Systembolagets monopol kontra EU:s fria rörlighet för varor

(1)

ÖREBRO UNIVERSITET

Institutionen för Beteende-, Social- och Rättsvetenskap Rättsvetenskap C

Uppsats 10p Ht 05

Systembolagets monopol

kontra

EU:s fria rörlighet för varor

Författare: Daniel Edqvist Kristofer Gisslén Handledare: Maria Bergström

(2)

Sammanfattning

Denna uppsats strävar efter att besvara frågorna: Har systembolaget rätt att som ensam aktör bedriva detaljhandel av alkohol i Sverige? Strider nuvarande reglering av svensk import och export av vin och sprit mot EG-rätten?

EG-domstolen har i flera fall rörande offentliga monopol fastslagit att dessa i sig inte utgör något brott mot EG-rätten, under förutsättning att de anpassas till övrig EG-rätt på konkurrensrättens område. Det är därför med anledning av detta fullt möjligt för Systembolaget att ensam bedriva detaljhandel av alkohol i Sverige. Ytterligare praxis på området visar på att monopolet i sig inte är otillåtet utan fokus ligger snarare på de faktorer som finns runt om monopolet t.ex. att det inte får verka diskriminerande mot utländska varor.

Då det fortfarande inte finns något avgörande i frågan om import- och exportreglerna strider mot EG-rätten, så finns inget svar på denna fråga. Vad som sagts är att de import- och exportregler som Systembolaget tvingas rätta sig efter, till följd av Franzéndomen inte strider mot EG-rätten. Men i dagsläget påverkas dessa regler också av frågan om privatimport. På den punkten råder ännu osäkerhet kring vad som faktiskt gäller

(3)

BEGREPPSFÖRKLARING... 2 FÖRKORTNINGAR... 2 1 INLEDNING... 3 1.1 SYFTE... 4 1.2 METOD... 4 1.3 AVGRÄNSNING... 4 2 SVENSK ALKOHOLPOLITIK... 5

2.1 SYSTEMBOLAGET -EN HISTORISK TILLBAKABLICK... 5

2.2 ALKOHOLLAGSTIFTNINGEN... 6

2.2.1 Detaljhandel ... 7

2.2.2 De olika tillstånden... 8

2.2.3 Förbudet mot privatimport... 8

2.2.4 Alkoholskatt ... 10

3 EG-REGLER SOM PÅVERKAT SVERIGE ... 12

3.1 FÖRBUDET MOT UPPRÄTTANDE AV TULLAR... 12

3.2 FÖRBUDET MOT DISKRIMINERANDE BESKATTNING AV IMPORTERADE VAROR... 13

3.3 FÖRBUDET MOT KVANTITATIVA IMPORT- OCH EXPORTRESTRIKTIONER... 14

3.4 DE MÖJLIGA UNDANTAGEN... 14

3.4.1 Cassis-doktrinen ... 15

3.4.2 Keck-doktrinen... 15

3.5 SYNEN PÅ OFFENTLIGA MONOPOL... 16

3.5.1 Mål 78/82, Kommissionen mot Italien ... 16

3.5.2 EG-domstolens bedömning av rättsläget ... 17

3.5.3 Domslutet... 17

3.6 SYNEN PÅ ALKOHOL OCH FOLKHÄLSA INOM EG... 18

3.7 UNDANTAGET FÖR ALKOHOL I ANSLUTNINGSFÖRDRAGET TILL EG... 18

4. RÄTTSPRAXIS PÅ FOLKHÄLSOOMRÅDET... 20

4.1 EG-DOMSTOLENS ROLL I GEMENSKAPSSAMARBETET... 20

4.2 FRANZÉNMÅLET – ALKOHOLMONOPOL FÖR SVENSKT VIDKOMMANDE... 20

4.2.1 EG-domstolens bedömning av rättsläget ... 21

4.2.2 Tingsrättens domslut... 22

4.3 APOTEKSMÅLET... 23

4.3.1 EG-domstolens bedömning av rättsläget i Apoteksmålet ... 23

4.3.2 Tingsrättens domslut... 24

5 DISKUSSION ... 26

5.1 SYSTEMBOLAGETS FRAMTID SOM INNEHAVARE AV FÖRSÄLJNINGSMONOPOL... 26

5.1.1 Hotet från införseln för privatpersoner... 27

5.1.2 Framtidsutsikter... 27

5.2 DE OFFENTLIGA MONOPOLENS FRAMTID... 28

6 SLUTSATS ... 30

(4)

2

Begreppsförklaring

I denna uppsats förekommer det ett stort antal olika gemenskapstermer för det europeiska samarbetet. För att förenkla terminologiförståelsen följer här en kortare begreppsförklaring. Detta för att undvika onödig fotnotsbehandling. I uppsatsen förekommer också företrädelsevis begreppet EG, framför EU. EG refererar till det gemenskapspolitiska och gemenskapsrättsliga samarbetet, medlemsstaterna emellan, eller som Ulf Bernitz och Anders Kjellgren uttrycker det i sin bok Europarättens grunder: EG utgör den mest centrala delen av EU.1 Med begreppet EU söker gemenskapen endast att samla alla stater inom gemenskapssamarbetet under en flagga och i förlängningen också upprättandet av en enda gemensam konstitution. EU får därmed mer en karaktär av ett land, än en rättslig enhet.

Förkortningar

EEG – Europeiska Ekonomiska Gemenskapen EES – Europeiska ekonomiska samarbetetområdet EG – Europeiska Gemenskapen

EGF – Europeiska Gemenskapens Fördrag EU – Europeiska Unionen

RF – Regeringsformen

SFS – Svensk författningssamling

1

(5)

3

1 Inledning

Den 13 november 1994 gick svenska folket till vallokalerna för att rösta om Sverige skulle gå med i EG eller inte. Resultatet av omröstningen blev en seger för ja-sidan med 52,3 %. Något många var oroliga för var hur det skulle gå med den svenska alkoholpolitiken. Den 1 januari 1995 inträdde Sverige som fullvärdig medlem i EG. I och med inträdet godkände Sverige att en del av det tidigare självbestämmandet inom särskilda områden överlämnades till gemenskapen.2 Till dessa självbestämmanderegler hörde bland annat alkohol-lagstiftningen. I förarbetena till anslutningslagen framgick det klart att man under de svenska medlemsförhandlingarna uppmärksammat problematiken med det dåvarande svenska alkoholmonopolet och konkurrensreglerna i EG-rätten angående varors fria rörlighet, samt vad sådana konflikter kommit att innebära i redan befintliga medlemsländers lagstiftning.3 Bland annat föreslogs en anpassning av alkohollagen för att bättre motsvara den gemenskapsrättsliga lagstiftningen för att det svenska monopolet skulle få bestå.

Redan vid inträdet i EG sattes den svenska lagstiftningen på prov då en ICA-handlare i Röstånga, genom att sälja alkohol i sin lilla ICA-butik, ifrågasatte hur väl anpassade ändringarna i den nya alkohollagen som trädde i kraft samma dag som inträdet i gemenskapen skulle anses vara.

Vid utarbetandet av den nya alkohollagen beslutade riksdagen och regeringen efter många och långa politiska diskussioner att värna om det svenska detaljhandelsmonopolet (Systembolaget), då upprätthållandet av monopolet på import-, export-, tillverknings- och partihandelsområdet ansågs ligga utanför ramen för vad som var tillåtet i enlighet med reglerna om konkurrens inom gemenskapen.4

Idag, elva år efter omröstningen kan man tydligt se hur Sveriges medlemskap i EG har påverkat den svenska alkoholpolitiken. Många svenskar reser idag utomlands för att handla alkohol istället för att handla det på systembolaget, eftersom införselreglerna för alkohol har luckrats upp och harmoniserats inom gemenskapen.5

För Sverige innebär detta först och främst att Systembolaget förlorar intäkter6 samtidigt som svensken överlag dricker mer.7

Hur kunde då detta hända, med tanke på att Sverige trots EG-reglerna, ändå fick behålla Systembolaget och dess monopol?8

2_{Meyrowitsch, Allroth och Hettne, EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid s. 11} 3

Prop. 1994/95:19 Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen, s. 132

4_{Meyrowitsch, Allroth och Hettne, EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid s. 84} 5 http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardRightMenuTemplate____1707.aspx (2005-11-28) 6 http://www.di.se/Avdelningar/Artikel.aspx?Mobious=Y&ArticleID=2004\06\08\108665&smallscreen=0& (2005-12-07) 7 http://www.alkoholkommitten.se/main.asp?page=about (2005-12-05) 8 http://www.eu-eupplysningen.se/templates/EUU/standardRightMenuTemplate____1801.aspx (2005-12-06)

(6)

4

1.1 Syfte

I rapporten EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid från Svenska institutet för europapolitiska studier påpekas att Franzénmålet9 som var föremål för den bedömning av det svenska alkoholmonopolet som EG-domstolen gjorde 1998 grundades på omständigheter som då var kända. Det är enligt rapporten inte självklart att den svenska monopolordningen fortfarande skall anses proportionell till sitt syfte.10 Med anledning av detta syftar denna uppsats till att undersöka om Systembolagets monopol på försäljning av alkohol och import och exportreglerna i dagsläget strider mot EG-rätten. För att kunna uppnå detta syfte ställs två undersökningsfrågor.

- Har systembolaget rätt att som ensam aktör bedriva detaljhandel av alkohol i Sverige?

- Strider nuvarande reglering av svensk import och export av vin och sprit mot EG-rätten?

1.2 Metod

För att undersöka huruvida Systembolagets monopol strider mot EG:s fria rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer använder vi en rättsdogmatisk metod. Den innebär att den främsta rättskällan är lagtext, följd av förarbeten, praxis och doktrin i svensk rätt och fördrag och beskrivande litteratur i EG-rätten.11 EG-rätten har företräde framför nationell rätt,12 och därför har EG-rättslig lagstiftning och EG-domstolens domar företräde framför svensk rätt. Uppsatsen är, enligt sedvanlig metod, indelad i en referensram med efterföljande analys/diskussions del. En del information står inte att finna i någon tillgänglig litteratur. Denna har således hämtats digitalt via Internet, något som för framtiden kan påverka uppsatsens innehåll, då Internet är ett ”levande” media, som ständigt utvecklas och förändras. En del information ersätts med ny och Internetlänkar kan plockas bort för gott. Trots detta har informationen varit av sådan vikt att ett utelämnande av den inte kunnat övervägas.

Det svenska alkoholmonopolet har prövats av EG-domstolen i Franzénmålet vilket bidrar till att detta mål också kommer få stort utrymme i vår analys.

1.3 Avgränsning

Alkohollagstiftningen berör såväl framställning, grossisthandel och detaljhandel, som marknadsföringsregler. Endast import, export, tillverkning och försäljning (prissättning och skatter) som kommer i direkt konflikt med EG-rätten behandlas i denna uppsats.

9

Mål C-189/95, Harry Franzén (REG 1997, I-5909)

10

Meyrowitsch, Allroth och Hettne, EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid s. 85

11

Lehrberg, Praktisk juridisk metod, s. 38

12

(7)

5

2 Svensk alkoholpolitik

Syftet med 1977 års alkoholpolitiska proposition, som ligger fast även idag bygger på att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar genom åtgärder mot skadligt dryckesbeteende och genom att sänka den totala konsumtionen.13 För att lyckas med detta försöker man begränsa tillgången till alkohol, dels genom att begränsa införseln men också genom tydliga åldersgränser för köp av alkoholhaltiga drycker samt genom en aktiv prispolitik. Det sistnämnda innebär att skatten på alkohol påverkar priset så pass mycket att det framkallas ett visst köpmotstånd.14

Delmålen för handlingsplanen är att ingen alkohol ska förekomma i trafiken, på arbetsplatser eller under graviditet, att skapa en alkoholfri uppväxt, att förskjuta alkoholdebuten, att sänka berusningsdrickandet, att skapa fler alkoholfria miljöer samt eliminera den illegala alkoholhanteringen.15 Dessa mål gäller även idag trots att samhällsutvecklingen och det svenska EU-medlemskapet har påverkat förutsättningarna för den traditionella svenska alkoholpolitiken.16

2.1 Systembolaget - En historisk tillbakablick

Egentligen kan man säga att problemet med alkohol uppstod när vi lärde oss att bränna starksprit på ett någorlunda billigt sätt, vilket fick sitt genombrott i början av 1600-talet.18 Det var under de ryska fälttågen som de svenska soldaterna lärde sig den ryska metoden att bränna brännvin av säd istället för att importera dyrbart vin. Denna lärdom tog man med sig hem till Sverige vilket spred sig snabbt över landet.19 På 1700-talet så började krigen kosta alldeles för mycket. För att öka statens intäkter så väcktes tankar om regler för alkoholtillverkningen och försäljningen.20 Gustav III utfärdade ett förbud mot husbehovsbränning och beslutade istället att bygga så kallade kronobrännerier i landet vilka skulle vara de enda som lagligen fick bränna sprit.21 Tyvärr stoppade det inte lönnbränningen.

Husbehovsbränningen släpptes åter fri och de som brände fick nu också sälja. I alla bodar kunde den som ville, köpa sig ”en sup” vilket ledde till att alkoholkonsumtionen aldrig någonsin varit så stor i Sverige som i början av 1800-talet när alltså husbehovsbränningen blev en rättighet. Man uppskattar att 13 Prop. 2000/01:20, s. 38 14 http://www.regeringen.se/sb/d/2533 (2005-12-07) 15 http://www.fhi.se/templates/Page____141.aspx (2005-12-07) 16 Prop. 2000/01:20, s. 38 17_{http://www.systembolaget.se/Applikationer/Knappar/OmSystembolaget/Systembolagetshistoria.htm} (2005-11-28) 18_{http://www.systembolaget.se/Applikationer/Knappar/OmSystembolaget/Systembolagshistoria.htm} (2005-11-28) 19

Folkhälsoinstitutet, Bakgrunden – fakta om Sveriges alkoholpolitik, s. 54

20

http://www.systembolaget.se/Applikationer/Knappar/OmSystembolaget/Systembolagshistoria.htm (2005-11-28)

21

(8)

6

det dracks 45 liter per person och år, inräknat alla svenskar, även barn.22 Alkoholkonsumtionen blev nu snabbt ett gigantiskt folkhälsoproblem vilket givetvis ledde till reaktioner. Det upplysningsarbete om alkoholens skadeverkningar som nu tog fart uppskattades framförallt av kyrkofolk och bland läkare. Husbehovsbränningen skulle under 1860 förbjudas helt och fem år senare inrättades Göteborgs Utskänkningsaktiebolag eller Göteborgssystemet som det också hette. Bolaget arbetade framförallt med att sanera krogarna för det var där folk både köpte och drack sitt brännvin. Göteborgsystemet utvidgades nu till fler städer. Dessa bolagskrogar skulle vara rena och prydliga och de personer som var berusade eller otrevliga avvisades. Bolagen blev mycket lönsamma och vinsten gick till stor del till 1800-talets snabba industrialisering. Riksdagen beslutade på 1870-talet att all vinst skulle tillfalla staten. Givetvis uppskattades inte detta beslut av spritproducenterna.

I början av 1900-talet infördes en tidig version av den så kallade motboken.23 ”Motboken var ett häfte med plats för stämplar där inköp av alkohol på Systembolaget skrevs upp för att kunna reglera den köpta mängden, ransonen.”24 Motboken kantades dock av byråkrati och blanketter och framförallt orättvisa, där inkomst, kön, förmögenhet och samhällsposition styrde tilldelningen.

Den 1 oktober 1955 försvann till slut motboken efter nio års utredning. Istället inrättades ett nationellt Systembolag. Systembolaget blev mer aktivt mot alkoholkonsumtionen och bland annat den klassiska ”Spola kröken” kampanjen bidrog till att folk drack mindre. Detta resultat höll i sig i flera år men när Sverige gick med i EU 1995 började det att hända saker och ting.25

2.2 Alkohollagstiftningen

Den nya alkohollagen som instiftades den 1 januari 1995 är avsevärt förändrad från tidigare alkohollagstiftning. Reglerna om alkoholmonopolet skrevs till denna lag bland annat om för att bättre överrensstämma med EG-reglerna om varors fria rörlighet i och med inträdet i EG.26 I proposition 1994/95:89 föreslog dåvarande regeringen att lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m. och lagen (1977:293) om handel med drycker skulle ersättas av en helt ny lag. Bland de förslagna förändringarna, som också täckte serveringstillstånd, återfanns förslaget om att monopolet på tillverkning, partihandel och import- och exporthandel skulle ersättas av ett statligt tillståndssystem jämte införandet av en ny tillstånds- och tillsynsmyndighet.

Som ett komplement till den nya lagen infördes också en alkoholförordning (1994:2046) och en förordning (1994:2047) med instruktioner för Alkoholinspektionen. 22_{http://www.systembolaget.se/Applikationer/Knappar/OmSystembolaget/Systembolagshistoria.htm} (2005-11-28) 23_{http://www.systembolaget.se/Applikationer/Knappar/OmSystembolaget/Systembolagshistoria.htm} (2005-11-28) 24 http://sv.wikipedia.org/wiki/Motbok (2005-11-28) 25 http://www.systembolaget.se/Applikationer/Knappar/OmSystembolaget/Systembolagshistoria.htm (2005-11-28) 26

(9)

7

Den nya lagen skiljer distinkt mellan detaljhandel och partihandel. Med detaljhandel avses ”handel som säljer varor till konsumenten.”27 Med partihandel avses ”affärsled mellan fabrikant och detaljist.”28

2.2.1 Detaljhandel

”För detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl skall det finnas ett särskilt för ändamålet bildat aktiebolag (detaljhandelsbolaget), som staten äger.

Detaljhandelsbolaget får inte exportera eller tillverka drycker som anges i första stycket. /…/”29

Enligt tillkännagivande (2001:852) är Systembolaget Aktiebolag det detaljhandelsbolag som avses i denna paragraf.30 Utöver de allmänna aktiebolagsregler som Systembolaget enligt aktiebolagslagen måste rätta sig efter, har ett särskilt avtal31 mellan staten och Systembolaget upprättats med särskilda skyldigheter som måste uppfyllas vid utövandet av verksamheten. Dessa skyldigheter riktas mot att förebygga samhälleliga, sociala och medicinska skadeverkningar av alkoholkonsumtionen.32

Andra stycket i denna paragraf vänder sig till att begränsa Systembolagets verksamhet till ”den alkoholpolitiskt betingade kärnverksamheten, dvs. försäljning över disk.”33 ”Spritdrycker, vin eller starköl som inte hålls i lager skall på begäran anskaffas, om inte detaljhandelsbolaget finner att det finns hinder mot det.”34 Med detta avses att nämnda drycker på begäran av en konsument som önskar inhandla en vara som normalt sett inte ingår i Systembolagets sortiment utan större hinder är berättigad att inlämna en beställning som Systembolaget endast kan neka om de anser att hinder för detta föreligger (Se 2.2.4 Förhållandet mellan offentlig import och privatimport). Ett sådant hinder skulle kunna utgöras av tveksamheter kring huruvida betalning av varan kommer att fullgöras eller inte.35 Vad gäller partiförsäljning, får sådan endast bedrivas mot dem som har serveringstillstånd, såvida det inte rör sig om enstaka partier till någon som har rätt att bedriva partihandel.36

I Alkohollagen (1994:1738) 5:2 framgår att endast Systembolaget får bedriva detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl. Enligt avtalet mellan System-bolaget och staten, punkt 4, får SystemSystem-bolaget inte favorisera inhemska produkter vid produkturvalet.37

27

Malmström, Györki och Sjögren, ”Bonniers svenska ordbok”, s. 105

28

Malmström, Györki och Sjögren, ”Bonniers svenska ordbok”, s. 427

29

Alkohollag (1994:1738) 5:1 st. 1-2

30_{Se efterföljande kommentar till Alkohollag (1994:1738) 5:1.} 31

SFS 1994:2049

32_{Billum, Groth och Hammar, ”Alkohollagen – en kommentar”, s. 49} 33

Billum, Groth och Hammar, ”Alkohollagen – en kommentar”, s. 49

34

Alkohollag (1994:1738) 5:5

35

36

Alkohollag (1994:1738) 5:1 st. 3

37

(10)

8

2.2.2 De olika tillstånden

Tillverkningstillstånd och inköpstillstånd meddelas av Statens folkhälsoinstitut.38 Vid ansökan skall en ansökningsavgift på 2000 kronor39 erläggas och om det sökta tillståndet beviljas, skall en årlig tillsynsavgift erläggas40. Storleken på dessa avgifter beslutas av regeringen.41

Tillstånden delas in i tre olika huvudområden: Tillverkningstillstånd, parti-handelstillstånd och inköpstillstånd.42 De olika tillstånden medför olika rättigheter för den sökande.

Tillverkningstillståndet medger inte enbart tillverkning av den vara som tillståndet avser, utan också import, export och partihandel med de drycker som tillståndet är avsett att täcka. Partihandelstillståndet ger rätt att importera, exportera och partihandla med de varor som tillståndet är avsett att täcka. Inköpstillståndet, slutligen, ger endast rätt att i egenskap av partihandlare med spritdrycker, vin och starköl inköpa drycken för medicinsk, teknisk eller motsvarande användning.43

”Tillverkningstillstånd och inköpstillstånd får meddelas endast den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Sökanden skall också visa att han har tillfredställande lagringsmöjligheter. /…/”44

Oavsett vilken form av tillstånd som avses sökas måste den sökande kunna uppvisa en ordnad ekonomi och inte tidigare ha varit straffad för något brott som kan påverka dennes förmåga att framställa, handla eller vidarebearbeta alkoholdrycker.45

Den nya alkohollagstiftningens vidare möjligheter för fler aktörer att bedriva partihandel med eller tillverkning eller inköp av spritdrycker, vin och starköl har fått stort praktiskt genomslag. Mellan utgången av 1994 och utgången av 2004 utökades antalet partihandlare från 23 till 770.46 Det motsvarar en ökning med ungefär 3348 %.

2.2.3 Förbudet mot privatimport

Alkohollagstiftningen förbjuder som redan nämnts andra än tillverkare och partihandlare att föra in alkohol i landet, med undantag för, genom att nämna ett exempel, resande eller person som fyllt 20 år och som utför arbete ombord på transportmedel som för med sig dryckerna och som avser att själv, eller inom

38

Alkohollag (1994:1738) 7:3

39

Alkoholförordning (1994:2046) 10§

40_{Alkoholförordning (1994:2046) 12-16§§ innehåller författningsregler för hur dessa avgifter skall se ut.} 41

Alkohollag (1994:1738) 7:4 st. 1

42_{Billum, Groth och Hammar, ”Alkohollagen – en kommentar”, s. 70. I nästkommande stycke behandlas de}

tre olika tillstånden var för sig. All information för detta är hämtad från nyss nämnda referens.

43

Se Alkohollag (1994:1738) 4:4

44

Alkohollag (1994:1738) 7:1 st. 1

45

46

(11)

9

familjen bruka det.47 Rätten att få föra med sig alkohol över den svenska gränsen på väg hem från utlandet innebär däremot inte rätt att beställa alkohol i utlandet för privat leverans till Sverige utan mellanhand.48 Regeln förutsätter att en person som önskar föra in en vara i landet också följer varan över gränsen. I paragrafen omnämns begreppen ”eget” och ”personligt” bruk. Var gränsen för dessa går är oklar. Ytterst används införselkvoterna som ett styrmedel för att avgöra huruvida införseln skall räknas som för ”eget” eller ”personligt” bruk.49 Dessa kvoter hindrar dock inte tullen från att ta ut vare sig tull eller skatt på de införda varorna. Det står dock tullverket helt fritt att självt bedöma om ett fall skall anses beröra privat eller yrkesmässig införsel.50

Det råder stor osäkerhet kring om denna regel i den svenska lagen är förenlig med EG-rätten. Både från svenskt domstolsväsende och från EU-kommissionen har tveksamma röster väckts. Detta illustreras särskilt tydligt i en dom från Hovrätten i västra Sverige den 20 januari 2003,51 där en mängd vin som beställts via Internet och som levererats över den svenska gränsen, beslagtogs av den svenska tullen, med motiveringen att det var importerat i strid mot importreglerna i alkohollagen.

Domen överklagades till HD, där sådan osäkerhet kring hur den svenska lagen förhåller sig till rätten tvingade domstolen att i mars 2004 vända sig till EG-domstolen för att få ett förhandsavgörande.52 Något förhandsavgörande har ännu inte lämnats. I väntan på att EG-domstolen skall lämna sitt beslut i frågan, har HD beslutat att låta Hovrättens fastställda dom gälla.

I Hovrättens domskäl53 framgår att även kommissionen genom kommissionären Frits Bolkestein uppmärksammat de svenska importreglerna. Enligt en skrivelse till den svenska regeringen av den 22 oktober 2002 framförde att beviljandet av ett svenskt detaljhandelsmonopol inte ger monopolet rätt att hindra enskilda från att införa alkohol för eget bruk. Inte heller anses motiveringen att ett förbud mot privat införsel av alkohol finns till för att skydda människors hälsa mot alkoholens skadliga verkningar vara hållbart.

Den svenska staten yttrade i sitt svar till kommissionen av den 16 december 2002 att den svenska alkohollagen inte förbjuder enskilda att beställa alkohol från andra länder och få den hemlevererad till Sverige, så länge en sådan beställning görs genom Systembolaget.54

47

Alkohollag (1994:1738) 4:2

48

Billum, Groth och Hammar, ”Alkohollagen – en kommentar”, s. 41. Se även 8§ och 8a§ lag (1994:1564) om alkoholskatt, vars innehåll skrevs om efter EG-domstolens dom i mål C-296/95, The Queen mot Commissioners of Customs and Excise, ex parte: EMU Tabac, där punktskatt anses skäligt att ta ut när import utförs för enskilda individers räkning av en yrkesmässig transportör mot ersättning, samt det utvecklade förarbetet i prop. 1998/99:127 s. 26-28.

49

50_{Billum, Groth och Hammar, ”Alkohollagen – en kommentar”, s. 42. Se även NJA 1999:670 och NJA}

2000:256 51 Mål B 1260-02 52 Beslut i mål B 712-03 53 Mål B 1260-02 54 Alkohollag (1994:1738) 5:5.

(12)

10

Detta resonemang godtog inte kommissionen som i ett motiverat yttrande till den svenska regeringen vidhöll att svensk lag, genom att förhindra privat införsel av alkohol till Sverige från andra medlemsstater, strider mot artiklarna 28 och 30 i EG-fördraget.55 Enligt detta yttrande kan inte privatinförselhinder anses vara en lämplig åtgärd för att förhindra att skatten för alkohol inte betalas. Det är enligt kommissionen fullt möjligt att tillåta privat införsel av alkohol och samtidigt tillgodose att berörda skatter betalas.

Det är heller inte möjligt att begränsa varors fria rörlighet genom att hävda bevarandet av god folkhälsa som skäl.

I den svenska regeringens svar till kommissionen56 framhåller regeringen att folkhälsan varit ett avgörande skäl till införandet av den svenska alkohollagstiftningen. Denna lagstiftning strävar efter att begränsa alkoholens tillgänglighet och att skydda ungdomen. Reglerna för att förhindra privatimporten av alkohol till Sverige har därför utformats så att dessa folkhälsoaspekter skall tas i beaktande. Därför ansåg sig inte den svenska regeringen bryta mot några EG-rättsliga regler med sitt importförbud.

2.2.4 Alkoholskatt

Mellan 1992 och 1993 togs gränskontrollerna bort inom EU vad gäller kommersiell och resande trafik57, därför behövdes skattebaserna och även skattesatserna för de indirekta skatterna samordnas inom EG.58 Den 1 januari 1993 trädde dessa gemensamma förfaranderegler i kraft. Detta innebar att de skattepliktiga varorna skulle kunna flyttas mellan medlemsländerna utan gränskontroller och utan beskattningskonsekvenser ända fram till den slutliga konsumenten. Beskattningen skulle då ske i konsumtionslandet.59 Man kan förenklat säga att detta EG-system är konstruerat efter rutiner som påminner om tullförfarandet.60

I propositionen till den nya lagen om alkoholskatt61 föreslog man att skattereglerna för alkoholbeskattning skulle anpassas till EG vid ett eventuellt svenskt medlemskap. Att man ville få till stånd en ny lag berodde på att så pass omfattande ändringar var tvungna att göras att det var nödvändigt.62 Den 15 december 1994 utfärdades en ny lag om alkoholskatt.63 Lagen trädde i kraft den

55

Motiverat yttrande av den 15 Oktober 2005. Ärendenr. 2000/2267. Se 3 EG-regler som påverkat Sverige

56

Utrikesdepartementet. Rättssekretariatet för EU-frågor. Svar på motiverat yttrande om privat införsel av alkohol 12 december 2003.

57

Statsrådsberedningen, Alkoholpolitikens medel – Införsel av och partihandel med spritdrycker, vin och starköl, s. 113

58

http://www2.thomsonfakta.se/KIP/lpext.dll/KARNOV/135/150fc/1677f/16e9f?f=templates&fn=document -frame.htm&2.0#JD_SFS19941564KommentarKarnov, (2005-12-06)

59

Statsrådsberedningen, Alkoholpolitikens medel – Införsel av och partihandel med spritdrycker, vin och starköl, s. 113

60

Billum, Groth och Hammar, Alkohollagen – En kommentar, sid. 144

61

Prop. 1994/95:56, Nya lagen om tobaksskatt och alkoholskatt mm.

62

http://www2.thomsonfakta.se/KIP/lpext.dll/PROP/1535a5/167f17/16bba3?f=templates&fn=document-frame.htm&2.0#JD_19949556 (2005-12-06)

63

(13)

11

1 januari 1995.64 I lagen regleras bland annat skatteintäkterna från försäljning av alkoholbaserade drycker samt etylalkoholer65 som tillverkas i Sverige samt som förs in eller tas emot från ett annat EG-land eller som importeras från ett tredje land.66 64 http://www2.thomsonfakta.se/KIP/lpext.dll/KARNOV/135/150fc/1677f/16e9f?f=templates&fn=document -frame.htm&2.0#JD_SFS19941564KommentarKarnov (2005-12-06) 65

Etylalkohol betecknas vanligen etanol. Se http://sv.wikipedia.org/wiki/Etylalkohol

66

(14)

12

3 EG-regler som påverkat Sverige

Rätten till fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer utgör de fyra friheterna och själva kärnan inom det europeiska samarbetet.67 Den fria rörligheten för varor inom gemenskapen regleras genom förbud mot införande av tullar,68 förbud mot diskriminerande beskattning av importerade varor69 och förbud mot upprättande av restriktioner eller motsvarande åtgärder inom såväl import- som exportsektorn,70 dvs. de sektorer som vanligen räknas till den fria handelns område. Dessa förbud har direkt effekt i varje medlemsstats rättsordning. Med direkt effekt avses vissa bestämmelsers upphov till individuella rättigheter och skyldigheter, som enskilda kan göra gällande inför nationella domstolar och myndigheter.71

3.1 Förbudet mot upprättande av tullar

Artikel 25 i EGF förbjuder en medlemsstat att skärpa eller införa tullavgifter och avgifter med motsvarande verkan (AMV)72 inom gemenskapen. Eftersom tullavgifter begränsar den fria rörligheten av varor inom unionen, så anses tullfriheten och förbudet mot dessa avgifter vara en av EGFs fundamentala principer.73 EG-domstolen har definierat tullavgifter och AMV som avgifter, som oavsett storlek och syfte, tagits ut eftersom en vara korsat en nationell gräns och som därigenom utgjort ett otillåtet hinder för varors fria rörlighet.74

En tullavgift behöver dock inte bara beröra handel med varor från utlandet. Det kan också röra sig om avgiftsbeläggning av varor mellan olika regioner inom ett och samma land, som kan drabba motsvarande inhemska varor.75 I fallet Legros76 bedömde EG-domstolen att avgifter som togs ut på alla de varor i en fransk region som inte tillverkats i den regionen skulle anses drabba även inhemska varor från resten av Frankrike.

En konsekvens av tullförbudet, som EU-kommissionen uppmärksammat är att när en vara en gång tagit sig in i gemenskapens frihandelszon, så är det omöjligt att dels begränsa intaget av liknande varor från tredje land, dels begränsa varans

67

Johansson, Sverige i EU, s. 269

68

Artikel 25 i EGF

69

Artikel 90 i EGF

70

Artiklarna 28 och 29 i EGF

71

Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 87

72

”Avgifter med motsvarande verkan”, på engelska ”charges having equivalent effect”. Dessa avgifter kan utgöras av olika former av punktbeskattningar som får samma verkan som tullar, men som inte räknas som rena tullavgifter.

73

74_{Målen 2-3/69, Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders mot Brachfeld och Chougol Diamond Co (REG}

1969, s. 211; svensk specialutgåva, volym 1)

75

För information om avgifter som faller utanför förbudet mot tullar och AMV, se. Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 191f

76

Mål C-163/90, Administration des douanes mot Legros (REG 1992, s. I-4625; svensk specialutgåva, volym 13).

(15)

13

rörlighet inom gemenskapen, vilket begränsar tullintäkterna på sådana varor.77 För gemenskapens tullsamarbete är det, samtidigt som man försöker upprätthålla fri rörlighet för varor, viktigt att en effektiv tullsamverkan gentemot tredje land uppnås. Tullintäkterna från dessa länder utgör en väsentlig del av gemenskapens tillgångar. I och med EU-utvidgningen österut, till länder med stor fattigdom och korruption, befästs frågan hur man upprätthåller en effektiv tull gentemot tredje land, fri från varusmuggling, samtidigt som man upprätthåller en fri marknad inom gemenskapens samordnade gränser.78

3.2 Förbudet mot diskriminerande beskattning av

importerade varor

Artikel 90 i EGF förbjuder en medlemsstat att ha ett inhemskt skattesystem som missgynnar försäljningen av andra medlemsstaters varor. Detta beskattnings-förbud syftar inte till att harmonisera EG-staternas skattesystem till en enhetlig skattenivå, utan endast till att förhindra att en medlemsstat inför skatteregler som favoriserar försäljningen av inhemska varor framför liknande importerade varor.79 Bestämmelserna om beskattning av varor och tullavgifter mot desamma kompletterar varandra, men de kan inte samtidigt tjänstgöra som både skatt och tullavgift.80 I Repromaskinskattemålet uttalade EG-domstolen att en äkta skatt är en pålaga som utgör en del av ”ett allmänt system av interna pålagor vilka systematiskt tillämpas på kategorier av varor i enlighet med objektiva kriterier oavsett varornas ursprung”.81

Artikel 90 delas in i två delar. Den första delen (90.1) berör förbud mot beskattning som överskrider en på förhand bestämd nivå för likadana inhemska varor. Med andra ord får inte en utländsk vara beläggas med en högre skatt än en liknande inhemsk vara. För att avgöra huruvida en vara skall anses vara ”liknande” har domstolen betonat vikten av att marknadsbedömningen görs bred. Särskilt avseende skall fästas vid såväl objektiva kriterier, t.ex. användningsområden, tillverkningssätt, utformning och råvarumaterialinnehåll, som subjektiva kriterier, t.ex. om de liknande varorna uppfyller liknande eller rent av samma behov hos konsumenten.82

Den andra delen (90.2) berör förbud mot beskattning av varor som visserligen inte liknar varandra men som kan betraktas som utbytbara och därför ändå anses konkurrera med varandra. Här följer inget krav att varan i fråga är eftertraktad. Det kan tänkas att en vara inte används i lika stor omfattning som en annan endast av den anledningen att den senare varan skattemässigt gynnats på den förras bekostnad.83

77_{Kommissionen, The Changing Role of Customs (EG-Kommissionen 2000), 1} 78

Craig och de Burca, EU-Law, Text Cases and Materials, s. 592f

79_{Craig och de Burca, EU Law, Text Cases and Materials s. 593f} 80

81

Mål 90/79, Kommissionen mot Frankrike (REG 1981, s. 283)

82

Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 193f

83

Se t.ex. Mål 170/78, Kommissionen mot Storbritannien (REG 1980, s. 417; svensk specialutgåva, volym 5) samt uppföljaren (REG 1983, s. 2265).

(16)

14

3.3 Förbudet mot kvantitativa import- och exportrestriktioner

Artiklarna 28 och 29 i EGF förbjuder en medlemsstat från att införa hinder i import- och exporthandeln med andra stater. Dessa hinder kan ta sig uttryck i både nationell diskriminering, dvs. diskriminering på grund av en viss nationalitet och nationella restriktioner som även utan att vara diskriminerande kan begränsa den fria handeln inom gemenskapen.84 EG-domstolen har definierat kvantitativa handelshinder som ”åtgärder som, alltefter omständigheterna, har karaktären av totalt eller partiellt förbud mot import, export eller transitering”.85 Förbuden i dessa artiklar sträcker sig vidare än till endast uttryckliga restriktioner. De omfattar också åtgärder med motsvarande verkan (ÅMV)86 som inte uttryckligen benämns restriktioner men vars konsekvenser i förlängningen leder till restriktioner av olika slag. EG-domstolen har definierat ÅMV som ”alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen.”87

Som exempel på en ÅMV kan nämnas prisregleringar. Prisregleringar kan trots att de i sig inte är otillåtna, genom oskäliga procentuella föreskrifter förhindra importerade varor från att konkurrera om lägsta pris med inhemska varor.88 (Se 3.5 Synen på offentliga monopol)

3.4 De möjliga undantagen

Enligt artikel 30 i EGF har varje medlemsstat formell rätt att införa undantag mot förbudet till import- och exportrestriktioner om de grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Vidare får inte dessa undantag ”/…/ utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna”.

EG-rätten ges generellt företräde över den nationella rätten,89 vilket avspeglar sig i nationell rätt genom anpassning av den aktuella lagstiftningen.90 Vid tecknandet av anslutningsfördraget kan en blivande medlemsstat framhålla specifika punkter med särskilda bestämmelser som tillmötesgår särskilda önskemål som de önskar få undantagna från EG-rätten. Dessa bestämmelser är dock i regel tidsbegränsade till övergångsperioder för att underlätta harmoniseringen av den nationella lagstiftningen på just det området till

84

85_{Mål 2/73, Geddo mot Ente Nazionale Risi (REG 1973, s. 865; svensk specialutgåva, volym 3), punkt 7} 86

På engelska ”measures having equivalent effect”.

87

Mål 8/74, Procureur du Roi mot Dassonville (REG 1974, s. 837; svensk specialutgåva, volym 2)

88

Mål 78/82, Kommissionen mot Italien (REG 1983, s. 1955; svensk specialutgåva, volym 7)

89

90

(17)

15

rätten.91 Eftersom artikel 30 handlar om undantag från de grundläggande reglerna om fri rörlighet, så har EG-domstolen valt att tolka undantagsreglerna i artikeln snävt så att det nationella syftet med ett undantag som inte framgår av artikeltexten inte kan åberopas som ett giltigt undantagsskäl.92 Primärt skall de grundläggande reglerna om restriktionsförbud samt eventuella undantag i enlighet med Cassis-doktrinen (se 3.4.1 Cassis-doktrinen) efterlevas.

För att en medlemsstat ändå skall kunna nyttja undantagsreglerna måste åtgärderna för undantaget vara proportionerliga med syftet och medlemsstaten i fråga får inte ha lämnat andra åtgärder obeprövade, som hämmar den fria rörligheten på ett lindrigare sätt. Bevisbördan för behovet av dessa bestämmelser som skydd för de intressen som förekommer i artikel 30 ligger på de nationella myndigheterna.93

Först när dessa krav uppfyllts kan nationella beslut om åtgärder som motiveras med hjälp av undantagsreglerna i artikel 30 rättfärdigas, dock aldrig utan en genomlysande bedömning i ljuset av gemenskapsrätten i övrigt.94

3.4.1 Cassis-doktrinen

När avgörandet från det uppmärksammade fallet Cassis de Dijon95 kom från EG-domstolen framgick det att alla nationella regler, såväl diskriminerande som icke-diskriminerande, som på ett eller annat sätt styr varors egenskaper, omfattas av förbudet i artikel 28 EGF.96 Genom denna utvidgning uppkom ett behov av fler undantag än dem som räknas upp i artikel 30. Resultatet blev doktrinen om den tvingande hänsynen, som bygger på undantag från artikel 28 som skapats genom praxis.97 Dessa undantag kan komma ifråga när medlemsstater önskar legitimera likabehandlande men samhandelshindrande åtgärder som annars skulle anses otillåtna enligt Cassis-doktrinen.98 Precis som vid åberopandet av artikel 30 kräver också doktrinen om tvingande hänsyn proportionalitet.

3.4.2 Keck-doktrinen

Genom EG-domstolens avgöranden i Dassonville och Cassis de Dijon ifrågasattes olika typer av nationella bestämmelser som inte direkt hade någon betydelse för samhandeln. Men genom EG-domstolens avgörande i Keck 99

upphörde ifrågasättandet.100 ”Detta innebar att man ändrade sin tidigare praxis genom att nationella bestämmelser som begränsar eller förbjuder vissa

91

92

Se t.ex. målet 113/80, kommissionen mot Irstat (irländska souvenirer) (REG 1981, s. 1625; svensk specialutgåva, volym 6), där konsumentskyddsargumenten avvisades eftersom konsumentskydd inte fanns uppräknat i artikel 30.

93

94_{Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 203f} 95

Mål 120/78, Rewe-Zentrale AG mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (Cassis de Dijon) (REG 1979, d 649; svensk specialutgåva, volym 4).

96

97

98

99

Målen C-267 och 268/91, Keck och Mithouard (REG 1993, s I-6097; svensk specialutgåva, volym 14)

100

(18)

16

försäljningsåtgärder som inte är ägnade att direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt hindra handeln, nuera anses falla utanför artikel 28 EG.”101

3.5 Synen på offentliga monopol

Enligt artikel 31 EGF är alla former av monopol i stor utsträckning att bedöma som handelshindrande och därmed otillåtna, även om EG-rätten sällan kräver avskaffanden av offentliga monopol. Istället måste de offentliga monopolen anpassas så att de fullt ut är icke-diskriminerande i förhållande till andra medlemsstater.102 Frågan om offentliga monopol, eller statligt ägande, har framtvingat en rik rättspraxis, ur vilka en rad principer för bedömning av offentliga handelsmonopol utformats.103 Bland dessa återfinns Franzénfallet – om ICA-ägaren Harry Franzén i Röstånga, Skåne, som bestämde sig för att sälja vin i sin matvarubutik dels utan att ha inhämtat tillstånd från staten och dels genom att strunta i den svenska lagstiftningen om försäljningsreglering av alkohol. Fallet strävade främst efter att klargöra huruvida ett statligt monopol som det som den svenska staten upprätthåller genom Systembolaget skulle kunna strida mot rättens konkurrensregler. I andra, tidigare fall, har EG-domstolen prövat huruvida offentliga monopol överhuvudtaget är förenliga med EG-rätten.

3.5.1 Mål 78/82, Kommissionen mot Italien

Ett berömt sådant fall är kommissionen mot Italien,104 där EU-kommissionen anmälde den italienska staten inför EG-domstolen för att genom ett inrättat försäljningsmonopol hindra konkurrensen på tobaksförsäljningens område. 1974 instiftade den italienska staten en ny lag105 som gav staten exklusiv försäljningsrätt på tobak. I monopolet ingick tydliga regler för mängden tobak som fick säljas och dess prissättning. För att få tillstånd att sälja tobak tvingades sökanden uppfylla de mycket hårda regler som ansvarig myndighet – skatte-myndigheten – upprättat på uppdrag av staten. Till dessa regler ingick förutom de nämnda också godkännandet av betydande konsumentskatter.

Vidare innefattade monopolet också så kallad tillverkad tobak, vilket omfattade tobak som raffinerats i formen cigaretter, cigariller, cigarrer eller snus. Kommissionen meddelade den italienska staten brevledes den 2 april 1980 att utformningen av monopolet stred mot reglerna i EGF angående varors fria rörlighet. Dels hindrades konkurrensen genom begränsningen i handelstillträdet på tobaksområdet, dels hindrades konkurrensen genom att endast invånare med italiensk nationalitet tilläts söka tillstånd för tobaksförsäljning, samt att butikspriser och beskattning av tobak under det italienska monopolet ansågs begränsande för den fria handeln.

101

102

Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 294f. Se även Artikel 86.2 EGF.

103

Eliasson och Wahl, Publica EU1 Kommentarer till EG-rätten, 7:27

104

Mål 78/82, Kommissionen mot Italien (REG 1983, s. 1955; svensk specialutgåva, volym 7)

105

(19)

17

Den italienska staten hävdade till sitt försvar att reglerna uppfyllde de krav som instiftats med stöd av EGF. Efter ett antal brevväxlingar mellan kommissionen och den italienska staten så accepterade den italienska staten att ändra på alla de regler som kommissionen kritiserat, utom marginalregleringen av prissättningen på tobak – en marginalreglering som gjorde det möjligt för den italienska staten att ta ut en procentuell skattesats som såg likadan ut oavsett priset på tobaken, vilket ledde till att utländska (och på grund av importen också dyrare) varor belades med högre skatt än de inhemska. En ändring av denna menade man utgjorde en betydande begränsning av en grundläggande inkomstkälla till följd av tobaksmonopolet i enlighet med artikel 90.2.

Kommissionen valde att anmäla den italienska staten till EG-domstolen med motiveringen att den italienska statens upprätthållande av låsta prismarginaler vid handel med tobak bröt mot artikel 37106 i EGF.

3.5.2 EG-domstolens bedömning av rättsläget

Domstolen konstaterade att den italienska staten genom att inneha monopol på såväl tillverkning som försäljning av tobaksprodukter i Italien inte bara kunde styra skattepliktigheten för den sålda tobaken utan också kunde sätta prisnivåerna medan det lilla fåtal importörer som klarade av att uppfylla statens regleringar, endast kunde påverka sin egen prissättning. I ett land som Italien ansågs detta särskilt handelshindrande, då det i Italien vid den aktuella tidpunkten inte heller var tillåtet att göra reklam för tobaksrelaterade produkter. Däremot ansågs inte marginalnivån på 8 % av det slutliga försäljningspriset vara diskriminerande. Eftersom alla varor, oavsett om de visade sig vara italienska eller utländska, skattebelades med samma procentsats, så gynnades inte de inhemska produkterna framför utländska, även om den faktiska kostnadsskillnaden talade till de inhemska produkternas fördel.

Domstolen framhävde att innehållet i artikel 37 inte uppmanar en stat till att upphäva sitt monopol, utan att anpassa monopolet på ett sådant sätt att diskriminering inte kan uppstå mellan försäljningen av utländska och inhemska varor.

3.5.3 Domslutet

EG-domstolen beslutade att avslå kommissionens anmälan mot Italien om upprätthållandet av konkurrenshindrande åtgärder. I sin dom ansåg inte domstolen att det fanns skäl att hävda att den italienska staten på något sätt diskriminerade utländska varor framför inhemska. Vidare ansåg inte domstolen att ett offentligt handelsmonopol bröt mot EG-rätten under förutsättning att regleringen av monopolet överrensstämde med förbuden mot varu- och prisdiskriminering.

Målet ifråga är idag nästan två decennier gammalt. Med tanke på vad som redan nämnts angående domars föränderlighet (se 1.1 Syfte) så skulle domen i

106

Här, liksom i det kommande framställda Franzénmålet (se 4.1 Franzenmålet) hänvisas till den gamla artikellydelsen i EGF före dess omarbetning. Artikel 37 i detta mål motsvarar idag artikel 31 i EGF.

(20)

18

dagsläget antagligen ha baserats på för dagen aktuella grunder. Det är därmed inte säkert att utgången av domen blivit densamma. Men som referensdom är den fortfarande aktuell.

3.6 Synen på alkohol och folkhälsa inom EG

Inom EU är missbruket av alkohol ett stort hälsoproblem. Konsumtionen av alkohol i Europa är per invånare den högsta i världen, vilket hotar folkhälsan och den sociala välfärden.107 Därför är folkhälsoarbetet med att minska och begränsa alkoholrelaterade skador prioriterat inom unionen. 108

”I rådets slutsatser om en gemenskapsstrategi för att minska de alkoholrelaterade skadorna från den 5 juni 2001 betonas bland annat att alkohol är en av de viktigaste hälsofaktorerna inom unionen. Rådet framhåller därför att det är önskvärt att EU sammanställer en gemensam strategi för att minska de alkoholrelaterade

skadorna.”109

Denna gemenskapsstrategi110 väntas under början av år 2006 resultera i en så kallad vitbok111 om EU:s alkoholpolitik 2006.112

3.7 Undantaget för alkohol i anslutningsfördraget till EG

Det gamla svenska alkoholmonopolet var föremål för livliga diskussioner inför EG-inträdet 1994, då det ansågs strida mot reglerna i EGF.113 Det dåvarande alkoholmonopolet förändrades vilket bland annat medförde att Sverige inte längre fick ha kvar Vin & Sprits monopol på import, export och tillverkning av alkohol. Systembolagets försäljningsmonopol (detaljhandelsmonopolet), kunde däremot behållas.114 Ett krav för att få behålla det var bland annat att Systembolaget inte diskriminerade produkter från andra EU-länder. System-bolagets monopol ska enligt en överenskommelse mellan EU-kommissionen och regeringen regelbundet övervakas, i syfte att förhindra och i förekommande fall 107_{http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardRightMenuTemplate____1801.aspx} (2005-12-02) 108_{http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardRightMenuTemplate____1801.aspx} (2005-12-02) 109 http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardRightMenuTemplate____1801.aspx (2005-12-02) 110

Den 6 April 2005 överlämnade kommissionen ett förslag till europaparlamentets och rådets beslut om inrättande av ett gemenskapsprogram för hälso- och konsumentskyddsåtgärder 2007-2013 {SEK (2005) 425} uppkallat Att främja medborgarnas hälsa, säkerhet och förtroende: En strategi för hälsa och

konsumentskydd. Här återfinns syftet med, och kommissionens synpunkter kring, vilka mål som bör

eftersträvas i detta arbete, samt en långsiktig plan för hur dessa mål skall uppnås.

111_{”Kommissionens vitböcker är dokument som innehåller förslag till gemenskapsåtgärder inom ett speciellt}

område. /…/” (http://www.europa.eu.int/scadplus/glossary/white_paper_sv.htm [2006-01-11]) Dessa böcker föregås av så kallade grönböcker som är ”dokument som är avsedda att stimulera debatten och inleda en samrådsprocess på europeisk nivå. /…/” (http://www.europa.eu.int/scadplus/glossary/green_paper_sv.htm [2006-01-11]) 112 http://www.foodanddrinkeurope.com/news/ng.asp?id=63909-alcohol-eu-underage-drinking (2005-12-13) 113 http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardTemplate____2996.aspx (2005-12-02) 114 http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardTemplate____2996.aspx (2005-12-02)

(21)

19

beivra brott mot EG-rätten.115 Denna övervakning genomförs av Konkurrensverket116 som två gånger om året skickar rapporter till kommissionen.117 115 http://www.kkv.se/bestall/pdf/alkoholrapport_juli2005.pdf s. 3, (2005-12-06) 116 SFS 1994:1845 2§ och SFS 1994:1847 3§ st. 2 117 http://www.kkv.se/bestall/pdf/alkoholrapport_juli2005.pdf s. 3, (2005-12-06)

(22)

20

4. Rättspraxis på folkhälsoområdet

4.1 EG-domstolens roll i gemenskapssamarbetet

EG-domstolen har spelat en avgörande roll under utvecklingen av den nuvarande gemenskapsrätten, då främst på det överstatliga området.118 Dess kompetens har främst härlett sig till den första pelaren119 (gemenskapspelaren).120 Domstolens beslutanderätt sträcker sig idag till exempel till områden som social- och jämställdhetspolitik och hur dessa skulle kunna stå i konflikt med gällande EG-rätt.121

Tidig praxis från domstolen122 har visat att gemenskapens möjligheter att tillerkänna enskilda medborgare direkta rättigheter och skyldigheter kan göras helt utanför medlemsstaternas inblandning.123 Detta har gett upphov till begreppet ”ny rättsordning”, dvs. att EG utformat en helt ny rättsordning, där domstolens tolkning av EG-rätten ges företräde framför nationell rätt.124 Domstolens uppfattning är att fördragen bytt form från internationell privaträtt till en speciell form av konstitutionell rätt. Denna uppfattning innebär att domstolen kan finna legitimitet för sina beslut i fördragen, framför de olika medlemsstaternas olika konstitutioner,125 vilket kommit att visa sig i rättspraxis. Domstolen fattar inte bara avgörande domslut i olika frågor. De lämnar också förhandsavgöranden i fall där de nationella domstolarna inte anser sig kunna tolka den nationella lagstiftningen i ljuset av EG-rätten. Domstolen tillhandahåller en tolkning av gemenskapsrätten eller en prövning av dess giltighet. Den skall inte fatta beslut i sak, utan endast tillhandahålla en tolkning av gemenskapsrätten som de nationella domstolarna därefter kan använda vid lösningen av tvisten vid den nationella domstolen.126

4.2 Franzénmålet – alkoholmonopol för svenskt vidkommande

Den 7 april 1994 sålde ICA-handlaren Harry Franzén, utan tillstånd i egenskap av privat detaljhandlare, vin i sin lilla butik i Röstånga, vilket bröt mot reglerna i alkohollagen (1994:1738) 5 Kap. 2§ om detaljhandel med vin och sprit genom ett statligt ägt aktiebolag. Vinet som Franzén sålde hade dels införskaffats på

118

119

Se Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 33f angående de tre pelarna och dess innehåll.

120_{Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, s. 69} 121

122_{Se tex. mål 226/62, van Gend & Loos (REG 1963, s. 1; svensk specialutgåva, volym 1, s. 161) och mål}

6/64, Costa mot E.N.E.L (REG 1964, s. 585; svensk specialutgåva, volym 1)

123

124

Se Verhoeven, The European Union in Search of a Democratic and Constitutional Theory, s. 63-64.

125

126

(23)

21

systembolaget, dels importerats från Danmark. Franzén åtalades därför vid Landskrona tingsrätt i mars 1995 för att olovligen ha sålt alkoholdrycker.127 Harry Franzén hävdade i sitt försvar att den svenska staten genom sitt monopol på försäljning av alkohol i Sverige bröt mot den fria rörligheten för varor i EGF och att importen av alkohol till Sverige missgynnades av detaljhandelsmonopolets utformning, med godtycklig favör för inhemska produkter som följd.

Enligt tingsrätten förelåg det oklarheter kring huruvida den svenska alkohollagstiftningen angående import och försäljning av alkohol bröt mot artiklarna 30, 36 och 37128 i EGF. De vände sig därför till EG-domstolen och begärde ett förhandsavgörande i fallet.

4.2.1 EG-domstolens bedömning av rättsläget

EG-domstolen delade upp tingsrättens tre frågor i två problemområden.

- Är det svenska systembolagsmonopolet (dvs. försäljning och import av sprit, vin och starköl) förenligt med EG-rätten, och om så är, kan den svenska importregleringen av alkohol anses vara förenlig med samma rätt?

- Om inte, borde systembolaget upplösas med omedelbar verkan?

Angående den första frågan vände sig domstolen till bestämmelserna i artiklarna 30 och 37. Domstolen resonerade som så att då folkhälsoskäl ansågs vara en anledning till att kunna hävda undantag från förbuden mot import- och exportrestriktioner, så uppfyllde den svenska statens önskan om att kunna reglera införseln av alkohol till Sverige de kriterier som EG-rätten uppställer som krav för undantag enligt artikel 30.

Artikel 37 i EGF avser att undanröja alla tänkbara hinder för varors fria rörlighet, med undantag för sådana begränsningar i handeln som utgör en nödvändig följd av att det föreligger ett monopol. För att ett monopol skall kunna upprätthållas krävs det att monopolet utformas på ett sätt som undanröjer all form av diskriminering rörande anskaffning och försäljning mellan medlemsstaternas medborgare. Handeln med utländska varor får inte missgynnas i förhållande till handeln med inhemska varor och monopolet får inte på något sätt snedvrida konkurrensen mellan medlemsstaterna. Enligt domstolen så utgör inte artikel 37 något hinder för en medlemsstat att upprätta ett statligt detaljhandelsmonopol för alkoholdrycker med hjälp av bestämmelser om villkoren för urvalsmetoder, marknadsföring och upprättande av försäljnings-ställen, då dessa i sig inte riskerar att diskriminera eller missgynna försäljningen av importerade varor.129

127_{Mål nr B 235/94, Harry Franzén, Landskrona tingsrätt} 128

EGF har sedan domen föll den 23 oktober 1997, omformats vilket medfört att det som tidigare stod angivet i artikel 36 i dagsläget (24 november 2005) ingår i artikel 30 och artikel 37 i artikel 31. Eftersom domstolen hänvisar till artiklarna 36 och 37 i sin dom så återges dock dessa här såsom de framställs i domen.

129

Mål C-189/95, Harry Franzén (REG 1997, I-5909). För tidigare praxis angående rätten till statliga monopol, se t.ex. mål 78/82, Kommissionen mot Italien (REG. 1983, s. 1955, p. 11)

(24)

22

Med hjälp av denna analys av det rådande EG-rättsliga läget bedömde domstolen att det svenska monopolet på försäljning av alkohol utformats på ett sådant sätt att det inte strider mot vare sig artikel 30 eller 37 i EGF. Vidare vände sig domstolen till bestämmelserna i artikel 36 för att avgöra huruvida importregleringen kunde anses vara EG-rättsligt godtagbar. Återigen lyftes undantagen för import- och exportrestriktioner i artikel 30 fram, men denna gång ur en annan vinkel. Nu gällde det exklusivt importen och exporten av alkohol och vilka partihandlare som ansågs berättigade att bedriva denna handel med utlandet. När alkohollagen trädde i kraft den 1 januari 1995 så upphörde den tidigare lagen (1977:293) om handel med drycker att gälla.130 Med alkohollagen avskaffades monopolet på import, export, tillverkning och partihandel. Dessa ersattes av ett tillståndssystem vilket innebar att införsel, tillverkning och handel med spritdrycker, vin och starköl endast skulle få bedrivas av den som innehade tillstånd till detta.131 Privatpersoner som önskade importera någon av dessa drycker för eget bruk var i viss mån undantagna dessa regler.132

Domstolen ansåg att även om ett giltigt undantag från artikel 30 verkligen förelåg för import- och exportrestriktioner av alkohol för Sverige, så bröt utformningen av detta undantag mot artikel 36 om förbud mot diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkoren som förväntas föreligga mellan medlemsstaternas medborgare. Som skäl angav domstolen att den svenska regeringen ”inte visat vare sig att det tillståndsystem som föreskrivs i alkohollagen, särskilt vad avser villkoren rörande lagringskapacitet samt de höga avgifter som skall erläggas av tillståndshavarna, står i proportion till syftet att skydda folkhälsan eller att detta syfte inte kan tillgodoses genom åtgärder som begränsar handeln inom gemenskapen i mindre utsträckning.”133

Den andra frågan som domstolen hade att ta ställning till, lämnades utan åtgärd, då det inte ansågs nödvändigt att upplösa ett monopol som inte strider mot EG-rätten.

4.2.2 Tingsrättens domslut

Sverige har alltid varit flitigt på att implementera EG-rättens regelverk i lagstiftningen.134 Som exempel gick det endast en dag från det att EG-domstolen lämnade sin dom till det att den svenska staten sänkte avgifterna för partihandlare i enlighet med underkännandet av partihandelsrestriktionerna i svensk rätt.135

Tingsrätten bedömde att efter EG-domstolens dom saknades utrymme att göra en intern bedömning av de svenska reglernas överrensstämmelse med artikel 30 i EGF. Vad EG-domstolen kommit fram till skulle anses vara gällande.

130_{Mål B 235/94, Harry Franzén, Landskrona tingsrätt s. 4} 131

Alkohollagen (1994:1738) 7 Kap.

132

Alkohollagen (1994:1738) 4:2.

133

Mål C-189/95, Harry Franzén (REG 1997, I-5909). p. 76.

134

Johansson, Sverige i EU, s. 69.

135

(25)

23

Harry Franzén påverkades inte av att EG-domstolen underkände reglerna för import och export av alkohol till Sverige. Denne hade aldrig för avsikt att bedriva partihandel med alkoholprodukter, utan endast ägna sig åt försäljning av dessa mot slutkund, därför kunde inte dessa underkända regler appliceras på detta fall.

De punkter som Harry Franzén fört talan om och som sträckte sig utanför den aktuella försäljningen – kritiken mot import- och exportregleringen och reglerna om offentlig upphandling och tillämpningen av dessa – menade tingsrätten saknade betydelse för utgången av målet.

Harry Franzén dömdes att utbetala 60 dagsböter å 30 kronor, samt 300 kronor till brottsofferfonden för olovligt innehav och olovlig försäljning av alkohol-drycker.

4.3 Apoteksmålet

Den 30 Maj 2001 sålde Krister Hanner, i egenskap av verkställande direktör för Bringwell International AB, läkemedlen Nicorette Plåster och Nicorette Tuggummi, trots att handel med läkemedel av denna art enligt 4§ i Lag (1996:1152) om handel med läkemedel m.m. (läkemedelslagen), endast får bedrivas av staten eller av juridisk person i vilken staten äger ett bestämmande inflytande. Krister Hanner erkände i tingsrätten försäljningen, men menade att den svenska lagstiftningen bröt mot EG-rätten och därför inte kunde tillämpas. Med anledning av Hanners bestridande vid huvudförhandlingen den 23 januari 2002 beslutade tingsrätten att inhämta ett förhandsavgörande från EG-domstolen i fallet.

4.3.1 EG-domstolens bedömning av rättsläget i Apoteksmålet136

EG-domstolen fastslog inledningsvis att artikel 31.1 första stycket EGF skall tillämpas på statliga handelsmonopol. I domen tog EG-domstolen användning av Franzénmålet (se 4.2 Franzénmålet) där det framgick att artikel 31.1 inte kräver att statliga handelsmonopol upphävs utan endast föreskriver att monopolen skall utformas på ett sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare. Man menade vidare med hänvisning till Franzénmålet att artikel 31.1 har som syfte att förena de krav som följer av inrättandet av den gemensamma marknaden och dess funktionssätt med medlemsstaternas möjlighet att bevara vissa handelsmonopol för att uppnå vissa mål av allmänintresse. Vidare menade EG-domstolen med åberopande av Franzénmålet att handelsmonopol som är utformade på ett sådant sätt att handeln med varor från andra medlemsstater diskrimineras är förbjudna.

EG-domstolen undersökte därefter om apotekets organisation och funktionssätt riskerar att missgynna läkemedel ifrån andra medlemsstater eller

136

(26)

24

om monopolet i praktiken missgynnar sådana läkemedel. Beträffande apotekets organisationssätt ansåg man att det framgick av avgörandet i Franzénmålet att ett statligt försäljningsmonopols urvalssystem skall vara grundat på kriterier som är oberoende av produkternas ursprung och att det måste ges möjlighet till insyn genom att det uppställs krav på såväl motivering av beslut samt ett oberoende kontrollförfarande. Man menade vidare att apotekets försäljningsnät måste vara utformat så att antalet försäljningsställen inte är så begränsat att konsumenternas tillgång till läkemedel äventyras. Avslutningsvis påpekades att de åtgärder för marknadsföring och produktinformation som vidtas inom ramen för monopolet är opartiska och oberoende av produkternas ursprung. Dessutom ska dessa åtgärder vara ägnade att göra nya produkter kända för konsumenterna.

EG-domstolen fastställde att det i 1996 års avtal mellan Apoteket och svenska staten137 inte fanns några bestämmelser om vare sig en produktionsplan eller ett system för upphandling. Vidare fanns inget motiverat avslagsbeslut till läkemedelstillverkare vars produkter inte tagits med i Apotekets sortiment. Dessutom fanns inte heller någon möjlighet att överklaga ett avslagsbeslut till en oberoende kontrollinstans.

Den slutsats som EG-domstolen kom fram till var att avtalet i fråga inte innebar att all diskriminering var utesluten samt att den svenska regeringen inte hade pekat på någon annan åtgärd som skulle kunna kompensera denna brist på strukturella garantier. EG-domstolen menade att dessa omständigheter var tillräckliga för att fastslå att Apotekets monopol stred mot artikel 31.1 EGF. Detta eftersom monopolet inte kunde anses utformat på ett sådant sätt att all diskriminering av läkemedel från andra medlemsstater var utesluten. I och med detta ansågs det inte nödvändigt att prova om apoteket i praktiken missgynnar läkemedel från andra medlemsstater.

4.3.2 Tingsrättens domslut

Tingsrätten jämförde EG-domstolens dom i detta fall med domen i Franzénmålet och konstaterade i denna jämförelse att EG-domstolen inte i något av fallen uttalat något förbud mot offentliga monopol. Däremot upprepade man i båda domarna att utformningen av ett offentligt monopol kan strida mot artikel 31.1, om inte en anpassning av monopolet genomförts i tillfredsställande utsträckning.

Eftersom EG-domstolen i målet i fråga konstaterat att apoteksmonopolet, vid tidpunkten för det åtalade brottet, inte var utformat på ett ickediskriminerande sätt, så bröt sålunda monopolet mot EG-rätten. Frågan tingsrätten nu skulle ta ställning till var om straffbestämmelsen i 11§ läkemedelslagen kunde tillämpas, trots EG-domstolens underkännande av apoteksmonopolet?

EG-domstolen nöjde sig med att konstatera att det fanns en risk för diskriminering av läkemedel från andra medlemsstater och att apoteksmonopolet därmed stred mot EG-rätten. Eftersom apoteksmonopolet var felaktigt utformat,

137

Avtal den 20 december 1996 mellan staten och apoteksbolaget AB om bolagets verksamhet inklusive tilläggsavtal, undertecknat den 21 december 1998.

(27)

25

så kunde inte paragraferna 3-5§§ i läkemedelslagen tillämpas. Den svenska tolkningen av detta förhandsavgörande, enligt tingsrätten, blev sålunda att straffbestämmelsen i läkemedelslagens 11§, om straff för brott mot reglerna om försäljning av alkohol i Sverige, heller inte kunde tillämpas.

Tingsrätten beslutade därmed att åtalet skulle ogillas, då det inte längre ansågs föreligga något brott.