Verksamheten i en omorganiserad kommun - En studie om hur kommunens verksamhet påverkas av förändringar av kommunens organisation

Statsvetenskap Kandidatuppsats 15 hp

VT 2018

Handledare: Jan Rudelius

Verksamheten i en omorganiserad

kommun

- En studie om hur kommunens verksamhet påverkas av

förändringar av kommunens organisation

The operations in a reorganized

municipality

- A study of how the municipality’s operation is affected

due to changes of the municipality's organization

1

Abstract

Den 1 maj 2017 genomförde Malmö Stad en omorganisation som gick ut på att ersätta de sista kvarvarande stadsområdesnämderna med så kallade facknämnder. Övergången från geografisk ansvarsfördelning till fackmannamässig eller sektoriell nämndeverksamhet och som motiverats med tillvaratagandet av specialistkunskap bland beslutsfattare har resulterat i en förändring av hur verksamheten bedrivs inom förvaltningarna. Omorganisationens påverkan på den operativa verksamheten är i fokus i denna studie. Fallstudien inbegriper fyra informantintervjuer genomförda vid tre olika tillfällen, med tre enhetschefer samt en projektledare inom Arbetsmarknads- och Socialförvaltningen inom Malmö Stad, för att få en klarare bild på hur verksamheten påverkats i takt med omorganisationen. Studiens resultat visar att verksamheten är mer styrd nu jämfört med innan omorganisationen. Det har även framkommit av det insamlade empiriska materialet att verksamheten påverkats mestadels positivt i takt med omorganisationen, med avseende på att bland andra förståelsen för vad som ska göras vid implementering av politiska beslut har ökat på grund av mer kunniga politiker inom facknämnden ifråga.

2

Innehåll

1. Inledning ... 3

1.1 Bakgrund och problemdiskussion ... 5

1.2 Syfte och forskningsfråga ... 7

1.3 Disposition ... 7

2. Litteratur- och teoriöversikt ... 9

2.1 Kommunens tjänstemän ... 9

2.2 Kommunens organisation och verksamhet ... 11

2.2.1 Organisationsförändringar inom det offentliga ... 13

2.3 Kommunens mål ... 15

2.3.1 Förstå, kunna och vilja ... 15

2.4 Tidigare forskning ... 16 2.5 Sammanfattning ... 17 3. Metod ...19 4. Resultat ...23 4.1 Tjänstemännen i kommunen ... 24 4.2 Kommunens omorganisation ... 25

4.3 Tjänstemännens förutsättningar efter omorganisationen ... 26

5. Analys ...28

5.1 Tjänstemännens betydelse... 28

5.2 Kommunens omorganisation ... 29

5.3 Tjänstemännens förutsättningar efter omorganisationen enligt förstå, kunna och vilja ... 30

6. Slutdiskussion ...31 7. Reflektioner ...33 8. Referenser ...34 9. Bilagor ...36 Bilaga 1 ...37 Bilaga 2 ...38

3

1. Inledning

Offentlig förvaltning i Sverige kan indelas i statens, landstingens och kommunernas förvaltning (Lundquist, 1997:6). Offentlig förvaltning har, oavsett nivå, likt exempelvis privata organisationer olika uppgifter att genomföra och mål att uppnå. Ibland kräver uppgifterna eller målen av den offentliga förvaltningens organisation att denna på något sätt, för att kunna genomföra uppgifterna och nå de satta målen, bör genomgå en större förändring. Inom statsvetenskapen behandlas med jämna mellanrum organisationsförändringar och speciellt när detta handlar om offentliga organisationer. Problemområdet brukar vanligtvis handla om vad organisationsförändringar av offentliga organisationer syftar till, hur dessa genomförs och inte minst, vilka resultat i termer av exempelvis effektivitet eller demokratiaspekter som organisationsförändringarna bidrar till. I denna kandidatuppsats avser jag behandla en omorganisation av en kommun, vilket utgör en organisationsförändring av en offentlig organisation, och det som jag är intresserad av är att utröna hur kommunens ifråga verksamhet har påverkats av omorganisationen ifråga. Jag har samlat in information av de aktörer som är centrala inom kommunens verksamhet, nämligen tjänstemännen, och nedan följer en kort redogörelse av situationen inom Malmö Stad.

Malmö Stad är en av Sveriges största kommuner sett till folkmängd och för ungefär ett år sedan genomfördes en ändring av Malmö Stads organisation i syfte att ”bättre möta dagens och

framtidens behov och utmaningar och bidra till ett socialt hållbart Malmö.” (Malmö Stad 2017,

Arbetsmarknads- och socialförvaltningen). I praktiken innebär detta att vissa politiska arenor har försvunnit medan andra arenor har skapats och de sistnämnda har skapats på ett sådant sätt att förändringen av organisationen kan likställas med en centralisering av den politiska makten genom de nya politiska arenornas läge i den nya organisationen. Därutöver har förvaltningarna och verksamheterna också genomgått förändringar eller t.o.m. nybildats, och en sådan är arbetsmarknads- och Socialförvaltningen men som tidigare utgjorde två skilda verksamhetsområden. I ett remissförslag från stadskontoret till kommunstyrelsen i Malmö uppges detta som:

”Den förändring som nu föreslås innebär som tidigare beskrivits att en geografisk princip att fördela ansvar och uppgifter till nämnderna inom de berörda områdena försvinner. Förslaget innebär en övergång till facknämnder med snävare ansvarsområden och uppgifter. Det innebär nya möjligheter att utveckla och kraftsamla verksamhet och

4

organisationen. Nämnderna kan utveckla en djupare specialistkunskap inom området. Denna utveckling är viktig.” (Remissförslag från Stadskontoret, 2016:14)

Förändringen, som trädde i kraft under maj månad 2017, innebär i sin tur att kommunens verksamhet bedrivs på ett annat sätt än innan omorganisationen. Detta innebär också att de medarbetare, de kommunala tjänstemännen, som har i uppgift att förverkliga de av politiken satta målen dvs. bedriva kommunens verksamhet, arbetar utifrån andra förutsättningar än vad som tidigare gjorts. Förklaringen är att kommunens tjänstemän inom verksamheten numera har med de så kallade facknämnderna och inte stadsområdesnämnderna att göra, att de övergripande målen är uppdaterade samt inte minst att förvaltningarna också genomgått förändringar. Jag kommer således i denna uppsats att fokusera på hur kommunens verksamhet påverkats av omorganisationen genom att titta på de nya förutsättningar som kommunens tjänstemän ställs inför efter övergången från stadsområdesnämnder till facknämnder samt. På så sätt besvaras syftet med uppsatsen, som består i att förstå hur omorganisationen påverkar kommunens verksamhet. Det statsvetenskapligt intressanta i sammanhanget utgörs alltså av att förstå vad som sker med en offentlig verksamhet, i detta fall en kommuns verksamhet, i samband med en omorganisation där verksamheten genomgår en förändring i linje med nyare idéer och teoribildningar såsom exempelvis New Public Management inom statsvetenskapen. Idéerna och teoribildningarna ifråga (som mer ingående behandlas under teoriavsnitten på sidorna 10-13) har mycket med styrning av verksamheter att göra och omorganisation av offentliga verksamheter i linje med dessa idéer syftar ofta till bland andra en effektivitetshöjning av verksamheten.

5

1.1 Bakgrund och problemdiskussion

Offentlig förvaltning i Sverige genomgår ständigt förändringar, bland annat i hopp om att kunna stå för en bättre service till medborgarna. Redan i de inledande delarna av regeringsformen uttrycks att ”Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för

nuvarande och kommande generationer” (SFS 1974:152). I samma regeringsform belyses

också att det starka kommunala självstyret ska genomsyra det svenska samhället för medborgarnas bästa. Detta innebär att kommuner i Sverige har en stor autonomi inom frågor som handlar om att förbättra medborgarnas levnadsvillkor. Ett utövande av denna autonomi kan således innebära att kommunen beslutar att förändra sin organisation och därmed också verksamhet för att mer effektivt eller bättre kunna möta framtidens behov och bidra till en socialt hållbar utveckling. Förfarandet med omorganisation av en kommun innebär många gånger också att verksamheten bedrivs på andra sätt än tidigare vilket i sin tur innebär att exempelvis kommunala tjänstemän får nya förutsättningar i det dagliga arbetet inom verksamheten.

Inom Malmö Stad arbetar flera tusen tjänstemän som i skrivande stund och sedan ca ett år tillbaka i tiden arbetar efter nya förutsättningar på grund av en övergripande omorganisation. Detta på grund av att Malmö Stads organisation, både på politikerhållet men också inom förvaltningarna, genomgått förändringar från att vara geografiskt eller territoriellt styrda genom stadsområdesnämnder till att styras med hjälp av specialistkunskap genom facknämnder istället (mer om kommuner och principer för dessa organiseras samt styrning återfinns i teoridelen på sidorna 10-13). Därutöver har förvaltningarna och verksamheterna däri också genomgått förändringar från att vara geografiskt indelade till att föra sina verksamheter över hela staden som en enhet. Dessa förändringar innebär bland annat att den politiska beslutsmakten har centraliserats i minst två aspekter. Den ena aspekten utgörs av att beslutsmakten har flyttats från stadsområdesnämnder till facknämnder dvs. i nuläget och jämfört med innan år 2017 berörs stadens medborgare av politikers beslut oavsett stadsområde. Den andra aspekten utgörs av att de beslutsfattande politikerna som återfinns inom de nya facknämnderna också är specialister inom deras områden eftersom dessa, till skillnad mot de tidigare stadsområdesnämnderna, arbetar enbart med ett fåtal frågor inom deras policy- eller sakområden. Något mer utvecklat handlar organisationsförändringen alltså om att politiker inom de nya nämnderna fattar beslut som rör hela staden som en enhet och att politikerna inom de nya nämnderna sysselsätter sig

6

enbart med ett fåtal frågor inom deras policyområde vilket innebär att de troligen också besitter en större kunskap om policyområdet ifråga.

Tar man i beaktande syftet med omorganisationen blir det hela gällande hur verksamheten inom kommunen påverkas aningen mer komplicerat. Syftet med omorganisationen var som citerat i inledningen att bättre möta dagens och framtidens behov och utmaningar samt bidra till ett socialt hållbart Malmö. Mål av denna magnitud och omorganisationen som föranleddes av dessa betyder i sin tur att verksamheten påverkas också på utförar-sidan dvs. gentemot allmänheten och inte bara i kontakten med ”specialistpolitiker”. Det är nämligen så att investeringar som syftar till sociala reformer är svårare att genomföra eftersom det finns en viss problematik bestående i att kommuner är begränsade i form av resurser samt att det finns andra områden än det sociala som exempelvis ekonomi som upptar mer plats på dagordningen (mer om kommuner och mål på sidan 14).

Med anledning av förändringen av Malmö Stads organisation för att bättre kunna möta dagens och framtidens behov och utmaningar och bidra till ett socialt hållbart Malmö uppstår alltså flera frågor. En fråga rör givetvis vad organisationsförändringen och målen som föranledde detta innebär för medborgarnas del och en annan fråga rör var den politiska makten har tagit vägen. En fråga som är aktuell i denna uppsats berör hur organisationsförändringen påverkar kommunens operativa verksamhet tillika arbetet som stadens tjänstemän genomför i att uppnå de mål som finns. Frågan är viktig eftersom den syftar till att ge en ökad förståelse för de förutsättningar som tjänstemännen efter omorganisationen har till förfogande för att målen ska kunna nås, men än viktigare: om omorganisationen påverkar verksamheten på sätt så att de satta målen kan uppnås mer effektivt än före omorganisationen. Ett annat sätt att säga detta på är att frågan är viktig eftersom den bidrar till att ge svar på det som också är statsvetenskapligt relevant i denna uppsats: vilken är resultatet av omorganisationen i termer av effektivitet i att uppnå de mål som finns?

En tredje och viktig anledning till att studera hur verksamheten påverkats efter omorganisationen av Malmö Stad kan visa sig ha betydelse för de val som andra kommuner i Sverige ställs inför och gör vid liknande situationer som i Malmö Stads fall.

7

1.2 Syfte och forskningsfråga

Syftet med uppsatsen är att förstå hur en förändring av en kommuns organisation vilken resulterat i centralisering av den politiska makten samt omstrukturerade förvaltningar påverkar kommunens operativa verksamhet.

Forskningsfråga:

Hur påverkar en omorganisation av en kommun den operativa verksamheten inom kommunen?

1.3 Disposition

Det finns inga entydiga instruktioner för hur en bra disponering av en kandidatuppsatstext fås till stånd. Istället kan man, som i detta fall, fokusera på att disponera texten på så sätt att läsaren finner det enkelt att ta sig genom varje del steg för steg för att därmed kunna avverka uppsatsen med en ökad kvalitet i själva läsningen. Detta har varit målet med upplägget på kandidatuppsatsen. Inledningsvis och i problemdiskussionen har både bakgrund och det som utgör variablerna inom denna uppsats presenterats och motiverats för att sedan utmynna i, i syftes- och frågeställningsdelen, klart och tydligt avgränsat ämne för avhandling. Denna del av uppsatsen, dispositionen, är tänkt att fungera som en hjälp för läsaren i att navigera genom texten. I teoridelen redogörs det för ämnet relevanta teorier och litteratur samt presenteras forskning inom ämnet.

Första avsnittet av teoridelen ägnas åt att presentera de kommunala tjänstemännen i termer av bland andra arbetsuppgifter, makt och tjänstemännens etiska förhållningssätt. Detta för att skapa förförståelse för vad en tjänsteman inom offentlig verksamhet gör. Den andra delen av teoriavsnittet ägnas åt att presentera kommunorganisationen och några av de vanligast förekommande principerna för hur kommuner organiseras i en svensk kontext. Därnäst behandlas forskning och teorier som rör styrning och reformtrender samt organisationsförändringar inom offentlig verksamhet. Syftet med detta avsnitt är att skapa en bild över hur svenska kommuner är organiserade och vilka anledningar som kan finnas för att en kommun ska genomföra en omorganisation. I det tredje teoriavsnittet avhandlas en del gällande kommunens mål och organisatoriska mål överlag och en underavdelning men tillika viktig del som rör hur man kan identifiera olika problem i arbetet mot satta mål. Denna del, som

8

kommer i form av Lennart Lundquists tre frågor (vilka kan ställas till tjänstemän inom offentlig verksamhet) för att utröna hur exempelvis de nya förutsättningar som omorganisationen av Malmö Stad påverkar verksamheten är en central del i denna uppsats. Det sistnämnda avsnittet syftar alltså till att underlätta för läsaren och har även fungerat som ett centralt analysverktyg inom uppsatsen och de informantintervjuer som genomförts inom ramen för detta uppsatsarbete. Avslutningsvis sägs några ord om tidigare forskning inom området.

Efterföljande avsnitt räknat från teoridelen, metodavsnittet, syftar till att ge läsaren en insikt om hur arbetet med kandidatuppsatsen gått tillväga. I metodavsnittet tar jag därför upp och redogör för målet med kandidatuppsatsen, vilken metod jag valt och varför, vilka avgränsningar jag har gjort samt vad jag gjort och inte gjort för att påverka studiens validitet samt reliabilitet. Det redogörs också här hur jag samlat in mitt material samt vilka verktyg jag använt mig av när det gäller insamlandet av och sammanställandet av mitt material. I kandidatuppsatsens resultatdel tar jag upp och behandlar det material som framkommit av mitt arbete, bland andra genom informantintervjuer, för att kunna besvara forskningsfrågan och uppfylla syftet med uppsatsen. Sedan redogör jag i analysdelen för hur resultatet förhåller sig till den teori som är central inom ramen för detta uppsatsarbete, nämligen hur verksamheten genom tjänstemännens arbete (som i mångt handlar om implementering) påverkas i takt med en omorganisation av kommunens organisation enligt Lundquists tre frågor. I slutdiskussionen återfinns det som i vardagligt tal kallas för studiens slutsatser och i reflektionsdelen har jag sagt några ord om fortsatt forskning inom området samt några egna ord om min hypotes. Sist men inte minst i detta kandidatuppsatsskriveri finns också en referenslista samt bilagor till de utförda informantintervjuerna att tillgå som det så bör.

9

2. Litteratur- och teoriöversikt

Forskning och litteratur kring tjänstemän inom offentlig verksamhet är centralt i detta avsnitt eftersom syftet med uppsatsen är att förstå just hur kommunens verksamhet, som i stort bedrivs med hjälp av just tjänstemännen, påverkas i takt med en omorganisation. För att kunna förstå hur verksamheten inom kommunen påverkas i takt med en omorganisation är det också av vikt att säga något om kommunorganisationer och olika anledningar som föranleder exempelvis omorganisationer av dessa. Därför har en del forskning och litteratur inom detta område även behandlats med minst lika stor tillförsikt här nedan. En tredje pusselbit för att kunna uppfylla syftet med uppsatsen har också behandlats här nedan och detta i form av en genomgång av kommuners mål samt hur verksamheten som genomförs i riktning mot de satta målen kan identifieras i termer av olika problem men också möjligheter. Detta för att ytterligare bygga på kunskap om kommunens verksamhet samt tjänstemännens arbetsförhållanden samt för att förstå infallsvinkeln vad gäller intervjuerna som genomförts inom ramen för denna studie. Slutligen sägs några ord också om tidigare forskning och litteraturen inom ämnet. Sammantaget bör komponenterna i detta avsnitt öka läsarens förståelse och förbereda läsaren för de efterföljande avsnitten som rör metod, resultat och analys.

2.1 Kommunens tjänstemän

Tjänstemän inom offentlig verksamhet, däribland kommuner, är i enlighet med forskning och litteratur inom ämnet personer som arbetar åt det allmänna genom att se till så att politiska beslut genomförs (Hysing & Olsson, 2012:9f). Lennart Lundquist (1997:32) gick längre än så och menade att tjänstemän också är demokratins väktare i det att de är underställda den demokratiskt valda ledningen men lyder i första hand lagen. Vidare skrev Lundquist att ”…förvaltningen [dvs. tjänstemännen] är direkt underställd lagen och oberoende av de

politiska makthavarna för lagens tillämpning i det enskilda fallet. Ämbetsmannens tolkning av lagen specificerar styrningen, och han ska tillämpa givna lagar på ett rättvist och objektivt sätt. Ämbetsmän är primärt statens tjänare, inte den aktuella regeringens. De står vid sidan av eller rentav över dagspolitiken.” (Lundquist, 1997:32). Även om Lundquist skrev om ämbetsmannen

och staten så gäller det samma för tjänstemän inom kommuner och även landsting mot bakgrund i den forskning och litteratur som finns att tillgå om tjänstemän på olika nivåer i Sverige (se exempelvis Bengtsson 2012; Hysing & Olsson 2012; Klasson 2010; Lindblad 2002 och Lundquist 1997). Med detta sagt är tjänstemän enligt litteraturen inom området och den

10

forskning som bedrivits personer som arbetar åt det allmänna både genom att förverkliga politiska beslut och genom att på grund av sin själva anställning inom det offentliga bedyra demokratins fortlevnad inom det samhälle som dessa verkar inom.

Forskning kring tjänstemän samt deras betydelse inom offentlig förvaltning har också genomförts avseende aspekter såsom tjänstemäns olika typer av makt och ett antagande som är återkommande är att tjänstemän, däribland kommunala tjänstemän, ofta är med på policyprocessens alla steg (Hysing & Olsson, 2012:20). Tjänstemän har enligt Hysing & Olsson (2012:21) en betydande initiativmakt vilket kan översättas som att de bidrar till förändringar inom sina respektive sakområden. Detta kan tjänstemännen göra eftersom de via sitt dagliga arbete kommer i kontakt med olika problem som behöver lösas. Tjänstemän har också formuleringsmakt vilket innebär att tjänstemän kan, genom att exempelvis utreda och ta fram beslutsunderlag, påverka utgången av politiska beslut (Hysing & Olsson, 2012:21). För det tredje har tjänstemän en så kallad prioriteringsmakt vilket innebär att en viss autonomi i att avgöra vad som är viktigt respektive oviktigt tillkommer tjänstemännen (Hysing & Olsson, 2012:22). För det fjärde, och som också återkopplar till antagandet om att tjänstemän är med på policyprocessens samtliga steg är att tjänstemän, genom att dominera politikens genomförande, har en makt över hur politiken förverkligas (Hysing & Olsson, 2012:22; Lindblad, 2002:16). Slutligen har tjänstemän också en gransknings- och utvärderingsmakt som innebär att verksamheter kan omprövas eller effektiviseras vid behov. Sammantaget har alltså tjänstemännen stora möjligheter i att påverka politikens innehåll genom att vara med i policyprocessens samtliga steg (Hysing & Olsson 2012:22).

Inom forskning och litteratur kring tjänstemän brukar även en aspekt utöver tjänstemäns roller samt maktfaktorn tas med. Aspekten ifråga handlar om tjänstemännens friheter respektive skyldigheter till och inom det dagliga arbetet. En tjänsteman förväntas exempelvis vara lojal mot den egna organisationen men samtidigt inom arbetet som går ut på att genomföra service till allmänheten och enskilda medborgare verka med ett etiskt förhållningssätt. Bengtsson (2012:176f) menar att tjänstemäns lydnad för lagen är i alla rättsstater av särskild betydelse. Vidare menar Bengtsson också att tjänstemännen ofta är lojala mot överordnade och kolleger. I praktiken behöver ovanstående inte innebära något negativt men med tanke på att vanliga medborgare inte direkt har stora möjligheter att påverka vare sig politik eller hur förvaltningar (och tjänstemän) bedriver sin verksamhet kan tjänstemän därför ibland få otydliga signaler på hur de sköter sitt arbete. På grund av detta kan tjänstemän också ibland anses ha en för stor och

11

godtycklig makt (Klasson, 2010:17f) varför hela perspektivet med det etiska förhållningssättet är viktigt vid studiet av tjänstemän och arbetet som de utför.

Enligt Klasson (2010:20) handlar då det etiska förhållningssättet om att tjänstemän inom offentlig verksamhet ständigt bör inneha ett samhällsengagemang, en hängivenhet och ett ansvar för allmänhetens bästa. Bengtsson går in i detalj och delar upp det etiska förhållningssättet i tre delar som tillsammans säkerställer att tjänstemän arbetar på rätt sätt. De tre etiska delarna som tjänstemän bör förhålla sig till i sitt arbete för att medborgare i slutändan inte ska bli godtyckligt behandlade är enligt Bengtsson följande: förvaltningsetik, proffesionsetik samt egenetik (2012:178f). Med förvaltningsetik avses att tjänstemännen bör uppvisa laglydnad dvs. att veta vad som är rätt och fel vid tillämpning av lagar och regler i samband med myndighetsutövning. Därutöver bör tjänstemän uppvisa en lojalitet till överordnade och kollegor. Professionsetiken går ut på att tjänstemännen agerar utifrån deras respektive arbetsinriktningar och inte efter egna värderingar vilket i slutändan leder till att tjänstemännens egenetik inte blir styrande inom den offentliga verksamheten (Bengtsson, 2012:178). Motiveringen med hela detta sista stycke är för att befästa det faktum att tjänstemän som offentligt anställda ställs alltså inför krav som inte gäller för privatpersoner och anställda inom privata företag (Bengtsson, 2012:179).

2.2 Kommunens organisation och verksamhet

Kommunorganisationer runt om i Sverige är olika sett till hur nämnder och verksamhet organiseras. Det som kommunorganisationer dock har som gemensamt är att det finns en basstruktur bestående av fullmäktige, styrelsen, nämnder och förvaltningar samt bolag (Montin & Granberg, 2014:42). Kommunfullmäktige är kommunens organ inom vilken alla viktiga beslut som rör staden och dess medborgare fattas (Bengtsson, 2012:111). Kommunfullmäktige kan alltså liknas vid riksdagen i termer av syfte och uppgifter. Styrelsen är kommunens regering vilken likt regeringen på den statliga nivån har som uppgift att se till så att de beslut som fattas i kommunfullmäktige verkställs. Därutöver har styrelsen ansvar över samordning av förvaltningar, kommunens ekonomi samt att ha uppsikt över nämndernas verksamhet. Styrelsen utgörs av politiker i den proportion som invalda politiker sitter i kommunfullmäktige (Bengtsson, 2012:111f). Nämndernas uppgifter kan te sig olika beroende på hur en kommun väljer att principiellt indela dessa (se nedan). Kommunernas förvaltningar och kommunala bolag syftar till alltså till att genomföra servicen till medborgarna enligt de beslut som fattas i

12

kommunfullmäktige och det är inom dessa delar av kommunens organisation som de flesta tjänstemän återfinns (Montin & Granberg, 2014:23ff).

Kommunens verksamhet, även om den organisatoriska variationen är stor, består i att fungera som ”..välfärdsstatens förlängda arm” (Montin & Granberg, 2014: 32f) med ansvar över frågor som rör barn- och äldreomsorg, skola, kultur och fritid, infrastruktur samt funktionshindrade m.fl. Kommunorganisationer har också som gemensamt att de skiljer sig åt från exempelvis privata organisationer genom att ledningen är folkvald och som alla andra offentliga organisationer är kommunens organisation en multifunktionell sådan (Christensen et al, 2012:16f). Detta innebär att kommuners samt offentliga organisationer i Sverige är ansvariga inför en demokratiskt vald ledning som utgår från folket genom val vart fjärde år istället för exempelvis en privat organisations bolagsstyrelse som är ansvariga inför sina aktieägare. Kommunorganisationen är också likt annan offentlig verksamhet multifunktionell i det att hänsyn måste tas till medbestämmande, öppenhet, offentlighet och insyn i processer, motstridande politisk styrning, kontroll samt inte minst neutralitet m.fl. (Christensen et al, 2012:17).

Men som ovan nämnts finns det vissa skillnader kommuner i Sverige emellan i hur dessa organiserar nämnder och verksamhet. En i Sverige vanligt förekommande princip när det gäller hur nämnder och verksamhet organiseras benämns som den sektorsbaserade organisationen. I en sektorsbaserad kommunorganisation finns det en nämnd och en verksamhet, i dagligt tal förvaltning, inom ett givet område. Inom nämnderna återfinns politiker och inom förvaltningarna återfinns tjänstemännen (Montin & Granberg, 2014:42f). Ett exempel på hur en sektorsbaserad kommunorganisation är organiserad inom ett givet område kan utgöras av att det, inom området utbildning, finns en grundskolenämnd (där politiker fattar beslut) med tillhörande grundskoleförvaltning (där tjänstemän genomför de politiska beslut som fattats). En andra princip för hur kommuner organiseras benämns som den territoriella organisationen. I en sådan kommunorganisation fördelas ansvar och uppgifter utifrån geografiska lägen (Montin & Granberg, 2014:42ff). Exempel på hur detta ser ut i praktiken utgörs av att ett givet stadsområde (ett territorium) har en stadsområdesnämnd (tidigare kallad stadsdelsnämnd) med tillhörande stadsområdesförvaltning. I dessa stadsområdesnämnder återfinns politiker som sysselsätter sig med frågor som rör många olika verksamhetsområden och i stadsområdesförvaltningarna återfinns tjänstemännen. Den sektorsbaserade kommunorganisationen skiljer sig alltså åt från

13

den territoriella genom att den sektorsbaserade varianten ser hela kommunen som en enhet samt att det finns en nämnd och en förvaltning för respektive verksamhetsområde.

En tredje princip för hur kommuner organiserar sig och som har blivit vanligare på senare dagar utgår från funktion snarare än vare sig sektor eller territorium. Denna funktionsindelningsprincip benämns också som BUM-modellen (Beställare och utförarmodellen) och i en sådan kommun är politikerna inom nämnderna beställarna och förvaltningarna samt andra organisationer, ofta privata, är utförarna (Klasson, 2010:64f; Montin & Granberg, 2014:42f). Syftet med BUM-modellen är att införa konkurrens och marknadsliknande mekanismer men också en tydligare uppgiftsfördelning mellan politiker och tjänstemän (Klasson, 2010:65). Syftet med den sektorsbaserade organisationen var från början att staten via nämnderna i kommunen skulle ha möjlighet att utöva makt (jämför Skolöverstyrelsen, länsskolnämnden, skolstyrelsen) men på senare tid har syftet övergått till att istället förse kommunen med specialistkompetens, både på politiker- och tjänstemannasidan genom att verksamhetsområdena inom kommunen skulle vara klart avgränsade och gälla för hela kommunen (Bengtsson, 2012:113; Remissförslag, Stadskontoret, 2016:12ff, 15). Syftet med införandet av den territoriella organisationen bestod huvudsakligen i en form av decentralisering för att kunna ge medborgarna ökad valfrihet (Montin & Granberg, 2014: 29f, 40ff). Varför väljer då kommuner att organisera eller att omorganisera sig från exempelvis en princip till en annan?

2.2.1 Organisationsförändringar inom det offentliga

Forskning kring förändringar av offentliga organisationer och förvaltningar dvs. hur förvaltningens organisation anpassas eller styrs i riktning mot de mål som är tänkta att uppnås har på senare tid handlat mycket om idéer hämtade ur den privata företagsvärlden. Hall (2012:31f) uppger i sin bok Managementbyråkrati att det faktum att alla organisationer (inklusive offentliga sådana) är organisationer med mål, och att de på grund av detta ses som i hög grad verksamhetsoberoende, befinner de sig i ständig organisering. Organisationer måste alltså ständigt organisera exempelvis kundorienterad verksamhetsutveckling, organisera verksamheten så att den följer fastställda strategier och mål samt organisera mätningar av effektivitet och produktivitet. Det råder därför en, åtminstone i västerländska demokratier, uppfattning om att offentliga organisationer, däribland kommuner, kan förändras och styra sin

14

verksamhet med hjälp av metoder som används inom privata organisationer för att mer effektivt nå de mål som offentlig förvaltning har.

En sådan idé kallas för New Public Management (NPM) och huvudfokus med idén riktas på att offentlig verksamhet bör ta i beaktande styrning snarare än styrelse och inom teoribildningen ingår begrepp som effektivitet, kundorientering och målstyrning (Hall, 2012:29ff). Med detta menas att det traditionella förfarandet, enligt litteratur och teori kring byråkrati, där en styrelse inom en organisation fattar alla beslut och där besluten sedan otvetydigt implementeras i alla led nedåt i organisationen är något uråldrigt. Istället är det enligt NPM själva styrmetoden som man inom organisationen väljer att använda sig av som är av betydelse, inte själva de som styr. Detta kan i sin tur innebära att organisationen utformas på ett visst sätt eller att man använder sig av olika ”måttstockar” såsom kvalitetskontroller och uppföljningar av olika slag för att säkerställa att organisationens verksamhet bedrivs i enlighet med de uttalade målen. Inslag av byråkrati inom offentliga verksamheter är och kan fortfarande vara aktuellt, även om offentliga verksamheter numera fokuserar mer på målstyrning och kundorienterat arbete och därefter ständigt organiserar verksamheten samt genomför omorganisationer som ett led i detta arbete. Detta gäller i de fall som har med specialisering eller specialistkunskap att göra. I traditionella byråkratimodeller framhävs just specialistkunskap som en av byråkratins starka bidrag när det gäller organisationens måluppfyllelse (Styhre, 2009:52).

Men byråkrati avseende strikt ansvarsfördelning, hierarki och rigida organisationsformer i dess traditionella bemärkelser har alltså på senare tid fått ge avkall för idéer hämtade ur den privata företagsvärlden, dessutom motsäger inte teoribildningarna vad gäller förklaringar av förändring av organisationer till att styras med exempelvis specialistkunskap. Forskning kring faktorer som exempelvis styrning mot ett mer kundorienterat arbete från förvaltningars sida och som föranleder förändringar av offentliga organisationer pekar alltså på att detta har mycket med måluppfyllelse att göra. I teorin och enligt det instrumentella perspektivet kan en organisationsledning, exempelvis en kommunstyrelse, besluta att organisationens struktur ska utformas på ett visst sätt för att verksamheten och de som är involverade däri, tjänstemännen, därigenom kunna nå ett tilltänkt mål (Christensen et al, 2012:47f). Hur ter sig då teorin i relation till verkligheten när målet är att skapa en socialt hållbar kommun och vad innebär detta för kommunens verksamhet och tjänstemännen däri?

15

2.3 Kommunens mål

Alla organisationer, vare sig offentliga eller privata, har mål med den förda verksamheten. Enligt den litteratur som finns inom området uppges att organisationer har officiella och operativa mål (Hatch, 2006:148). Med officiella mål avses sådana mål som är av generella men vaga karaktärer medan operativa mål är mer specifika. Officiella mål är sådana mål som formuleras av en organisationsledning, exempelvis av en kommunstyrelse, medan operativa mål är mer inriktade på hur man med hjälp av konkreta strategier och insatser uppfyller syftet med de officiella målen. Inom offentlig verksamhet och i synnerhet bland svenska kommuner har målen på senare tid kommit att handla mycket om hållbar utveckling. Detta kan sägas utgöra kommuners officiella mål. Enligt Montin & Granberg (2014:116ff) handlar detta inte enbart om miljöfrågor utan även om ekonomiska och sociala frågor.

Rent praktiskt ansvarar kommunen som sagt för ett flertal områden såsom barn- och äldreomsorg, skola samt kultur och fritid, och arbetet med detta kan sägas utgöra kommuners operativa mål, men målen är inte ännu mindre numera ofta att skapa en hållbar utveckling och detta inte bara miljömässigt utan även ekonomiskt och socialt. När det gäller det sistnämnda målet, social hållbarhet, har nyare forskning kommit fram till att det finns en viss problematik. Problematiken har sin grund i att ofta prioriteras ekonomisk hållbarhet framför både miljö- och sociala frågor. Därutöver saknas enhetliga metoder för att räkna ut vad potentiella investeringar för det socialas räkning bidrar till, trots att dessa investeringar också är av stor vikt då det kan handla om hälsa, fritid och inte minst utbildning. Problematiken har också en grund i att investeringar för social hållbarhet ses som kostnader och inte alls som investeringar (Malmökommissionens slutrapport, 2013:49ff). Med detta sagt tyder forskning på att det inte torde vara enkelt att som tjänsteman i en kommun arbeta mot ett mål som kräver vissa investeringar men som i dagsläget ses som kostnader istället.

2.3.1 Förstå, kunna och vilja

Inom verksamheten och arbetet med att uppnå kommunens mål, vare sig de officiella eller operativa, och där tjänstemännen är de centrala utförarna kan tre frågor ställas för att få reda på om och var det kan uppstå olika problem. De tre frågorna hör ihop med teorier och litteraturen inom ämnet implementeringsforskning men har även en relevans inom denna uppsats eftersom det ju är tjänstemän inom offentlig verksamhet som har som uppgift att implementera politiska

16

beslut. De tre frågorna är författade av den framlidne lundaprofessorn Lennart Lundquist och ställer frågorna: Förstår man som tjänsteman vad det är som ska göras, vilka möjligheter har man att genomföra något beslutat samt vill man genomföra beslutet?

Att förstå vad det är som ska göras ställer krav på de tjänstemän som har befogenhet att direkt fatta beslut. Kraven består i att tjänstemannen bör tydligt förstå innebörden, orsaken och konsekvenserna av det fattade beslutet. Detta ställer i sin tur krav på att det finns av politiken tydligt framlagda målsättningar, att tjänstemännen har klara arbetsinstruktioner och att området som tjänstemännen verkar inom är avgränsat från andra områden (Sannerstedt, 2001:34). I det fall som tjänstemännen av någon anledning inte förstår vad det är som genomförs i takt med ett beslut riskerar tjänstemännen att hamna i ett läge där lokalt utvecklade rutiner åtföljs för att försöka föra arbetet framåt (Löfgren, 2012:5). Att kunna handlar om de möjligheter i form av resurser och utrymme som tjänstemännen har som krävs för att arbetet ska fortskrida i riktning mot måluppfyllelse. Med resurser avses exempelvis lagar och regler, pengar, utrustning, personal och kompetens (Löfgren, 2012:5). Slutligen innebär att vilja att tjänstemännen bör inom arbetet uppfylla de mål som finns med verksamheten med en inneboende vilja snarare än en ovilja, mot vilken bakgrund detta än kan ha ett fäste i (Sannerstedt, 2001: 29).

Som ovan nämnts är förstå, kunna och vilja en teoribildning och utgör litteratur inom området implementeringsforskning och syftet med detta inslag i denna kandidatuppsats har att göra dels med ämnet ifråga, påverkan på verksamheten efter en omorganisation (som har i mångt med hur implementering ser ut), samt dels avgränsning (se metod på sidan 19). Jag söker alltså ta reda på hur verksamheten påverkas i samband med en omorganisation som föranletts av nya mål och de tre frågorna lämpar sig väl för att studera detta då tjänstemän som bekant har som uppgift att genomföra politiska beslut dvs. bedriva kommunens verksamhet utöver att fungera som en sorts kontrollanter eller demokratins väktare.

2.4 Tidigare forskning

Tidigare forskning om verksamheter i kommuner lyfter ofta fram tjänstemän och arbetet som de utför. Forskningen fokuserar mycket på relationer mellan tjänstemän och politiker, tjänstemän och makten inom offentliga organisationer eller på tjänstemän generellt och vad det innebär att vara en tjänsteman inom det offentliga (se exempelvis Lindblad, 2002; Lundquist, 1997, Hysing & Olsson, 2012; Klasson, 2010). I flera rapporter och utredningar som berör

17

offentlig verksamhet och förändring eller också arbete mot mål som kräver nya former av styrning (se exempelvis SOU 1996:196; Stiwne 1997; Yrlid, 2016) framhävs tjänstemännen även här. Då implementeringsstudier eller teorier inom implementeringsforskning behandlas ges tjänstemännen i relation till förändringsarbete rent organisatoriskt också utrymme. Detta eftersom det är i de allra flesta fall tjänstemän som får i uppgift att genomföra de politiska beslut som fattats vilket är också vad implementeringsforskning handlar om: undersökandet av hur politiska beslut förverkligas genom förvaltningen och dess verksamhet, och då alltså främst av tjänstemännen (NE.se, 2018).

Lundquists tre frågor (Lundquist, 1997; Löfgren, 2012; Sannerstedt, 2001) syftar till att ta reda på var och hur det kan uppstå problem inom den förda verksamheten vid implementering av politiska beslut. Detta kan göras i specifika situationer med specifika fattade politiska beslut och det finns inget som talar emot att frågorna kan användas för att undersöka hur förverkligandet av politiska beslut efter en omorganisation av en kommun har påverkats. Litteraturen och i synnerhet frågorna tar utgångspunkt i, även om det rör sig om statstjänstemännen, offentligt anställda samt behovet av ett ”offentligt etos” (Lundquist, 1997:13ff, 19f)) dvs. ett gemensamt samhälle där tjänstemän med lydnad inför lagen regelmässigt och objektivt både implementerar politikens beslut och samtidigt vakar över demokratin. Därmed kan man också få svar på hur verksamheten påverkas i takt med en omorganisation genom att titta på hur själva tjänstemännens arbete påverkas, med hjälp av Lundquists tre frågor. Det är också detta som är fallet i denna studie, att med hjälp av de tre frågorna utröna hur verksamheten inom kommunen genom tjänstemännens arbete i en omorganiserad kommun påverkas på grund av de mål som föranledde själva omorganisationen.

2.5 Sammanfattning

Tjänstemän inom offentlig verksamhet, däribland kommuner, har alltså i praktiken som sitt arbete att genomföra politiska beslut men också, genom att först och främst utgå från lagen, verka som en form av demokratins väktare. Därutöver har tjänstemän också makt och makten kan te sig olika beroende på tjänstemännens huvudsakliga arbetsinriktning dvs. om det rör sig om utredning så har tjänstemännen makt att påverka utgången redan i exempelvis beredningsstadiet eller om det rör sig om granskning eller effektivisering så kan tjänstemännen påverka politiska beslut i efterhand. Men tjänstemän har även i samband med anställningen inom det offentliga en del krav, etiska yrkesregler, som privatpersoner på den privata

18

arbetsmarknaden inte nödvändigtvis har. Det i sammanhanget mest viktiga som sagts om tjänstemännen är att de är involverade i policyprocessens alla steg vilket också innebär att de är centrala aktörer inom den offentliga verksamhet som bedrivs inom exempelvis kommuner. Kommunorganisationer i Sverige skiljer sig åt rent organisatoriskt men har ändå som gemensamt att de har offentligt valda ledningar, de är av multifunktionell karaktär och att verksamhetsområdena är snarlika. Förändringar av kommunorganisationer har enligt det instrumentella perspektivet med måluppfyllelse att göra och på senare tid har fokus också riktats på styrning snarare än styrelse inom exempelvis teoribildningen New Public Management. Genom att forma organisationsstrukturen på ett visst sätt kan kommunen enligt det instrumentella perspektivet styra handlingar i en viss riktning och på så vis uppnå de mål som verksamheten syftar till. Med styrning kan även detta avses en organisationsförändring som syftar till ökad produktivitet och effektivitet eller införandet av nya kontroll- och granskningsmetoder. Även omorganisationer som syftar till att nyttja den specialistkunskap som finns inom kommunen kan ses som ett led i arbetet med styrning snarare än styrelse. Kommuner har mål, både officiella (generella) och operativa (specificerade) sådana. De generella målen är övergripande och svåra att direkt tolka hur de bäst ska uppfyllas medan de specificerade är mål som verksamheten når genom ett visst och förutbestämt förfarande i form av konkreta strategier och handlingar. På senare tid har kommuner börjat bedriva verksamheter mot mål som benämns som hållbar utveckling och eller socialt hållbar kommun. Det finns en viss problematik med vissa av kommunens mål, däribland målet en socialt hållbar kommun, eftersom detta prioriteras mindre än andra mål och därmed får tjänstemännen, som har som uppgift att förverkliga de satta målen, ytterligare utmaningar inom den dagliga verksamheten. För att kunna avgöra om det finns problem med offentlig verksamhet vid implementeringen av politiska beslut (implementering som då tillfaller tjänstemännen) kan man ställa tre frågor: förstår tjänstemännen vad det är som ska göras, kan tjänstemännen genomföra beslutet och har tjänstemännen viljan till att genomföra beslutet. Men dessa tre frågor kan också ställas ur ett särskilt perspektiv i det fall som situationen tillåter det. I situationen häri efterfrågas hur en omorganisation påverkar kommunens verksamhet genom att titta på tjänstemännens arbete mot de mål som föranledde omorganisationen men också, i en generell mening, hur verksamheten överhuvudtaget påverkas. Det vore då rimligt att anta att de tre frågorna kan, i en kontext, ge svar på det efterfrågade eftersom det inte mindre rör tjänstemännens arbete som i praktiken går

19

ut på att genomföra de politiska beslut som fattas, även om det rör sig på en lokal nivå som inom en kommun. Informantintervjuerna (under resultatavsnittet på sidan 24) har således genomförts med dessa tre frågor som de mest centrala av sammantaget alla frågorna.

3. Metod

Intresset och fokus genom hela arbetet med denna kandidatuppsats har varit på verksamheten som tjänstemän inom offentlig verksamhet, mer specifikt kommunala tjänstemän, bedriver och hur denna påverkas i samband med en omorganisation. Intresse och fokus har alltså riktats mot en företeelse i form av en övergripande organisatorisk förändring av en kommun. Intresset för kommunens verksamhet som de kommunala tjänstemännen bedriver i kombination med den företeelse som nyss beskrevs har utmynnat i en forskningsfråga (se kap 1.2) i syfte att förstå hur kommunens verksamhet påverkas i takt med en omorganisation av en kommun. I processen med denna kandidatuppsats har jag därför haft som mål att på ett för läsarens skull enkelt sätt uppfylla syftet med uppsatsen och besvara forskningsfrågan. Till förfogande har jag haft två inom statsvetenskapen övergripande metoder, kvalitativ samt kvantitativ metod.

Med kvalitativ metod, vilken inbegriper flera olika system för forskningsarbete, läggs tonvikt på att redogöra för, analysera och återge helheten med hjälp av grundligt arbete med flera olika texter och insamling av material genom exempelvis intervjuer eller deltagandeobservationer (Esaiasson et al, 2017:211ff). Med kvantitativ metod läggs å andra sidan tonvikt på att det insamlade materialet, med utgångspunkt i matriser, enkätstudier eller frågor som utmynnar i ja och nej svar och eller olika skalor och svaren då naturligtvis ofta i sifferform, avgör hur syftet med ett forskningsarbete uppfylls (Esaiasson et al, 2017:198f). Med andra ord består kvalitativ metod av djupgående studier för att fånga in helheten medan inom kvantitativ metod är det summan av olika enheter eller delar som utgör besvarandet och uppfyllandet av studiens fråga och syfte.

Anledningarna till att kvantitativ metod som forskningsmetod valdes bort redan från början har främst att göra med själva dess genomförandekaraktär i förhållande till kandidatuppsatsens syfte. Syftet med kandidatuppsatsen är som bekant att skapa förståelse för hur tjänstemäns arbete påverkas på grund av en omorganisation och de mål som föranledde denna. Detta förutsätter att bland andra datainsamlingsmetodiken är minst sagt flexibel och inte på något sätt

20

begränsad. Med detta avses att exempelvis enkätfrågor när det gäller att samla in material för att kunna besvara forskningsfrågan och därmed uppfylla syftet med kandidatuppsatsen blir problematiskt. Detta eftersom forskningsfrågan i denna kandidatuppsats, för att på ett rimligt sätt kunna besvaras, kräver mer utrymme än vad ja- och nej-svar samt olika skalor baserade på förutbestämda och ett begränsat antal frågor kan utröna. Dessutom ges inga möjligheter till att kunna ställa följdfrågor eller utveckla något som uppkommer men är dock intressant för studien under exempelvis en pågående informantintervju (Esaiasson et al, 2017: 236ff). Jag har alltså valt att genomföra studien med hjälp av kvalitativ metod, och mer specifikt i form av fallstudiemetod.

Fallstudiemetod innebär att man har ett fall (omorganisationen av Malmö Stad och dess facknämnder och förvaltningar kan utgöra ett eller flera fall) som sedan studeras ur någon aspekt för att bland andra skapa djupförståelse inför ämnet (Esaiasson et al, 2017:108ff; Eriksson & Wiedersheim-Paul, 2014:133ff). Valet av Malmö Stad som fall i denna uppsats har att göra med att kommunen år 2017 genomförde en övergripande organisationsförändring. Organisationsförändringen innebar att Malmö Stad gick från att vara territoriellt styrd till att styras genom specialistkunskap istället. Förändringen har varit och är ännu uppmärksammad eftersom Malmö Stad länge varit förknippad med en principmässigt territoriell organisering och där det mer sällan än ofta genomförts övergripande organisationsförändringar. Det egna intresset har bestått i att fördjupa mina kunskaper om hur offentlig verksamhet i takt med en omorganisation påverkas. Således hade jag kunnat välja en annan kommun än Malmö Stad, som genomför en annan typ av omorganisation, men Malmö Stad tilltalade litet mer eftersom det dels rör sig om en övergång från ett specifikt sätt att styra en kommun på till en annan och dels eftersom det rör sig om en större kommun bland svenska kommuner.

I ett forskningsarbete som präglas av fallstudiemetod finns det en hel del utrymme när det gäller val av datainsamlingsmetod samt även i utformandet av för arbetet centrala analysverktyg eller operationalisering av teorier och begrepp. Datainsamlingsmetoden i detta uppsatsarbete har bestått i, utöver arbete med texter i form av litteratur, rapporter och remissvar av olika slag, fyra informantintervjuer genomförda vid tre olika tillfällen med tjänstemän i form av enhetschefer och projektledare som är anställda inom Malmö Stad. Målet med intervjuerna var att skaffa information om den händelse som inbegrep omorganisationen av Malmö Stad och främst hur denna händelse påverkat kommunens verksamhet genom att informera mig om hur deras, tjänstemännens, arbete påverkats. Intervjuerna har således haft karaktären av

21

informantintervjuer och med detta avses att det har varit informationen gällande en händelse snarare än tolkningar av reaktioner på frågor och påståenden (Esaiasson et al, 2017:235) som jag främst varit ute efter. Valet av just enhetschefer har att göra med deras dagliga kontakter med både politiker inom nämnder samt med kolleger och underordnade (mer om detta under nästa stycke). I termer av centrala analysverktyg eller operationalisering som innebär att det finns klara och tydliga sätt att mäta något på (Esaiasson et al, 2017:209ff) är det som nämnts i denna uppsats främst Lennart Lundquists tre frågor som utgör detta. Lundquists tre frågor syftar till att ge svar på vilka problem som kan finnas vid implementering av politiska beslut. Implementering av politiska beslut är just vad tjänstemännen inom offentliga organisationer sysselsätter sig med och som utgör den offentliga organisationens verksamhet. Frågorna riktar alltså fokus på tjänstemän och arbetet som dessa utför varför de tre frågorna har som sagt använts som centrala analysverktyg, eller som ett sätt att operationalisera de delar av denna kandidatuppsats som behövs för att syftet ska uppfyllas.

Avgränsningarna som gjorts inom ramen för denna kandidatuppsats och vad gäller val av fall, val av intervjupersoner samt själva upplägget på uppsatsen har främst haft att göra med tidsbegränsningen på studien, de ca 10 veckorna totalt. En viktig avgränsning har gjorts inom valet av förvaltningar och en annan avgränsning har gjorts vid valet av intervjupersoner. Den förstnämnda avgränsningen innebar att en eller högst två förvaltningar med liknande verksamhetsområde skulle studeras närmare. Detta dels som ovan nämnts med tidsaspekten och dels eftersom förvaltningars verksamhet inom en och samma kommun kan skilja sig åt stort (jämför arbetsmarknads- med exempelvis parkförvaltning) vilket, om studien hade fortsatt i en riktning mot olikartade förvaltningsverksamheter, hade detta ställt fler krav om bland andra ett mer raffinerat insamlande av information på grund av olika jargonger inom olika verksamheter samt operationaliseringar av olika vanliga begrepp. Verksamhetsområdet som valdes till denna studie är inriktat på att genomföra politiska beslut som rör sociala och arbetsmarknadsmässiga frågor och motiveringen är att metoden som valts lämpar sig bra för studier inom just sådant som är ”omätbart” i rena siffror eller förutbestämda frågor. Avgränsningen resulterade i att en förvaltning vid namn Arbetsmarknads- och Socialförvaltningen, som innan den 1 maj 2017, bestod av två förvaltningar (Sociala resursförvaltningen den ena och vuxenutbildningsavdelningen som tillhörde skolförvaltningen den andra) med relativt snarlika verksamhetsområden valdes som studieobjekt för att besvara uppsatsens forskningsfråga.

22

En annan avgränsning som gjorts handlar om valet av informanter till intervjuerna. Det finns olika typer av tjänstemän som det i teoridelen omnämnts och även om dessa i grund och botten har samma eller likartade uppgifter så har jag valt att inom arbetet med uppsatsen tala enbart med enhetschefer och projektledare. Motiveringen till just denna avgränsning handlade om att få information om omorganisationens påverkan på verksamheten genom att titta på arbetet som de tjänstemän utför som står närmare omorganisationens epicentrum och har kopplingar till flera olika delar och nivåer av verksamheten. Och eftersom omorganisationen handlat mest om övergången från stadsområdesnämnder till facknämnder behövde jag tala med någon som står närmare både till politikerna inom facknämnderna eller till arbetet som utförs nära dessa, samt till de många tjänstemän som lyder under enhetscheferna. Samma princip gällde för valet av tjänstemän i form av projektledare. Dessa har också i de flesta fall direkt kontakt med förvaltningsledningar samt politiker inom nämnder varför jag intervjuat en projektledare också. Denna typ av avgränsning har att göra med ett krav om att de som man intervjuar för information om en händelse eller en verklighet som ter sig på ett visst sätt bör då också vara någon eller några som har en närhet till händelsen eller verkligheten i fråga. Inom forskning brukar man kalla detta för kravet om centralitet (Esaiasson et al, 2017: 267).

Två viktiga frågor genom arbetet med uppsatsen har kretsat kring om jag mäter det som jag avsett att mäta dvs. hur studiens validitet ser ut och frågan om jag mäter detta på ett tillförlitligt sätt dvs. hur studiens reliabilitet ser ut (Esaiasson et al, 2017:57ff). Validitet innebär med andra ord att man mäter det som är relevant i sammanhanget. I detta fall består sammanhanget av att ett stort antal anställda kommunala tjänstemän genomgått en förändring i arbetet på grund av en omorganisation av kommunen där verksamheten numera bedrivs på andra sätt än tidigare. Att mäta det relevanta i ett sådant sammanhang kan då göras med hjälp av tjänstemännen, mer specifikt enhetschefer och projektledare, eftersom det är dessa som står i centrum för den nämnda händelseutvecklingen. Till fördel för studiens validitet har teori och litteratur behandlats i den ordning som följt under teoriavsnittet och det har i detta arbete redogjorts för Lundquists tre frågor och betydelsen av dessa som analysverktyg i detta arbete. Med hjälp av Lundquists tre frågor kan jag utröna hur verksamheten påverkats av en omorganisation genom att titta på hur tjänstemännens arbete i en förvaltning som sysselsätter sig med sociala och arbetsmarknadsfrågor har påverkats. Detta eftersom frågorna syftar till att identifiera olika problem vid implementering av politiska beslut, vilket också innebär att identifiera olika problem inom verksamheten samt att frågorna hjälper mig att på ett avgränsat sätt och mer i detalj förstå hur politiska beslut genomförs i dagsläget jämfört med innan omorganisationen.

23

På frågan om man mäter relevansen på ett tillförlitligt sätt är, när det gäller en studie som genomförs med hjälp av kvalitativ metod, litet svårare än studier genomförda med kvantitativ metod, detta eftersom tillförlitligheten inom renodlade fallstudier inte kan värderas med siffror. Istället får jag författaren säga som så att reliabiliteten för denna studie skulle kunnat påverkas av informanternas upplevda verklighet samt bakgrund, dock har risken för detta under arbetets gång minimerats genom att intervjuerna börjat med ett antal kontrollfrågor för att dels orientera mig och dels försäkra mig om intervjudeltagarna svarar på liknande sätt. På tal om intervjudeltagare har dessa, som bestått av tjänstemän på chefsnivå (enhetschefer samt en projektledare), kan också antas stå för en högre tillförlitlighet. Detta eftersom enhetschefer och projektledare har nära koppling till de nyligen omorganiserade facknämnderna därutöver har de som sagt också kontakt med ett flertal andra tjänstemän som arbetar på andra håll inom förvaltningen men som lyder under enhetscheferna.

4. Resultat

I resultatdelen börjar jag varje avsnitt med en presentation av de frågor som intervjuerna med informanterna handlade om och därefter presenterar jag i turordning det som studien kommit fram till. Det nämndes under metodavsnittet bland annat att jag använt mig av inledande kontrollfrågor avseende tjänstemännens arbete och förhållanden. Syftet med dessa var att dels orientera mig själv kring hur detta ser ut i praktiken och dels för att försäkra mig om informanterna svarade på liknande vis i syfte att avgöra bland andra studiens reliabilitet. Men även gällande huvudfrågorna dvs. Lundquists tre frågor var de intervjuade tjänstemännen mestadels ense om omorganisationens påverkan på kommunens verksamhet genom att den information om hur tjänstemännen inom verksamheten bedriver sitt arbete efter omorganisationen mestadels var samstämmig. Med detta sagt och med återkoppling till metodavsnittet kan min metodik inom denna genomförda studie på grundval av de frågor och följdfrågor som ställts under intervjuerna ha påverkat reliabiliteten på ett positivt sätt, i och med som sagt samstämmigheten bland informanterna gällande dessa frågor.

24

4.1 Tjänstemännen i kommunen

För enkelhets skull visas först de intervjufrågor som är kopplade till titeln närmast (samtliga frågor finns nederst efter referenslistan som bilaga 1 och 2 att tillgå) och därefter presenteras svaren i den ordning som frågorna är uppställda. Frågorna löd:

• Vilken betydelse har tjänstemän för exempelvis en kommun? • _{Vad är syftet med enhetschefer inom offentlig verksamhet?}

• Vilka utmaningar ställs enhetschefer och projektledare inför i det dagliga arbetet? • Hur bemötte ni beskedet om att Malmö Stad skulle omorganiseras, alltså en övergång

från stadsdelsnämnder till facknämnder?

• _{Tänkte ni att omorganisationen kommer att innebära något särskilt för ert dagliga} arbete?

Angående betydelsen av kommunala tjänstemän var alla informanter eniga om att arbetet som kommunala tjänstemän utför är nödvändigt för att samhället ska fungera på ett bra sätt. Om man tar i beaktande antalet kommunala tjänstemän i en kommun som Malmö Stad, blir ju inga politiska beslut förverkligade och medborgarna får då ingen service som den utlovats utan tjänstemännen (Intervjusvar, 2018). Därutöver, och enligt lag, fungerar tjänstemännen, enligt de flesta informanter, som en sorts samhällets kontrollanter, både vad gäller det rent politiska men också gentemot den egna organisationen (eller andra förvaltningar inom kommunen) i det fall som medborgare riskerar att hamna i oråd i kontakten med dessa (Intervjusvar, 2018). Då jag intervjuade tre enhetschefer och en projektledare ställde jag en fråga om vad syftet är med enhetschefer och projektledare. Svaret blev, återigen i de flesta fall, att enhetschefer och projektledare har som uppgift att konkretisera de mål som politiken och dess beslut ålägger kommunanställda att utföra. Därefter är det enhetschefers uppgift att, efter att ha konkretiserat de politiska målen och besluten, översätta dessa till underordnade så att de underordnade mer i detalj ska kunna veta hur verksamheten och arbetet med att uppfylla målen och verkställa besluten ska gå till. Uttryckt i en av informanternas egna ord var det enhetschefens uppgift att ”..vara som en bro mellan politiken och dess mål och de underordnade som får till uppgift att

uppfylla målen” (Intervjusvar av informant 3, 2018). Utmaningarna häri, som utgjorde en annan

fråga till informanterna, var att kunna avgöra vad politiken vill och hur bäst den egna förvaltningen och dess anställda, enligt gällande lagar och regler, ska kunna leverera (Intervjusvar, 2018).

25

På frågan om hur beskedet om att Malmö Stad skulle omorganiseras, från stadsdelsnämnder till facknämnder samt frågan om informanterna tänkte att omorganisationen kommer att innebära något särskilt för det dagliga arbetet var svaren mångtydiga men att det, avseende första frågan, definitivt var väntat (Intervjusvar, 2018). Innan maj månad år 2017 fanns det som kallades för stadsområdesnämnder. I dessa stadsområdesnämnder arbetade politiker med ett flertal sakområden. Det kunde skilja sig åt mycket från en stadsdel till en annan hur både förvaltningens verksamhet men också servicen till medborgarna såg ut. Det fanns ingen känsla av gemenskap inom kommunen, detta alltså utanför stadsområdesförvaltningens gränser. Det fanns heller ingen känsla av att kommunen var styrd i en och samma riktning: i en stadsdel var skolorna okej medan i grannstadsdelen dalade både kvalité och betygen i skolan och till sist skulle alla barn på begäran av föräldrarna flytta till skolan i den andra stadsdelen (Intervjusvar, 2018).

4.2 Kommunens omorganisation

• _{Är det bättre med facknämnder i en kommun som Malmö Stad?}

• Känns omorganisationen som en form av centralisering av kommunens politiska makt? • Efter omorganisationen: är er förvaltnings verksamhet på något sätt förändrad?

Omorganisationen inom Malmö Stad, som gick ut på en övergång från en ansvarsfördelning som utgått från en geografisk princip till en fackmässig eller sektoriell sådan, har rent organisatoriskt och i praktiken inneburit följande: Stadsområdesnämnderna har ersatts med facknämnder därutöver har vissa förvaltningar ny facknämnderna har till skillnad från stadsområdesnämnderna ett eller ett fåtal sakområden som presideras över och nämndepolitikerna uppgavs också vara mer kunniga inom deras sakområden ifråga (Intervjusvar, 2018). Informanterna pekade tydligt på att det är bättre med facknämnder än stadsområdesnämnder eftersom de politiska besluten som fattas i en facknämnd gäller för hela staden inom det område som facknämnden och den tillhörande förvaltningen för sin verksamhet. Som ovan nämnts uppgavs också att nämndepolitikerna uppfattades som mer kunniga vilket också antyddes att det är en underlättande omständighet. Därutöver uppgavs att ordföranden inom de numera utgångna stadsområdesnämnderna kunde bestå av en fritidspolitiker som hade arbete vid sidan om ordförandeskapet. Det råder i nuläget, med nämndordförande som är heltidspolitiker, en skillnad i både kunskap och erfarenhet (Intervjusvar, 2018).

26

På frågan om omorganisationen känns som en form av centralisering av kommunens politiska makt svarade tre av fyra informanter att det definitivt känns mer styrt eller sammanhållet vad gäller den politiska beslutsmakten. Vad detta berodde på framgick inte tydligt men en av informanterna påtalade att i och med specialiseringen inom ett sakområde, hade politikerna inom facknämnden ifråga också skaffat sig makt i form av både tid och resurser som kunskap vilket kan ha bidragit till denna uppfattning. Samtidigt uppgavs att en viss förbättring vad gäller smidighet i kontakten med politikerna har erfarits (Intervjusvar, 2018). Förvaltningens verksamhet har också förändrats i takt med införandet av facknämnden, till att, enligt en av enhetscheferna vara mer professionell. Enhetschefen ifråga antydde att detta kan ha att göra med det faktum att förvaltningens verksamhet berör hela staden som en gemenskap samt det faktum att en strategisk avdelning inrättats för varje förvaltning och att personalstyrkan överlag ökat (Intervjusvar 2018). En av enhetscheferna påpekade att Malmö Stad länge varit en ”..stad

full av öar” (Intervjusvar av informant 4, 2018). Med detta menade hen, när jag frågade, att det

politiskt och förvaltningsmässigt geografiskt uppdelade Malmö kunde liknas vid ö-samhällen som var för sig gjorde på eget vis, ibland motstridigt, vid implementering av politiska beslut och därmed erbjöd olikartad service till de olika stadsdelsbefolkningarna.

4.3 Tjänstemännens förutsättningar efter omorganisationen

Slutligen och nedan presenteras det empiriska material som är centralt inom ramen för denna kandidatuppsats. Frågorna visas först som sagt och därefter det material som jag kommit fram till.

• Hur har er förståelse för vad som ska göras påverkats efter omorganisationen?

• Hur har era möjligheter i form av bland andra resurser som pengar, kompetens, lagar och regler påverkats efter omorganisationen?

• _{Hur har er vilja till att genomföra arbetet mot de politiska mål som tagits fram påverkats} i takt med omorganisationen?

Förståelsen har ökat. De flesta informanter som jag samtalade med pekade tydligt på att de politiker, i synnerhet ordföranden, som sitter inom facknämnderna är mera kunniga, resurs kraftigare än tidigare och överlag professionella (Intervjusvar, 2018). Det är alltså enklare att förstå vad det är som politiken vill att tjänstemännen ska genomföra och eftersom de operativa målen är tydligare samt att förvaltningen har inrättat en strategisk avdelning underlättar detta

27

också bland andra enhetschefers arbete i att omsätta politiska beslut till handling (Intervjusvar, 2018). Förståelsen har också ökat i och med att förvaltningarna och således tjänstemännen numera arbetar närmare varandra eftersom något geografiskt hänsynstagande i arbetet inte har någon större betydelse längre (Intervjusvar, 2018). Med andra ord har tjänstemännen fått mer och större ansvar samt fler kolleger och det är enklare att förstå sig på och genomföra arbetet när det finns många kolleger med olika erfarenheter av offentlig verksamhet som man också kan dela ansvaret med (Intervjusvar, 2018).

Möjligheterna för tjänstemännen när det gäller att implementera politiska beslut, även beslut som innefattar mål av svårare art som exempelvis social hållbarhet, har även de för tjänstemännens del ökat. Det har som ovan nämnts inrättats strategiska avdelningar för varje förvaltning vilka bistår förvaltningen med att tydliggöra de mål som politiken via beslut sätter. Därutöver har personal i form av kommunikatörer, redovisningsekonomer samt utredare förflyttats till ASF från bland andra Stadskontoret (Intervjusvar, 2018). Som en följdfråga ställdes om resurser i form av rena pengar också har ökat i takt med omorganisationen varpå enhetscheferna svarade att så var fallet också, men att detta kan ha andra orsaker än själva omorganisationen och målet med denna (Intervjusvar, 2018). Vad gällde lagar och regler och om dessa på något sätt påverkats i samband med omorganisation för att i sin tur påverka tjänstemännen i deras arbete svarade de flesta att nationella lagar är ett område för sig men att regler inom kommunens förvaltningar, avseende exempelvis arbetsregler och regler för kontakt med andra förvaltningar inom kommunen, har genomgått förändringar i och med omorganisationen. Hur detta förhåller sig till hur verksamheten och tjänstemännens arbete däri påverkas är för tidigt att säga enligt de flesta informanter däremot, eftersom det geografiska via stadsområdesnämnder upphört ansågs det att regeländringarna syftade till att enhetliggöra förvaltnings verksamhet och på så sätt bidra till en arbetsplats för tjänstemännen som är lika för alla (Intervjusvar, 2018).

Den sista frågan var något svårare att få ett enkelt svar på eftersom den handlar om vilja, något som är en inneboende egenskap i varje individ. Detsamma gäller motsatsen, med ovilja inför något. Men två enhetschefer samt projektledaren uttryckte det som så att om politiken underlättar för tjänstemännen så kommer viljan och arbetsmoralen att öka, och eftersom omorganisationen av de intervjuade tjänstemännen sågs som ett led i detta arbete uppgav de också att viljan till att genomföra politiska beslut hade ökat något (Intervjusvar, 2018). Men de intervjuade tjänstemännen kunde inte svara på om denna uppfattning delades av andra

28

tjänstemän inom förvaltningen och inte heller om facknämnden faktiskt hade en ökad vilja till att utföra politiska beslut hos tjänstemännen i åtanke med omorganisationen.

5. Analys

Denna del av uppsatsen ägnas åt att, mot bakgrund i de teorier som är centrala för uppsatsen, redogöra för hur resultatet som studien kommit fram till förhåller sig till teorierna. Analysen har samma upplägg som resultatavsnittet dvs. först handlar analysen om tjänstemännens beskaffenhet, därefter om kommunen samt dess mål för att avslutningsvis avhandla studiens mest centrala del, hur kommunens verksamhet påverkats efter omorganisationen genom att analysera tjänstemännen med hjälp av Lundquists tre frågor.

5.1 Tjänstemännens betydelse

Det finns en ganska tydlig koppling mellan det sagda som informanterna yttrade angående tjänstemän och vad det innebär att vara en tjänsteman inom en kommun till det teoretiska ramverk som täcker just vad en offentlig tjänsteman är och har som uppgifter i arbetet. Hysing och Olsson samt Bengtsson har redogjort för att tjänstemän inom offentlig verksamhet, däribland kommuner, har som arbetsuppgift att genomföra de politiska beslut som fattas. Detta var också bland det första som yttrades av informanterna när frågan om vad en tjänsteman inom offentlig verksamhet är och gör. Vidare uppgav en informant om att en del av arbetet handlade även om att verka som en kontrollant, både vad gällde gentemot politiker men också mot den egna samt andra förvaltningar, i de fall som enskilda medborgare riskerade att bli orättvist behandlade. Lundquist skrev om statstjänstemannen och dennes roll som demokratins väktare vilket i praktiken är också det som informanten talade om när han sade att en del av arbetet gick ut på att vara en kontrollant. Med tanke på att det var enhetschefer i majoritet som intervjuades täcks även maktaspekten in, även om ingen direkt fråga ställdes om makt. Enhetschefer har i regel mer makt än andra tjänstemän inom förvaltningen vilket torde innebära att rollen som kontrollant eller demokratins väktare inte alls är långsökt i sammanhanget. Tjänstemännen är alltså centrala aktörer inom kommunens verksamhet eftersom arbetet som de utför utgör just kommunens verksamhet.