presentationsverktyg och
de svenska miljömålen
med en pilotstudie av försurningsmålet
Lisa Segnestam
Åsa Persson
Underlagsrapport
presentationsverktyg och
de svenska miljömålen
med en pilotstudie av försurningsmålet
Lisa Segnestam, Research Associate, Stockholm Environment Institute Åsa Persson, Research Assistant, Stockholm Environment Institute
Tfn: 08-698 12 00 Fax: 08-698 15 15 Internet-hemsida: www.naturvardsverket.se Miljöbokhandeln: www.miljobokhandeln.com ISBN 91-620-5206-3.pdf ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket Tryck: Lindblom & Co
0. Förord
Den här rapporten har tillkommit som ett led i arbetet med att utveckla ett system för uppföljning av Sveriges nya miljökvalitetsmål. Riksdagen antog 15 miljökvalitetsmål 1999 och har därefter i november 2001 beslutat om kompletterande delmål och åtgärdsstrategier.
Det är en angelägen uppgift att ta fram indikatorer som på ett tydligt, lättförståeligt och intresseväckande sätt att kan följa miljöns utveckling och arbetet med att nå målen.
Ett förslag till en uppsättning av indikatorer för uppföljning av miljökvalitetsmålen presenterades i Miljömålskommitténs slutbetänkande ”Framtidens miljö – allas vårt ansvar” (SOU 2000:52). För närvarande pågår inom Naturvårdsverket och andra centrala myndigheter med ansvar för miljökvalitetsmålen en översyn av det förslaget. Regeringen uttryckte i propositionen ”Svenska miljömål – delmål och
åtgärdsstrategier” (prop. 2000/01:130) att Miljömålskommitténs förslag var alltför omfattande för regeringens och riksdagens behov och att det bör utredas om det är lämpligt att utveckla index för att förbättra överskådligheten.
Föreliggande rapport är resultatet av ett uppdrag till Stockholm Environment Institute (SEI) att utreda förutsättningarna att utveckla och använda miljöindex i uppföljningen av de svenska miljömålen. Uppdraget och rapportens innehåll har efterhand vidgats att till att också rymma alternativa lösningar, framför allt nyckeltal och
presentationsverktyg, för att förenkla uppföljningssystemet. I rapporten redovisas också en pilotstudie av hur uppföljningen av ett av miljökvalitetsmålen, Bara naturlig försurning, skulle kunna utformas.
Ansvariga vid Naturvårdsverket har varit Thomas Nilsson, Bernt Röndell och Ingvar Svensson.
Vid ett seminarium den 18 januari 2002, där bl.a. Naturvårdsverket deltog, lämnades synpunkter på en tidigare version av rapporten. Författarna ansvarar dock ensamma för rapportens innehåll.
I bilaga 2 finns en länkförteckning. Denna återfinns också i något bearbetad form på Naturvårdsverkets webb http://www.naturvardsverket.se/ Samhälle & Miljömål Om indikatorer.
Stockholm i mars 2002
Innehållsförteckning
SAMMANFATTNING...5
EXECUTIVE SUMMARY...8
1. INTRODUKTION...12
Studiens syfte ...12
Definitioner ...13
2. DE SVENSKA MILJÖMÅLEN OCH DERAS UPPFÖLJNING ...15
Diskussionen kring miljömålsuppföljningen...16
Målgrupp, syfte och implikationer för valet av rapporteringsverktyg...16
Målgrupp och syfte...17
Implikationer för valet av rapporteringsverktyg...19
Svensk miljörapportering...21
3. INTERNATIONELLA OCHSVENSKA ERFARENHETER AV INDEX, NYCKELTAL
OCHPRESENTATIONSVERKTYG ...24
Index för hållbar utveckling och miljö ...24
Introduktion ...24
Analys...25
Uppsättningar med nyckeltal ...30
Introduktion ...30 Analys...30
Presentationsverktyg...32
Introduktion ...32 Analys...36Slutsatser...39
4. PILOTSTUDIE -- RAPPORTERING AV FÖRSURNINGSMÅLET...41
Bakgrund...41
Miljömålet ”Bara naturlig försurning” ...41
Försurningsproblemets karaktärsdrag...42
Rapportering och informationsbehov ...43
Index för försurningsmålet...44
Slutsats...47Nyckeltal för försurningsmålet...47
Slutsats...51Presentationsverktyg för försurningsmålet...51
Ikoner ...53
Slutsats...53Sammanfattning av möjliga verktyg för rapportering av försurningsmålet...53
5. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER...55
Rekommendationer...56
6. REFERENSER ...58
BILAGA 1. DPSIR-MODELLEN...60
BILAGA 2. SAMMANSTÄLLNING AV UPPFÖLJNINGS- OCH
RAPPORTERINGSINITIATIVEN...61
Förteckning över tabeller, figurer och boxar
FIGUR1. INFORMATIONSPYRAMIDEN...13
FIGUR2. MÖJLIGA MÅLGRUPPER OCH SYFTEN FÖR MILJÖMÅLSUPPFÖLJNINGEN...18
FIGUR3. MÅLGRUPPER,SYFTEN OCH RAPPORTERINGSVERKTYG...20
FIGUR4. FRÅN VARIABLER TILL SLUTGILTIGT INDEX...28
FIGUR5. EXEMPEL PÅ DIAGRAM--DIAMANT ÖVERESIFÖRALBANIEN...34
FIGUR7. EXEMPEL PÅ IKONER-- ECOSYSTEMSCORECARD...35
FIGUR8. EXEMPEL PÅ VISUELL MODELL-- DASHBOARD OFSUSTAINABILITY...36
FIGUR9. NYCKELTAL--SVENSKT GENERERAT NEDFALL KONTRA TOTALT NEDFALL...49
FIGUR10. KARTA ÖVER NEDFALL AV SVAVEL1998...52
FIGUR11. MÖJLIG ÖVERLAGRING AV FÖRSURNINGSINFORMATION I EN KARTA...52
FIGUR12. DPSIR-MODELLEN...60
TABELL1. SVERIGES15NATIONELLA MILJÖMÅL(KÄLLA: REGERINGENS PROPOSITION1997/98:145)..15
TABELL2. DEGRÖNA NYCKELTALEN OCH MILJÖMÅLEN...22
TABELL3. ANALYSERADE INDEXINITIATIV...25
TABELL4. INDEX OCH TÄCKNING AV MILJÖASPEKTER...26
TABELL5. ANALYSERADE NYCKELTALSINITIATIV...30
TABELL6. ANALYSERADE PRESENTATIONSVERKTYG...37
TABELL7. FÖRESLAGNA INDIKATORER FÖR FÖRSURNINGSMÅLET KÄLLA: SOU 2000:5...42
TABELL8. NYCKELTAL FÖR FÖRSURNING I OLIKA UPPSÄTTNINGAR...48
TABELL9. ÖVERSIKT AV MÖJLIGA RAPPORTERINGSVERKTYG FÖR FÖRSURNINGSMÅLET...54
TABELL10. INDEX--BASINFORMATION...61
TABELL11. INDEX OCH DERAS INNEHÅLLSMÄSSIGA OCH GEOGRAFISKA FOKUS...64
TABELL12. INITIATIVEN OCH DERAS MÅLGRUPP OCH SYFTE...66
BOX 1. STORBRITTANNIENS "HEADLINE INDICATOR" INITIATIV………31
BOX 2. MILJÖMÅLET "BARA NATURLIGFÖRSURNING"………...41
Förkortningar
BNP – Bruttonationalprodukt
DPSIR - Drivkraft-Påverkan-Status-Inverkan-Respons
EEA - European Environment Agency ESI - Environmental Sustainability Index EU - European Union
GIS - Geografiska informationssystem HDI - Human Development Index HEI - Human Environment Index
LPI - Living Planet Index
OECD - Organisation for Economic Co-operation and Development
OECD/DAC - OECDs Development Assistance Committee
SCB - Statistiska Centralbyrån
UNDP - United Nations Development Programme UNEP - United Nations Environment Programme WWF - World Wide Fund for Nature
Sammanfattning
Sveriges riksdag antog 1999 femton nya nationella miljömål för vägledning i
miljöpolitiken och för att uppfylla det slutgiltiga målet -- ekologiskt hållbar utveckling (prop. 1997/98:145). Miljömålen definierar det tillstånd av den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot. För varje nationellt miljömål har dessutom ett antal delmål definierats och antagits (prop. 2000/01:130). Dessa delmål anger att en viss
miljökvalitet skall vara uppnådd eller att förändringar skall vara genomförda vid en viss tidpunkt för att miljömålen skall kunna uppnås inom en generation. För att kunna göra informerade bedömningar kring målen och dess uppfyllelse har regeringen föreslagit att ett system för uppföljning och utvärdering bör knytas till målen. Miljömålskommitténs arbete med detta system resulterade år 2000 i ett
indikatorförslag bestående av totalt 159 indikatorer. För att försäkra sig om att arbetet mellan myndigheterna samordnas och att myndigheternas resurser utnyttjas så
effektivt som möjligt, föreslog regeringen i propositionen 2000/01:130 att "ett särskilt miljömålsråd knutet till Naturvårdsverket bör inrättas, med ansvar för samlad
uppföljning och rapportering till regeringen", vilket nu har verkställts.
Det nuvarande uppföljningsförslaget har dock diskuterats med anledning av sin, för vissa syften, alltför omfattande karaktär. Uppdraget som ligger till grund för denna studie har därför två olika syften: ett "direkt" syfte -- att skapa en kunskapsgrund för framtida beslut om användning av index i uppföljningen av de svenska miljömålen -- och ett ”indirekt” syfte -- att analysera möjligheter för att minska omfattningen av det nuvarande förslaget på uppföljning av miljömålen. Dessa syften uppfylls med hjälp av en diskussion och analys av nationella och internationella miljöövervakningsinitiativ som använder sig av index, nyckeltal och/eller presentationsverktyg. Alla dessa metoder är alternativa lösningar för att förenkla rapporteringen av resultaten från miljömålsuppföljningen. Studien tar även resultaten av denna undersökning och diskuterar, ur ett mer tillämpat och praktiskt perspektiv, förutsättningarna för en rapportering av ett av miljömålen -- "Bara naturlig försurning".
Målgrupp, syfte och rapporteringsverktyg
Val och utformning av uppföljnings- och rapporteringsverktyg bör bygga på en förståelse för informationsbehoven hos olika målgrupper och inom olika
användningsområden. "Direkta" målgrupper för miljömålsuppföljningen kan grovt definieras som sakkunniga och myndigheter, politiker, och allmänheten. Dessutom finns det tre potentiella "indirekta" målgrupper (grupper som informationen inte uttryckligen inriktas till men som kan utnyttja resultaten av uppföljningen) -- miljöorganisationer, forskare och media. Syftena med informationen som miljömålsuppföljningen resulterar i kan på ett liknande sätt generaliseras i två "direkta" kategorier -- beslutsunderlag och information -- och tre "indirekta" kategorier -- opinionsbildning, forskningsunderlag och nyhetsvärde.
Om de olika målgruppernas behov ska kunna uppfyllas bör man fundera över vilket rapporteringsverktyg man väljer. Utöver index, nyckeltal och presentationsverktyg fungerar större uppsättningar med indikatorer (till exempel, de 159 indikatorerna som ligger på förslag för miljömålsuppföljningen) och data som rapporterings- och
uppföljningsverktyg. Vart och ett av dessa verktyg är användbart i olika sammanhang, för olika syften och för informationsspridning till olika målgrupper.
Svensk miljörapportering
Den nationella uppföljningen av miljömålen är inte det första försöket att på nationell nivå följa utvecklingen inom områdena miljö och hållbar utveckling. Det aktuella uppdraget att analysera förutsättningarna för att minska omfattningen av
rapporteringen från miljömålsuppföljningen är inte heller första gången i svensk historia som man har försökt skapa en fokuserad och överskådlig miljörapportering. Fyra andra initiativ, som strävar efter att göra båda dessa saker, är Naturvårdsverkets och Statistiska Centralbyråns (SCBs) arbete med miljöindex, Miljövårdsberedningens Gröna nyckeltal, SCBs indikatorer för hållbar utveckling samt Naturvårdsverkets årliga miljömålsrapportering i de Facto. För att undvika att ”uppfinna hjulet” igen samt förebygga att politiker och allmänheten upplever ”informationströtthet” bör man basera ett förslag på miljömålsrapportering på befintliga rapporterings- och
uppföljningsinitiativ. Studien presenterar därför kortfattat dessa fyra svenska initiativ samt analyserar dem mer i detalj tillsammans med ett flertal internationella initiativ.
Analys av svenska och internationella rapporteringsinitiativ
I kapitlet som analyserar internationella och svenska initiativ för de tre olika kategorierna verktyg -- index, nyckeltal och presentationsverktyg -- studeras syftet med uppföljningen, vilken målgruppen är, rapporteringsinitiativens geografiska fokus, om de använder sig av DPSIR-modellen (se Bilaga 1), vilka miljöfrågor som täcks in samt metodologiska frågor eftersom de ofta påverkar innehåll och utformning av uppföljningen. Målet med analysen är inte att försöka bedöma kvaliteten på de olika uppföljningsinitiativen eller deras resultat, utan istället att göra en bedömning av deras relevans för möjlig miljömålsrapportering. De olika initiativens metoder för att
aggregera, presentera eller reducera informationen är därför diskuterade med en särskild tonvikt på de aspekter som är relevanta för uppföljningen av miljömålen. Sju nyckeltalsinitiativ analyseras i denna studie. Alla bidrar till det indirekta syftet med uppdraget -- att minska på omfattningen av miljömålsrapporteringen för att förenkla kommunikationen och informationen till politiker och allmänheten. Miljöaspekterna som täcks in är mer eller mindre desamma; antalet nyckeltal som föreslås är inte så många att kommunikationen kan anses vara komplicerad; och målgrupperna och syftena är desamma. De största avvikelserna från
Miljömålskommitténs förslag på miljömålsuppföljning är: i) avkallet på hur
heltäckande rapporteringen är; och ii) undvikandet av DPSIR-modellen. Båda dessa avvikelser får man acceptera om man vill förenkla kommunikationen. Båda avvikelser ses dessutom ofta som positiva ur icke-experternas perspektiv eftersom en hög
detaljnivå och många indikatorkategorier komplicerar budskapet.
Fjorton index analyseras i studien. Precis som för nyckeltalen är indexen mindre heltäckande än de 159 indikatorerna. Inte heller kommer ett index kunna förmedla den orsakskedja som DPSIR-modellen illustrerar. De främsta nackdelarna med
miljömålsindex som alternativ måste dock anses vara i) att det innebär ytterligare nya initiativ, som förvisso kan bygga på existerande index samt data, men som behöver introduceras på en alltmer "mättad marknad", och ii) de metodologiska svårigheter som man konfronteras med i skapandet av index.
Analysen av tolv presentationsverktyg visar att de flesta verktygen är flexibla i många avseenden och att det som är avgörande för deras lämplighet i att minska
omfattningen på uppföljningsinformation är det dataunderlag man använder. Problemen med användningen av en del av dessa verktyg inkluderar existerande kunskapsbrister om kritiska eller hållbarhetsgränser för många indikatorer, en
oundviklig subjektivitet och att samlade bedömningar måste göras av enskilda indikatorer när man rör sig uppåt en informationsnivå (vilket kan innebära samma problem som i konventionell aggregering). Dessa problem undviks om kartor och vissa sorters diagram används.
Pilotstudie -- rapportering av försurningsmålet
I pilotstudien av miljömålet "Bara naturlig försurning" diskuteras alternativa sätt att förse politiker och allmänheten med information om arbetet med att uppnå detta miljömål. På grund av de metodologiska problem relaterade till de indexmodeller som diskuteras i pilotstudien och med tanke på informationsbehoven hos målgrupperna framstår index i dagens läge som ett mindre lämpligt sätt att förenkla
uppföljningsinformationen kring målet "Bara naturlig försurning". Dessutom är det tveksamt om det eventuella extra informationsvärde de skulle kunna bidra med väger upp de resurser som krävs för att utveckla fullständiga index och för att förankra det hos målgrupperna.
Det finns flera möjliga indikatorer som kan väljas ut till nyckeltal för
försurningsmålet. Man kan välja ut ett nyckeltal för varje DPSIR-kategori eller ett nyckeltal för hela försurningsmålet, eller välja en medelväg genom att rapportera 2-4 nyckeltal. För försurningsmålet visade det sig att inga nyckeltal specifika för
drivkrafter verkar nödvändiga då drivkrafterna är gemensamma för flera miljömål. Likaså är frågan om ett specifikt nyckeltal för respons bör prioriteras, ifall det är av en teknisk karaktär hellre än samhällelig förändring. Då återstår påverkan-, status- och inverkankategorierna samt nyckeltal som representerar både drivkrafter och respons, och här kan valet göras att antingen välja ett nyckeltal eller 2-3 nyckeltal som inbegriper flera av dimensionerna.
Kartor, ikoner och eventuellt diagram skulle kunna utöka informationsvärdet utan att markant öka omfattningen eller förenkla informationen alltför mycket. Kartor där spridningen av nyckeltalsvärdet illustreras är ett bra komplement till trenddiagram för flera av de diskuterade nyckeltalen. De visuella modellernas relevans verkar
begränsade för rapportering av arbetet med att uppnå försurningsmålet.
Rekommendationer och fortsatt arbete
Baserat på analysen i studien kan följande rekommendationer göras: ⇒ Arbeta utifrån att olika målgrupper har olika syften och behov ⇒ Basera ett miljömålsrapporteringssystem på befintliga initiativ ⇒ Använd nyckeltal och/eller presentationsverktyg i rapporteringen av
miljömålsarbetet
⇒ Planera för vilket medium som används i spridningen av informationen
⇒ Kom ihåg att även politiker och allmänheten är sinsemellan och inom grupperna diversifierade
Baserat på ovanstående rekommendationer kan man identifiera två framtida analyser som skulle kunna genomföras som en fortsättning på denna studie:
i) En analys som skulle fungera som en förlängning av pilotstudien. Denna analys bör ta de rekommendationer som denna studie har kommit fram till och göra en mer sammanhängande studie av rapporteringen av de femton miljömålen.
ii) En analys av hur man skapar och sprider lättillgänglig information om miljömålsarbetet till allmänheten.
Executive summary
The Swedish Parliament adopted in 1999 fifteen new national environmental
objectives to guide environmental politics and to fulfill the final societal objective – ecologically sustainable development (Government Bill 1997/98:145. Swedish Environmental Quality Objectives – An Environmental Policy for a Sustainable Sweden). The environmental objectives define that state of the Swedish environment, which the environmental work should aim to achieve. In addition, a number of interim targets have been defined and adopted for each national environmental objective (Government Bill 2000/01:130. The Swedish Environmental Objectives – Interim Targets and Action Strategies). These interim targets specify that a certain
environmental quality shall be achieved or that changes shall be performed at a certain point in time for the environmental objectives to be reached within a generation. To enable informed judgments about the objectives and their accomplishment, the government has proposed that a system for monitoring and evaluation should be tied to the objectives. The work of the Committee on Environmental Objectives
(Miljömålskommittén) with this system resulted in a proposal consisting of 159 indicators in 2000. To be assured that the work among the government authorities is coordinated and that the authorities' resources are used as efficiently as possible, the government proposed in the Government Bill 2000/01:130 that "a special
Environmental Objectives Council (miljömålsråd), tied to the Swedish Environmental Protection Agency should be established, with responsibility for a coordinated
monitoring and reporting to the government". This council has now been established. The current monitoring proposal has, however, been discussed due to its too, for certain purposes, extensive character. The assignment on which this study has been based, therefore has two different objectives: a "direct" objective – to create a knowledge base for future decisions on the use of indices in the monitoring of the Swedish environmental objectives – and an ”indirect” objective – to analyze the possibilities to reduce the scope of the current proposal for monitoring of the
environmental objectives in general. These objectives are achieved through discussing and analyzing national and international environmental monitoring initiatives, which use indices, headline indicators and/or presentational tools. All these methods are alternative solutions to simplify the reporting of the results from the monitoring of the environmental objectives. Furthermore, the study takes the results from this
investigation and discusses, from a more applied and practical perspective, the prerequisites for the reporting of one of the environmental objectives – "Natural Acidification Only ("Bara naturlig försurning")".
Target groups, purposes and reporting tools
The choice and design of the monitoring and reporting tools should build on an understanding of the information needs of the different target groups and for different information usages. "Direct" target groups for the monitoring of the environmental objectives can in broad terms be defined as experts and authorities, politicians, and the public. In addition, there are three potential "indirect" target groups (groups to which the information is not explicitly targeted, but which can use the monitoring results) – environmental organizations, researchers and media. The purposes of the information provided by the monitoring of the environmental objectives can, in a similar way, be generalized in two "direct" categories – information only and a basis for decision-making – and three "indirect" categories – creation of public opinion, academic research, and news worthiness.
If the different target groups’ needs are to be fulfilled, the choice of reporting tool should be considered. Except from indices, headline indicators and presentational tools, larger sets of indicators (for example, the 159 indicators which are proposed for the monitoring of the environmental objectives) and data work as reporting and monitoring tools. Each of these tools is useful in different contexts, for different purposes and for information dissemination to different target groups.
Swedish environmental reporting
The proposed national monitoring of the environmental objectives is not the first attempt at the national level to follow the development within the fields of
environment and sustainable development. Furthermore, the assignment to analyze the prerequisites to reduce the scope of the reporting from the monitoring of the
environmental objectives is not the first attempt in Swedish history to create a focused and clear environmental reporting. Four other initiatives, which strive to do both these things, are the Swedish Environment Protection Agency’s (Swedish EPA’s) and Statistic Sweden’s work with environmental indices, the Environmental Advisory Council's Green Headline Indicators, Statistic Sweden’s indicators for sustainable development, and the Swedish EPA’s annual environmental reporting in de Facto. To avoid “re-inventing the wheel”, as well as to prevent politicians and the public from experiencing “information overload” a proposal on reporting of the environmental objectives should be based on existing reporting and monitoring initiatives. The study therefore briefly presents these four Swedish initiatives and analyzes them in more detail together with a number of international initiatives.
Analysis of Swedish and international reporting initiatives
The chapter which analyzes international and Swedish initiatives for the three
categories of tools – indices, headline indicators and presentational tools – studies the purpose of the monitoring, the target group(s), the geographical focus of the reporting initiatives, use of the DPSIR-model (see Appendix 1), which environmental issues that are covered, and methodological aspects, since they often affect the content and design of the monitoring. The objective of the analysis is not to assess the quality of the different monitoring initiatives or their results, but instead to assess their relevance for a potential reporting of the environmental objectives. The different initiatives’ methods to aggregate, present or reduce the information are therefore discussed with a special emphasis on the aspects of relevance to the monitoring of the environmental objectives.
Seven headline indicator initiatives are analyzed in this study. All of them contribute to the indirect objective of the assignment – to reduce the scope of the reporting in order to simplify the communication and information to politicians and the public. The environmental issues covered are more or less the same; the number of headline indicators proposed are not so many that communication can be considered
complicated; and the target groups and purposes are the same. The largest
discrepancies from the proposal of the Committee on Environmental Objectives are: i) the narrower scope of the reporting; and ii) the avoidance of the DPSIR-model. One has to accept both these discrepancies in order to simplify communication. Both discrepancies are furthermore often viewed as positive from the perspective of non-experts since a high level of detail and many indicator categories complicate the message.
Fourteen indices are analyzed in the study. Just as for the headline indicators, the indices cover fewer aspects than the 159 indicators. An index will not be able to supply the causal chain that the DPSIR-model illustrates either. The primary disadvantages with an index are, however: i) that it implies further reporting initiatives, which certainly can be based on existing indices and data, but that
nevertheless need to be introduced on an increasingly ”saturated market”, and ii) the methodological difficulties that one is confronted with in the creation of indices. The analysis of twelve presentational tools shows that the majority of the tools are flexible in many respects and the determining factor for their suitability in reducing the scope of the monitoring information is the data used. The problems with the use of some of these tools include existing gaps in the knowledge of carrying capacity limits for many indicators, an unavoidable subjectivity, and that overall judgments have to be done of individual indicators when moving up one information level (which may involve the same problems as in conventional aggregation). These problems are avoided if maps and certain types of diagrams are used.
Pilot study – reporting of the acidification objective
The pilot study of the environmental objective "Natural Acidification Only" discusses alternative ways to provide politicians and the public with information on the work with achieving this environmental objective. Due to the methodological problems related to the index models discussed in the pilot study, and considering the
information needs of the target groups, indices appears to be a less suitable means in simplifying the monitoring information about the objective "Natural Acidification Only". In addition, it is questionable whether the potential extra information value indices could contribute with outweighs the resources that are needed to develop complete indices and to establish them within the target groups.
There are several indicators that can be selected as headline indicators for the acidification objective. One can select a headline indicator for each DPSIR-category or a headline indicator for the acidification objective as a whole, or select a middle way through reporting 2-4 headline indicators. For the acidification objective, no specific headline indicators for driving forces seemed necessary since the driving forces are common for several environmental objectives. Similarly one can question whether a specific headline indicator for response should be prioritized if it is a decrease of societal driving forces of technical character rather than societal
improvement. In that case, the pressure, state and impact categories remain, as well as headline indicators representing both driving forces and response, and here the choice can be made either to select one headline indicator or 2-3 headline indicators which include several of the DPSIR dimensions.
Maps, icons and potentially diagrams could increase the value of the information without significantly increasing the scope or simplifying the information too much. Maps, where the spatial distribution of the headline indicator value is illustrated, is a good complement to trend diagrams for several of the discussed headline indicators. The relevance of the visual models seems limited for reporting on the work with achieving the acidification objective.
Recommendations for future work
Based on the analysis in the study, the following recommendations can be made: ⇒ The reporting should be based on the assumption that different target groups have
different needs and purposes with the information
⇒ A system for reporting on the environmental objectives should be based on existing initiatives
⇒ Use headline indicators and/or presentational tools in the reporting of the work with the environmental objectives
⇒ Plan for what medium to use in the dissemination of the information
⇒ Remember that politicians and the public are two different target groups and also diversified within the groups.
Based on the conclusions and recommendations, two future analyses can be identified, which could be performed as a continuation of this study:
i) An analysis which could function as a further development of the pilot study. This analysis should take the recommendations from this study and do a more coherent study of the reporting of the fifteen environmental objectives. ii) An analysis of how to create and disseminate easily accessible
1. Introduktion
Sveriges riksdag antog 1999 femton nya nationella miljömål för vägledning i
miljöpolitiken och för att uppfylla det slutgiltiga målet -- ekologiskt hållbar utveckling (prop.1997/98:145). Miljömålen definierar det tillstånd av den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot. För varje nationellt miljömål har dessutom ett antal delmål definierats och antagits (prop. 2000/01:130). Dessa delmål anger att en viss
miljökvalitet skall vara uppnådd eller att förändringar skall vara genomförda vid en viss tidpunkt för att miljömålen skall kunna uppnås inom en generation. För att kunna göra informerade bedömningar kring målen och deras uppfyllelse har regeringen föreslagit att ett system för uppföljning och utvärdering bör knytas till målen. Miljömålskommitténs arbete med detta system resulterade år 2000 i ett
indikatorförslag bestående av totalt 159 indikatorer. För att försäkra sig om att arbetet mellan myndigheterna samordnas och att myndigheternas resurser utnyttjas så
effektivt som möjligt, föreslog regeringen i propositionen 2000/01:130 att "ett särskilt miljömålsråd knutet till Naturvårdsverket bör inrättas, med ansvar för samlad
uppföljning och rapportering till regeringen", vilket nu har verkställts.
Det nuvarande uppföljningsförslaget har dock ansetts vara alltför omfattande för vissa syften. I proposition 2000/01:130 påpekar man till exempel att "(den) stora
informationmängd(en) gör det svårt för beslutsfattare och andra intresserade att på ett enkelt sätt följa utvecklingen mot miljömålen." Index föreslås vara en möjlig lösning. Andra möjliga lösningar är så kallade nyckeltal och presentationsverktyg. Denna studie analyserar därför förutsättningarna för att minska informationsmängden genom användning av dessa tre metoder. Under senare år har index, nyckeltal och
presentationsverktyg, som följer upp och kommunicerar miljö och hållbar utveckling, utvecklats på flera håll och med olika syften. Ett urval av dessa internationella och svenska initiativ undersöks i denna studie med syfte att avgöra vilka lärdomar och metoder som kan appliceras i arbetet med rapportering av de svenska miljömålen. Studien diskuterar även, ur ett mer tillämpat och praktiskt perspektiv,
förutsättningarna för en rapportering av ett av miljömålen -- "Bara naturlig försurning".
Studiens syfte
Uppdraget som ligger till grund för denna studie har två olika syften -- ett "direkt" och ett "indirekt". Det direkta är att skapa en kunskapsgrund för framtida beslut om användning av index i uppföljningen av de svenska miljömålen. Förståelsen av förutsättningarna för att utveckla och använda miljöindex för de svenska miljömålen nås i denna studie genom två aktiviteter:
♦ en översikt och analys av erfarenheter från befintliga svenska och internationella indexinitiativ, och
♦ en pilotstudie i vilken en diskussion kring utformningen av ett index för miljömålet "Bara naturlig försurning" förs.
Det direkta syftet med denna studie grundas i det andra, indirekta syftet -- att analysera möjligheter för att minska omfattningen av det nuvarande förslaget på uppföljning av miljömålen. Genom att minska omfattningen kan man effektivisera informationsspridningen om arbetet med att uppnå miljömålen. Detta syfte kan bland annat uppfyllas med hjälp av en diskussion och analys kring övriga nationella initiativ men även genom att introducera två, till indexmetoden alternativa, lösningar på en förenkling och minskning av rapporteringen av resultaten från
Definitioner
Flera av de begrepp som används i denna studie har olika definitioner i olika sammanhang. Nedan följer därför de definitioner som används i kommande avsnitt. Figur 1 illustrerar relationen mellan data, indikatorer, nyckeltal och index i en så kallad informationspyramid.
Figur 1. Informationspyramiden
Källa: German Federal Environment Agency (UBA) (2000)
Data -- den mest grundläggande komponenten i indikatorarbete. Basen för
indikatorer, nyckeltal och index. Flertalet data kan inte användas individuellt för att tolka drivkrafter, påverkan, förändringar i miljöstatus, inverkan eller åtgärder.
Indikatorer -- parametrar, eller värden, som bygger på data och vanligtvis är det första, mest grundläggande verktyget för att analysera förändringar i miljön samt för att åskådliggöra och kommunicera trender inom miljöområdet. Indikatorer är därmed överlägsna data på flera sätt: de förser beslutsfattare och andra målgrupper med bedömningsgrunder för formuleringen av åtgärder och beslut och är mer lättolkade än komplexa data vilket kan underlätta kommunikation. Termen indikator används dock på olika sätt i olika sammanhang; i vissa fall refererar den till dataunderlag mer eller mindre (basindikatorer eller uppföljningsindikatorer), medan den i vissa fall är tänkt att fungera som en budbärare och alltså indikera ett större fenomen än vad den direkt uttrycker (nyckeltal, se nedan eller budbärare). I den här studien menas med termen indikator den typ av indikatorer och den nivå i informationspyramiden som återfinns i Miljömålskommitténs förslag på 159 indikatorer.
Nyckeltal -- huvudsyftet med nyckeltal är att åskådliggöra och kommunicera trender inom miljöområdet med hjälp av några få, ur en större uppsättning, utvalda
indikatorer och/eller index1. Indikatorerna eller indexen som väljs ut är därmed sådana som anses vara centrala för den aspekt som analyseras och som ger en första
uppfattning om huruvida utvecklingen går åt rätt eller fel håll och i rätt takt, det vill säga agera budbärare. Till skillnad från indikatorer anses nyckeltal ofta kräva en mer detaljerad och heltäckande analys av trenderna i samhället för att man ska kunna
1På engelska kallas den här typen av indikatorer ”headline indicators”. I Miljöinformationsutredningen
(SOU 1997:4) har nyckeltal en annan betydelse; ”relationer mellan två storheter”, till exempel använd mängd energi i förhållande till produktionsvolym. Observera att denna typ av nyckeltal inte utesluts enligt definitionen ovan. I det fortsatta arbetet på Naturvårdsverket med uppföljningen av miljömålen används nu termen ”budbärare” för de indikatorer som i denna rapport benämns nyckeltal.
-Informationstäthet - Politisk riktning - Etablera prioriteter - Behov av underlags-data - Detaljerad information för planering och beslut
Data Indikatorer
Index Nyckeltal
basera några beslut på den insamlade informationen. Många som arbetar med indi-katorteori vill dock hävda att ett litet antal väl valda indikatorer är just det som man alltid bör sträva efter i indikatorsammanhang och man kan därför säga att nyckeltal och indikatorer bör vara två ord för exakt samma fenomen. Fortsättningsvis i denna rapport skiljs dessa fenomen från varandra för att belysa skillnaden mellan den upp-sättning på 159 miljömålsindikatorer som ligger på förslag idag och ett möjligt rapporteringsalternativ i form av nyckeltal, det vill säga ett urval av de 159 indikatorerna.
Index -- två eller fler indikatorer, alternativt också data, aggregerade till ett numeriskt värde som representerar det övergripande värdet av de individuella beståndsdelarna. Index förenklar budskapet genom att informationen man förses med blir mer
aggregerad. Index anses ofta av experter vara alltför "trubbiga" för att användas som beslutsunderlag. Därför är det vanligast och effektivast att använda index som verktyg för att uppmärksamma en fråga och få upp den på den politiska dagordningen och i samhällsdebatten. Observera att för att undvika begreppsförvirring används i den här rapporten termen variabel istället för indikator för att beteckna de parametrar som ingår i ett index.
Presentationsverktyg -- verktyg som används för att illustrera uppföljningsresultat visuellt. Presentationsverktyg kan både användas som ett alternativ till index och nyckeltal, främst genom visuella modeller, och som ett komplement till index och nyckeltal, genom kartor, diagram och ikoner. Resultaten kan komma från uppföljning av data, indikatorer, index eller nyckeltal.
2. De svenska miljömålen och deras uppföljning
Sveriges riksdag antog år 1999 femton nya nationella miljömål (Tabell 1) för vägledning i miljöpolitiken och för att nå en balans i samhället där vi har ekologiskt hållbar utveckling. I november 2001 antog riksdagen en miljöproposition i vilken miljömålen specificerades i termer av delmål och ett antal åtgärdsstrategier (se prop. 2000/01:130). Införandet av nationella, parlamentariskt beslutade miljömål har inneburit en större förändring i miljöarbetet. En tydlig målstruktur tar nu form med nationella mål och delmål, utveckling av sektorsmål, regionala mål och strategier och lokala mål. Parallellt med denna utveckling har sektorsansvaret2 introducerats hos myndigheter, vilket innebär att strävan efter att uppnå miljömålen bedrivs på bred front.
Tabell 1
. Sveriges 15 nationella miljömål
(Källa: Regeringens proposition 1997/98:145)De svenska miljömålen
Begränsad klimatpåverkan Levande sjöar och vattendrag Frisk luft Grundvatten av god kvalitet
Bara naturlig försurning Hav i balans samt levande kust och skärgård Giftfri miljö Myllrande våtmarker
Skyddande ozonskikt Levande skogar Säker strålmiljö Ett rikt odlingslandskap Ingen övergödning Storslagen fjällmiljö
God bebyggd miljö
För att få målstyrning att fungera väl i det svenska miljöarbetet krävs effektiv uppföljning. Detta behov har uppmärksammats och man lade stor vikt vid det i regeringens proposition om en vidareutveckling av miljömålen (prop. 2000/01:130) och i utredningen sammanställd av Miljömålskommittén som föregick den,
Framtidens miljö – allas vårt ansvar (SOU 2000:52).Kommittén skriver att:
”Miljömålen måste följas upp och det behövs ett system för att rapportera utvecklingen och för att kunna agera när det behövs för att styra utvecklingen. Agerandet kan handla om att förändra åtgärderna, styrmedlen eller målen. För att få ett sådant system att fungera behövs ett tydligt ansvar för genomförande och rapportering. Det behövs också enhetliga och robusta indikatorer och nyckeltal och en klar beslutsmodell.”
Baserat på detta antagande föreslogs i Miljömålskommitténs utredning att den
nationella uppföljningen bör baseras på 10-22 indikatorer per miljömål och totalt 159 indikatorer listas. Uppföljningen föreslogs bestå dels av en årlig uppföljning ("vad har hänt") och en utvärdering per mandatperiod ("varför det har hänt"). Kommittén byggde sitt förslag på tidigare förslag från Naturvårdsverket (Naturvårdsverket, 1999c) och Länsstyrelserna (Länsstyrelser, 1999). Det förstnämnda inkluderade 210 indikatorer och det senare 75; båda uppsättningarna är uppdelade per miljömål och utvecklade efter DPSIR-modellen i vilken indikatorer är kategoriserade efter Drivkrafter, Påverkan, Status, Inverkan, och Respons i enlighet med Europas miljöbyrås (EEAs) modell (se European Environment Agency, 2001a) (för en detaljerad beskrivning av DPSIR-modellen, se Bilaga 1).
2Sektoransvaret innebär att myndigheter ska införa miljöhänsyn och resurshushållning såväl inom den
Miljömålskommittén ansåg att uppföljningssystemet med indikatorer måste vara överblickbart, att tydliga kopplingar mellan delmål och indikatorer behövs, att ansvaret för uppföljning bör vara tydligt fördelat, samt att det praktiska förfarandet måste etableras. Bland annat föreslogs inrättandet av ett miljömålsråd hos
Naturvårdsverket med ansvar för samordning av information, som ska ligga till grund för den föreslagna årliga redovisningen till riksdagen av regeringen. En viktig uppgift för miljömålsrådet är att föreslå ett fullständigt uppföljningssystem.
Diskussionen kring miljömålsuppföljningen
I regeringens proposition 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och
åtgärdsstrategier ansågs Miljömålskommitténs förslag på miljömålsuppföljning, bestående av 159 indikatorer, vara ”alltför omfattande i förhållande till regeringens och riksdagens behov”. Antalet föreslagna indikatorer motiverades av
Miljömålskommittén med att även om diverse målgrupper (till exempel politiker, myndigheter och sakkunniga) endast har behov av ett fåtal indikatorer var för sig, så är det ”angeläget att indikatorerna används på ett sådant sätt att varje mottagare får relevant information” (SOU 2000:52). Det är också därför alla DPSIR-kategorier har inkluderats, då vissa målgrupper är mer intresserade av de bakomliggande orsakerna till miljöproblemen medan andra är intresserade av tillståndet i miljön.
I propositionen (2000/01:130) refererar man till vissa remissinstanser som befarar att arbetsbördan med uppföljningen kan tränga undan annat miljöarbete. Omfattningen riskerar inte enbart att bli ett problem ur ett resursperspektiv. Den riskerar även att orsaka att regeringen och riksdagen förlorar intresset om de ej ser en direkt använd-ning för uppföljanvänd-ningsresultaten i sitt arbete. Regeringens och riksdagens arbete kräver snarare "en sammanhållen och överblickbar uppföljning av miljömålen" och man föreslår att den årliga redovisningen till riksdagen bör omfatta ett urval av indikatorer som återkommer varje år (prop. 2000/01:130).
Samtidigt som man uttryckte ett behov av förenklad information ser man också en ökande komplexitet i miljöinformationen. Detta är inte ett ovanligt fenomen inom miljöuppföljning (se diskussion i avsnittet nedan). Man efterfrågar därför ett utvecklingsarbete i vilket index skulle kunna vara centralt. Även
Miljövårdsberedningens Gröna nyckeltal tas upp som ett alternativt sätt att göra den stora informationsmängden mer hanterlig och de ansågs utgöra ”ett viktigt
komplement till de indikatorer som utvecklas för att följa upp och utvärdera miljömålen”. (prop. 2000/01:130)
Man bör dock diskutera både förslaget och dess mottagande ytterligare innan man bestämmer sig för att utveckla det föreslagna uppföljningssystemet. I avsnittet nedan diskuteras implikationerna för valet av rapporteringsverktyg i relation till
miljömålsuppföljningens målgrupper och syften. Baserat på den diskussionen kan man konstatera att det inte är något direkt fel med 159 indikatorer -- det beror bara på målgrupp och syfte!
Målgrupp, syfte och implikationer för valet av rapporteringsverktyg Ett vanligt problem i indikatorarbete (ett problem som även ligger till grund för detta uppdrag) är en önskan om att indikatorerna på ett vetenskapligt vedertaget sätt ska täcka in alla aspekter som sakkunniga, politiker och allmänheten finner viktiga och intressanta. Det är på grund av denna önskan som många indikatorinitiativ blir alltför omfattande och komplicerade. Indikatorers främsta syfte är att fungera som
kommunikationshjälpmedel genom att förmedla en indikation på trender i samhället -- en drivkraft, en påverkan, en förändring i miljöstatus, en inverkan, en respons, eller, när orsak-verkan sambanden är kända, flera av dessa på samma gång. En indikator är därför inte menad att besitta och visa hela sanningen utan snarare att ge signaler om vad man kanske behöver studera och analysera vidare. Inför utvecklandet av ett fullständigt uppföljningssystem bör man vara medveten om att tolkning och
helhetsbedömning av information ofta är lika viktigt som att presentera information av god kvalitet. En sådan tolkning för icke-experter kan innebära att kvantitativ information måste omvandlas till kvalitativ form. Vilken detaljnivå kommunikationen bör inbegripa beror på syfte och målgrupp och man bör därför använda uppföljnings- och rapporteringsverktyg som bidrar med rätt typ av information för det aktuella sammanhanget. En internet-baserad lösning kan vara till stor hjälp i att förse olika målgrupper med olika information av olika detaljnivå.
Målgrupp och syfte
Val och utformning av uppföljnings- och rapporteringsverktyg bör bygga på en förståelse för informationsbehoven hos olika målgrupper och inom olika
användningsområden. I generella termer kan man säga att två olika trender har blivit alltmer uppenbara inom övervakningen av miljö och hållbar utveckling:
1. En ökad förståelse för ekosystemens komplexitet och processerna kring hållbar utveckling har lett till en trend av ökad efterfrågan på data och annan
uppföljning.
2. Samtidigt har behovet av förenkling av informationen om miljön och den hållbara utvecklingen ökat -- utan lättförståelig information är det svårt att få politiker, allmänheten och andra att agera för en hållbar utveckling.
Dessa två trender kan tyckas omöjliga att kombinera inom miljöuppföljningen och -rapporteringen när de i verkligheten inte bör kombineras. Istället bör olika
målgrupper, med delvis olika behov av och syften med informationen, förses med det de behöver för att kunna arbeta vidare mot en hållbar utveckling.
"Direkta" målgrupper för miljömålsuppföljningen kan grovt definieras som
sakkunniga och myndigheter, politiker, och allmänheten (se Figur 2.). Dessutom finns det tre potentiella "indirekta" målgrupper (grupper som informationen inte
uttryckligen inriktas till men som kan utnyttja resultaten av uppföljningen) -- miljöorganisationer, forskare och media3. Syftena med informationen som miljömålsuppföljningen resulterar i kan på ett liknande sätt generaliseras i två "direkta" kategorier -- beslutsunderlag och information -- och tre "indirekta" kategorier -- opinionsbildning, forskningsunderlag och nyhetsvärde.
3Omfattande arbete har gjorts på Naturvårdsverket för att effektivt informera om miljömålen och man
har noga kartlagt olika målgrupper i sin kommunikationsstrategi (Naturvårdsverket 1999a). Idenna rapport är dock fokus lagt på färre och bredare målgrupper för att förenkla budskapet kring vikten av målgrupper och syfte i rapporteringsarbete.
Figur 2. Möjliga målgrupper och syften för miljömålsuppföljningen
Man kan anta att politiker har tids-, resurs- och kunskapsbrist att på ett detaljerat sätt analysera stora informationsmängder och att de därmed har behov av den mest lättillgängliga och politiskt relevanta informationen. Sakkunniga och myndigheter, som förbereder underlag för och genomför politiska beslut kan antas ha behov av detaljerad information som ger en god helhetsbild och förmedlar komplexitet. Vidare kan det finnas olika behov av precisering av informationen beroende på typen av det aktuella beslutet och beslutet kan vara inriktat mot antingen drivkrafter, påverkan, tillstånd, effekter eller åtgärder, eller en kombination. Allmänheten kan antas ha behov av sammanfattad information för att avgöra om de vill studera frågan vidare och hur de ska handla politiskt. Miljöorganisationer, forskare och media har sina respektive syften med att följa måluppföljningen och använda dess resultat. Observera att detta är en generalisering och att det både sinsemellan och inom de olika grupperna kan finnas mycket olika behov.
Miljömålskommittén och regeringen är överens om att årlig rapportering till riksdagen bör ske. Regeringen skriver att avsikten med rapportering och uppföljning är att (prop. 2000/01:130):
a) identifiera de viktigaste drivkrafterna bakom miljöproblem och vad som orsakar dessa problem,
b) redovisa om och hur vi närmar oss målen och om takten är tillräcklig för att målen ska nås inom den tid som beslutats,
c) ge underlag för scenarier och prognoser,
d) ge underlag för bedömning om ytterligare åtgärder behövs för att nå målen i rätt tid, om miljökvalitetsmål, delmål och styrmedel behöver ses över, bl.a. mot bakgrund av samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter,
e) ge underlag för kostnadsberäkningar av åtgärder.
Dessa syften är av mycket olika karaktär och preciseras inte närmare, och inte heller beskrivs vilka syften som bör uppfyllas av den årliga redovisningen respektive utvärderingen som ska genomföras en gång per mandatperiod. För att uppfylla dem alla krävs olika typer av information av olika detaljrikedom vilket innebär att man inte kan skära ned på uppföljningsförslaget i någon större utsträckning. Däremot kan den årliga rapporteringen till riksdagen av uppföljningsresultaten hållas nere till en mindre detaljerad nivå. Som nämnts tidigare ser regeringen ett årligt återkommande urval av indikatorer som ett alternativ och möjligen också index. Man bör vara medveten om att sådana förenklingar av informationen sker till priset av en mindre heltäckande bild och en mindre överensstämmelse med alla de syften som anges.
Mål-grupper
Politiker
Sakkunniga och myndigheter Allmänheten Miljöorganisationer Forskare Media
Beslutsunderlag Information Opinionsbildning Forskningsunderlag Nyhetsvärde
Utöver riksdagen anser regeringen att även allmänheten är en målgrupp för
informationen som miljömålsuppföljningen resulterar i. I propositionen (2000/01:130) skriver regeringen att miljömålsarbetet bör rapporteras "på ett sätt som är lätt
tillgängligt för allmänheten" och att miljömålsrådet därmed bör komplettera sin årliga rapportering till regeringen med denna typ av information.
Ett syfte som miljömålsrapporteringen skulle kunna fylla, men som inte omnämns explicit i regeringens proposition (2000/01:130), är att redovisa hur framgångsrika i miljömålsarbetet olika sektorer och ansvariga myndigheter är. Genom en sådan redovisning (som kräver att rapporteringsverktygen kan redovisa utvecklingen inom olika sektorer) sätts en press på aktörerna (som även inkluderar näringslivet, vars roll inte bör glömmas bort i miljömålsarbetet) och redovisningen i sig kan bli en drivkraft för miljöarbetet. Pressen kan bland annat bestå i att allmänheten informeras om vad myndigheterna gör, vilket kan leda till en politisk diskussion.
Implikationer för valet av rapporteringsverktyg
Vad innebär resonemanget kring målgrupper och syften för valet av
rapporteringsverktyg? Om de olika målgruppernas behov ska kunna uppfyllas bör man fundera över vilket rapporteringsverktyg man väljer. Hur detaljerat ett verktyg är och hur lättillgänglig information det bidrar med, är två viktiga aspekter. Till
exempel, för en icke-expert innebär en aggregering av komponenter inte nödvändigtvis en minskning i hur mycket information man kan ta till sig av
uppföljningen. Tvärtom -- aggregeringen skapar troligtvis "ny" information för icke-experten genom att fokusera på de väsentligaste delarna och ignorera den information som endast experten kan använda sig utav. Det omvända gäller ofta för experten -- en aggregering innebär en förlust i för honom/henne väsentlig information. (Jesinghaus, 1999)
Som nämnts tidigare analyseras tre olika grupper av rapporteringsverktyg i den här rapporten: index, nyckeltal och presentationsverktyg. Dessutom fungerar större uppsättningar med indikatorer (till exempel, de 159 indikatorerna som ligger på förslag för miljömålsuppföljningen) och data som verktyg. Vart och ett av dessa verktyg är användbart i olika sammanhang, för olika syften och för
informationsspridning till olika målgrupper. I Figur 3 illustreras hur dessa behov kan se ut.
När det gäller miljömålen och rapporteringsverktyg måste vi utgå från ovanstående diskussion kring målgrupp och syfte för att kunna avgöra vilka alternativ som är lämpliga. Om en redovisning skall kunna genomföras med syfte att förse sakkunniga och myndigheter med tillräcklig information om de fem syftena med
miljömålsuppföljningen (se a)-e) ovan) kan man konstatera att uppsättningen med de föreslagna 159 indikatorerna är nödvändig att följa upp. Dessutom behöver man komplettera indikatorerna med data vid närmare analyser.
Figur 3. Målgrupper, syften och rapporteringsverktyg
Individuella data blir även viktigare i uppföljningen av fenomen som är relativt okända, det vill säga fenomen där orsak-verkan sambanden ännu är outforskade. Däremot, som vi har sett i diskussionen ovan, ansåg både Miljömålskommittén och regeringen att denna uppsättning inte är det mest effektiva verktyget för att informera politiker och allmänheten om miljömålen.
Miljömålskommittén insåg att det kan finnas ett behov av mer överskådlighet i
uppföljningsinformationen, och talade därför om de Gröna nyckeltalen som ett sätt att uppnå detta och få in frågor om miljö och en hållbar utveckling i ett bredare
beslutsfattande, till exempel finansplaner. Man rekommenderade även att ”en
utredning görs om det är möjligt och lämpligt att utveckla index för att minska antalet indikatorer och förbättra överskådligheten" (SOU 2000:52). Trots denna
rekommendation ställde sig kommittén skeptisk till nyttan av att använda index i all miljömålsuppföljning eftersom de såg risken att index ger en alltför förenklad bild av verkligheten vilket riskerar medföra att väsentliga aspekter av miljömålen förbises och att eventuella behov av ytterligare åtgärder och styrmedel inte syns. I dessa farhågor kan man tydligt utläsa behovet av ett flexibelt uppföljnings- och rapporteringssystem som inkluderar flera verktyg -- ett för sakkunniga och myndigheter; ett annat för politiker och allmänheten.
Baserat på dels resonemangen kring målgrupp och syfte samt diskussionen kring rapporteringsverktyg, dels på syftet med denna rapport (att undersöka
förutsättningarna för att minska omfattningen på miljömålsrapporteringen), kan man identifiera två potentiella användningsområden för ett index eller andra liknande verktyg för att minska informationsmängden:
1. Regeringens redovisning till riksdagen. Detta är det mest definierade syftet med ett nationellt indikatorbaserat uppföljningssystem. För detta syfte kan ett index som redovisar måluppfyllelse eller identifierar de viktigaste
drivkrafterna vara användbart, eller nyckeltalsrapportering per miljömål.
Uppsättning med indikatorer Data Rapporterings-verktyg Uppsättning med indikatorer Data Presentations-verktyg Index Nyckeltal Presentations-verktyg Index Nyckeltal Presentations-verktyg Index Nyckeltal Mål-grupper Politiker
Sakkunniga och myndigheter Allmänheten Miljöorganisationer Forskare Media
Beslutsunderlag Information Opinionsbildning Forskningsunderlag Nyhetsvärde
2. Information till allmänheten. Detta syfte nämns i propositionen i vilken man även påpekar att informationen bör vara lätt tillgänglig och överskådlig -- två av de främsta poängerna med att använda sig av index, nyckeltal eller
presentationsverktyg. Man bör dock ha i åtanke att generellt sett är
allmänheten intresserade av än mindre mängder information än politikerna vilket man måste ta hänsyn till i valet av rapporteringsverktyg och metod.
Svensk miljörapportering
Den nationella uppföljningen av miljömålen är inte det första försöket att på nationell nivå följa utvecklingen inom områdena miljö och hållbar utveckling. Det aktuella uppdraget att analysera förutsättningarna för att minska omfattningen på
rapporteringen från miljömålsuppföljningen är inte heller första gången i svensk historia som man har försökt skapa en fokuserad och överskådlig miljörapportering. Fyra andra initiativ, som strävar efter att göra båda dessa saker, är Naturvårdsverkets och Statistiska Centralbyråns (SCBs) arbete med miljöindex, Miljövårdsberedningens Gröna nyckeltal, SCBs indikatorer för hållbar utveckling samt Naturvårdsverkets de Facto. För att undvika att ”uppfinna hjulet” igen samt förebygga att politiker och allmänheten upplever ”informationströtthet” bör man basera ett förslag om
miljömålsrapportering på befintliga rapporterings- och uppföljningsinitiativ. Vikten av att ha ett tydligt system för miljömålsuppföljning understryks också i en
effektivitetsrapport av Riksrevisionsverkets om miljömål, resultatstyrning och återrapportering (Riksrevisionsverket, 2001). Nedan presenteras därför kortfattat de fyra svenska initiativen nämnda ovan. Dessa initiativ analyseras mer i detalj i nästa kapitel.
I början av 1990-talet fick Naturvårdsverket i uppdrag av regeringen att i samråd med andra myndigheter och forskare utarbeta ett system med miljöindex, Ett svenskt miljöindexsystem. Syftet med dessa miljöindex var att skapa ett system för att värdera miljötillståndet och hur det utvecklas (Naturvårdsverket, 1993). Indexförslag lades fram, i olika grad av färdigutveckling, för sju naturyper: skog, odlingslandskap, sötvatten, kust och hav, tätort, våtmark och fjäll (Naturvårdsverket, 1994). Indexsystemet är inte i bruk idag, förutom delindex för luftkvalitet i tätorter som redovisas som svensk officiell statistik av SCB på begäran av Naturvårdsverket. Luftkvalitetsindexet har även fått stort genomslag i media.
I regeringens skrivelse 2000/01:38 Hållbara Sverige - uppföljning av åtgärder för en ekologiskt hållbar utveckling beskrivs syftet med de Gröna nyckeltalen vara att ge en överskådlig information som är lätt att förstå både för beslutsfattare och allmänhet, samt ge en första uppfattning om utvecklingen går åt rätt håll i rimlig takt.
Förhoppningen är att de blir ett basunderlag för politiska beslut samt att de medverkar till en livligare och mer objektiv debatt om den ekologiskt hållbara utvecklingen. (Regeringens skrivelse 2000/01:38) Regeringen anser dessutom att Gröna nyckeltal är ett viktigt komplement till de indikatorer som utvecklas för att följa upp och utvärdera miljömålen. (prop. 2000/01:130) Miljömålskommitténs system med de 159 indikatorerna samt de Gröna nyckeltalen kan därför sägas komplettera varandra eftersom syftet och målgruppen för de olika uppföljningsförslagen är olika. (SOU 1999:127) Det är dock värt att notera att bland de 159 indikatorerna föreslagna ingår flertalet av Miljövårdsberedningens nyckeltal (SOU 2000:52). Tabell 2 visar de mer direkta kopplingarna mellan de problemområden de Gröna nyckeltalen behandlar och de femton miljömålen.
Tabell 2. De Gröna nyckeltalen och miljömålen
Gröna nyckeltal Miljömålen Mått på bakomliggande faktorer
Energi användning Begränsad klimatpåverkan Bara naturlig försurning Säker strålmiljö
Materialanvändning Begränsad klimatpåverkan Grundvatten av god kvalitet God bebyggd miljö Giftfri miljö Kemikalieanvändning Giftfri miljö
Grundvatten av god kvalitet Mått på utsläppsnivåer och miljötillstånd
Växthuseffekt Begränsad klimatpåverkan Försurning Bara naturlig försurning
Levande skogar
Levande sjöar och vattendrag Övergödning Ingen övergödning
Hav i balans samt levande kust och skärgård Luftkvalitet I tätort Frisk luft
Giftfri miljö Biologisk mångfald Levande skogar
Levande sjöar och vattendrag
Hav i balans samt levande kust och skärgård Myllrande våtmarker
Ett rikt odlingslandskap Mått på omställningen hos viktiga aktörer
Miljjöanpassade färdsätt Begränsad klimatpåverkan Frisk luft
God bebyggd miljö Bara naturlig försurning Giftfri miljö
Kretslopp av näringsämnen Rikt odlingslandskap
Miljöanpassade inköp Indirekt koppling till flertalet miljömål Miljöanpassade arbetssätt Indirekt koppling till flertalet miljömål
Källa: SOU 1999:127
År 2000 fick SCB i uppgift av Miljödepartementet att tillsammans med Naturvårds-verket ta fram indikatorer för hållbar utveckling. Kategoriseringen av indikatorerna följer inte DPSIR-modellen, som de Gröna nyckeltalen använder sig av. Istället är de uppdelade enligt 'Effektivitet', 'Anpassningsförmåga', 'Allas bidrag, delaktighet, jämlikhet och, fördelning' samt 'Värden som förs över till kommande generationer'. Inom varje tema återfinns indikatorer från den ekonomiska, ekologiska och sociala dimensionen. Förhoppningen är att denna uppdelning leder till ett fokus på hur man ska uppnå en hållbar utveckling snarare än att man bedömer det aktuella tillståndet på utvecklingen. (Statistics Sweden and Swedish EPA, 2001). En snabb jämförelse mellan de Gröna nyckeltalen och indikatorerna för hållbar utveckling visar att SCB har utgått ifrån de Gröna nyckeltalen i sitt val av indikatorer. Vissa av dessa har dock blivit modifierade och nya indikatorer har inkluderats. Även Miljömålskommittén utgick från de Gröna nyckeltalen i sitt förslag på miljömålsuppföljning.
Utöver nyckeltal är olika presentationsverktyg ett möjligt sätt att minska omfattningen på rapporteringen av uppföljningsresultaten. Naturvårdsverkets årliga rapportering i de Facto-rapporten använder sig av en typ av ikoner för att illustrera miljömålsarbetet
på ett lättförståeligt och överblickbart sätt. Ikonerna illustrerar om miljömålsarbetet är på rätt väg eller inte, om åtgärder behövs och hur lång tid det kommer att ta att nå målen. Dessa tre aspekter rapporteras för vardera ett av de femton miljömålen. Utöver ikonerna rapporterar de Facto ett urval av Miljömålskommitténs förslag på indikatorer i diagramform samt med sammanfattande text.
3. Internationella och svenska erfarenheter av index,
nyckeltal och presentationsverktyg
Detta avsnitt ger en översikt av internationella och svenska initiativ för de tre olika kategorierna verktyg -- index, nyckeltal och presentationsverktyg. Syftet med uppföljningen och vilken målgruppen studeras eftersom de har en potentiellt stor inverkan på vilka indikatorer eller index man rekommenderar (se diskussionen i kapitel 2). Andra aspekter som är med i bedömningen är uppföljningsinitiativens geografiska fokus, om de använder sig av DPSIR-modellen, vilka miljöfrågor som täcks in samt metodologiska frågor eftersom de ofta påverkar innehåll och utformning av uppföljningen. Bilaga 2 ger en sammanfattande bild av de olika initiativens
innehållsmässiga och geografiska fokus, vilka indikatorkategorier som används, målgrupp, syfte, upphovsorganisation/land och var man finner mer information. Målet med analysen är inte att försöka bedöma kvaliteten på de olika
uppföljningsinitiativen eller deras resultat, utan istället att bedöma deras relevans för möjlig miljömålsrapportering. Metoder för att aggregera, presentera eller reducera informationen i initiativen diskuteras med en särskild tonvikt på de aspekter som är relevanta för rapporteringen av miljömålen. Till följd av denna avgränsning har ett antal pågående internationella och svenska initiativ inte inkluderats i analysen.
Framförallt gäller detta initiativ som består av stora indikatoruppsättningar (som "lider av samma problem" som indikatorerna för miljömålsuppföljningen, det vill säga en alltför stor omfattning, till exempel FNs indikatorer för hållbar utveckling), gröna räkenskaper och liknande mått (till exempel Genuine Saving, Wealth Estimates, Genuine Progress Indicator och Material Flow Analysis) och index som bevakar miljöaspekter som inte är relevanta för de svenska miljömålen (till exempel Reefs at Risk och Environmental Vulnerability Index).
Notera att en kombination av två eller fler av dessa verktyg är ett möjligt sätt att minska omfattningen på och förtydliga miljömålsrapporteringen.
Index för hållbar utveckling och miljö
Introduktion
Ett index kräver en aggregering för att man ska få fram ett numeriskt värde.
Aggregering i sin tur kan definieras som en process i vilken man summerar variabler eller enheter med liknande egenskaper för att komma fram till en siffra som
representerar det övergripande värdet av de individuella beståndsdelarna (UNDSD, 2001).
Att aggregera olika värden till ett index bär med sig ett antal fördelar. Budskapet kan bli tydligare tack vare att man konfronteras med en översikt av ett ämne (till exempel hållbar utveckling) snarare än en större, utspridd mängd information. Ett index har även en större chans att "konkurrera" med BNP som det mest använda måttet på välfärd. Ett index kan vara mycket kommunikativt och därmed fungera bra som ett verktyg för opinionsbildning. Flera av exemplena nedan går ut på så kallad
”benchmarking”, till exempel rangordning av olika länder, för att få fram ett kraftfullt politiskt budskap. Även inom Europeiska miljöbyrån har arbete gjorts för att få fram miljöindex som jämför EUs medlemsstater (Bosch, ej publicerad). Slutligen är det oundvikligt att man, i uppbyggandet av ett index, analyserar hur de olika
beståndsdelarna relaterar till varandra. I till exempel en uppsättning nyckeltal är det vanligt att man hoppar över denna integrerade analys och istället analyserar
indikatorerna var och en för sig. Det finns även ett antal nackdelar med index. Det kan vara svårt att kvalitetskontrollera ett index eftersom en aggregering döljer de individuella beståndsdelarna. Metodiskt och därmed vetenskapligt kan det bli ifrågasatt eftersom man ofta stöter på problem när man försöker aggregera
beståndsdelar vars enheter skiljer sig åt. Till de metodologiska problemen hör även viktning av de olika beståndsdelarna vilket dels är en komplicerad aktivitet, dels kan minska transparensen av själva indexet.
Både Miljömålskommittén och regeringen ansåg att index kan vara ett komplement och inte en ersättning till en större uppsättning indikatorer. Ett miljöindex som en uppföljningsmekanism utesluts inte per se, utan det är dess eventuella användning som kritiskt granskas. Det är en vanlig åsikt inom indikatorexpertkretsar att index kan vara bra för att kunna jämföra länder eller regioner, men har inte nödvändigtvis ett värde som beslutsfattarinstrument på grund av sin inbyggda och medvetna
"trubbighet".
Analys
I följande analys studeras 14 internationella och svenska indexinitiativ i detalj ( Tabell 3). Många index har en struktur med ett antal delindex, som tillsammans aggregeras till ett slutgiltigt index. Analysen är därför inte begränsad till det slutgiltiga indexet. I de fall då delindexen bedöms vara mer intressanta för svensk
miljömålsrapportering än det övergripande indexet förflyttas fokus i analysen till dessa.
Tabell 3. Analyserade indexinitiativ
Index Upphovsorganisation/land
Wellbeing of Nations
Environmental Sustainability Index Ekologiska fotavtryck
Living Planet Index Consumption Pressure Human Environment Index Human Development Index Index of environmental friendliness
Environmental Policy Performance Indicators German Environment Index
Index för tätortsluft (Ett svenskt miljöindexsystem) Index för skog (Ett svenskt miljöindexsystem) Index för sötvatten (Ett svenskt miljöindexsystem) Livsmiljöindex för biologisk mångfald (Grönt Nyckeltal)
Robert Prescott-Allen World Economic Forum WWF (Redefining Progress) WWF WWF UNEP UNDP Finland Holland Tyskland Sverige Sverige Sverige Sverige
Majoriteten av de analyserade indexen fokuserar på en eller flera miljöaspekter (både globala och lokala), men det finns även tre stycken som har hållbar utveckling som fokus (Comsumption Pressure, Ekologiska fotavtryck och Wellbeing of Nations). Ytterligare ett – Human Development Index (HDI) – tar inte med några miljöaspekter alls. I ett par olika fall (det finländska och holländska) har man även strävat efter att redovisa indexresultat för olika branscher för att på så sätt indikera miljöekonomiska samband. De analyserade initiativen har ofta delindex och index som fokuserar på antingen föroreningar eller naturtyper, men sällen en kombination såsom i den svenska uppsättningen miljömål. När det gäller föroreningstyper är den finländska modellen mest lik den svenska miljömålsindelningen. På grund av data- och
