Malmö Högskola IMER Mänskliga Rättigheter 61-90 VT 2008 Handledare: Anna Lundberg
Barnets bästa ur ett
intersektionellt perspektiv
En jämförande studie av socialtjänstlagen och lagen om
mottagande av asylsökande
Sammanfattning
I föreliggande undersökning granskas vilka likheter och skillnader som finns mellan hur socialtjänstlagen (SoL) och lagen om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) tar hänsyn till barnets bästa. Uppsatsen utgår från ett feministiskt intersektionellt perspektiv vilket är av stor vikt för val av frågeställning, syfte och diskussion. Vidare har uppsatsen en jämförande karaktär genom att respektive lags förarbeten, lagtext och rättstillämpning sätts i relation till varandra. Jämförelsen utgår från tre kriterier; dagligt bidrag (försörjningsstöd), särskilt bidrag (höjt försörjningsstöd) samt vilka skyldigheter som är förknippade med försörjningsstödet. Vidare görs även en mer övergripande jämförelse av respektive lags syfte, historia och grundläggande principer.
Undersökningen visar att barn som söker asyl inte tillförsäkras en skälig levnadsstandard då det i propositionen till LMA anses rimligt att ge människor en lägre levnadsstandard än vad som enligt SoL tillkommer en person som är permanent boende i Sverige. En hypotetisk barnfamilj som söker asyl får 7000 kronor mindre i månanden än en hypotetisk familj som erhåller bistånd från socialtjänsten. Uppsatsen visar att de skillnader som finns i hur barnets bästa införlivats SoL och LMA leder till att barn som söker asyl diskrimineras.
Skillnaderna och likheterna mellan hur SoL och LMA beaktar barnets bästa analyseras utifrån det feministiska intersektionella perspektivet. Undersökningen synliggör att både barn som får bistånd enligt SoL och barn som söker asyl tillhör underordnade grupper i samhället. Dock påvisar undersökningen att barn som söker asyl är utsatta för en formell diskriminering gentemot barn som får bistånd enligt SoL. Detta innebär att den svenska lagstiftningen inte lever upp till principen om barns lika värde, artikel 2 i FN:s barnkonvention. Slutsatsen blir således att ett litet steg mot ett mer likvärdigt samhälle vore att inkludera barn som söker asyl i SoL och på så sätt tillförsäkra dem en skälig levnadsstandard.
Abstract
The objective of this investigation is to review similarities and differences in how the best interest of the child is recognised in the Social Service Act (Socialtjänstlagen (SoL) and Refugee Protection Act (Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). The framework of the essay is based on a feministic intersectional perspective which is of significant importance to the questions at issue, objectives and discussions. In addition, the essay compares the legislative history, legal context and application of the respective law. This comparison is founded on three criteria, i.e. financial benefit (dagligt bidrag), special support (särskilt bidrag) and the liabilities associated with such support. Finally, the essay compares the general objectives, history and fundamental principles of the aforementioned laws.
The result of the investigation indicates that children who apply for asylum are not guaranteed a reasonable standard of living as the bill relating to the Refugee Protection Act (LMA) suggests that it is acceptable for asylum seekers to have a lower standard of living than those who according to the Social Service Act (SoL) are permanent residents of Sweden. An imaginary asylum seeking family with children is given SEK 7,000 less a month than an imaginary family with children on financial benefit under the Social Service Act. The essay shows that the differences between the Social Service Act (SoL) and Refugee Protection Act (LMA) lead to discrimination of children seeking asylum.
The differences and similarities between the Social Service Act (SoL) and Refugee Protection Act (LMA) have been analysed from a feministic intersectional perspective. The result of the analysis indicate that children receiving financial benefit under the Social Service Act (SoL) and asylum seeking children originate from subordinate groups in the society. However, it is also evident from the investigation that asylum seeking children are formally discriminated in relation to children receiving financial benefit under the Social Service Act (SoL). As a result, the Swedish law does not comply with Article 2 of the United Nations Convention on the Rights of the Child (UNCRC) which specifies that there should be no discrimination between children on the basis of the status of their parents. In conclusion, a small step towards an equal society would be to include asylum seeking children in the Social Service Act (SoL) and thus, guarantee them a reasonable standard of living.
Innehållsförteckning
Innehållsförteckning ... 1
Inledning... 3
Bakgrund och problemformulering ... 3
Syfte och utgångspunkter ... 4
Källor och Material ... 6
Metod och tillvägagångssätt ... 7
Rättstillämpning ... 10
Begreppsdiskussion ... 12
Barnets bästa ... 12
Diskriminering ... 13
Disposition... 15
Socialtjänstlagen och Lagen om mottagande av asylsökande... 17
Proposition 2000/01:80... 17
Den nya socialtjänstlagen ... 19
Lagen om mottagande av asylsökande ... 21
Jämförelse och analys av SoL och LMA ... 24
Syfte, historia och grundläggande principer ... 24
Dagersättning, särskilt bidrag och skyldigheter... 26
Förordningar... 26
Dagersättning ... 27
Särskilt bidrag ... 29
Skyldigheter ... 30
Generella iakttagelser ... 34
Rättstillämpning av SoL och LMA... 36
Analys av rättstillämpningen av SoL ... 36
Jämförande diskussion av rättstillämpningen av SoL och LMA ... 48
Avslutande diskussion... 53
Slutord ... 56
Inledning
Bakgrund och problemformulering
Genom mitt engagemang i Asylgruppen i Malmö möter jag familjer som söker asyl i Sverige. Jag har lyssnat på otaliga berättelser om handläggare som varit trötta, Migrationsverket som fungerar som ett lotteri, men även om handläggare som varit oerhört engagerade i både asylärendet och familjens tillvaro under utredningen av ärendet. Dessa berättelser har gett mig en inblick i vad den innebär att befinna sig som asylsökande i Sverige, med all ovisshet, rädsla och hopp inför vad framtiden kommer att innebära.
Under hösten 2007 förs en livlig debatt om flyktingmottagandet. Det handlar om vilka kommuner som tar emot, respektive inte tar emot flyktingar. Om utanförskap istället för integration. Om ett mottagande av asylsökande där långa väntetider och en snårig och otydlig process anses utgöra några av problemen. Den 13 december skriver migrationsminister Tobias Billström att han tillsätter en utredning med uppdrag att se över mottagandet av asylsökande. Utredningens slutbetänkande ska överlämnas till regering senast den 29 februari 2009.1 I utredarens uppdrag ingår bland annat att se över den ekonomiska ersättningen till asylsökande.2
I skrivande stund reglerar Lagen om mottagande av asylsökande (LMA) vardagen för asylsökande. Lagen innehåller bestämmelser om sysselsättning och bistånd till asylsökande. Den som omfattas av LMA har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § Socialtjänstlagen (SoL).3 Detta trots att båda lagarna reglerar likadana omständigheter, nämligen frågan om bistånd till människor i ekonomiskt utsatta situationer och som inte har någon möjlighet att kunna tillgodose sin egen försörjning. Dagersättningen till asylsökande har inte ändrats sedan 1994, medan riksnormen för försörjningsstöd under SoL ändras varje år. Det föreligger alltså skillnader mellan LMA och SoL. Jag är intresserad av vilka dessa skillnader är och då med fokus på konsekvenserna för barnen i de familjer som får sin försörjning tillgodosedd av Migrationsverket respektive socialtjänsten. I föreliggande undersökning granskas och jämförs hur LMA och SoL i förarbeten, lagtext och rättstillämpning tar hänsyn till barnets bästa.
Jämförelsen av dessa lagar är relevant då både asylsökande barn och barn i familjer med ekonomiska svårigheter befinner sig i en utsatt situation. Barn i familjer med svag ekonomi är överrepresenterade inom en rad andra områden där barn har problem. Detta gäller exempelvis
1 Dagens Nyheter 13 december 2007
2 Kommittédirektiv Översyn av mottagandet av asylsökande 2007:172: 1 3 Lagen om mottagande av asylsökande 1:3
barnmisshandel och mobbing, barnavårdsutredningar, omhändertagande och även att barnet i vuxen ålder erhåller ekonomiskt bistånd.4 Etnologen Eva Norström beskriver i doktorsavhandlingen I väntan på asyl hur hon som lärare för asylsökande barn blev medveten att dessa barns tillvaro var annorlunda än andra barns. Hon såg hur många reagerade våldsamt på oväntade höga ljud och hon fick ta del av teckningar föreställande bomber och krypskyttar. Vidare noterade hon även att dessa asylsökande barn ”placerades i en grupp, oavsett ålder, med kortare skoldag, utan adekvata läromedel och med dålig kontakt med övriga skolan.”5
Ur många aspekter kan asylsökande barn och barn i socialt och ekonomiskt utsatta familjer sägas befinna sig i en liknande situation. Den internationella forskningen visar på att en mycket ansträngd ekonomisk situation kan verka som en extra belastning på familjer som redan tidigare har haft det svårt. Fortsättningsvis kan ekonomiska villkor utan marginaler skapa otrygghet hos barnet redan i spädbarnsålder och en brist på resurser kan leda till att familjer har mindre möjligheter att ge barnen stimulans av olika slag.6
Utgångspunkten i min undersökning är att barn har lika behov att få tillgång till en trygg ekonomisk situation och jag vill undersöka huruvida barn i ekonomiskt och socialt utsatta situationer behandlas som lika värda, oavsett om de är asylsökande eller inte.
Syfte och utgångspunkter
Mitt övergripande syfte är att undersöka vilka skillnader och likheter som föreligger i SoL:s respektive LMA:s reglering av ekonomiskt bistånd. Uppsatsen är av jämförande karaktär och fokuserar på hur SoL och LMA tar hänsyn till barnets bästa. Detta betyder att ett syfte också blir att se vilken betydelse skillnader och likheter i respektive lag får för principen om barns lika värde. Ett barn definieras i föreliggande undersökning som varje människa under 18 år, i enlighet med artikel 1 i barnkonventionen.
Principen om barnets bästa återfinns i FN:s barnkonvention artikel 3, vilken gör gällande att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barnet. Enligt artikel 2 i barnkonventionen ska konventionsstaterna respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd
4 Socialstyrelsen Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd 2003: 8 5 Norström 2004: 15,16
6 Socialstyrelsen Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd 2003: 8, SOU Om välfärdens gränser
eller ställning i övrigt.7 Uppsatsen syftar även till att diskutera skillnaderna mellan SoL och LMA och barns lika värde utifrån ett feministiskt intersektionalistiskt perspektiv i syfte att synliggöra de maktstrukturer som påverkar barnens situation och deras möjligheter att tillgodoses en trygg vardag.
Jag menar att det inte finns en enda feminism utan en mängd olika feminismer. Dessa olika inriktningar kan dock sägas ha en gemensam utgångspunkt i en övertygelse om att samhället är uppbyggt på maktstrukturer knutna till kön. Inbyggt i denna övertygelse finns även en vilja att synliggöra och förändra dessa strukturer.8 Vad menas då med ett feministiskt
intersektionalistiskt perspektiv? Mulinari och de los Reyes, författare till Intersektionalitet,
kritiska reflektioner i (o)jämlikhetens landskap, gör gällande att en intersektionalistisk analys inkluderar även andra maktstrukturer, än de baserade på kön, såsom maktstrukturer skapade utifrån klass, etnicitet och sexualitet.9 (Mulinari, de los Reyes 2005: 8,9)
Eva Nilsson, doktor i juridik och författare till Barn i rättens land menar att det genom historien finns tydliga paralleller mellan kvinnor och barn. Detta då de ofta har varit föremål för särbehandling av olika slag i syfte att skydda dem, då de ansetts tillhöra en svagare grupp. Nilsson menar därför att feministisk teoribildning rörande maktförhållande mellan kön kan vara fruktbar i en belysning av förhållandet mellan barn och vuxna.10 Jag håller med Nilsson i hennes analys och jag anser dessutom att det feministiska intersektionella perspektivet är användbart för att belysa förhållandet mellan människor som söker asyl i Sverige och människor permanent bosatta i Sverige.
I min uppsats kommer jag inte att fokusera på förhållandet mellan barn och vuxna, däremot kommer jag att tillämpa ålder som en av flera kategorier utifrån vilken makt skapas. Det betyder att jag utifrån min feministiska intersektionalistiska utgångspunkt kommer att inkludera klass, etnicitet, kön och ålder när jag gör min analys. Min feministiska intersektionalistiska utgångspunkt är viktig i hela uppsatsen då den är avgörande i mitt val av frågeställning, syfte och diskussion.
Frågeställningar
Jag är intresserad av att utreda vilka skillnader och likheter som föreligger mellan hur SoL och LMA tar hänsyn till barnets bästa i förarbeten, lagtext och rättstillämpning. Detta för att
7 FN:s barnkonvention artikel 2 och 3 8 Nilsson 2007: 18
9 Mulinari, de los Reyes 2005: 8,9 10 Nilsson 2007: 17
undersöka om principen om barns lika värde genomsyrar svensk lagstiftning. Utifrån detta har jag formulerat följande frågeställningar:
• Vilka skillnader och likheter finns mellan hur SoL och LMA tar hänsyn till barnets bästa i förarbeten, lagtext och rättstillämpning?
• Vilken betydelse får dessa skillnader och likheter för principen om barns lika värde?
• Hur kan dessa skillnader och likheter förstås utifrån ett feministiskt intersektionalistiskt perspektiv?
Källor och Material
Som främsta källor har jag använt mig av SoL och proposition 2000/01:80 ”Ny socialtjänstlag m.m.”, LMA och proposition 1993/94:94 ”Mottagande av asylsökande m m.”. Gällande SoL har jag använt Den nya socialtjänstlagen: Med lagtext och kommentarer avseende 2007, där kommentarerna av socionomen Bengt Olof Bergstrand har fungerat som ett komplement till propositionen. I min läsning av LMA har jag endast haft proposition 1993/94:94 till hjälp för att förstå hur lagtexten ska tolkas. Detta då det inte finns en doktrin som behandlar LMA. Vidare är LMA mycket mer kortfattad än SoL, vilket ger att redovisningen av SoL i min uppsats får större utrymme än redovisningen av LMA.
I min jämförelse av SoL och LMA har jag även använt mig av Socialstyrelsen ”Riksnormen för försörjningsstöd 2008 – ändring i socialtjänstförordningen (2001:937)” och ”Förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl.”.
Vidare har jag läst 200 domar enligt SoL från Länsrätten i Malmö 2007, 123 domar enligt LMA från länsrätten i Malmö, Kronoborg och Göteborg, samt att jag studerat statistik rörande asylsökande barnfamiljer från Migrationsverket. Statistiken har jag beställt från Migrationsverket. Den behandlar hur många barnfamiljer som fått indraget dagbidrag samt hur många barnfamiljer som fått bifall på ansökan om särskilt bidrag, samt hur boendesituationen för människor som söker asyl ser ut.
Mina utgångspunkter är inspirerande av Intersektionalitet: kritiska reflektioner över
(o)jämlikhetens landskap författad av Diana Mulinari, lärare och docent i sociologi vid Lunds universitet, och Paulina de los Reyes, docent i ekonomisk historia, samt Barn i rättens
doktor i juridik. I min förståelse av lagtexterna i ett samhälligt perspektiv har jag använt mig av Rätten i samhället, En introduktion till rättssociologin, skriven av Thomas Mathiesen, professor i rättsociologi vid Oslo Universitet.
För att fördjupa min kunskap om ekonomiskt bistånd har jag även läst rapporterna ”Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd” Länsstyrelsen 2003, ”Översyn av riksnormen” Socialstyrelsen 2007, ”Översyn av myndighetsutövningen inom Migrationsverkets mottagningsverksamhet” samt Kommittédirektiv 2007:172 ”Översyn av mottagande av asylsökande”.
Min metod bygger på ”Comparative Politics and Comparative Method” av Arend Lijphart, professor i statsvetenskap vid University of California, San Diego.
I min begreppsdiskussion av barnets bästa har jag använt mig av Barnrättens grunder av Johanna Schiratzki, professor i rättsvetenskap. Gällande begreppet diskriminering har jag utgått från ”Bortom vi och dom: teoretiska reflektioner om makt, integration och strukturell diskriminering” samt ”Om välfärdens gränser och det villkorade medborgarskapet” vilka båda två ingår i SOU:n ”Utredning om makt, integration och strukturell diskriminering” för vilken Masoud Kamali, professor i socialt arbete, är särskild utredare.
Metod och tillvägagångssätt
Lijphart beskriver hur jämförande metod har många svagheter. En sådan svaghet är svårigheten med att göra generaliseringar på en begränsad mängd fall. Därtill kommer även svårigheterna inom samhällsvetenskapen att lyckas begränsa antal variabler. Ett sätt som Lijphart anser kan begränsa svagheterna med jämförande metod är att jämföra grupper som är så lika som möjligt så att de variabler som kvarstår blir jämförbara.11 Jag har begränsat min undersökning av SoL och LMA till gruppen barn. Barn som är asylsökande och barn i familjer med långvarigt erhållande av ekonomiskt bistånd kan sägas utgöra två mycket utsatta grupper i vårt samhälle. Enligt rapporten ”Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd” finns det inte mycket dokumenterad forskning kring hur barn påverkas av att växa upp i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd i Sverige. Den internationella forskningen visar på att en mycket ansträngd ekonomisk situation kan verka som en extra belastning på familjer som redan tidigare hade det svårt. Vidare kan brist på resurser leda till att familjer har färre möjligheter att ge barnen stimulans av olika slag. Barn i familjer med bristande resurser tenderar också att ha en försämrad hälsa, lägre välbefinnande och även fler psykosomatiska
besvär och större risk för psykisk sjukdom.12 Båda dessa grupper barn befinner sig alltså i en situation där den ekonomiska situationen är ansträngd och där föräldrarna vänder sig till myndigheterna för att få bistånd. Här blir det intressant att biståndet som delas ut till barnfamiljer respektive asylsökande barnfamiljer regleras av olika lagar, nämligen SoL och LMA.
Lijphart menar att jämförande analys måste fokuseras på ett antal nyckelvariabler i jämförelsen. Detta innebär ofta en förenkling men en sådan vara nödvändig för att överhuvudtaget uppnå någon slags översikt över det man vill undersöka. Därtill kan man avläsa fler variabler i sin undersökning utan att för den skull inkludera dem i själva jämförelsen.13 Jag använder mig dels av nyckelvariabler men även av en mer övergripande jämförelse av SoL och LMA. Den övergripande jämförelsen innebär att jag undersöker respektive lags syfte, historia och grundläggande principer.
Som jag tidigare nämnt handlar undersökningen om hur respektive lag tar hänsyn till barnets bästa. Vid första stadiet utgår jag från två breda kategorier. Den första kategorin handlar om i vilken utsträckning det resoneras kring barnets bästa. En stor variation på resonemanget kring barnets bästa, det vill säga att man har resonerat kring en mängd olika hypotetiska situationer där barnets bästa ska beaktas vid ett beslut, tyder på att barnkonventionen och barnets bästa är av stor vikt vid ett beslut. Den andra kategorin handlar om konsekvensen av de respektive lagarna. Det kan exempelvis handla om att det dagliga bidraget är lägre för människor som söker asyl än för människor som får försörjningsstöd enligt SoL. I detta sammanhang nämns inte barnets bästa men av ett lägre bistånd till en förälder följer en svårare ekonomisk situation vilket kan inverka på barnets bästa. Stina Eklund och Ann-Zofie Duvander som medverkar i ”Om välfärdens gränser och det villkorade medborgarskapet” menar att barnets ekonomiska trygghet är i direkt beroende av föräldrarnas situation. Vidare påverkar en långvarig situation av ekonomiska svårigheter barnet mer negativt än en kortvarig.14
Efter denna allmänna bild av hur lagarna tar hänsyn till barnets bästa utgår jag från tre nyckelkriterier när jag gör min jämförelse. Jag har valt ut tre kriterier som alla tre återfinns i båda lagarna. Dessa är dagligt bidrag (försörjningsstöd), särskilt bidrag (höjt försörjningsstöd) och de skyldigheter föräldrarna måste uppfylla för att ha rätt till bidrag. 15 Jag har valt dessa
12 Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd 2003: 8 13 Lijphart 171: 690
14 SOU 2006:37: 34,64
15 Parenteserna anger benämningen i SoL, i uppsatsen används begreppen synonymt då de innebär samma sak i
kriterier eftersom de i hög grad innehåller liknande krav. Exempelvis har jag inte valt kriteriet boende då boendesituationen för asylsökande och människor permanent bosatta i Sverige ser oerhört olika ut, där den asylsökande har tillgång till förläggningsboende men inte får något bidrag för så kallat eget boende. För permanent bosatta som söker bidrag enligt SoL är eget boende utgångspunkten och därmed blir boendesituationen alltför olik att jämföra utifrån min metod.
Dagligt bidrag kan enligt både SoL och LMA ansökas om för ”den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt.”16 och ”En utlänning som omfattas av denna lag och som saknar egna medel har rätt till bistånd för sin dagliga livsföring (dagbidrag)”17 Särskilt bidrag kan också sökas både enligt SoL och LMA. Särskilt bidrag är jämförbart då bidraget enligt respektive lag ska utgå om särskilda behov utöver de som täcks av försörjningsstödet föreligger. Exempelvis kan särskilt bidrag beviljas för spädbarnsutrustning eller omfattande inköp av kläder och skor.18
Gällande föräldrarnas skyldigheter är mitt syfte med denna kategori att jämföra hur respektive lag tar hänsyn till barnets bästa i relation till skyldigheterna förknippande med försörjningsstödet. Även denna kategori blir relevant utifrån min metod att jämföra så lika situationer som möjligt, då försörjningsstödet reglerat av SoL respektive LMA båda är kopplat till vissa skyldigheter, exempelvis att närvara vid en praktikplats eller annan organiserad verksamhet såsom svenska för invandrare.
En diskussion som skulle kunna föras i denna uppsats är att det kan finnas argument för olika behandling för att uppnå jämlikhet. Detta skulle kunna vara fallet i en jämförelse av dessa två grupper barn, då asylsökande barn kan ha upplevt mycket svåra situationer och dessa barn därför kan vara i behov av särskilt stöd här i Sverige. Detta är en mycket intressant och viktig aspekt men den ryms inte i min uppsats då jag, utifrån en princip om lika behov, vill se vilka likheter respektive skillnader som föreligger i beaktandet av barnets bästa i SoL respektive LMA. Dessutom utgår jag i min undersökning från barnets situation i vardagen, vilket valet av mina kriterier också reflekterar. Jag vill se om barn som är fattiga och barn som söker asyl, i vardagen här i Sverige som handlar om skola, fritidsaktiviteter och trygghet, blir behandlade lika. Att dessa barns vardagssituation regleras av olika lagar indikerar att det
16 SoL (2001:453) 4:1 17 LMA (1994:137) 17 §. 18 Bergstrand 2007: 45,46
skulle föreligga någon form av olika behandling, vilket motiverar mitt val av undersökningsområde.
Jag kommer inte att använda mig av tillräckligt många fall, och heller ej fall utvalda med en systematisk metod, för att kunna göra trovärdiga generaliseringar. Däremot kan resultatet av min undersökning ge en indikation om vilka förhållanden som föreligger. Detta kan sedan prövas på en större mängd fall. Anledningen till att jag har valt just dessa två lagar och just dessa två grupper av barn är att jag har en vag hypotes om att asylsökande barn kan bli diskriminerade på grund av att de inte är permanent boende i Sverige. Min undersökning blir således en hypotes-genererande studie, som enligt Lijphart innebär att man utgår från ett antagande som sedan genom en undersökning förhoppningsvis blir en stark hypotes. Denna form av metod är enligt Lijphart mycket givande då den kan leda till teoretiska generaliseringar inom områden där det inte finns en utvecklad teori. Han menar att en sådan undersökning kan ha ett stort teoretiskt värde.19
Min undersökning kommer inte leda till att man kan göra grova generaliseringar och exempelvis säga att barn som söker asyl blir diskriminerade i Sverige per definition. Detta är inte heller undersökningens syfte, utan den syftar enbart till att se vilka skillnader som finns när socialtjänsten och Migrationsverket betalar ut olika former av bistånd, och vilken vikt respektive lag ger till barnets bästa, samt hur skillnaderna mellan lagarna kan förklaras och förstås. Om min undersökning indikerar att asylsökande barn diskrimineras kan detta i sig motivera en närmare utvärdering av LMA och dess förhållande till SoL.
Rättstillämpning
För att kunna göra en så bra jämförelse av respektive lag som möjligt ville jag även titta på hur lagarna tillämpas. Jag sökte först efter domar i kammarrätten men det fanns inte några domar enligt LMA gällande barn. Således beslöt jag att undersöka överklaganden till länsrätten enligt LMA för att jämföra dem med överklaganden till länsrätten angående ekonomiskt bistånd enligt SoL kapitel 4. Domarna enligt SoL är inte sorterade enligt paragrafer och kapitel, finns inte i något datasystem, och varje år avslutas kring 4000 mål vid länsrätten i Malmö.20 Följaktligen var jag tvungen att försöka begränsa mig och göra ett urval. Jag valde att begränsa mig till länsrätten i Malmö, samt till mål avslutade under 2007.
19 Lijphart 1971: 691 20 Länsrätten i Malmö
Under 2007 lämnades 70 överklaganden enligt LMA in till länsrätten, dessa är sorterade efter datum, vilket domar enligt SoL också är. Således beslöt jag att läsa domslut enligt SoL kapitel 4 vilka var arkiverade på samma datum som de 70 domarna enligt LMA. När detta urval var bestämt återstod problemet med att det fortfarande fanns 200 domar enligt SoL. Jag utgick då ifrån mina tre kriterier dagligt bidrag (försörjningsstöd), särskilt bidrag samt vilka skyldigheter som är förknippade med försörjningsstödet. I användandet av jämförande metod kan det uppstå svårigheter med att identifiera så jämförbara fall som möjligt, samt att begränsandet av antalet variabler i jämförelsen. Således strävande jag i mitt urval efter att begränsa antalet variabler och välja så liknande ärenden som möjligt.21 Exempel på ärenden som sorterats bort enligt denna metod är då flera lagar varit aktuella i ett ärende såsom Föräldrabalken eller Lagen om tvångsomhändertagande av unga. Slutligen valde jag att inkludera sex exempel i min undersökning om hur SoL kan tillämpas.
Av de 70 domar enligt LMA var det vissa där ytterligare överklagan lämnats in. Dessa ärenden är inte av relevans i undersökningen då ärendena inte är avgjorda, och således var det 51 domar som jag slutligen gick igenom. Endast en dom behandlar en överklagan rörande en barnfamilj och resten av domarna var således inte relevanta i min uppsats. Då jag ville jämföra rättstillämpningen av LMA och SoL med varandra beslöt jag att gå vidare, och utökade min tidsvariabel till att inkludera år 2006, samt att jag även undersökte domar enligt LMA avslutade i länsrätten i Göteborg samt länsrätten i Kronoborg. Detta utefter ett antagande om att utifrån att flyktingmottagandet är relativt utbrett inom de båda länen. I Malmö avslutades 16 mål enligt LMA under 2006, ingen av dessa gällde barn eller barnfamiljer. I Göteborg avslutades sex domar 2006 och 28 domar 2007 enligt LMA, inte något av dessa överklaganden gällde barnfamiljer. Under 2007 avslutades tolv ärenden enligt LMA i länsrätten i Kronoborg, varav åtta stycken rörande barn. 2006 avslutade tio ärenden i länsrätten i Kronoborg, varav fyra rörande barn. Sammantaget har jag läst 200 domar enligt SoL och 123 domar enligt LMA.
Då jag från början valt att avgränsa mig till ärenden avslutade under år 2007, valde jag att inte inkludera ärendena från länsrätten i Kronoborg vilka avslutades under 2006. De åtta ärendena avslutade i Kronoborg under 2007 tillsammans med ärendet från länsrätten i Malmö gav att jag slutligen hade totalt nio exempel på hur LMA tillämpas. Då jämförande metod avser att jämföra så lika ärenden som möjligt valde jag, utifrån mina kriterier om dagligt bidrag, särskilt bidrag samt vilka skyldigheter som är förknippade med försörjningsstöd att
inkludera sex stycken ärenden enligt LMA i min uppsats. Således är avsikten med mitt urval av sex domar enligt SoL och sex domar enligt LMA att begränsa antalet variabler och jämföra så lika ärenden som möjligt. Syftet är inte att bevisa hur vare sig SoL eller LMA tillämpas generellt utan metoden syftar till att utifrån exemplen kunna säga någonting om hur SoL och LMA kan tillämpas. I beskrivningen av domarna nämner jag yrkanden vid ett fingerat förnamn.
Begreppsdiskussion
Barnets bästa
Den 20 november 1989 antogs FN:s barnkonvention som består av 54 artiklar varav 41 är sakartiklar rörande barns substantiella rättigheter. Sverige ratificerade barnkonventionen 1990 genom att riksdagen bekräftade att normharmoni mellan konventionen och svensk lag förelåg. Detta innebär att Sverige är skyldig att följa barnkonventionen men det går inte att i domstol åberopa en artikel ur barnkonventionen utan istället ska svensk lag rörande barns rättigheter åberopas.22
Jag använder mig i min uppsats av begreppet barnets bästa vilket återfinns i artikel 3 i barnkonventionen. ”Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet.”23 Vid utarbetandet av barnkonventionen diskuterades inte hur begreppet barnets bästa skulle tolkas. FN:s kommitté för barnets rättigheter24 använder barnets bästa i huvudsak på två sätt; dels ska begreppet genomsyra lagstiftning och tillämpning av lagen, dels tjänar begreppet som en allmän princip vid en tolkning av resten av barnkonventionens artiklar. I Sverige har den svenska barnkommittén föreslagit att barnets bästa ska tolkas på två sätt. För det första utifrån ett objektivt perspektiv, det vill säga det man kan sägas veta om barn utifrån forskning och erfarenhet, och för det andra utifrån ett subjektivt perspektiv, det vill säga att lyssna på vad barnet själv vill och ta hänsyn till detta i ett beslutsfattande.25 Schiratzki är kritisk mot båda dessa tolkningar och frågar sig vilken eller vilka professionella grupper som ska tillgodose behovet av kunskap inom området samt exakt vilken kunskap beslutsfattare måste besitta för att inte ta
22 Schiratzki 2002: 20,22ff 23 FN:s barnkonvention artikel 3
24 Det finns inga sanktionsmöjligheter kopplade till barnkonventionen men kommitén ska enligt artikel 43 i
barnkonventionen granska att konventionsstaterna uppfyller sina skyldigheter enligt konventionen.
godtyckliga beslut i ärenden. Schiratzki är även kritisk till det subjektiva perspektivet då det är oklart hur ett barn förväntas bilda sig en egen uppfattning samt att det är svårt att avgöra i vilken grad ett barns åsikter påverkas av någon enskild vuxen.26
Schiratzki menar att det är relevant att tala om en utvidgad respektive en inskränkt tolkning av barnets bästa i en svensk kontext. Barnets bästa i en utvidgad bemärkelse innebär att barnet tillerkänns rättigheter som inte vuxna innehar i samma omfattning. Exempel på detta är att barnet i Föräldrabalken 6:1 har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. I en inskränkt tolkning av barnets bästa är den rättsliga standarden lägre och där garanteras barnet skydd i förhållande som har ett generellt straffvärde, exempelvis fysisk misshandel. En skillnad mellan de olika tolkningarna är att barnets bästa i en inskränkt bemärkelse skyddas av rättsordningens sanktionssystem till skillnad från barnets bästa i en utvidgad bemärkelse.27
När en domstol ska beakta barnets bästa ska det göras utifrån en helhetsbedömning av barnets situation. Vidare ska den bästa möjliga lösningen för just det barnet eftersträvas i möjligaste mån i varje enskilt fall.28 Jag kommer i min uppsats att titta på om detta görs i varje ärende då jag undersöker exempel på rättstillämpning av SoL och LMA. Schiratzki menar att vilket innehåll barnets bästa ska ha bestäms dels i den faktiska rättstillämningen och dels genom att barnets bästa måste betraktas som ett ”värdeöppet rättsfaktum i tillämpning”.29 Schiratzki anser att den öppna tolkningen av barnets bästa sällan används i svensk rätt då det arbetas med så kallade presumtioner. Dessa utgår från vad som sägs angående en tolkning av barnets bästa i lagtext, förarbeten och rättspraxis. Schiratzki menar att fördelarna med en användning av presumtioner är att traditionella rättssäkerhetskriterier som likhet inför lagen och förutsägbarhet inte försummas. Nackdelen menar Schiratzki blir att vissa aspekter av barnets bästa prioriteras framför andra. Dessutom kan det leda till att barnets bästa tillämpas utifrån en måttstock av vad som är rätt och fel.30
Diskriminering
Diskriminering är ett begrepp med många bottnar och det finns inte rum att i denna uppsats redovisa dem alla. Jag kommer därför främst att diskutera diskriminering utifrån makt, intersektionallitet och struktur.
26 Schiratzki 2002: 30,31 27 Ibid: 29-33 28 Prop 1997:98:7: 104 i Schiratzki 2002: 35 29 Rejmer i Schiratzki 2002: 35 30 Schiratzki 2002: 36
Irene Molina, medverkande i ”Bortom vi och dom” SOU 2005:41, menar att begreppet rasifiering är användbart för att uppnå en bättre förståelse av nutidens diskriminering i Sverige. Begreppet rasifiering står generellt för kategoriseringar, tankemodeller och associationer som gör att rangordningen mellan människor i både sociala relationer och maktstrukturer framstår som neutrala och naturliga.31 Detta är centralt i min uppsats då jag vill avneutralisera de maktstrukturer som påverkar hur LMA och SoL är utformade med hänsyn till barnets bästa.
Rasifiering som begrepp kopplas även till en förståelse om att varken ras eller rasism har ett essentiellt värde utan det är sociala praktiker, handlingar, normer och tillskrivningar som gör föreställningarna om ras till en kategori som motiverar särskiljning och diskriminering. Varje nationalstat bygger sin specifika rasistiska ordning beroende på sin historiska kontext och ordningen materialiseras genom skrivna och oskrivna regler som reglerar samhällsinstitutionerna. Dessa regler är grundade i en ideologi av rasism, sexism, och klassförtryck som är nationalstatsspecifika.32
Paulina de los Reyes, redaktör för ”Om välfärdens gränser och det villkorade medborgarskapet” menar att diskriminering har sin grund i en föreställning om att människor är olika vilket i förlängningen innebär olika möjligheter att delta på jämbördiga villkor i samhällslivet. Av detta antagande följer att människor kan kategoriseras efter deras fastställda egenskaper - antagandet är en förutsättning för diskriminering. De los Reyes anser att olikheter skapas i relationer och kontraster mot andra. Dikotomin ”vi” och ”dom” är väl känd. De los Reyes menar att föreställningen om den andra historiskt sett har varit en ”grundläggande komponent för att befästa ett system av privilegier inom ramen för en universalistisk modell.”33 Min feministiska intersektionalistiska utgångspunkt fungerar som ett instrument för att i min uppsats synliggöra på vilka grunder detta system av privilegier är skapat och hur systemet inverkar på bemötandet på individnivå.
De los Reyes diskuterar även begreppet strukturell diskriminering. Enligt de los Reyes har strukturell diskriminering sin grund i samhällets institutioner och regelverk och således är begreppet av stor relevans för min uppsats som jämför just regelverk och rättstillämpning. De los Reyes identifierar två sätt som strukturell diskriminering uppstår. Den första där handlingar är baserade på ett antagande om etnisk/kulturell olikhet och den andra där utfallet av regler grundade på normativa modeller tillämpas på individer och grupper vars
31 SOU 2005:41: 87,96 32 Ibid: 87,96
behov/förutsättningar skiljer sig åt. Diskrimineringen i det första fallet bidrar till att vidmakthålla kategoriseringar baserade på etnicitet medan den andra skapar ojämlikhet genom att tillämpa likadana regler på grupper som har olika förutsättning. De los Reyes lyfter även fram att diskriminering inte enbart tar sig olika uttryck baserade på individens sociala position, gällande kön, klass, sexualitet, funktionsförmåga med mera, utan hanteras även på skilda sätt utifrån individens möjlighet att mobilisera resurser med grund i sin samhällsposition. Detta torde bli ett mycket viktigt perspektiv i min uppsats då en jämförelse mellan vilka resurser familjer med svag ekonomi och asylsökande familjer har möjlighet att mobilisera, kan synliggöra om och i så fall vilken form av diskriminering som föreligger. De los Reyes menar att en viktig utgångspunkt är att diskriminering skapas intersektionellt.34
Masoud Kamali, särskild utredare för ”Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering”, menar att maktutövning är centralt för förståelsen av strukturell diskriminering. Maktutövning i detta sammanhang syftar på grupper som innehar makt och kontroll över reproduktionen av samhällets maktstrukturer. Kamali menar att det finns ett majoritetssamhälle som innehar en överordnad position. Här ska inte majoritet förstås som antal utan mer i form av den överordnade gruppens överlägsna position i samhället. Denna överordnade grupp besitter enligt Kamali resurser för att upprätthålla en underordning av andra grupper, vilket sker genom diskriminering.35
Diskriminering kan påverka barns situation i ett mycket tidigt skede, då exempelvis en ansträngd ekonomiskt situation kan leda till otrygghet för barnet redan i spädbarnsåldern. När barn med utländsk härkomst växer upp under ekonomiskt svåra förhållanden blir konsekvenserna av den strukturella diskrimineringen än tydligare. Detta kan tjäna som exempel på hur diskriminering inom en sfär inte sällan leder till diskriminering även inom en annan sfär, vilket tydligt visar på diskrimineringens systematiska karaktär.36
Disposition
Efter detta inledande kapitel följer en genomgång av proposition 2001/01:80 och SoL samt en genomgång av proposition 1993/94:94 och LMA. Jag går först igenom hur respektive lag tar hänsyn till barnets bästa, därpå jämför jag lagarna utifrån de kriterier jag redovisat i min metoddel ovan.
34 De los Reyes SOU 2006:37: 12,13 35 Kamali SOU 2005:41: 34
Efter genomgången av lagtexter och förarbeten följer ett avsnitt som behandlar rättstillämpningen. Första delen behandlar domar enligt SoL där jag redovisar domarna samt analyserar relationen mellan domarna, lagtexten och propositionen. I följande del redovisar jag domar enligt LMA och analyserar relationen mellan domarna, lagtexten och propositionen. Avslutningsvis för jag en jämförande diskussion där likheter och skillnader mellan respektive lag synliggörs och analyseras.
Den avslutande delen utgörs av en diskussion där jag diskuterar mina resultat och vilka möjliga slutsatser som kan dras av dessa.
Socialtjänstlagen och Lagen om mottagande av asylsökande
I detta avsnitt redovisar jag hur barnets bästa tas upp i Socialtjänstlagen (SoL) och Lagen om mottagande av asylsökande (LMA). Jag kommer att redogöra för vad som nämns rörande respektive lags syfte, historia och grundläggande principer samt övergripande undersöka respektive lag beträffande hänsynstagande till barnets bästa. Vidare tittar jag på barnets bästa i relation till mina tre kriterier, daglig ersättning, särskilt bidrag och vilka skyldigheter som är förknippade med det ekonomiska bidraget. Inledningsvis kommer jag att undersöka SoL och propositionen 2000/01:80 som SoL grundar sig på för att sedan gå vidare till LMA och dess proposition 1993/94:94.
Proposition 2000/01:80
Den nya socialtjänstlagen har sin grund i proposition 2000/01:80. Den 25 september 1997 gav den dåvarande regeringen statsrådet Margot Wallström uppgiften att tillsätta en utredning med uppdrag att ge en översyn av vissa aspekter i socialtjänstlagen. Utredaren skulle analysera och lämna förslag som berörde bland annat lagens konstruktion och struktur, socialtjänstens finansiering, socialtjänstens uppgift att främst bistå vid tillfälliga sociala eller ekonomiska problem samt formerna för tillsynen av socialtjänsten.37
Prop 2000/01:80 gör i sina allmänna utgångspunkter gällande att socialtjänsten utgör en central del i välfärdspolitiken och att socialtjänsten, genom att bistå individer i socialt och ekonomiskt utsatta grupper, fungerar som ett komplement till mer generella ekonomiska stödsystem. Någon form av rättslig reglering av stöd till utsatta grupper i samhället har existerat sedan 1700-talet. Denna reglering har sin grund i att staten anses inneha en plikt att vårda sina medborgare och att medlemskap i staten för med sig vissa rättigheter men att dessa rättigheter också är kopplade till motprestationer av individen gentemot staten. Lagen har genom tiderna använts för att trygga den enskildes försörjning, men ej förbehållslöst. Socialtjänsten har genomfört vissa inskränkningar av individers rätt till bistånd på grund av besparingar i statsbudgeten. Dock har statens plikt gentemot sina medborgare använts för att bygga upp välfärden och rättighetsbegreppet har syftat till att fördela samhällets resurser och att lösa konflikter mellan den enskildes och statens intressen.38
1980 års socialtjänstereform fastlade de principer som än idag gäller för socialtjänsten. Dessa är principerna om helhetssyn, frivillighet, det förebyggande perspektivet och att den
37Prop 2000/01:80: 81,82 38 Ibid: 83
enskildes resurser ska tillvaratas. Principerna ger en bild av den människosyn som skall prägla arbetet men säger lite om hur det praktiska arbetet ska gå till. Därför måste begreppen konkretiseras i det dagliga arbetet. Vidare gör propositionen gällande att det finns människor som oavsett arbetsmarknadssituationen har svårt att finna medel till egen försörjning. För dessa grupper utgör socialtjänsten det yttersta skyddsnätet. Ett kompromisslöst mål är att alla medborgare ska omfattas av välfärden, vilket fordrar en förstärkning av det sociala skyddsnätet.39
Det menas i prop 2000/01:80 att den enskildes rätt till bistånd skall stärkas. Begreppet skälig levnadsstandard fungerar som en slags måttstock i socialtjänstens bedömningar av individers behov av bistånd. Försörjningsstödet avser att täcka skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift. Vad som anses skäligt avgör regeringen år för år i en så kallad riksnorm. Förutom de poster som ingår i riksnormen ska försörjningsstödet även avse kostnader för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring och medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa. Övrigt som kan tänkas kräva ekonomiskt stöd regleras av ”livsföring i övrigt”.40
Det betonas att det inte får ske någon diskriminering mellan olika utsatta grupper. Exempelvis ska barn och unga i behov av vård inneha samma rättigheter som äldre personer och personer med funktionshinder. Begreppet ”för sin livsföring” är därför inte preciserat utan sammanfattar en mängd olika insatser som varierar utifrån den enskildes behov och de resurser som finns att tillgå.41
Begreppet skälig levnadsnivå är mycket grundläggande i socialtjänstens arbete. Skälig levnadsnivå handlar inte enbart om att bestämma nivån på ekonomiskt bistånd utan innefattar även vilken form av bistånd som ska ges och är ytterst kopplat till ett krav på kvalité. Skälig levnadsnivå ger uttryck för en miniminivå som ska garantera att medborgarnas behov av bistånd tillgodoses. När en bedömning görs av vilka insatser som kan tänkas vara lämpliga skall det göras en sammanvägning av olika faktorer såsom kostnaden för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den berörda individens önskemål. Det framhålls att individen har en begränsad frihet att välja beroende av kostnad. I det fall där det uppstår konflikter kring vilken insats som anses lämpligast ska en tolkning av begreppet skälig levnadsnivå ske mot bakgrund av en yttersta garanti för medborgarnas livsföring. För att
39Prop 2000/01:80: 84,85 40 Ibid: 92
förenkla arbetet och i så stor mån som möjligt undvika konflikter ska tydliga riktlinjer utformas samt ska det finnas en fastställd hantering av klagomål från den enskilde.42
Den nya socialtjänstlagen
SoL:s första kapitel beskriver socialtjänstens mål, 1 § gör gällande att ”Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grunder främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor, aktiva deltagande i samhällslivet (…)”.43 I kommentarerna till denna första paragraf betonas att socialtjänsten är en viktig del av samhällets välfärdssystem, men även att socialtjänsten inte skall ta över den enskildes ansvar över sitt eget liv utan verka stöttande och då det krävs ställa krav på den enskilde. 2 § handlar om barn och lyder ”När åtgärder rör barn skall det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Med barn avses varje människa under 18 år”.44 I sin kommentar av denna paragraf skriver Bergstrand hur denna paragraf tillkommit på grund av att Sverige ratificerat FN:s barnkonvention. Denna paragraf stärker barnets ställning inom socialtjänsten och barnets situation ska uppmärksammas vid ansökan om bistånd eller annan insats. Det behöver då inte gälla bistånd direkt till barnet utan det är viktigt att barnets situation finns med i en bedömning av förälderns rätt till bistånd. Vidare betonas även begreppet ”barnperspektiv” i den mening att saken skall betraktas utifrån barnets synvinkel. Bergstrand menar att barnets bästa inte alltid är givet utan beroende av kontext och förändras i takt med att nya kunskaper inhämtas. Dock ska barnets bästa alltid finnas med vid åtgärder som vidtas av offentliga organ, som domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Det är viktigt att i beslut dokumentera de överväganden som gjorts med hänsyn till barnets bästa för att kunna följa upp hur barnperspektivet tillämpas vid utövning av SoL.45
Kapitel 3 i SoL behandlar socialnämndens uppgifter. Sammanfattningsvis handlar det om att Socialnämnden ska ha kunskap om levnadsförhållanden i kommunen i fråga, medverka till att en god samhällsmiljö skapas samt att se till de grupper som kan behöva särskilt stöd, exempelvis barn och unga. Vidare betonas kvalitén på insatserna där Socialstyrelsen bland annat preciserat kompetenskraven när det rör personal som handlägger ärenden angående barn och unga.46 42 Prop 2000/01:80: 98 ff 43 SoL 1:1 44 SoL 1:2 45 Bergstrand 2007: 10,11 46 SoL 3:1, 3:2, 3:3, Bergstrand 2007: 24-29
”(…) När en åtgärd rör ett barn skall barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad.”47 Bergstrand skriver att barnets bästa inte alltid är avgörande för beslutet men att det alltid skall beaktas, utredas och redovisas. Vidare har regeringen gjort gällande att varje beslut som rör ett barn ska grunda sig på en bedömning om vad som är bäst för just det barnet.48
Kapitel 4 handlar om rätten till bistånd. Första paragrafen gör gällande att ”den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt.”49
Vidare kopplar paragrafen försörjningsstödet till en skälig levnadsstandard, vars innebörd jag tidigare beskrivit. Om det föreligger behov som inte kan täckas utifrån 1 § regleras de i 2 § som gör gällande att ”Socialnämnden får ge bistånd utöver vad som följer av 1 § om det finns skäl för det.”50 I dessa fall har socialnämnden frihet att utforma sin egen policy. Bergstrand tar upp ett exempel rörande skuldsanering vilken kan vara av stor betydelse för den enskilde att leva ett självständigt liv. Denna situation är även ett exempel på att barnperspektivet utgör en viktig del i en helhetsbedömning.51
Försörjningsstödet regleras i tredje paragrafen kapitel 4 SoL (hädanefter SoL 4:3). Som jag nämnt tidigare avser försörjningsstödet att täcka skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift. Varje år formuleras en riksnorm som fastställer minimibeloppet för hur mycket den enskilde kan erhålla i form av försörjningsstöd. Det finns dock en viss frihet om särskilda skäl föreligger att antingen höja eller sänka försörjningsstödet. Som exempel på situationer som fordrar höjt försörjningsstöd nämns de fall då ett högre belopp är motiverat för att möjliggöra att ett barn kan delta i fritidsaktiviteter, eller då ett hushåll måste göra omfattande inköp av kläder och skor.52
Det finns även vissa skyldigheter förknippade med det ekonomiska bidraget och dessa regleras i 4:5 SoL. Paragrafen anger att om en individ inte kunnat beredas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd så kan socialnämnden begära att den enskilde under viss tid ska delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet. Detta gäller då den enskilde inte fyllt 25 år, då den enskilde är över 25 år men där särskilda behov av kompetenshöjande insatser föreligger, eller då den enskilde är studerande men har studieuppehåll och är i behov 47 SoL 3:5 48 Bergstrand 2007: 31 49 SoL 4:1 50 SoL 4:2 51 Bergstrand 2007: 43 52 Ibid: 45,46
av försörjningsstöd under uppehållet. Verksamheten ska syfta till att främja att individen kommer närmare målet att bli självförsörjande, och ska utformas med hänsyn till den enskildes önskemål och förutsättningar.53
Bergstrand skriver att denna paragraf främst gäller ungdomar under 25 år, då man vill motverka att ungdomar fastnar i ett bidragsberoende. I undantagsfall kan paragrafen tillämpas på personer över 25 år, ett sådant fall kan vara att kompetenshöjande insatser är pågående och ej skall avbrytas. Ju äldre den enskilde är, desto mindre blir möjligheten att tillämpa bestämmelserna.54
Insatsen som femte paragrafen reglerar ska stärka den enskildes möjligheter att bli självförsörjande, dock får inte bestämmelserna utnyttjas så att det ställs orimliga krav på människor i stor social utsatthet. Människor i behov av vård och stöd ska främst tillgodoses detta. Vidare anges inte heller vilken tidsbegränsning som ska gälla, utan detta ska utformas i individuella planer för den enskilde.55
Fortsättningsvis följer sjätte paragrafen vilken reglerar konsekvenser för den som utan godtagbart skäl inte deltar i angiven praktik eller kompetenshöjande verksamhet vilken anvisas till i femte paragrafen. Sjätte paragrafen gör gällande att försörjningsstödet får vägras eller nedsättas om den enskilde inte kan redovisa godtagbara skäl för sin frånvaro. Godtagbara skäl för att inte delta i anvisad praktik kan vara att den enskilde inte besitter den fysiska styrkan att klara av uppgiften, vid vård av sjukt barn eller om den enskilde själv är sjuk, eller vid besök hos arbetsförmedlingen. Om det inte finns godtagbara skäl för frånvaron ska i första hand biståndet sänkas, men om inte en förbättring sker trots upprepade samtal med företrädare för socialtjänsten kan det bli aktuellt att vägra försörjningsstöd.56
Lagen om mottagande av asylsökande
I proposition 1993/94:94 dras de allmänna riktlinjerna för mottagandet av asylsökande upp. Dessa är bland annat att varje asylsökande skall mötas med respekt och värdighet, att den asylsökande efter förmåga själv ska ta ansvar för sin och sin familjs försörjning och boende under väntetiden. Vidare ska väntetiden utnyttjas så att den främjar den asylsökandes framtid oavsett om denna blir i Sverige eller ej. Dessutom understryks det att mottagandet i så stor utsträckning som möjligt, ska vara individuellt anpassat med särskilt hänsynstagande till barn,
53 SoL 4 kap. 5 § 54 Bergstrand 2007: 52 55 Ibid: 52
krigsskadade och andra med särskilda behov.57 Under väntetiden erbjuds den asylsökande logi på en förläggning om inte den asylsökande ordnar boende själv. På förläggningen har asylsökande tillgång till särskilt stöd och förläggningarna lägger också ner resurser speciellt riktade mot barn och unga. Dessa åtgärder består av att erbjuda en meningsfull fritid med olika slags aktiviteter samt barnverksamhet att liknas vid en öppen förskola. Asylsökande som inte bor på förläggning kommer inte att kunna få tillgång till ovanstående med samma kontinuitet.58 Statistik från Migrationsverket anger att drygt hälften av de asylsökande i nuläget väljer att bo i eget boende, i Malmö är dock siffran markant högre då 86 % väljer att bo i eget boende.59
Asylsökande ska ha möjlighet att få bistånd i form av logi, dagersättning och särskilt bidrag, men den som har inkomst eller egna tillgångar ska betala för logi och mat när det ingår på en förläggning.60 De som omfattas av LMA har inte rätt till förmåner enligt SoL kapitel 4. Detta är viktigt att påpeka då dagersättningen för en asylsökande är lägre än vad som utbetalas av socialtjänsten. Motiven som anges för detta är att den asylsökande vistas i Sverige under begränsad tid och då inte har samma utgifter som en fast bosatt person. Exempelvis nämns att den som bor på en förläggning eller i en genomgångsbostad inte behöver bistånd till möbler eller annan hemutrustning. Tidigare i proposition 1987/88:80 skulle nivån på dagbidraget fastställas med utgångspunkt i det som står angående skälig levnadsnivå i SoL. Inte heller då behövde dock den faktiska nivån bli densamma som för en person som får bistånd av socialtjänsten, då det ansågs att en person som inte var varaktigt bosatt inte heller behövde lika mycket bistånd. 1992 genomfördes även en sänkning av dagbidraget till asylsökande med 10 %. För familjer med många medlemmar blev sänkningen ännu större. Detta motiverades av sparkrav men också med att asylsökande hade så mycket pengar att de kunde skaffa kapitalvaror och skicka hem pengar, detta ansågs gälla särskilt barnfamiljer. Vidare ville man även anpassa nivån till andra nordiska länder. Detta har utvärderats i prop 1993/94:94 och man har kommit fram till att det var ett bra beslut att sänka dagbidraget och att kopplingen mellan dagbidraget för en asylsökande och den rekommenderade normen för socialbidrag ska upphöra. Med grund i ovanstående finner regeringen att ”det kan vara rimligt att asylsökande under utredningen ges en lägre ekonomisk standard än vad som tillkommer den som är stadigvarande bosatt i landet.”61
57 Prop 1993/94:94: 25 58 Ibid: 35
59 Statistik beställd från Migrationsverket 60 prop 1993/94:94: 44,45
Biståndet till asylsökande regleras enligt LMA 13 § till 19 §. Där anges bland annat i 17 § att ”En utlänning som omfattas av denna lag och som saknar egna medel har rätt till bistånd för sin dagliga livsföring (dagbidrag)”62 Vidare har även en utlänning rätt till särskilt bistånd i de fall då angeläget behov föreligger.63 Denna paragraf skall dock enligt prop 1993/94:94 tolkas mycket restriktivt och endast om behovet bedöms vara mycket starkt skall särskilt bidrag utbetalas.64
I prop 1993/94:94 framhålls att det är mycket angeläget att den asylsökande har en meningsfull sysselsättning under väntetiden. Om en asylsökande under väntetiden lever passivt med bidragsberoende torde detta ge allvarliga konsekvenser för deras framtid. Vidare gör prop 1993/94:94 gällande att de asylsökande själva säkert vill delta i en sysselsättning som upplevs som meningsfull. Dock kan man inte bortse från att vissa individer är av annan inställning och detta ska då få konsekvenser som är kopplade till dagbidraget. Regeringen gör gällande att en person som uteblir från arbete drabbas av ekonomiska konsekvenser och att detta även ska gälla de asylsökande. Möjligheten att sänka dagbidraget bör endast utnyttjas när en person utan giltigt skäl väljer att inte delta i organiserad verksamhet. Dock ska dagbidraget också sättas ner om en asylsökande försvårar utredningen i asylärendet.
Giltiga skäl för frånvaro från organiserad verksamhet är exempelvis ålderdom, sjukdom eller psykisk ohälsa. Arbetsuppgiften som erbjuds inom ramen för organiserad verksamhet bör vara anpassad efter individen, och avsikten är således inte att ställa generella krav på den enskilde.65
Ovanstående regleras i LMA 10 §, vilken innehåller bestämmelser om att dagbidraget får sänkas för en utlänning över 18 år då hon eller han inte deltar i organiserad verksamhet, försvårar utredningen genom att inte klarlägga sin identitet, alternativt genom att hålla sig undan. Efter att en nedsättning gjorts enligt första stycket i 10 § får även dagersättning sättas ned helt om utlänningen inte ändrat sitt beteende. Dock ska då fri inkvartering på förläggning och fri kost erbjudas. Bestämmelserna om en nedsättning av dagbidraget ska också tillämpas på en utlänning som inte medverkar till avvisning.66
62 LMA 17 § 63 LMA 18 § 64 prop 1993/94:94: 100 65Ibid: 49 66 LMA10 §
Jämförelse och analys av SoL och LMA
I föregående avsnitt redovisades resultaten av min undersökning om hur SoL respektive LMA tar hänsyn till barnets bästa i lagtext och förarbeten. Detta avsnitt avser att jämföra SoL och LMA.
Inledningsvis är jämförelsen mer generell där respektive lags syfte, historia och grundläggande principer är i fokus. Därefter följer ett avsnitt där en jämförelse görs utifrån kriterierna ekonomiskt bidrag, särskilt bidrag och vilka skyldigheter som är förknippande med erhållandet av ekonomiskt bidrag. I denna del redovisas även förordningarna till respektive lag och en tabell över hur mycket försörjningsstöd som betalas ut av socialtjänsten respektive Migrationsverket. Skillnader och likheter analyseras utifrån mina utgångspunkter och begreppsdiskussionen. Sammanfattningsvis förs en översiktlig jämförande diskussion där jag diskuterar hur det resoneras kring barnets bästa samt vilka konsekvenser respektive lag har för barnets bästa.
Syfte, historia och grundläggande principer
Vid en jämförelse av respektive lags syfte, historia och grundläggande principer är propositionen till SoL mycket tydligare och mer utförlig än propositionen till LMA. I propositionen till SoL beskrivs hur det funnits någon form av rättslig reglering för att bistå individer i socialt och ekonomiskt utsatta situationer sedan 1700-talet. Detta då det anses att staten har vissa skyldigheter gentemot sina medborgare, men det görs även gällande att staten inte ger medborgarna försörjningsstöd förutsättningslöst. 67 I propositionen till LMA finns det ingenting nämnt om att staten skulle ha några skyldigheter gentemot de personer som söker asyl, däremot ska personen som söker asyl behandlas med respekt och värdighet.68 Propositionen till SoL definierar följaktligen vilket förhållande som råder mellan medborgare och stat. Det enda som nämns gällande förhållande mellan stat och personen som söker asyl är att personen ska behandlas med respekt och värdighet. Detta kan bero på att det inte finns samma ”självklara” förhållande mellan personer som söker asyl och staten som det gör i förhållandet mellan medborgare och stat.
Enligt SoL ska socialtjänstens praktiska arbete utgå från principerna om helhetssyn och frivillighet, det förebyggande perspektivet ska genomsyra verksamheten samt ska även den
67 Prop 2000/01:80: 83 68 Prop 1993/94:94: 25
enskildes resurser tillvaratas.69 De allmänna riktlinjerna för LMA gör gällande att varje människa som söker asyl ska behandlas med respekt och värdighet, att människan som söker asyl efter förmåga själv ska ta ansvar för sin och sin familjs försörjning och boende under väntetiden, och att väntetiden ska utnyttjas så att den främjar den asylsökandens framtid oavsett om denna blir i Sverige eller inte.70 I detta avseende finns det stora skillnader gällande vilken utifrån utgångspunkt respektive lagtext är formulerad. Att vara asylsökande i Sverige är inte samma sak som att ha permanent tillstånd att bo i Sverige. I den asylsökandens fall handlar det om väntetid, i den enskildes kontakt med socialtjänsten om långsiktigt förebyggande arbete. Dessa olika utgångspunkter berättigar dock inte att den ena gruppen människor blir behandlade sämre. Propositionen till SoL gör gällande att det är ett kompromisslöst mål att alla medborgare ska omfattas av välfärden, något sådant mål finns inte i propositionen till LMA. Utifrån det intersektionella perspektivet får detta betraktas som att det inom ramen för dessa förarbeten skapas ett vi; medborgare i välfärdsstaten Sverige, och ett dom; de som inte har permanent tillstånd att stanna här, och vilka då även är uteslutna från Sveriges välfärdssystem. Med utgångspunkt i dessa kategorier blir det även möjligt att motivera en olik behandling, och grunden för diskriminering är lagd.71
Kategorin som definieras som medborgare i detta fall, de som staten har vissa skyldigheter gentemot, innehåller en överrepresentation av ensamstående kvinnor och utrikesfödda, enligt rapporten ”Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd” från Länsstyrelserna. Detta sägs ha strukturella orsaker där utrikesfödda inte kvalificerat sig till de generella välfärdssystemen samt att det finns en svag arbetsmarknadsförankring hos båda grupperna. Vidare visar rapporten att barn som växer upp i familjer med ekonomiska svårigheter är överrepresenterade inom andra områden där barn kan ha problem. Orsakssambanden är oklara, men klart är att svag familjeekonomi samvarierar med barnmisshandel och mobbing och att få sitt barn omhändertaget är många gånger vanligare bland ensamstående kvinnor med låg inkomst än bland tjänstemän med goda inkomster. Barn som växer upp i familjer som erhåller ekonomiskt bistånd löper även tre gånger högre risk än andra att erhålla ekonomiskt bistånd i vuxen ålder.72
Kategorin som i SoL:s proposition benämns som medborgare, vilka kompromisslöst ska inkluderas i välfärdsstaten, döljer det faktum att det även finns kategoriseringar mellan medborgare där det också skapas ett vi, som befinner sig i överordnad position, och ett dom,
69 Prop 2000/01:80: 84 70 Prop 1993/94:94: 25
71 De los Reyes SOU 2006:37: 12
vilka befinner sig i en underordnad position. Det är inte en slump att utrikesfödda och ensamstående kvinnor är överrepresenterade utan detta speglar vilka det är som har svårast att ta sig fram i vårt samhälle. Tjänstemän med goda inkomster besitter en överordnad position och utrikesfödda respektive ensamstående kvinnor befinner sig i en underordnad position. Denna struktur fortlever även i kommande generation, vilket rapporten från Länsstyrelserna visat då barn som växer upp i familjer som erhåller ekonomiskt bistånd löper tre gånger så stor risk än andra att erhålla ekonomiskt bistånd i vuxen ålder.
Jag har således visat att de som kallas medborgare i SoL och mot vilka staten har vissa skyldigheter, inte befinner sig i en överordnad position inom den svenska staten. Dock är människor som söker asyl inte inkluderade inom ramen för statens välfärdssystem vilket leder till att dessa människor hamnar i en än mer utsatt situation.
Dagersättning, särskilt bidrag och skyldigheter
Förordningar
Riksnormen som redovisas här är beräknad efter personliga kostnader. Dessa är livsmedel, kläder och skor, fritid och lek, hygien samt barn och ungdomsförsäkring. Summan är alltså inte avsedd att täcka förbrukningsvaror för bostad och klädsel, telefon och tv-licens. I försörjningsstödet ingår också skäliga kostnader för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring samt medlemsavgift i fackförening och arbetslöshetskassa. Summan av dessa poster finns dock inte med i riksnormen utan avgörs efter den enskildes behov och vad som ingår i skälig levnadsstandard.73
Dagersättningen som anges här avser täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbrukningsvaror. Vidare ska dagersättningen även täcka kostnader för hälso- och sjukvård, tandvård samt läkemedel om inte annat följer av förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar. Förordningen anger att den asylsökande ska betala max 50 kronor för läkarbesök respektive receptutskrivna läkemedel.74
Viktigt att nämna är att för asylsökande familjer med fler en två barn lämnas en hel dagersättning endast för de två äldsta barnen. Därefter lämnas endast hälften av dagersättningen till var och en av övriga barn.75
73 Riksnormen för försörjningsstöd 2008 – ändring i socialtjänstförordningen (2001:937): 1,2 74 Förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar: 1
