• No results found

Policyutveckling av riskhantering för återvinning av avfall

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Policyutveckling av riskhantering för återvinning av avfall"

Copied!
24
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

Slutrapport för projekt

Policyutveckling av riskhantering

för återvinning av avfall

Projektperiod: Juni till september 2020 Projektnummer: ETz 6530-09

Författare:

(2)

2017 -11 -22 Projektnr ETz 6530-09

Policyutveckling av riskhantering

för återvinning av avfall

Policy for recycling risk management

Titel på projektet – svenska

Underlag för policyutveckling av riskbedömningar för återvinning av avfall Titel på projektet – engelska

Policy for recycling risk management Universitet/högskola/företag

RISE Research Institutes of Sweden Adress

Brinellgatan 4, Borås Namn på projektledare Jonatan Gehandler Namn på ev övriga projektdeltagare -

Nyckelord: 5-7 st

(3)

Förord

RE:Source är ett innovationsprogram som finansieras av Vinnova, Formas och Energimyndigheten. Ett av RE:Source verktyg är policyanalys. RE:Source ser policy som principiella ställningstaganden och riktlinjer som vägleder om hur mål ska nås. RE:Source uppdrag är bland annat att ta fram kunskap och erfarenheter som skapar grund för beslut om policy. Frågeställningen om hur avvägning ska göras mellan målen Giftfri miljö och resurseffektivitet genom återvinning, har identifierats som en fråga där kunskap behövs som underlag för beslut om policy. Under 2019

genomfördes RE:Source projektet 6530-04 med slutrapport Återvinning av avfall:

Beslut och riskbedömning. Nuvarande projekt är en fortsättning. Följande

organisationer har bidragit till projektet genom deltagande i intervjuer eller workshop:

• Kemikalieinspektionen • Naturvårdsverket

• Delegationen för cirkulär anläggningsindustri

Dessa redovisas i avsnittet Återvinning av avfall.

RE:Source projektledning har bidragit till projektet som ett stöd i genomförandet och genom rapportgranskning.

(4)

Innehållsförteckning

Sammanfattning ... 4 Summary ... 6 Inledning ... 8 Genomförande ... 8 Bakgrund ... 8

Hårda och mjuka problem ... 9

Komplexitet, osäkerhet och tvetydighet ... 9

Vad är viktigt? ... 10

Beslutsfattande och riskhantering ... 10

Strategier för återvinning av avfallsbeslut ... 11

Sammanlänkade beslut och långsiktighet ... 11

Återvinning av avfall ... 11

Materialåtervinning ... 12

Återvinning för anläggningsändamål ... 13

Cirkulär anläggningsindustri ... 14

Analys & Diskussion ... 16

Gränsbaserad styrning ... 16

Nyttobaserad styrning ... 16

Tvetydighet ... 17

Hantering av tvetydighet inom besluts- och riskhanteringsprocessen ... 18

Prövningsprocessen för anläggningsändamål ... 19

Ökad tvetydighet i positiv bemärkelse... 19

Cirkulära eller gröna avtal för ökad återvinning för anläggningsändamål ... 20

Sammanlänkade beslut ... 20

Slutsatser & Rekommendationer ... 21

Referenser ... 22

(5)

Sammanfattning

Sverige och EU har idag högt ställda förväntningar och mål på en cirkulär ekonomi. Inom flera områden finns dock ett stort glapp mellan dessa mål och hur

återvinningsbeslut hanteras i praktiken. Ett tidigare RE:Source projekt under 2019 identifierade flera övergripande principer och faktorer för återvinning av

avfallsbeslut (Gehandler & Millgård, 2020b). Denna studie är en fortsättning och argumenterar för att tvetydighet är en viktig faktor för att minska glappet mellan politiska mål och återvinning i praktiken. Tvetydighet handlar dels om tolkningen och tillämpningen av lagar och begrepp såsom vad som är avfall eller produkt, samt om hur risker och nyttor ska värderas.

Materialet från den tidigare litteraturstudien har sammanfattats och konkretiserats. Det finns två primära strategier för riskhantering; 1) i enklare fall där miljörisker inte står i konflikt med andra mål kan en gränsbaserad styrning tillämpas, antingen utifrån avfalls innehåll, eller utifrån en miljöriskbedömning, samt 2) i svårare fall där

miljörisker står i konflikt med andra mål vi värnar om, exempelvis resurseffektivitet bör överväganden ske utifrån ett nyttobaserat perspektiv för att på så sätt hitta det bästa alternativet (som ger mest miljönytta), se figuren nedan.

Utifrån den tidigare studien har två workshops och en intervju genomförts med myndigheter och branschrepresentanter. Det visar sig att det inom

anläggningsindustrin är en stor skillnad mellan hur det är tänkt att fungera i teorin (båda strategier ovan kan tillämpas) och hur det faktiskt fungerar i praktiken (gränsbaserade halt-kriterier har blivit styrande). Inom materialåtervinning är skillnaden mellan teori och praktik mindre. EU-harmoniserade produkt- och kemikalielagar måste följas och det finns inget förhandlingsutrymme att jämka på dessa lagar för enskilda beslut (gränsbaserad styrning). Tvetydighet gällande hur lagar och begrepp ska tolkas påverkar både materialåtervinning och återvinning för anläggningsändamål, se figuren nedan.

Avfa l l Överväganden och nyttobaserad styrning Miljöriskbedömning och gränsbaserad styrning Svårare problem Enklare problem

Möjliga riskhanteringsstrategier

(6)

Tvetydigheten samt behovet för klargöranden och dialog kring värdefrågor är som sagt markant. Tvetydigheten gällande tolkningen av lagar och begrepp bör minska över tid i takt med att beslut prövas av domstolar och kan också minskas genom en tidig dialog med tillsynsmyndigheten. Tvetydigheten gällande värderingar skulle kunna minskas till en mer hanterbar nivå, exempelvis, genom:

• att myndigheter klargör sina ställningstaganden vid avvägning mellan resurseffektivitet och Giftfri miljö,

• politiska diskussioner eller en bred medborgardialog mellan problemets alla intressenter som synliggör värdekonflikter och diskuterar vad vi värdesätter, samt

• ställningstaganden och vägledning för riskhanteringsprocessen inom återvinning av avfall för anläggningsändamål som klargör behovet av

värderingar vid prövning (för att bedöma när risken kan anses vara acceptabel ("ringa") och när nyttan med att återvinna överväger en förhöjd risk).

Resterande tvetydighet och tolkningsutrymme bör kunna hanteras inom ramen för beslutsfattande och riskhantering, exempelvis inom prövningsprocessen utifrån miljöbalken. Ett nyttobaserat perspektiv kan då jämka mellan mål som står i konflikt vid återvinningsbeslut.

En ökad tvetydighet i positiv bemärkelse inom återvinning kan handla om att

synliggöra den verklighet och de möjligheter som döljer sig bortom avfall som något som ska kontrolleras och primära råvaror som något som ska premieras, och bortom avfall-produkt begreppen. Avfa l l

Svårare

problem

Enklare

problem

Tolkning av tvetydiga begrepp? Materialåtervinning Riskbedömning Materialinnehåll Återvinning för anläggningsändamål Materialinnehåll Prövning

Återvinning i praktiken

(7)

Summary

Sweden and the EU today have high expectations and goals for a circular economy. In several areas, however, there is a large gap between these goals and how recycling decisions are handled in practice. A previous RE:Source project in 2019 identified several overarching principles and factors for recycling waste decisions (Gehandler & Millgård, 2020a, English version). This study is a continuation and argues that ambiguity is an important factor in reducing the gap between political goals and recycling in practice. Ambiguity is partly about the interpretation and application of laws and concepts such as what is waste or product, and about how risks and benefits should be valued.

The material from the previous literature study has been summarized and

concretized. There are two primary strategies for risk management; 1) in simpler cases where environmental risks are not in conflict with other goals, a limit-based strategy can be applied, either based on waste content, or based on an environmental risk assessment (ERA), and 2) in more difficult cases where environmental risks are in conflict with other goals, such as resource efficiency, deliberations should be made from a utility-based perspective in order to find the best alternative (that provides the most environmental benefit), see the figure below.

Based on the previous study, two workshops and an interview were conducted with authorities and industry representatives. It turns out that for recycling within

construction works there is a big difference between how it is intended to work in theory (both strategies above can be applied) and how it actually works in practice (limit-based content criteria have become governing). Within material recycling, the difference between theory and practice is smaller. EU harmonized product and chemical laws must be complied with and there is no space for negotiation (limit-based strategy). Ambiguity regarding how laws and concepts should be interpreted affects both material recycling and recycling for construction purposes, see the figure below.

Waste

Deliberation and utility-based strategy

ERA and limit-based strategy

Hard problems

Simpler problems

(8)

The ambiguity and the need for clarification and dialogue on value issues is, as pointed out initially, significant. The ambiguity regarding the interpretation of laws and concepts should decrease over time as decisions are reviewed by courts and can also be reduced through an early dialogue with the supervisory authority. The ambiguity regarding value issues could be reduced to a more manageable level, for example, by:

• that authorities clarify their positions for balancing resource efficiency with the Non-toxic environmental goal,

• political discussions or a broad public dialogue between all stakeholders that highlight value conflicts and discuss what we value, and

• further guidance of the risk management process in waste recycling for construction works that clarifies the need for valuations during the notification or permit process in the Environmental Code (i.e. to evaluate when the risk can be considered acceptable ("minor") and when the benefits of recycling outweigh an increased risk).

The remaining ambiguity and space for interpretation could be managed within the framework of decision-making and risk management, for example within the prescribed process in the Environmental Code. A utility-based perspective can then reconcile between goals that are in conflict.

An increased ambiguity in a positive sense for recycling is about making visible the reality and the possibilities that lies beyond waste as something to be controlled and primary raw materials as something to be encouraged, and beyond the waste and product concepts. Waste Hard problems Simpler problems Interpretation of ambiguous concepts? Material recycling ERA Material content

Recycling within construction works

Material content Notification or permit, Environmental Code

(9)

Inledning

Vid återvinning av avfall kan en målkonflikt uppstå mellan olika mål såsom Giftfri miljömålet och resurseffektivitet under miljömålet God bebyggd miljö. Under 2019 genomfördes ett RE:Source projekt som identifierade de övergripande principerna för besluten (Gehandler & Millgård, 2020b). Nuvarande uppdrag för RE:Source är en fortsättning och syftar till att ta fram ett underlag för hur riskhanteringspolicy inom återvinning av avfall kan utvecklas och förtydligas med utgångspunkt från

riskhantering inom andra områden. Rapporten är skriven för en tänkt läsare som jobbar med policyutveckling eller beslutsfattande inom återvinning av avfall.

Genomförande

Den tidigare projektrapporten har kondenserats och konkretiserats i form av en vetenskaplig artikel som har genomgått en peer review process och publicerats i journalen Recycling1 (Gehandler & Millgård, 2020a). De viktigaste teoretiska perspektiven, verktygen och möjliga vägar framåt har sammanfattats.

Detta resultat har använts och bearbetats i två workshops och en intervju. Målet med dessa har varit att bidra till hanteringen av återvinning av avfall inom Sverige, genom att belysa principer och faktorer som skulle kunna vara viktiga för besluten eller identifiera perspektiv som kan bidra till en lösning.

En intervju genomfördes med Naturvårdsverket och en workshop genomfördes med Kemikalieinspektionen. Frågorna har utgått ifrån det tidigare sammanfattade

materialet och var semistrukturerade (Ejvegård, 2003). Frågor skickades ut i förväg. Intervjuerna och workshoparna spelades in. En workshop har också genomförts med delegationen för cirkulär ekonomi som har en grupp som jobbar med

återvinningsfrågan inom cirkulär anläggningsindustri2. Fokus för den senare workshopen var lite snävare och fokuserade på vilka problem verksamhetsutövare möter och huruvida ett nyttobaserat perspektiv skulle kunna leda till en ökad återvinning inom anläggningsindustrin. Efteråt bearbetades anteckningar och

inspelningar till slutrapporten som sedan skickades ut till berörda för granskning och kommentarer. Kommentarer har i möjligaste mån arbetats in i rapporten.

Bakgrund

Den tidigare rapporten (Gehandler & Millgård, 2020b) går igenom flera faktorer som återvinning av avfallsbeslut kan beakta i olika utsträckning. En läsare som efterfrågar en bred ingång till frågan hänvisas till den tidigare rapporten. Här återges ett antal nyckelbegrepp som har varit centrala för den fortsatta analysen och diskussion i den här rapporten. För att kunna fatta rationella beslut kan flera viktiga steg i en

beslutsprocess identifieras; från hur problemet ramas in till hur riskbedömningar utreder fakta, till hur lösningar värderas och sedan hanteras. Ett viktigt filosofiskt

1 Cite score: 2.9 (Scopus, 2019), https://www.mdpi.com/journal/recycling

2 Cirkulär anläggningsindustri är en utav flera grupper under delegationen för en cirkulär ekonomi,

(10)

perspektiv är hur riskbeslut, eller beslut i allmänhet kan rättfärdigas. Vad gäller problemets inramning gjordes en distinktion mellan mjuka och hårda problem utifrån systemteori samt komplexa, osäkra, och tvetydiga problem.

Hårda och mjuka problem

Hård systemteori fungerar väl med en relativt tydlig problem- och målbeskrivning. Uppgiften för system-ingenjören är att designa systemet så att målen uppfylls.

Återvinning av avfall definieras ofta som, och är på många sätt, ett hårt problem. Hur kan avfall A återvinnas? Renas? Ersätta råvara B? Likväl är det ibland svårt att gå från hårda fakta och fatta beslut. Trots flera år av forskning (hård fakta) kan frågan om huruvida avfall A kan återvinnas vara olöst.

Mjuk systemteori är utvecklad för problem som är svårdefinierade eller när flera mål står i konflikt. Det kan handla om att utforska vaga situationer som upplevs som problematiska. Ett exempel på ett mjukt problem är hur en mänsklig välfärd ska kunna tillgodoses med begränsade resurser. Återvinning av avfall framstår också ibland som ett svårdefinierat problem med mål som står i konflikt, vilket öppnar upp för ett mjukt systemperspektiv. En mjuk problemformulering kan inkludera fler aspekter och söka andra typer av lösningar bortom de som ryms i en teknisk

problembeskrivning för hårda problem. Ett viktigt komplement till den här typen av problem är utifrån teorin dialog och överväganden.

Komplexitet, osäkerhet och tvetydighet

Klinke och Renn (2002) skiljer på tre utmaningar för riskhantering: komplexitet, osäkerhet och tvetydighet. Ibland finns alla tre utmaningarna inom återvinning av avfall. Återvinning av avfall är enligt deras definition komplext när kunskapen om ingående ämnen är låg gällande orsak och konsekvens. Ett exempel är låga

koncentrationer av hormonstörande ämnen som kan komma från många olika källor. Osäkerhet enligt Klinke och Renn (2002) finns när starkare prediktering inte går att göra på grund av kunskapsbegränsningar, exempelvis osäkerheten gällande nya ämnen. Tvetydighet handlar om att händelser eller fakta kan tolkas på flera olika sätt och uppstår exempelvis när olika myndigheter eller parter tolkar mål och begrepp på olika sätt, vilket också förekommer inom återvinningsområdet.

Det är dock fel att tro att tvetydighet alltid ska minimeras. Minskad tvetydighet riskerar att dölja konflikter eller förenkla komplexa samband så att de stämmer dåligt med verkligheten. En ökad nivå av tvetydighet i positiv bemärkelse sker när

okunnighet, avvikelser och detaljer synliggörs (Weick, 2015).

Överväganden genom deltagandeprocesser är viktiga för alla tre utmaningar ovan, men med olika fokus. Det viktiga är enligt Klinke och Renn (2002) att både uppnå en process med önskat deltagande (legitimitet) samt en god utkomst (resultat). För att hantera osäkerhet krävs en bredare analys som inkluderar intressenters oro och farhågor, och socio-ekonomiska aspekter. Medborgardialog med mål att synliggöra värdekonflikter och att nå breda överenskommelser är den strategi som Klinke och Renn (2002) förordar för att hantera tvetydighet. För att lösa tvetydighet gäller det alltså att ha en levande samhällsdiskussion kring vad som är viktigt, vad vi vill och vad vi värdesätter.

(11)

Vad är viktigt?

Bornemark (2018) menar att vi lever i ett s.k. ’ratiofierat’ samhälle där mätbarhet premieras, ibland på bekostnad av reflektion, vilket kan leda till ett stelnande ratio. Ratiots övertro på sina egna kategorier, och oförmåga att se möjligheten till andra kategorier innebär att det tenderar att bli dogmatiskt och bär inom sig risken för fundamentalism. Detta kan leda till stelnande kategorier som till slut inte passar in i den värld vi lever i. Detta är intellectus uppgift, att fånga upp vad som är viktigt och att definiera och omdefiniera kategorier så att de passar in i den verklighet vi

försöker hantera. Tyvärr är intellectus en bristvara inom den idag vanliga managementbyråkratiska (Engelska: New Public Management, NPM)

detaljstyrningen inom svenska myndigheter. Bättre resultat kan uppnås genom en återproffesionalisering; ett mer självstyrt och kunskapsbaserat beslutsfattande av medarbetare med gemensam värdegrund och utbildning (Fransson & Quist, 2018). Beslutsfattande och riskhantering

Det krävs en värdering för att kunna fatta ett beslut. Den normativa etiken är central ur denna bemärkelse då den handlar om hur vi bör handla (vad som gör ett beslut rätt). Inom etiken finns två dominerande etiska grenar om hur vi bör handla; deontologisk och konsekvensetisk teori.

Enligt deontologisk etik har en handling ett inneboende värde som avgörs av

huruvida handlingen har utförts i enlighet med en gällande etisk norm, exempelvis en plikt, rättighet eller säkerhetsnivå (gräns). Flera riskbedömningsmetoder bygger på att risken ska understiga en viss nivå som anses vara acceptabel eller tolerabel. Detta synsätt speglar deontologisk etik som sätter vissa gränser på vad vi får göra. Ur det deontologiska (gränsbaserade) perspektivet är säkerhet något absolut som inte explicit kan vägas mot något annat.

Enligt konsekvensetiken bör man istället välja det handlingsalternativ som sammantaget har bäst konsekvenser. Den vanligaste konsekvensetiska teorin är utilitarismen som menar att det är det totala utfallet ("ur universums synvinkel") som ska räknas. Den rätta handlingen är då den som maximerar nyttan, det vill säga maximerar utfallet av lycka och minimerar utfallet av lidande. Även om starka invändningar kan göras mot ett strikt utilitaristiskt beslutsfattande utifrån den dominerande metoden kostnad-nytto analys (CBA), är grundidén att väga fördelar mot nackdelar inte förlorad. Tvärtom är detta en central tanke för vad som ofta kallas rationellt beslutsfattande. Ur ett riskperspektiv kan det ses som en innovation att uttrycka risk i termer av negativ nytta, vilket gör det möjligt att ställa risken mot andra nyttor. En bredare metod som även kan inkludera parametrar , till exempel fördelningsaspekter, som inte låter sig uttryckas i monetära enheter är

multikriterieanalys (MCA).

Ett gränsbaserat perspektiv styr alltså med hjälp av olika gränser eller normer och en nyttobaserad styrning försöker istället väga för- och nack-delar för

beslutsalternativen för att identifiera det beslutsalternativ som sammantaget ger störst (miljö)nytta. Det går också att kombinera ett gränsbaserat och ett nyttobaserat

(12)

nyttobaserad styrning, något som tillämpas i riskhanteringsprincipen ALARP (As Low As Reasonably Possible). En risk som ligger inom ALARP är då tillräckligt reducerad om den inte av praktiska skäl eller med rimliga medel kan reduceras ytterligare.

Strategier för återvinning av avfallsbeslut

För återvinningsbeslut som kan ramas in som hårda problem kan problemet lösas utifrån gällande gränser och riktlinjer (gränsbaserad styrning). Återvinning av avfall är också många gånger ett mer mjukt problem med mål som står i konflikt. För sådana problem förordar teorin överväganden utifrån ett nytto-baserat perspektiv för att kunna identifiera den lösning som sammantaget ger störst miljönytta, ur ett bredare perspektiv, se Figur 1.

Figur 1 Återvinning av avfallsproblem kan definieras som hårda eller mjuka problem, vilket kräver olika lösningsmetoder och beslutsstrategier. Hårda återvinningsproblem löses inom ramen för miljöriskbedömning och en gränsbaserad styrning. För mjuka återvinningsproblem kan överväganden och ett bredare nyttobaserat perspektiv identifiera det beslut som

sammantaget ger störst miljönytta.

Sammanlänkade beslut och långsiktighet

Avslutningsvis bör det också påpekas att återvinning av avfall till stor del är vad Hammond m. fl. (1999) kallar sammanlänkade beslut som beror av tidigare beslut, t.ex. de beslut som lett fram till att avfallet har skapats, och framtida beslut, t.ex. framtida toxikologiska studier, kunskapen om ämnens farlighet och dess reglering.

Återvinning av avfall

Återvinning av avfall i Sverige ser olika ut beroende på om det faller inom ramen för handbok (2010:1), återvinning av avfall i anläggningsarbeten, till exempel

jordmassor eller slaggrus, eller inom ramen för materialåtervinning (utifrån produkt- och kemikalielagstiftningen), exempelvis plaståtervinning.

G rä n sn iv å Avfa l l Överväganden och nyttobaserad styrning Miljöriskbedömning och gränsbaserad styrning ’Mjuka’ problem ’Hårda’ problem

(13)

Materialåtervinning

Kemikalieinspektionen bekräftar bilden att återvinning av avfalls problem ibland kan beskrivas som mjuka problem. Detta kräver en bredare probleminramning och enligt teorin bör då mer nyttobaserade överväganden tillämpas. Men det står klart att verksamhetsutövare inte alltid har någon part att vända sig till för sådana

överväganden. Det är nämligen inte så som det svenska systemet är uppbyggt. De får själva se till att de uppfyller lagstiftningen och fattar sina beslut på egen hand. Utifrån företagets miljöarbete och kvalitetsarbete får de själva identifiera risker och möjligheter inom verksamheten. Befintliga lagar måste följas, men det finns alltid ett tolkningsutrymme, inte minst när mål står i konflikt, eller ur ett lokalt-globalt

perspektiv, eller nutid kontra långsiktighet. Verksamhetsutövare har dock ingen att göra överväganden med för enskilda materialåtervinningsbeslut. För beslut som kräver ändrat verksamhetstillstånd kan de ansöka om att få göra på ett visst sätt och föra en dialog med kommun/länsstyrelse, men detta gäller inte för befintliga

anläggningar och materialåtervinning i allmänhet. Myndigheter kan alltså inte i dialog godkänna materialåtervinningsbeslut utifrån det uppdrag svenska myndigheter har och hur den befintliga lagstiftningen är utformad. Det ligger på

verksamhetsutövaren att besluta och ta ansvar för vad de gör. Detta kan dock skapa en osäkerhet och leda till att verksamheter inte vågar göra stora investeringar i återvinning om de sedan i efterhand får reda på att de inte får återvinna det tänkta avfallet. Kemikalieinspektionen menar dock att verksamhetsutövare, om de är osäkra, kanske inte har en tillräckligt bra återvinningslösning.

Kemikalielagar som exempelvis beslutas inom EU är, även om de är

gränsvärdesbaserade, motiverade utifrån en vägning av risker mot nyttor. Därmed tycker inte Kemikalieinspektionen att företag i enskilda beslut ska behöva ta till ett nyttobaserat perspektiv, eftersom det indirekt redan har gjorts på en högre nivå. Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA) utför till exempel både riskbedömningar och samhällsekonomiska analyser utifrån REACH för nya och återvunna ämnen innan EU-kommissionen fattar beslut om nya regler. Dessa beslut och förfaranden gäller även inom Sverige.

På ett övergripande plan finns alltså en riskbaserad och nyttobaserad process som sätter gränsvärden ur ett större sammanhang, dock inte alltid enbart utifrån ett återvinningsperspektiv. För enskilda återvinningsbeslut, menar

Kemikalieinspektionen, finns det inget förhandlingsutrymme att tänja på dessa gränser. Det kvarstår dock att enskilda beslutsfall kan uppstå där klimat och resurseffektivitet ställs mot kemikalielagstiftningen.

Lagstiftningen inom EU är till stora delar harmoniserad men det finns ändå skillnader mellan länders hantering och tolkning av lagstiftningen. I praktiken

upplever verksamhetsutövare att materialåtervinningen i Sverige ibland förhindras av en striktare tolkning (jämfört med många andra EU länder) utifrån det svenska målet om en Giftfri miljö. Detta gäller främst tolkningen av avfallslagstiftningen (vad som krävs för att avfall ska upphöra att vara avfall), samt regelverk och tillämpning av begreppet biprodukt som är otydliga, vilket leder till att biprodukter ofta hanteras som avfall. Verksamhetsutövare menar att snåriga regelverk och myndigheters

(14)

strikta tolkning och vägledning avskräcker många aktörer från att ta tillvara på den resurs som avfall också ofta är.

Återvinning för anläggningsändamål

För återvinning för anläggningsändamål har handbok 2010:1 fått en styrande roll. Syftet med handboken är att öka den miljö- och hälsomässigt säkra återvinningen. Utifrån de ”mindre än ringa risk” gränsvärden för avfalls innehåll som är definierade i handboken kan återvinning av avfall under vissa förutsättningar ske utan tillstånd eller anmälan (gränsbaserad strategi). Enligt Naturvårdsverket har denna

gränsbaserade strategi med haltnivåer felaktigt använts som tillåtliga gränser istället för, som avsikten var, att avgöra när prövning ska ske. Ett prövningsförfarande (29 kap. i miljöprövningsförordningen) kan antingen ske genom anmälan eller tillstånd. Grunden är en miljöriskbedömning som inte bara fokuserar på avfallets innehåll, utan även inkluderar skyddsvärda objekt, en farobedömning och en

exponeringsbedömning. Om miljörisken faller inom en ”ringa risk” kan återvinning ske genom anmälan till ansvarig tillsynsmyndighet (kommun eller länsstyrelse). Annars krävs ett tillstånd, vilket hanteras genom överväganden med

tillsynsmyndigheten. Ett sådant övervägande skulle kunna inkludera fler aspekter utifrån de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken i en bredare probleminramning. I teorin kan alltså både den gränsbaserade och nyttobaserade möjligheten i Figur 1 tillämpas. Prövningsförfarandet försvåras dock enligt Naturvårdsverket av att:

• som redan nämnts har halt-gränsvärden i handboken fått en styrande roll för besluten vilket riskerar snäva in prövningen mot dessa gränser och avfallets innehåll snarare än dess användning och miljörisk,

• det är tids- och resurs-krävande (kräver framförhållning och planering), • det är osäkert hur man ska bedöma eller värdera om miljörisken är ”ringa”

eller acceptabel, och

• det är osäkert hur man skulle kunna väga andra faktorer såsom

resurseffektivitet mot ett visst (ur det gränsbaserade perspektivet) förhöjt innehåll av farliga ämnen.

Naturvårdsverket kommer ta fram en vägledning över hur olika aspekter kan värderas och vägas samman vid prövning. I det arbetet kommer man bland annat utgå ifrån regeringens strategi för en cirkulär ekonomi, exempelvis att likvärdiga och höga krav ska ställas på primära likväl som återvunnet material. För

anläggningsändamål ser Naturvårdsverket en stor utmaning i att formulera dessa likvärdiga krav. Naturvårdsverket ser mål, exempelvis för cirkulär ekonomi, som de långsiktiga mål som vi idag inom lagrummet ska sträva mot.

Risker som enligt Naturvårdsverket exempelvis kan inkluderas inom ramen för prövningen är oönskade ämnen, energianvändning, klimatpåverkan, biologisk mångfald, arbetsmiljö och risker för miljö, skyddsobjekt och närboende. Ett lokalt likväl som ett globalt perspektiv och nutid likväl som långsiktighet bör också kunna inkluderas. Det är upp till verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten att i ett

(15)

tidigt skede rama in relevanta risker för varje enskilt beslut. Det är samtidigt en utmaning att tolkningsutrymmet i miljöbalken är väldigt stort.

Naturvårdsverket håller med om att återvinning för anläggningsändamål på många sätt kan ses som ett mjukt problem, exempelvis är det svårt att rama in problemet och olika parter tolkar mål och resultat på olika sätt. Inom ramen för prövning kan dock många av dessa mjuka frågor hanteras för varje beslut. Ett problem, enligt

Naturvårdsverket, kan dock vara att man hamnar i tidsnöd så att inte den omfattningen på diskussioner som skulle krävas är möjlig, eller att formen för processen inte passar alla parter som bör involveras.

Cirkulär anläggningsindustri

I Sverige används ca 100 miljoner ton olika material för anläggningsändamål, vilket drygt är 40 procent av alla material som används i Sverige. Samtidigt genereras ett överskott i samband med infrastruktur och byggprojekt på uppskattningsvis 40-60 miljoner ton årligen. Av de material som säljs i Sverige så utgör återvunna material bara en bråkdel3. Ur ett historiskt perspektiv ges en bild av företrädare för svensk anläggningsindustri att det tyvärr har blivit svårare att hitta miljösmarta och cirkulära lösningar efter införandet av handbok 2010:1. Detta, menar expertgruppen för

cirkulär anläggningsindustri, beror på följande.

• Tolkningsbara begrepp såsom ”avfall”, ”produkt”, ”bi-produkt”, och ”återvinning” som ofta blir utslagsgivande för besluten (istället för miljörisken och den samlade miljönyttan som borde vara viktigare).

o Vid ”återvinning av avfall”, är det den strikta tolkningen av begreppen: ”konstruktionsmässiga behov”, ”godkända

anläggningsändamål”, och att det ”ersätter traditionella råvaror” som blir utslagsgivande.

• Tillämpningen av ett gränsbaserat perspektiv utifrån gränser på avfallets innehåll (”mindre än ringa risk”). Exempelvis så påpekar expertgruppen att man måste bedöma miljörisken för olika material baserat på vilken risk materialet utgör för omgivningen: en förorening i ett bergmaterial skiljer sig radiaklat från motsvarande förorening i ett jordmaterial. De gränser som fastställs i handboken måste bygga på vetenskapliga riskmodeller så alla relevanta material får en lämplig bedömning.

• Kompetensbrist (främst inom mindre kommuner) som gör det svårt att föra ett resonemang utifrån ett miljöriskperspektiv (”ringa risk”).

• Begränsad möjlighet eller praxis för ett nyttobaserat perspektiv.

Sammantaget leder detta till fler linjära beslut där material oftare måste deponeras och transporteras längre än vad som är rimligt ur ett bredare miljöperspektiv (Sverige har en relativt låg återvinningsgrad inom området, 2 % där flera europeiska länder

3 Cirkulär anläggningsindustri, https://www.delegationcirkularekonomi.se/om-oss/expertgrupper,

(16)

ligger betydlig högre, ex. vis Storbritannien på 20 %)4. Giftfrihet i den mening som miljömålet stipulerar (skydd för människor och miljö) och resurseffektivitet är i de flesta fall inte oförenliga. Dessa mål kan i många fall faktiskt gynna varandra. I flera europeiska länder som exempelvis Finland har man under många år arbetat att skapa en tydlig vägledning för vilka gränsvärden som krävs och hur man ska återvinna material på lämpliga sätt för att både uppnå miljömålet giftfrihet (skydd av människor och miljö) samt resurseffektivitet. Gruppen menar att brister i den nationella vägledningen i Sverige har bidragit till att skapa en otydlighet hos tillsynsmyndigheter och en osäkerhet hos verksamhetsutövare.

Gruppen menar att det tidigare var lättare att i diskussion med myndigheter se material som en resurs (via ”12-6” samråd om påverkan på naturmiljö utifrån miljöbalken) istället för ett avfall som måste kontrolleras, och enklare att hitta cirkulära lösningar som man menar samhället sammantaget tjänade på.

Verksamhetsutövare saknar ett begrepp mellan ”avfall-återvinning” och ”produktion-produkt” för material som kan användas i ändamål som inte klassas som återvinning utan att det för den skull klassas som deponering, det viktiga bör vara att material används på bästa sätt utan att orsaka skada.

Ett exempel är de stora mängder entreprenad-berg som produceras vid olika byggprojekt (flera miljoner ton per år). Detta håller ofta en likvärdig kvalitet med motsvarande berg från en bergtäkt, och borde då kunna användas som en

motsvarande produkt, men riskerar på grund av ovanstående tolkningsproblematik att hanteras som ett avfall med ett ökat transportbehov. Gruppen lyfter också fram att entreprenad-berg i mer sällsynta fall kan vara av sämre kvalitet eller ha ett olämpligt innehåll av farliga ämnen, då bör det hanteras som avfall.

Ett annat exempel som också berör materialåtervinning är gummigranulat eller gummiklipp som exempelvis kan användas som underlag för fotbollsplaner,

fallskydd på lekplatser, eller isoleringsmaterial i grundkonstruktioner. Idag så utgör gummiprodukter från återvunna bildäck en stor del av fallskydden på våra lekplatser och idrottsplatser och har till stor del ersatt fallskydd producerade av jungfruliga fossila råvaror. Svenskproducerat gummigranulat är enligt svenska

tillsynsmyndigheter ett avfall och ingen produkt. Om svenska däck istället

transporteras till Danmark kan de sedan efter granulering importeras tillbaka som en produkt, vilket dock leder till ökade transporter och klimatutsläpp.

Gruppen menar att avfallstrappan borde vara mer styrande för besluten så att myndigheter och verksamhetsutövare tillsammans eftersträvar cirkulära beslut och att hamna på så höga steg som möjligt. Men, i och med att myndigheter har en praxis att tillämpa ett brett avfallsbegrepp måste verksamhetsutövare tyvärr ofta börja långt ner i avfallstrappan, se Figur 2. Verksamhetsutövare menar att det borde gå att, utifrån Miljöbalken, 15 kap, §2, prata om återanvändning i betydligt större

utsträckning än idag. Denna situation är lite märklig eftersom Sverige sedan 2018 har målet: ”Det långsiktiga målet är en cirkulär ekonomi där avfall i princip inte uppstår

4 Cirkulär anläggningsindustri, https://www.delegationcirkularekonomi.se/om-oss/expertgrupper,

(17)

och resurser behålls i samhällets kretslopp eller på ett hållbart sätt återförs till naturens eget kretslopp”5.

Figur 2 Utifrån de berättelser gruppen för cirkulär anläggningsindustri delar med sig av verkar det som att dialogen med myndigheter för besluten mot de lägre stegen, tvärtemot de visioner

och mål som finns för ett ökat cirkulärt beslutsfattande.

Gruppen framför också att man tycker det saknas politiskt mod att fatta beslut. Exempelvis Danmark har tagit beslutet att slaggrus får användas under större vägar som ett konstruktionsmaterial eftersom vägarna ändå är så pass förorenade. I Sverige har Avfall Sverige (2019) tagit fram ett omfattande beslutsunderlag för att beräkna miljörisken med att använda slaggrus under asfaltstäckta konstruktioner. Avfall Sverige bedömer att risken under vissa förutsättningar är ”ringa” och borde

accepteras, men myndigheter vågar inte ge ett godkännande. Gruppen anser att nytto-aspekten ofta saknas i praktiken för dessa beslut, även om det finns en sådan

möjlighet i teorin.

Analys & Diskussion

De två primära riskhanteringsstrategierna (se Figur 1) tillämpas lite olika beroende på om återvinningen faller inom materialåtervinning eller anläggningsändamål, se Figur 3.

Gränsbaserad styrning

Beslut som kan karaktäriseras som hårda problem kan lösas genom en gränsbaserad strategi i båda fallen. Gränserna är dock motiverade på lite olika sätt. För

kemikalielagstiftningen inom EU sätts gränser både utifrån ett risk- och nytto-perspektiv. I handbok 2010:1 är gränserna mer motiverade utifrån ett Giftfri-miljö perspektiv. Man kan alltid argumentera för striktare eller mer flexibla gränser. Om gränsen inte uppfylls finns inget förhandlingsutrymme för materialåtervinning. För återvinning inom anläggningsändamål är tanken med gränserna istället att avgöra när prövning ska ske, här finns alltså utstakade vägar om man inte uppfyller gränsen. Nyttobaserad styrning

Inom återvinning för anläggningsändamål finns en möjlighet att via prövning göra överväganden med tillsynsmyndighet utifrån miljöbalken för vad som kan

5 Naturvårdsverket, 2018, Att göra mer med mindre: Nationell avfallsplan och avfallsförebyggande program 2018–2023.

M

yn

d

ih

et

st

ill

sy

n

C

ir

ku

ra

b

es

lu

t

1.

Minimera mängden avfall

2.

Återanvändning

3.

Återvinning

4.

Energiutvinning

5.

Deponering

(18)

karaktäriseras som mjuka problem. En sådan möjlighet saknas för materialåtervinning.

Figur 3 Återvinning kan ske utifrån en gränsbaserad strategi och en mer nyttobaserad strategi på lite olika sätt för materialåtervinning och återvinning för anläggningsändamål. I praktiken

finns en hel del tvetydighet kopplat till hur olika begrepp ska tolkas och bedömas.

Tvetydighet

I praktiken råder det dock ofta delade meningar kring hur tvetydiga begrepp ska tolkas och tillämpas. Verksamhetsutövare menar att svenska myndigheter gör en striktare tolkning än många andra EU länder, samt att tolkningen skiljer sig mellan olika tillsynsmyndigheter, alltså att det även finns en otydlighet och osäkerhet i tolkningen.

Ett centralt ställningstagande som behöver förtydligas är avvägningen mellan målen Giftfri miljö och resurseffektivitet. Befintlig policy och utgångspunkter för dessa avvägningar är inte tydligt kommunicerad. Myndigheter bör försöka förtydliga sina ställningstaganden angående avvägningen mellan Giftfri miljö och resurseffektivitet. Myndigheter bör redovisa vilka konsekvenserna är av ställningstagandet, exempelvis i form av minskad deponering och ökad återvinning, och ”ta” konsekvenserna. Som det är nu tillåter man sig dubbel bokföring genom att ha ställningstaganden som inte är förenliga.

Med tanke på att Naturvårdsverket ser mål, exempelvis för cirkulär ekonomi, som de långsiktiga mål som vi idag inom lagrummet ska sträva mot, bör den markanta skillnaden mellan policy och mål för återvinning och hanteringen (lagtillämpning) av faktiska återvinningssituationer diskuteras. Ett mjukt problemperspektiv kan skapa nya möjligheter och perspektiv för att lösa situationen, exempelvis genom följande.

G

n

sn

iv

å

Avfa l l

’Mjuka’

problem

’Hårda’

problem

Tolkning av tvetydiga begrepp? Materialåtervinning Riskbedömning Materialinnehåll Återvinning för anläggningsändamål Materialinnehåll Prövning

(19)

• Enligt teorin kan medborgardialog med mål att synliggöra värdekonflikter och att nå breda överenskommelser minska tvetydigheten; vad är viktigt, vad vill vi, och vad värdesätter vi?

• Involvera fler aktörer som på olika sätt berörs (externa experter, risk-utsatta, fördelstagare och beslutsfattare) i dialogen, exempelvis de som tar risken såsom markägare eller kommuner, eller de som ska använda materialet såsom Trafikverket och byggherrar. Idag är det en dialog mellan myndighet och de som tjänar på att risken tas, exempelvis avfallsproducenter och återvinnare. • Diskussioner som kan bryta det dualistiska synsättet på avfall som något som

ska kontrolleras och primära råvaror som något som ska stödjas, så att återvunnet och primärt material behandlas lika, alternativt att nyttan med att återvinna kan beaktas.

• Utforska andra möjliga tolkningar, begrepp och lösningar för återvinning eller återanvändning av material mellan begreppen avfall och produkt.

Hantering av tvetydighet inom besluts- och riskhanteringsprocessen

Tvetydighet gällande riskers accepterbarhet kan hanteras inom besluts- och riskhanteringsprocessen (Renn, 2010). Det kan då dels röra sig om tvetydighet gällande beslutsunderlaget, och/eller gällande hur det ska värderas (normativ tvetydighet). Renn menar att sådana situationer kan lösas genom överväganden och samråd (Eng. ”deliberations”, se Renn, 2010) som karaktäriseras av ett ömsesidigt utbyte av argument och reflektioner. Tvister om tvetydighet kan lösas genom en diskussion kring värden (framförallt de värden som är kontroversiella eller står i konflikt) och deras implikationer:

1. rörande hur målen för beslutet och dessa nyttor och risker ska karaktäriseras, 2. en transparant vägning av för- och nackdelar,

3. en avvägning mellan för lite och för mycket försiktighet.

Alltså, inom ramen för en nyttobaserad strategi, exempelvis strukturerad som ett prövningsförfarande utifrån miljöbalken vilket ger en legitim och demokratisk process som kan inkludera allmänhetens synpunkter och värderingar. Det viktiga är att prövningsprocessen erbjuder en struktur som integrerar (Renn, 2010):

• fakta och teknisk expertis, • lagliga krav, samt

• politiska mål, visioner och samhällets värden

Målet med processen är att uppnå en effektiv reglering, ett effektivt användande av resurser, legitimitet och social accepterbarhet. Utifrån de brister som tidigare nämnts med prövningsprocessen finns det ett utrymme för förbättringar som kan skapa en bättre samklang mellan processens resultat och politiska mål och visioner för cirkularitet.

(20)

Prövningsprocessen för anläggningsändamål

Ur ett teoretiskt perspektiv finns en väl utarbetad riskhanteringsstrategi i handbok 2010:1 med tre olika vägval beroende på frågans komplexitet: 1) mindre än ringa risk, 2) ringa risk och anmälan, och 3) tillstånd och prövning utifrån miljöbalken. För återvinning inom anläggningsarbeten finns alltså en teoretisk möjlighet till

nyttobaserade överväganden för enskilda beslut som saknas för materialåtervinning. Verksamhetsutövare menar dock att möjlighet 2) och 3) fungerar dåligt i praktiken. En trolig orsak som redan nämnts är tvetydighet utifrån myndigheters ibland oförenliga ställningstaganden gällande värderingar. Att exempelvis bara rena materialloopar ska återvinnas (Naturvårdsverket, 2017) kan tolkas som en noll-risk policy. För att kunna tillämpa dessa möjligheter krävs att myndigheter vågar göra värderingar och professionella bedömningar om vad som är viktigt och vad som vi värdesätter (När är risken ringa? När uppvägs en viss risk av en annan nytta?), alltså intellectus område snarare än ratiots utifrån Bornemarks (2018) syn på förnuft. Ytterligare ställningstaganden och vägledning krävs för riskhanteringsprocessen vid återvinning av avfall för anläggningsändamål:

• Värdering av risk, när kan risken anses vara ”ringa” (acceptabel)?

• Hur målen för beslutet och dessa nyttor och risker ska karaktäriseras, samt hur de ska värderas vid överväganden utifrån Miljöbalken, när överväger nyttan med att återvinna en förhöjd risk?

Målet med dessa ytterligare ställningstaganden och vägledning bör inte vara att risker och nyttor ska värderas likadant i hela Sverige av alla tillsynsmyndigheter.

Förutsättningarna kommer se olika ut och det bör finnas ett tolkningsutrymme (en tvetydighet i positiv bemärkelse) för att göra olika bedömningar. Det viktiga är att tillsynsmyndigheter känner sig trygga att föra en dialog med verksamhetsutövare om risker och möjligheter samt deras värdering. Samtidigt bör verksamhetsutövare värdesätta den möjlighet som prövningsprocessen erbjuder för att kunna lösa svåra beslut som kräver en mjuk probleminramning. Prövningsprocessen erbjuder en process för dialog och överväganden samt ett transparant och demokratiskt hållbart beslutsfattande via samråd. Utifrån teorin är det svårt att föreställa sig en bättre process för att lösa enskilda svåra samhällsbeslut som kräver nyttobaserade överväganden.

Ökad tvetydighet i positiv bemärkelse

Enligt Weick (2015) kännetecknas resilienta organisationer genom att de ökar

tvetydigheten. Detta sker när de uppmärksammar avvikelser, komplikationer, detaljer och okunnighet. En ökad tvetydighet innebär att mer av situationen kan tas in, att avstå från förenklingar, och att sträva mot en hanterbar nivå av tvetydighet.

Tvetydighet i positiv bemärkelse handlar alltså om att avstå från de förenklingar som finns inbyggt i sorter, kategorier, stereotyper och vanor. Att ”se” handlar då om att glömma namnen på det man ser och på så sätt återställa saker till sin obestämda natur, som åter kan begripas med mer pragmatiska begrepp. En insikt är då att det bakom tvetydighet finns mer tvetydighet, inte tydlighet. Tydlighet är ur detta avseende något negativt eftersom mycket information som inte passar in ignoreras.

(21)

Framsteg, enligt Weick, skapar ur detta avseende komplikationer snarare än lösningar. Att tillämpa tvetydighet handlar om att skapa mening i en föränderlig värld. Det handlar om en attityd av vishet vars essens inte ligger i vad som är känt utan i synen på kunskap och hur kunskap används. Att vara vis handlar då inte om att kunna vissa fakta, utan om att veta utan varken överdrivet självförtroende eller överdriven försiktighet, dvs. att lägga till en hälsosam nivå av tvetydighet. En ökad tvetydighet i positiv bemärkelse inom återvinning kan handla om att synliggöra de möjligheter som döljer sig mellan produkt- och avfallskategorierna, material kanske kan återanvändas ändå, och det kanske inte finns några ”rena” materialströmmar, alla materialströmmar kanske kan förknippas med en viss återvinningsrisk (och nytta).

Cirkulära eller gröna avtal

Gröna eller cirkulära avtal erbjuder en arena och en möjlighet att för en större grupp beslut och under vissa förutsättningar göra de överväganden som krävs. Ett resultat skulle kunna vara att återvinning får ske under vissa förutsättningar (inklusive krav på skyddsåtgärder och försiktighetsmått). Detta skulle också skapa en större säkerhet för att göra långsiktiga investeringar.

Sammanlänkade beslut

Två grupper av sammanlänkade beslut identifierades tidigare (Gehandler & Millgård, 2020b):

1. Beslut (linjär produktion och konsumtion) som leder till att avfall skapas. 2. Beslut som tillåter (cirkulärt) eller inte tillåter (linjärt) återvinning inom

materialcykeln.

Beslut i grupp 1 påverkar vilka beslut som kan fattas i grupp 2, därmed är de sammanlänkade. Myndigheter har gjort ställningstagandet att enbart rena

materialcykler ska cirkuleras. Givet den stora mängden av olika ämnen som idag hanteras, samt hur lite kunskap vi har om merparten av dessa ämnen, kan man dock vänta sig att vi efterhand (liksom vi historiskt hela tiden gjort) kommer på att flera av de ämnen som idag tillåts enligt kemikalielagstiftningen, i framtiden kommer att förbjudas. Eftersom det finns en fördröjning från det att varor produceras till det att de blir avfall, kan man förutsätta att många materialcykler idag och under en överskådlig framtid kommer innehålla farliga ämnen. En alternativ strategi skulle kunna utgå ifrån detta och istället ta ett nyttobaserat perspektiv; Hur kan vi fatta så bra beslut som möjligt här och nu? När är miljönyttan positiv med att återvinna? Vi bör givetvis försöka arbeta för att skapa rena materialcyklar, men tills vi når hela vägen fram kan ett alternativt ställningstagande för beslut i grupp 2 också beakta nyttan med att återvinna. Konsekvensanalyser bör göras och myndigheter behöver ”ta” konsekvenserna av de ställningstaganden som görs.

(22)

Slutsatser & Rekommendationer

Återvinning av avfallsproblemet kan ibland karakteriseras som ett hårt problem med en tillfredställande lösning ur både myndigheters och verksamhetsutövares

perspektiv. Ofta har dock problemet många drag av ett mjukt problem med en betydande tvetydighet och osäkerhet gällande hur olika begrepp ska tolkas, och hur risker och nyttor ska värderas och vägas mot varandra. För att lösa denna typ av mjuka frågor är det viktigt med dialog som karaktäriseras av ett givande och tagande med en utgångspunkt i parternas respektive problembilder:

• Alternativa problemformuleringar och angreppssätt som kan lösa situationen behöver sökas bortom den tekniska miljöriskanalysen och olika

återvinningstekniker.

• En politisk probleminramning skulle kunna skapa förutsättningar för att lösa situationen.

• En bred medborgardialog mellan problemets alla intressenter kan synliggöra värdekonflikter och diskutera vad vi värdesätter i syfte att minska

tvetydigheten till en mer hanterbar nivå.

Beslut som kan karaktäriseras som hårda problem kan lösas genom en gränsbaserad strategi för materialåtervinning och återvinning för anläggningsändamål. Gränserna är dock motiverade på lite olika sätt:

• För kemikalielagstiftningen inom EU sätts gränser både utifrån ett risk- och nytto-perspektiv. Om gränsen inte uppfylls finns inget förhandlingsutrymme. • I handbok 2010:1 är gränserna mer motiverade utifrån ett Giftfri-miljö

perspektiv. Tanken med gränserna är att avgöra när prövning ska ske. Handbok 2010:1 erbjuder alltså en möjlighet att lösa återvinningsbeslut utifrån en nyttobaserad styrning för vad som kan karaktäriseras som mjuka problem.

Förslag till rekommendationer:

1. Politiker och/eller myndigheter bör försöka förtydliga sina ställningstaganden angående avvägningen mellan Giftfri miljö och resurseffektivitet (så att risker och nyttor kan värderas och vägas, se nedan).

2. Myndigheter bör redovisa vilka konsekvenserna är av ställningstagandet. 3. Alternativa problemformuleringar och angreppssätt bör utforskas bortom

befintliga paradigm och begrepp med målet att minska skillnaden mellan mål och policy för återvinning och lagtillämpning i faktiska

återvinningssituationer.

4. Ytterligare ställningstaganden och vägledning krävs för

riskhanteringsprocessen inom återvinning av avfall för anläggningsändamål (Handbok 2010:1):

(23)

o Naturvårdsverket bör överväga valet av gränser för när miljö- och hälsomässigt säker återvinning kan ske för olika material eftersom dessa gränser idag är styrande och det är enkelt och tydligt att tillämpa en gränsbaserad styrning.

o Svårare fall kan lösas genom prövning. Tillsynsmyndigheter bör utgå ifrån att ett ”noll-risk” alternativ saknas och att de har mandat att genom överväganden bidra till att mest miljönytta realiseras via: ▪ En bedömning av ringa risk: Miljöriskbedömning ger ett

faktaunderlag för att förstå miljörisken. Vägledning och ställningstagande krävs avseende hur risken ska värderas, dvs. när kan risken anses vara acceptabel ("ringa")?

▪ Värdering av risker och nyttor: En bredare analys utifrån miljöbalken kan i dialog mellan verksamhetsutövare, tillsynsmyndighet och andra intressenter identifiera och analysera flera för- och nackdelar med att återvinna respektive inte återvinna. Vägledning och ställningstagande krävs

avseende hur nyttor och risker kan karaktäriseras och värderas, dvs. när överväger nyttan med att återvinna en förhöjd risk? En sund nivå av tvetydighet och tolkningsutrymme bör kunna hanteras inom ramen för prövningen.

Referenser

AVFALL_SVERIGE 2019. Uppdaterat beslutsstöd för återvinning av slaggrus i specifika asfalttäckta anläggningskonstruktioner.

BORNEMARK, J. 2018. Det omätbaras renässans: En uppgörelse med pedanternas

världsherravälde, Stockholm, Sweden, Volante.

EJVEGÅRD, R. 2003. Vetenskaplig metod, Lund, Studentlitteratur. FRANSSON, M. & QUIST, J. 2018. Fri som en fågel : en studie av

återprofessionalisering inom Försäkringskassan, Karlstads universitet,

Centrum för tjänsteforskning.

GEHANDLER, J. & MILLGÅRD, U. 2020a. Principles and Policies for Recycling Decisions and Risk Management. Recycling, 5, 21.

GEHANDLER, J. & MILLGÅRD, U. 2020b. Återvinning av avfall: Beslut och riskbedömning.

HAMMOND, J. S., KEENEY, R. L. & RAIFFA, H. 1999. Smart choices: a practical

guide to making better decisions New York, Broadway Books.

KLINKE, A. & RENN, O. 2002. A New Approach to Risk Evaluation and Management: Risk-Based, Precaution-Based, and Discourse-Based Strategies. Risk Analysis, 22, 1071–1094.

NATURVÅRDSVERKET 2010. Återvinning av avfall i anläggningsarbeten: Handbok 2010:1.

NATURVÅRDSVERKET 2017. Giftfria och Resurseffektiva Kretslopp: Vägledning för ökad och säker materialåtervinning

(24)

WEICK, K. E. 2015. Ambiguity as Grasp: The Reworking of Sense. Journal of

Contingencies & Crisis Management, 23, 117-123.

Bilagor

References

Related documents

Mängden guld som finns i Sverige förkommer genom utvinning från svenska gruvor, återvinning från WEEE och genom import från andra länder.. Guld förekommer även i Sverige

En av förskolans väsentliga uppgifter är att ta tillvara utvecklingsmöjligheter och anlag hos barn från alla slags miljöer och låta dem komma till fullt uttryck i

Syftet med denna studie är att bidra med ökad kunskap om lärande och undervisning i informell statistisk inferens. I studien användes en kvalitativ

Intressant nog framhåller hon även att det är vanligare att KÄRLEK metaforiceras som en extern BEHÅLLARE än att känslorna skulle finnas inuti människan, där Kövecses

Subject D, for example, spends most of the time (54%) reading with both index fingers in parallel, 24% reading with the left index finger only, and 11% with the right

Men public service skiljer sig från de kommersiella kanalerna när det gäller tittarsiffror som en variabel för utbudet på så sätt att det inte behöver vara styrande

Om förslagen ska genomföras vill Avfall Sverige vara tydliga med att kommunernas kostnader för hantering av uttjänta fiskeredskap inom ramen för ett producentansvar, för det

Det är Avfall Sveriges medlemmar som ser till att avfall tas om hand och återvinns i landets alla kommuner.. Vi gör det på samhällets uppdrag: miljösäkert, hållbart