had an ad-verse effect as the county administrative board is expected to answer "all kinds of
questions". In other projects the involvement has been related more to particular
problems, for example with a link to a specific sector. In two projects they empha-sise the bottom-up perspective, but in practice this has only related to information to the actors from the county administrative board.
Table II Success factors and obstacles in involvement according to the interviews
Success factors Obstacles
Bottom-up perspective Participation takes time The encounter with those who work in the
landscape
Difficult to draw the line for participation
Everyday knowledge at local level Veto in the event of conflicts of interest Are right groups/individuals taking part
Holistic viewpoint on landscape
Another underlying principle in the appropriation directions was that the projects were to adopt a holistic viewpoint on landscape. No common definition or interpre-tation of the term is given. Most have also chosen not to attempt to interpret the term. There is criticism of the way in which the assignment is formulated. Six
ap-proaches to the concept of holistic viewpoint emerge in the interviews. Most of the pilot projects have been based on two or more of the approaches. These are to:
• drop the question of definition completely – both holistic viewpoint and landscape,
• opt not to define landscape and focus on holistic viewpoint,
• identify a need for a top-down directive for interpretation of the term, • equate holistic viewpoint and consensus between different actors,
• take the majority of natural and cultural but also societal values as a point of departure, and
• make a clear demarcation from specific assets or habitat types.
There is also an example of a project where it is felt that they have failed with a holistic viewpoint as they have not included the business sector. Many think that it is difficult to work with a holistic viewpoint. It is difficult to bring all these spectives into the work, but it is not evident form the interviews what these per-spectives are.
All the pilot counties are nevertheless agreed that a holistic viewpoint on landscape is very important in work on landscape strategies, as is particularly apparent in the counties’ final reports from December 2007.
Success factors and obstacles with holistic viewpoint on landscape
The interpersonal encounter in connection with a holistic viewpoint is important. This also entails dealing with conflicts of interest. This is viewed as a new ap-proach, that is to say learning to take the discussion further. It is also good if pro-jects are endorsed higher up in the county management – this leads to a broader perspective: ”the management enforced something about not just been concerned
with nature conservation. This was not left to the nature conservation unit but was made more general."
A type of problem related to the holistic concept is lack of familiarity with thinking big: ”You’re used to thinking forestry and agriculture, you’re used to thinking in
terms of sectors like those. Thinking bigger, lifting yourself up and thinking if we make that change how will it affect something else?" Another obstacle to attaining
a holistic view is described partly on the basis of the time aspect – "there isn't time
to do everything in a pilot project". Another obstacle is the difficulty of finding
time to get everything endorsed at all levels: ”there’s a deficiency, we haven't
Table III Success factors and obstacles in work with a holistic viewpoint according to the interviews
Success factors Obstacles
Ability to resolve conflicts of interest Covering too many issues
Support of the county management for work on the totality Thinking in terms of effects for different sectors
Ownership spread among several units It takes time to work with a holistic view Incentive for the administrator to go beyond the
bounda-ries of the unit
Difficult to get endorsement at many levels
Balance
A last basic principle in the appropriation directions was that the projects were to be concerned with balance between use and conservation. Here too several counties have chosen not to interpret the whole concept. Apart from the concept of balance, the counties have clearer pictures of what the aspects of use and conservation stand for – here too slightly differing pictures are given, albeit more coherent ones. One county has chosen to interpret balance on the basis of sustainable development and another on the basis of the definition that belongs to an area of biosphere.
However, no county says that it can identify a direction to follow in order to achieve balance. The common picture is nevertheless that the projects link together balance with the conflicts of interest that exist between those who use the land on the one hand and those who want to conserve it on the other. A number of different actors are described in this dichotomy – everything from regional level down to the individual forest or land owner.
The experiences pointed out by the counties in connection with the concept of balance are the dialogue and the situations in which the work has led to interest groupings coming closer together. In addition, it is emphasised that both people in authorities and private individuals can understand each other’s points of view.
Table IV The counties’ views on success factor and obstacles in the work on balance
Success factors Obstacles
Dialogue with the actors Distrust and remoteness from the county administrative board staff
New insights that have come from the bottom up Unclear orientation on what RLS is meant to stand for
Ability to create an area for different interests to meet Unwillingness to try new paths for exam-ple among users
The results presented above are based on the interviews conducted with the project managers in October 2007. With regard to the concepts of involvement, holistic viewpoint on landscape and balance between conservation and use, the evaluators have been able to see, since the interviews were conducted, that some parts have acquired a more prominent place in the reports than was apparent at the time of the interview.
The counties' tips for work on RLS
At the end of the interview, the project managers were asked to offer tips to others who would be working on landscape strategies. All the counties feel that purpose and aim and a clear project description are important, that the work must take place on a broad basis and preferably by a skilled group that can go beyond the usual limits of the county administrative board.
They are positively disposed towards landscape strategies but have slightly differ-ing views on what this is and what it should achieve. Here too the importance of cooperation is emphasised, and some also stress the importance of including both conservation and development as well as the role of humans. Dialogue is essential for RLS, several people working together in the county administrative board is important, as is being receptive and trustworthy.
Everyone has views on what the organisation of RLS should look like, there is mention of having terms of reference, of someone working full time, someone who coordinates, finding the right level for ownership, breaking sector-based thinking. The project managers have some shared views on what form the organisation of RLS should take. They mention that:
• the person who leads the work needs clear terms of reference from the county management,
• there is a need for someone who has RLS responsibility and is a full-time coordinator,
• the county administrative board must find the right level for ownership of a landscape strategy project, and
• everyone involved must endeavour to break sector-based thinking.
The need for better mapping, analyses and development of GIS is evident from the final reports sent to the government by the county administrative boards. Here too cross-sectoral work and dialogue with the public are emphasised as something that is necessary for the landscape strategy work to continue. Here the question of re-sources to enable the work on landscape strategies to continue is also emphasised.
Analysis and conclusions
The terms used in the appropriation directions have formed the basis for the ques-tions the evaluation has posed, The purpose has been to answer – how the various
county administrative boards have worked with respect to ways of working and processes, – how a holistic viewpoint of landscape and balance between conservation and use has been interpreted and put to use and finally to study the collective experiences from the projects.
organisational structure of the county administrative board not providing scope for any major variation with regard to ways of working. Existing units, departments etc. constitute limits to which the projects have been compelled to adapt. In addi-tion, funds for the project have not been shared between several units – which has also impeded more far-reaching cross-sectoral activity.
The pilot counties nevertheless view the cross-sectoral work as an example of new ways of working in the projects. The evaluation considers, however, that cross-sectoral activity should already be an established way of working in county admin-istrative boards, for example in the framework of previous regional forms of coop-eration.
Retention of the cooperation that has taken place externally is indicated principally in the form of the new work processes that have arisen. The evaluation considers that several of the pilot projects, as part of this, have also been encouraged to try out new working methods in the field. It is apparent from the counties' final reports that the external cooperation has given rise to new needs. An example is mapping in the landscape, which can bring together factors in nature, environment, cultural environment and how the landscape is used by humans.
The purpose and point of the bottom-up perspective and the involvement of other actors has not been entirely clear to those have run the projects. The evaluation notes, for example, that there have sometimes been problems in drawing lines with regard to how much influence involvement entails. The degree of involvement of other actors has also led to some pilot projects having departed from the original idea of biological diversity as a basis during the work of endorsement.
The projects have also tried everything from very local endorsement to restricting themselves to information initiatives targeting for example officials at municipality level. An excessively pronounced bottom-up perspective seems to have had the consequence that work has come to be concerned more with answering questions from the public than working on the characteristics of the landscape. There are also examples in which local endorsement has failed to materialise, firstly because county administrative board personnel have not been welcomed with open arms by a broader public and secondly because the projects have toned down the bottom-up perspective.
Not involving too many actors also makes it simpler to work effectively in the projects, while there is a risk of new angles being missed. What seems to have worked best is something in between – where representatives of all the assets of landscape are the ones the county administrative board conducts a dialogue with.
What lessons can be learnt from the work of the pilot counties?
Ahead of continued work on RLS, the evaluation considers it important to clarify what a landscape strategy is. The evaluation considers that landscape strategies can
be advantageously described so that it is clearly apparent how they can be com-bined or distinguished from other regional strategies and programmes.
We have viewed the fact that some county administrative boards have chosen to interpret landscape strategies as covering something other than biological diversity firstly as a result of the frameworks of freedom that have been interpreted into the government assignment and secondly as due to the fact that other actors have been given an opportunity to influence the focus of the work. It should be pointed out here that the frameworks of freedom have been viewed as highly positive and have in part inspired the pilot counties to test new methods in the field.
As a consequence of the focus in some cases having bypassed biological diversity, the evaluation considers that there may be reason to think about whether there is a need for further forms of landscape strategies. May other parts of the landscape, parts that do not naturally fall within the framework of biological diversity, need their own strategy? An alternative is for regional development programmes (RUP), for example, to run alongside landscape strategies or for RUP and/or RLS to be an umbrella for several strategies and programmes.
It has been found in the work on RLS that it is important to have clear endorsement of the work in the county management and for the purpose and aims to be reviewed and/or devised together with other actors before the work commences. Other de-partments and units should also be included in the work and have an active role and function, particularly as RLS have to contain both several levels and sectors – in-ternally and exin-ternally. The counties themselves consider the cross-sectoral work to be of great importance in achieving successful results in work on RLS.
The evaluation does not intend to assess whether the county administrative boards have selected a suitable section of landscape. The question of what a landscape section means nevertheless emerges very clearly. This applies both to its geo-graphical size and to whether it is to be representative of the county. An alternative question is whether the landscape section is to be justified on the basis of a specific need in the landscape or comprise some specific habitat type. Here the pilot coun-ties consider that they should themselves be given scope to judge in what habitat type or in what landscape a strategy should be devised. As the character of the Swedish landscape is so variable, the evaluation considers that this may need to be borne in mind for continued work on RLS.
Contacts between the county administrative boards and affected authorities have pointed to positive experience in some pilot counties. This is something that the evaluation sees as essential for a landscape strategy with the focus on the “entity” described by the project managers, i.e. in terms of conservation, use and develop-ment. The synergistic effects of such work would in turn be facilitated by those who direct the work having broad expertise and being open to the influence of other units/sectors on their work.
The evaluation notes that the whole assignment has been regarded as complex and has contained several broad concepts that have not been clearly defined at either national or international level. This seems to have led to some uncertainty on how the assignment was to be handled and may be regarded as an explanation as to why it has been difficult for several pilot counties to find a clear path to follow in work on the projects.
Alongside this, freedom in the assignment to “try out” things has been highly posi-tive, while this may also be a reason for the broad approaches that the projects, taken together, show. The evaluators see here the importance of terms such as
ho-listic view, landscape and balance being given a clear meaning if they are to
con-tinue to be central to work on RLS.
It is difficult to compare how the county administrative boards have worked on holistic view and balance between different projects. Nor do the results indicate a common view of how to work in order to attain a holistic view. There is, however, a common denominator with regard to balance – a question of the encounter be-tween different interests. The evaluation considers it important to note the lessons learnt from the projects with regard to arenas in which interest groups can meet ahead of continued work on RLS.
4 Inledning
I konventionen om biologisk mångfald6 lyfter man bland annat fram ekosysteman-satsen, som innebär att den biologiska mångfalden ses i ett landskapsperspektiv som inbegriper ekonomiska och sociala faktorer. Resonemanget utgår från insikten om att skyddsvärd natur inte kan bevaras effektivt om den ses som isolerad från det omgivande landskapet eller från omvärldsfaktorer som mänskliga behov.
Den ökade betoningen av människans behov inom naturvårdsarbetet har tagit fart under 2000-talet, vilket till exempel tar sig uttryck i ett av Naturvårdsverkets prio-riterade verksamhetsområden: Människan och naturen. Den sociala dimensionen lyfts också i miljömålsarbetet och i samband med de regionala landskapsstrategier-na där regeringen melandskapsstrategier-nar att till exempel ekosystemansatsen bör kunlandskapsstrategier-na tillämpas7. Den europeiska landskapskonventionen slår också fast landskapets betydelse för människors välbefinnande och som resurs för ekonomisk verksamhet. Konventio-nen gör ingen skillnad på stad och landsbygd, vackert och oskönt, värdefullt eller degraderat, utan omfattar alla landskap. Landskapet är under ständig förändring, vilket ses som en naturlig del av landskapets utveckling. Därför fokuserar konven-tionen mer på planering och utveckling av landskapet och mindre på bevarande och skydd.8.
Sammantaget kan sägas att såväl bevarande som nyttjande aspekter i naturvårds-arbetet lyfts fram, det vill säga ett tydligare fokus på beroendet mellan människan och naturen.
Ovan nämnda aspekter ingår delvis i själva arbetet med regionala landskapsstrate-gier. Strategiarbetet växte fram ur det förslag som Naturvårdsverket formulerade till Ett rikt växt- och djurliv9, där ett av delmålen var att regionala
landskapsstrate-gier ska finnas i alla län inom ramen för år 2010. I miljömålspropositionen bredda-des Naturvårdsverkets förslag om syfte och mål till en åtgärd i strategin för hus-hållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Regeringen menade att landskaps-strategier är ett verktyg som bör prövas. I propositionen framgår också att land-skapsstrategier behövs för att upprätthålla livsmiljöer i tillräcklig omfattning där arter och populationer har tillräcklig möjlighet till spridning.
I 2006 års regleringsbrev fick sju länsstyrelser10 uppdrag av regeringen att på för-sök ta fram regionala landskapsstrategier med tyngdpunkten på att utveckla arbets-former och process. Detta skulle göras inom ramen för ett pilotprojekt och
6
Konventionen för biologisk mångfald
7
Prop. 2004/05:150 Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag
8
Landskapskonventionen – Riksantikvarieämbetets hemsida 2007-11-27 www.raa.se
9
Naturvårdsverkets rapport, 5301
10
porteras till regeringen i december 2007. Naturvårdsverket ska följa arbetet så att man kan publicera en vägledning för framtida landskapsstrategiarbete under 2008. För att Naturvårdsverket ska få ytterligare erfarenheter från arbetet med landskaps-strategierna har denna samhällsvetenskapliga utvärdering kommit till stånd. Arbe-tet ska fungera som ett kunskapsunderlag för arbeArbe-tet med vägledningen. Utvärde-ringen har utförts av utvärderingsenheten på Naturvårdsverket (Ks) och där land-skapsenheten (Nl) är dess beställare. Utvärderingens utgångspunkter baseras i hu-vudsak på 2006 års regleringsbrev till de sju pilotlänen.
Länsstyrelsernas regleringsbrev
Av länsstyrelsernas regleringsbrev11 framgår att syftet är att pröva regionala
land-skapsstrategier som ett nytt förhållnings- och arbetssätt för att uppnå bevarande och hållbart brukande av naturresurser utifrån en helhetssyn på landskapsnivå. I fokus ska utvecklande av arbetsformer och process ligga och själva arbetet kan utföras i lämplig del av länet.
I regleringsbrevet ska följande utgångspunkter gälla: • en bra balans mellan bevarande- och nyttjandeaspekter • en helhetssyn på landskapet
• involvering av olika berörda sektorer samt av kommuner och regionala organ.
I uppdraget pekas det också ut att arbetet ska genomföras i en öppen process, där markägare och övriga representanter från jord- och skogsbruket samt andra berörda organisationer och intressenter inbjuds att delta.
Uppdraget betonar också att arbetet ska genomföras med utgångspunkt i vad reger-ingen anför i prop. 2004/05:150… framför allt avsnitt 21.4.3. Ett avsnitt som pekar ut biologisk mångfald, det vill säga ett ”hållbart brukande av mark och vatten där biologisk mångfald värnas samtidigt som produktionsförutsättningarna inte försäm-ras”12.
11
Tabell 1 Sammanställning av uppdraget till länsstyrelserna Tyngd-punkt Landskaps-avsnitt Utgångspunk-ter som ska gälla Ska genom-föras i Kontakt med centrala verk Redovisa Utveckla arbetsfor-mer och process En lämplig del av länet. En bra balans mellan beva-randeaspekter respektive nyttjande En helhetssyn på landskapet Involvering av olika berörda sektorer liksom av kommuner och regionala organ. En öppen process med mark-, jord- och skogs-bruk och andra berör-da organisa-tioner Länsstyrelserna bör vid genomfö-randet ha löpan-de kontakt med Naturvårdsverket och andra berör-da centrala myn-digheter Vunna erfaren-heter, för- och nackdelar. Eko-nomiska och andra konse-kvenser
Erfarenheterna från länens arbete ska utgöra ett underlag för Naturvårdsverkets uppdrag13om att ta fram en generell vägledning för arbete med regionala land-skapsstrategier.
Syfte och mål med utvärderingen
Utifrån regleringsbrevet och med utgångspunkt i vad regeringen anför i prop. 2004/05:150 Svenska miljömål - ett gemensamt uppdrag, framför allt avsnitt 21.4.3, samt med utgångspunkt från delmålet om hållbart nyttjande under miljö-kvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv har utvärderarna tillsammans med beställa-ren arbetat fram syfte och mål med utvärderingen. Utvärderingen har en samhälls-vetenskaplig ansats, vilket innebär att det natursamhälls-vetenskapliga perspektivet exklude-ras i denna utvärdering, något som kan vara bra att hålla i minnet inför fortsatt läsande.
Syftet med utvärderingen är i första hand att ge underlag till en nationell vägled-ning för landskapstrategier som Naturvårdsverket ska arbeta fram under 2008. Mer preciserat är målen med utvärderingen är att ge en bild av hur de sju pilotlänen arbetat med framtagandet av regionala landskapsstrategier. Vidare ska det utgöra ett kunskapsunderlag för framtagandet av en vägledning för regionala landskaps-strategier där utvärderingen utgör ett av flera underlag för hur det fortsatta vägled-ningsarbetet med regionala landskapsstrategier kommer att utformas.
Frågeställningar
De tre huvudsakliga frågor som utvärderingen kommer att besvara visas i punkt-form här nedan. Den första punkten utgår från arbetspunkt-former och processer inom länsstyrelserna i samtliga pilotlän men även mellan den berörda länsstyrelsen och dess externa nationella/regionala/lokala aktörer i länen.
• Vilka arbetsformer och arbetsprocesser har varit framgångsrika? Vilka framgångsfaktorer och hinder kan identifieras?
• Hur har begreppen ”helhetssyn på landskapet” och ”en balans mellan
bevarande och hållbart nyttjande” använts och tolkats i pilotlänens
arbe-te med de regionala landskapsstraarbe-tegierna? Vilka framgångsfaktorer och hinder kan identifieras?
• Vilka erfarenheter kan sammantaget dras av pilotlänens arbete?
Genomförande och metod
Av frågorna ovan framgår att utvärderingen tagit sikte på arbetsformer och arbets-processer. Därmed har utvärderingen karaktären av en processutvärdering. Dock har vi inte följt arbetet över tid utan genom djupintervjuer försökt få en bild av hur pilotlänen arbetat under tiden för uppdraget.
Utvärderingen har också ett samhällsvetenskapligt perspektiv vilket i det här fallet inneburit att vi har försökt få en bild av roller och funktioner i och mellan olika organisationer och personer som berörs av projektet. Detta görs lämpligast med en kvalitativ metod – vilket innebär att man försöker tränga ned på djupet i ett fåtal frågor, lämpligast med hjälp av intervjumetodik. Med detta angreppssätt är det också svårt att dra generella slutsatser, däremot medger det en fördjupad förståelse för ett, i det här sammanhanget, relativt oprövat fenomen.
Urval och metod
De personer som kan förväntas ha den bästa kunskapen om pilotprojektens genom-förande är, som vi ser det, projektledarna själva varför utvärderingen också avgrän-sats till att omfatta dessa personer. Dessa verkar inom en ram som dels består av länsstyrelsen som organisation och dels bestående av det regeringsuppdrag som de utför. Därför har också utvärderingen tagit fram en intervjumall – (bilaga 2) som i huvudsak hämtat inspiration från regeringsuppdraget. Mallen omfattar teman som arbetsform, involverande, helhetssyn på landskapet, balans mellan bevarande och nyttjande samt framgångsfaktorer och hinder med arbetet för vart och ett av tema-na. Genom att följa intervjumallen har utvärderarna försäkrat sig om att samtliga intervjuer tagit upp samma områden – dock har de intervjuade projektledarna getts stort utrymme att utveckla sig fritt kring varje tema.
Ytterligare en del i datainsamlingen har genomförts i form av en gruppintervju med samtliga projektledare. Detta skedde i januari 2008 och i samband med det presen-terade länen sina respektive projekt under tio minuter vardera. En intervju med Naturvårdsverkets projektledaren för framtagande av vägledningen har också ge-nomförts – detta i syfte att verifiera delar av resultaten.
Bakgrund
Hållbar utveckling har varit ett grundläggande mål för EU sedan 1997. Begreppet utgår från ett ömsesidigt stärkande och beroende mellan sociala, miljömässiga och ekonomiska frågor och Europaparlamentet menar att detta, för att fungera, också kräver att den politiska sammanhållningen stärks inom alla områden. Exempelvis bör tillväxtpolitik och miljöpolitik hitta gemensamma riktningar. 14
Teoretiska modeller visar att resultaten av pilotprojekt blir bättre om olika enheter ingår i arbetet15. Just samordningstanken och långsiktiga planer inom ramen för regional utveckling har vägletts av olika begrepp under årtionden. Exempelvis så försvann länsplaneringen under 1980-talet och ersattes med projekt. Projekten var tidsmässigt avgränsade och kunde inkludera flera olika aktörer. Projekten hade tydliga mål och kunde avslutas när dessa var uppnådda.
Med EU:s strukturfonder kom programmen. Många gånger samordnade de olika pågående projekt. Programmen sorterade projekten i insatsområden och åtgärder. Mål ställdes upp och långsiktiga uppföljningar genomfördes. Strukturfondspro-grammen ställde ytterligare krav på politiken. Arbetet skulle inte genomföras av enskilda aktörer – inte ens enbart av aktörer från den offentliga sektorn. Istället skulle EU, nationella och regionala offentliga aktörer samt privata och ideella or-ganisationer samordna sitt arbete i partnerskap, både när det gällde genomförande och finansiering.
Efter introduktionen av strukturfonderna har den svenska regionala utvecklings-politiken fått många fler program.16
Genom strukturfonder och andra program har förståelsen för hållbar utveckling, sektorsövergripande arbete och delaktighet blivit en del av arbetet. De regionala tillväxtavtalenvar först ut. Med tillväxtavtalsprogram kunde kommuner och regio-ner själva slå fast vad man ville åstadkomma och sedan låta strukturfondspro-grammen medfinansiera de egna prioriteringarna. Sedan dess har vi sett program för regional tillväxt (RTP), för regional utveckling (RUP), för mängder av struktur-fondsinsatser, för regeringens särskilda prioriteringar, för storstädernas utveckling och tillväxt, för landsbygdsutveckling (LBU) och så vidare. LBU och liknande arbeten kan, med utgångspunkt från regleringsbrevet till pilotlänen (bilaga 1), sägas ha gemensamma utgångspunkter med landskapsstrategiarbetet.
I samband med regionalt utvecklingsarbete har kritik framförts när det gäller för-mågan att arbeta tvärsektoriellt och med lokal förankring17. Exempelvis kan näm-nas Statskontorets rapport 18om sektorisering inom offentlig förvaltning. Här
14
EU dokument P6 TA (2007) 0014
15
Rendahl (1996) (Balogun & Hailey (1999 (Wenell, 2004).
16
Uppföljning RUP2007
17
