A(u)ktion för bättre miljö?
Bättre miljö till lägre kostnader med
auktioner inom Landsbygdsprogrammet?
FREDRIK HOLSTEIN
RAPPORT 6598 • JANUARI 2014
Bättre miljö till lägre kostnader med
auktioner inom Landsbygdsprogrammet?
ISSN 0282-7298Är auktioner ett bättre sätt att få miljöåtgärder utförda, än enhetliga och förutbestämda ersättningar, som är det som idag används inom Landsbygdsprogrammet?
Resultaten i den här rapporten pekar på att auktioner skulle lämpa sig bäst för engångsåtgärder där det är svårt för myndigheterna att få kännedom om före tagens kostna-der och där det är troligt att kostnaden för genomförandet varierar.
Denna rapport är framtagen av projektet ”CAP:s miljö effekter” (med deltagare från Naturvårdsverket, Jord-bruksverket och Riksantikvarieämbetet). Resultaten från projektet utgör underlag för arbetet med att utveckla CAP och kommande svenska landsbygdsprogram inom CAP.
Naturvårdsverket 106 48 Stockholm. Besöksadress: Stockholm – Valhallavägen 195, Östersund – Forskarens väg 5 hus Ub. Tel: +46 10-698 10 00, fax: +46 10-698 10 99, e-post: registrator@naturvardsverket.se Internet: www.naturvardsverket.se Beställningar Ordertel: +46 8-505 933 40,
NATURVÅRDSVERKET
Bättre miljö till lägre kostnader med auktioner inom Landsbygdsprogrammet? Fredrik Holstein
Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer
Naturvårdsverket
Tel: 010-698 10 00, fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6598-0
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2014 Tryck: Arkitektkopia AB, Bromma 2014 Omslagsfoto: Sveagruppen Tidnings AB.
Förord
Jordbruksverket, Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet har av reger ingen fått i uppdrag att fortlöpande följa och utvärdera miljöeffekterna av EU:s gemensamma jordbrukspolitik, CAP (Common Agricultural Policy). Arbetet bedrivs i projektet CAP:s miljöeffekter som publicerar gemensamt framtagna rapporter inom verkens ordinarie rapportutgivning. Resultaten utgör underlag för arbetet med att utveckla CAP och kommande svenska landsbygdsprogram inom CAP.
Är auktioner ett bättre sätt att få miljöåtgärder utförda, än enhetliga och förutbestämda ersättningar, som är det som idag används inom landsbygds programmet?
I rapporten förs ett, i första hand, teoretiskt resonemang kring vilka förutsättningar som behövs för att få väl fungerande auktioner. Slutsatsen blir att det är under ganska begränsade förutsättningar som auktioner kan vara att föredra, bland annat måste det finnas en konkurrenssituation mellan anbudsgivarna.
I uppdraget ingick också att peka på vilka ytterligare studier som behövs för att komplettera beslutsunderlaget för utformningen av en sådan ny form av ersättning. Resultaten i den här rapporten pekar på att auktioner skulle lämpa sig bäst för engångsåtgärder där det är svårt för myndigheterna att få kännedom om företagens kostnader och där det är troligt att kostnaden för genomförandet varierar. Detta, liksom transaktionskostnader och acceptans, behöver då först testas i ett pilotprojekt.
Studien har finansierats av CAP:s miljöeffekter. Arbetet har utförts som konsultuppdrag av Fredrik Holstein vid AgriFood (SLU). Myndigheternas kon taktpersoner har varit Ingrid Rydberg, Naturvårdsverket, och Knut Per Hasund, Jordbruksverket. Författaren svarar själv för rapportens innehåll.
Stockholm december 2013 Maria Ågren, Generaldirektör Naturvårdsverket
Innehåll
1 SAMMANFATTNING 7
2 SUMMARY 9
3 INLEDNING – VARFÖR AUKTIONER SOM MILJÖPOLITISKT
STYRMEDEL? 11
3.1 Syfte 13
3.2 Avgränsningar 13
3.3 Metod 14
3.4 Rapportens disposition och läsanvisning 14
4 AUKTIONER SOM STYRMEDEL 16
4.1 Tre kriterier för bedömning 16 4.1.1 Måluppfyllelse – auktion kan förbättra måluppfyllelsen 17 4.1.2 Budgeteffektivitet – auktion kan ge förbättring eller försämring 18 4.1.3 Kostnadseffektivitet – auktioner kan leda till sämre
samhälls-ekonomisk kostnadseffektivitet 21 4.1.4 Andra kriterier kan påverka valet mellan auktion och en enhetlig
förutbestämd ersättning 22 4.2 Hur fungerar en auktion och hur bestämmer lantbrukarna sina bud? 26 4.2.1 Olika typer av auktioner 26 4.2.2 Auktioner med olika principer för ersättning 27 4.2.3 Hur kan lantbrukarna förväntas agera? 27 4.2.4 Hur påverkar myndigheterna buden? 29
5 AUKTIONER MED DIFFERENTIERAD ERSÄTTNING 31
5.1 För- och nackdelar med differentierad ersättning 31 5.2 Hur kan en auktion med differentierad ersättning förväntas fungera
i praktiken? 33
5.3 Kontrakt så att ett kvantitativt mål uppfylls 35 5.4 Kontrakt så att en förutbestämd budget används 40 5.5 Olika ”överbud” kan ge lägre kostnadseffektivitet 44 5.6 Vilka överbud kan vi förvänta oss? 47
6 AUKTIONER MED ENHETLIGA ERSÄTTNINGAR 53
6.1 Förhoppningen bakom idén med en auktion som följs av en enhetlig ersättning 53 6.2 Hur kan en auktion med enhetlig ersättning förväntas fungera i
praktiken? 55 6.3 Överbud även vid enhetliga ersättningar? 58
7 SITUATIONEN AVGÖR VILKEN AUKTION SOM KAN PASSA 60
7.1 Hur väl kan lantbrukarna förutsäga ersättningsnivån? 60 7.1.1 Incitament att uppge lägsta ersättningskrav? 63
7.1.5 Hur uppnå kostnadseffektivitet om utfallet är osäkert? 71 7.1.6 Hur uppnå måluppfyllelse om utfallet är känt? 72 7.1.7 Hur uppnå budgeteffektivitet om utfallet är känt? 73 7.1.8 Hur uppnå kostnadseffektivitet om utfallet är känt? 73 7.2 Hur stor anslutningsgrad krävs? 73
7.2.1 Enstaka, eller få, unika objekt/åtgärder skall köpas upp.
Varför omvägen via en auktion? 77 7.3 Hur god uppfattning har myndigheterna om åtgärdskostnader? 77 7.3.1 Hur mycket varierar kostnaderna 82 7.3.2 Hur god kunskap om kostnaderna kan myndigheterna få på
annat sätt? 82
8 SLUTSATSER OCH DISKUSSION 83
8.1 För- och nackdelar med auktioner 83 8.2 Avslutande diskussion och kommentarer 88 8.2.1 Andra aspekter att beakta 88 8.2.2 Erfarenheter från genomförda auktioner 89 8.2.3 Vad bör göras inom ramen för Landsbygdsprogrammet? 91
1 Sammanfattning
Är auktioner ett bättre sätt att få miljöåtgärder utförda, än enhetliga och för utbestämda ersättningar, som är det som idag används inom Landsbygds pro gram met? Analyserna visar att det långt ifrån alltid är uppenbart att en auktion skulle leda till budgetbesparingar. Slutsatsen är i stället att auktioner inte gene rellt kan rekommenderas som ett bättre alternativ, men att auktioner i vissa fall (när kostnaderna varierar och är svåra att fastställa) skulle kunna utformas så att de är att föredra framför förutbestämda och enhetliga ersättningar.
I rapporten analyseras och jämförs tre system för att betala ersättningar för miljöåtgärder inom jordbrukspolitiken. Utgångspunkten är att ersättningar skall användas för att ge incitament till önskat beteende. Någon jämförelse har alltså inte gjorts med andra styrmedel.
Det idag dominerande systemet med förutbestämda och enhetliga ersätt ningar jämförs med två typer av auktioner. Förhoppningen med auktioner är att kunna uppnå mer åtgärder eller miljöeffekter per budgetkrona. Utvärderings kriterierna i rapporten är måluppfyllelse, samhällsekonomisk kostnadseffektivitet samt budgeteffektivitet.
Två former av auktioner har analyserats. I båda fallen kontrakteras de bud givare som har lämnat de lägsta buden. Antalet kontrakt kan begränsas så att en förutbestämd, kvantitativ målsättning uppnås, eller så att en avsatt budget förbrukas.
Analysen visar att jämfört med en förutbestämd och enhetlig ersättning så har auktioner potential att förbättra måluppfyllelsen (t.ex. anläggning av X antal våtmarker). Däremot kan man knappast räkna med en förbättrad sam hällsekonomisk kostnadseffektivitet. Kostnadseffektivitet uppnås, generellt, med en förutbestämd och enhetlig ersättning. Med en auktion kan man då, i bästa fall, behålla kostnadseffektiviteten.
När det gäller budgeteffektivitet, så är analysen splittrad. Slutsatsen är att en auktion med enhetlig ersättning i princip är likvärdig med en förutbestämd och enhetlig ersättning. En auktion med differentierad ersättning har däremot stor spridning i förväntat utfall. En avgörande faktor i det fallet är i vilken utsträckning aktörerna har möjlighet att förutsäga utfallet av auktionen. Om det tidigare har funnits en förutbestämd ersättning eller när det tidigare har genomförts en auktion ökar sannolikheten för att utfallet kan förutsägas och därmed försämras budgeteffektiviteten. I regel måste man också räkna med att en auktion medför högre transaktionskostnader för såväl aktörer som myndig heter. För att budgeteffektiviteten verkligen skall förbättras med en auktion måste den alltså förväntas leda till att ersättningarna blir så mycket lägre så att det kompenserar för de högre transaktionskostnaderna.
En annan viktig faktor, för att de potentiella fördelarna med en auktion skall realiseras, är att det är tillräckligt stor konkurrens mellan budgivarna. Risken att ett bud inte accepteras är nämligen ett viktigt skäl att avge ett för hållandevis lågt bud. När det handlar om bevarandeåtgärder eller när det handlar om unika objekt finns oftast inte denna konkurrens.
Slutligen måste det poängteras att den centrala faktorn för att auktioner ibland skulle kunna vara ett bättre styrmedel, är om myndigheterna då skulle få bättre information om aktörernas kostnader och att utbetalningarna därmed skulle kunna minimeras. Men analysen visar att det generellt inte finns någon garanti för att myndigheterna verkligen får kunskap om aktörernas nettokost nader. Om myndigheterna kan skaffa sig denna information på annat sätt, eller om kostnaderna inte varierar så mycket mellan aktörerna, så försvagas argumenten för att använda auktioner.
2 Summary
Are auctions a better policy measure for environmental protection than the uniform, predetermined compensation currently used within the Rural Development Programme? Analyses show that it is by no means always the case that an auction would increase budget efficiency for the authorities. The conclusion is therefor that auctions cannot be generally recommended as a better option, but that in certain cases (when costs vary or when the autho rities have difficulty in estimating costs), auctions could be structured so that they are preferable to predetermined, uniform compensation.
This report analyses and compares three systems for paying compensation for environmental measures within the agricultural policy. The starting point is that the payments, rather than e.g. taxes, should be used to provide an incentive for the desired behaviour. No comparisons are made with other policy measures.
The current dominant system of predetermined, uniform subsidies is com pared with two types of auctions. The hope is that auctions can achieve more measures or environmental benefits per unit of budget. The evaluation criteria used in the report are target achievement, socio-economic cost-effectiveness and budget effectiveness.
In the two forms of auctions analysed, contracts are awarded to the bidders who submit the lowest bids. The number of contracts can be restricted so that a predetermined quantitative target can be achieved, or so that a specific budget is consumed.
The results show that compared with predetermined, uniform compensation, auctions have the potential to improve target achievement (e.g. establishment of X hectares of wetlands). However, they are unlikely to improve socioeco nomic costeffectiveness. Cost-effectiveness is generally achieved with prede termined, uniform compensation. With an auction, costeffectiveness can at best be maintained.
As regards budget effectiveness, the results are ambiguous. The conclusion is that an auction with uniform compensation is in principle equivalent to pre determined, uniform compensation. An auction with differentiated compensa tion has a large variation in expected outcome. A determining factor in that case is the extent to which the actors can predict the results of the auction. If there has already been predetermined compensation, or when an auction has been held previously, there is increased probability for predicting the out come and budget effectiveness will decrease. As a rule, it must also be borne in mind that an auction is associated with higher transaction costs for the actors and the authorities. This means that the auction must be expected to produce a distinctly better outcome, e.g. in terms of budget effectiveness, than prede termined, uniform compensation before it can be recommended.
Another important factor in realising the potential advantages of an auction is to have sufficient competition between the bidders. The risk of a bid not being accepted is namely an important reason for submitting a relatively low bid.
In the case of environmental conservation or of unique objects, such competi tion often does not exist.
Finally, it must be pointed out that the central factor in auctions occasionally being a better policy measure is if the authorities do obtain better information on the actors’ costs so that the payments really can be minimised. However, this report shows that in general, there is no guarantee that the authorities will actually acquire knowledge of the actors’ true net costs. If the authorities can obtain this information in some other way, or if the costs do not vary greatly between actors, the argument for using auctions is weakened.
3 Inledning – varför auktioner som
miljöpolitiskt styrmedel?
Inom Landsbygdsprogrammet erbjuds lantbrukare förutbestämda och enhet-liga ersättningar för att genomföra åtgärder. Ersättningarnas nivå baseras på uppskattning av kostnader för att utföra åtgärder. Men, eftersom lantbrukarnas netto kostnader varierar så finns det de som hade genomfört åtgärderna även med en lägre ersättning. Därmed skulle budgetmedel kunna sparas utan att mängden genomförda åtgärder minskar. Vidare så finns det alltid en osäkerhet i myndighetrenas uppskattningen av kostnader som kan innebära, om de verk-liga netto kostnaderna är högre än väntat, att färre åtgärder än väntat vidtas. Auktioner skulle kunna öka myndigheternas kunskap om verkliga nettokost-nader. Det kan i sin tur bidra till att budgetmedel används mer effektivt och till att åtgärdsmålen uppnås med större precision. I detta kapitel beskrivs de huvudsakliga argumenten för att överväga auktioner. Det visas dock, i senare kapitel, att det i praktiken kan vara svårt att uppfylla dessa förhoppningar.
Jordbruk innebär, som andra verksamheter, att avvägningar måste göras mellan önskvärda effekter (produktion av livsmedel, råvaror, biologisk mång fald etc.) och icke önskvärda effekter (arbetskraftsåtgång, energiförbrukning, utsläpp av näringsämnen etc.). Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan denna avvägning beskrivas i termer av samhällsekonomiska intäkter och kostnader. För den enskilde lantbrukaren påverkar priser på produkter och insatsvaror, men också egna önskemål och prioriteringar, avvägningen och produktionsbesluten. Många av de aspekter som ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör ingå i avvägningen tas de facto i beaktande av företagarna eller konsumenterna via priser. Aspekter som inte återspeglas i priser riskerar att i inte tillräcklig omfattning påverka de faktiska produktions och konsumtions besluten jämfört med vad som vore samhällsekonomiskt önskvärt. Just det kan vara ett skäl för att via politiska styrmedel bidra till att olika miljöaspek ter i större omfattning påverkar producenters och konsumenters beslut.
De svenska miljömålen fastställer vad som från samhällets synpunkt är en önskvärd miljösituation. Jordbruk påverkar den omgivande miljön. Viss påverkan är positiv i relation till miljömålen genom att den bidrar till uppfyl landet av vissa miljömål. Annan miljöpåverkan är negativ i relation till miljö målen. Det är viktigt att komma ihåg att alla aktiviteter och åtgärder har flera slags effekter! Negativ miljöpåverkan kan sällan minskas utan att det medför andra negativa effekter (kostnader) och positiv miljöpåverkan kan sällan ökas utan att det medför kostnader. Alla beslut om att förändra miljöpåverkan (liksom beslut om att inte förändra miljöpåverkan) bör därför noga övervägas. Dels bör frågan om i vilken utsträckning miljöpåverkan förändras ställas. Därutöver bör också frågan ställas om på vilket sätt, i vilken verksamhet och med vilka metoder, förändringen bör genomföras.
Politiska styrmedel har alltid både för och nackdelar. Det beror bland annat på att de ofta förväntas uppfylla flera olika mål, eller åtminstone ta
hänsyn till ett antal faktorer eller restriktioner vid sidan om den huvudsakliga målsättningen. Många av dagens jordbruks och miljöpolitiska styrmedel är kopplade till och finansierade genom Landsbygdsprogrammet inom ramen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik1. I huvudsak är det ekonomiska ersätt
ningar som skall stimulera såväl en ökning av den positiva som en minskning av den negativa miljöpåverkan. Det finns alltid skäl att överväga om en föränd rad utformning av styrmedel skulle kunna leda till bättre miljömålsuppfyllelse, till lägre samhällsekonomiska kostnader, till lägre utgifter, till en mer önskvärd fördelningsprofil eller till att effekterna på något annat sätt förbättras.
Ersättningar som inte är differentierade utifrån kostnader2 kan medföra
onödigt höga budgetutgifter för myndigheterna3. Med en begränsad budget
kan effekten också bli att budgetmedlen räcker till färre åtgärder, och därmed till mindre miljöförbättringar, än vad som skulle vara fallet om ersättningarna differentierades utifrån kostnader. Genom ett system med auktioner skulle myndigheterna möjligen kunna få ökad kännedom om hur åtgärdskostnader varierar mellan olika fall eller aktörer. Därmed skulle myndigheternas utgifter kunna minskas och/eller mängden genomförda åtgärder för en viss utgiftsnivå kunna ökas.
Ett generellt problem med (ekonomiska) incitamentsstyrmedel är att det är svårt för myndigheten att veta på vilken nivå ersättningen eller avgiften skall sättas för att den önskade effekten skall uppnås. Responsen på ett eko nomiskt incitament beror på de kostnader som aktörerna har för att uppfylla kraven för ersättningen (eller för att slippa avgiften/skatten). I regel har myn digheterna ofullständig kunskap om dessa kostnader4, men genom företagens
budgivning skulle de kunna få sådan information. Ett system med auktioner skulle alltså kunna bidra till att ge myndigheterna ökad kunskap om aktörernas kostnader. Därmed skulle ett sådant system kunna bidra till att exempelvis Landsbygdsprogrammets ersättningsnivåer sätts på en nivå som verkligen leder till den av myndigheterna önskade mängden åtgärder.
Auktioner har alltså en potential att öka myndigheternas kunskaper om aktörernas åtgärdskostnader. Detta i sin tur skulle kunna bidra till att ersätt ningarna kan utformas så att de ger större miljöeffekt per utgiftskrona och/ eller förbättrar träffsäkerheten genom att ersättningsnivån sätts så att önskad
1 Även andra styrmedel påverkar jordbrukets miljöpåverkan. Exempelvis finns det regler inom Miljöbalken som har styrande effekt på lantbrukarnas beteende.
2 En differentierad ersättning innebär att ersättningen är olika hög för olika åtgärder/miljöeffekter. Dif-ferentieringen kan exempelvis göras utifrån värdet på det som produceras/uppnås. Liknande åtgärder med lika höga kostnader skulle då kunna få olika hög ersättning. Men differentieringen kan också, som diskuteras här, göras utifrån kostnader. I det fallet får den med lägre kostnader en lägre ersättning. 3 Noteras skall att dessa utgifter i sig innebär en motsvarande inkomst för den som får ersättningen. Det betyder att sådana ”onödiga” ersättningar, bland annat, bör bedömas utifrån vad som anses vara en önskvärd/rättvis fördelning. I andra sammanhang, som vid betalning till marknadspriser, förekommer en-hetliga priser som innebär ”överkompen sa tion” till den med låga produktionskostnader. Denna fördelning behöver inte i sig bedömas som icke önskvärd. När det gäller utbetalning av ersättningar från offentliga medel skall det dock tilläggas att själva insamlandet av pengarna också kan medföra effektivitetsförluster och att det därmed kan finnas effektivitetsskäl att minska de offentliga utgifterna.
mängd åtgärder vidtas. Men, även om det finns en potential att genom auktioner förbättra den polisiska styrningen relativt dagens system så finns det också nackdelar med ett sådant system. Såväl för och nackdelar bör därför belysas för varje miljöproblem i fråga så att det skall kunna övervägas om auktioner skulle kunna vara ett bättre miljö och jordbrukspolitiskt styrmedel.
3.1 Syfte
Syftet med denna rapport är att belysa i vilka situationer och för vilka syften auktioner kan vara ett intressant styrmedel och ett bra alternativ till sådana förutbestämda och enhetliga ersättningar som återfinns inom Landsbygds programmet. Rapporten ger också generell kunskap och slutsatser som ska kunna tillämpas inom andra policyområden.
Syftet är att klargöra om auktioner har potential att leda till bättre
målupp-fyllelse, förbättrad samhällsekonomisk kostnadseffektivitet och/eller förbättrad budgeteffektivitet. Det innefattar exempelvis frågeställningen om ett system
med auktioner skulle kunna bidra till högre miljönytta, både i absoluta termer och i relation till samhällsekonomiska kostnader och/eller budgetutgifter. Men även andra aspekter, som exempelvis fördelnings effekter, vägs in i en jämförelse mellan auktioner och dagens system.
3.2 Avgränsningar
Denna rapport skall ses som ett första steg på vägen inför en eventuell fram tida användning av auktioner. Den är därmed inte något fullständigt besluts underlag och ger inte några slutgiltiga svar på om auktioner verkligen är ett styrmedel som ger ett bättre resultat än nuvarande styrmedel.
Effekterna av varje styrmedel är mångdimensionella. Därutöver kan dessa effekter bedömas och värderas ur många olika perspektiv. Några entydiga svar kommer därmed aldrig att kunna ges.
Ambitionen med denna rapport är i första hand att jämföra auktioner som styrmedel med det nu dominerande systemet med förutbestämda enhetliga ersättningar. En fullständig utvärdering av auktioner bör i princip beakta alla andra tänkbara styrmedel.
Alla typer av styrmedel kan riktas olika. De kan vara riktade direkt mot en viss åtgärd eller mot en viss effekt. Även om myndighetens syfte är att åstadkomma en viss effekt så kan alltså själva styrmedlet riktas mot en åtgärd (som myndigheten förväntar sig bidrar till den önskade effekten). Mot vad styrmedel skall riktas är en viktig och intressant fråga där samhälls ekonomisk kostnads effektivitet skulle kunna tala för att rikta styrmedlet mot effekter (så att varje aktör själv kan välja den åtgärd som för just denne har lägst kostnad). Möjligheten till kontroll talar, å andra sidan, ibland för att styrmedlet riktas mot en åtgärd (som kan vara lättare för myndigheterna att observera och mäta). Denna rapport fokuserar dock inte på frågan om mot
vad ett styrmedel skall riktas utan på om och när auktionsformen är att före dra framför enhetliga och förutbestämda ersättningar.
Utvärderingen av styrmedel kan göras utifrån flera olika kriterier. I denna rapport ligger fokus i huvudsak på kriterierna måluppfyllelse, samhällsekono misk kostnadseffektivitet och budgeteffektivitet eftersom dessa förefaller vara de viktigaste argumenten för att överväga auktioner. Detta utesluter dock inte att andra kriterier nämns och kommenteras där det anses särskilt viktigt.
En bedömning av styrmedel måste grundas på en bedömning av hur aktö rerna reagerar på styrmedlet. Sådana bedömningar grundar sig i denna rap port på det i nationalekonomisk teori gängse antagandet om att aktörerna är rationella nyttomaximerare.
Utgångspunkten att utreda om just Landsbygdsprogrammet skulle kunna förbättras med hjälp av auktioner. Det betyder att det är målsättningar och åtgärder inom Landsbygdsprogrammet som används som exempel. Mycket av analyserna är dock relativt generella till sin karaktär.
Rapporten utmynnar i generella rekommendationer kring i vilka situationer det i första hand är intressant att gå vidare med utarbetandet av förslag till auktioner. I huvudsak ligger fokus på att identifiera viktiga kriterier och omvärldsfaktorer etc. att beakta vid en eventuell framtida detaljutformning.
3.3 Metod
De generella beskrivningarna och analyserna av hur auktionssystem kan förväntas fungera är grundade på en kombination av sammanställning av slutsatser i teoretisk litteratur, av egen analys och i viss mån av empiriska erfarenheter beskrivna i litteraturen.
De teoretiskt grundade analyserna utgår i huvudsak från neoklassisk mikro teori. Därmed är grundantagandet att aktörerna är rationella och agerar för att maximera sin förväntade nytta. Även om monetär vinst i företaget, och inkomst till företagaren, är ett sätt att öka dennes nytta så finns det ingenting i de teoretiska utgångspunkterna som motsäger att också andra aspekter kan uppfattas som viktiga och påverka individens agerande.
3.4 Rapportens disposition och läsanvisning
Rapporen är upplagd enligt följande. I kapitel 4 beskrivs översiktligt hur auk tioner kan förväntas fungera. Där introduceras också de tre centrala kriterier utifrån vilka auktioner bedöms och utvärderas gentemot ett system med en förutbestämd och enhetlig ersättning. Detta kapitel fungerar därmed som en introduktion till auktioner som styrmedel men också till utvärderingskriterierna.
Två huvudtyper av auktioner introduceras och beskrivs sedan. I kapitel 5 beskrivs och analyseras hur auktioner med en differentierad ersättning fungerar. I kapitel 6 görs motsvarande för auktioner med en enhetlig ersättning. Dessa kapitel kan med fördel hoppas över av den som inte vill fördjupa sig i detaljer.
I kapitel 7 analyseras båda typerna av auktioner, men med utgångspunkt i vilken situation som råder när en auktion (eventuellt) skall introduceras. Detta kapitel kan alltså läsas fristående från de tidigare. Ett alternativt sätt att läsa rapporten är att börja med kapitel 7 och att därefter, vid behov, gå tillbaka till de tidigare kapitlen.
Rapporten avslutas med kapitel 8 som innehåller sammanfattande slutsatser samt diskussion. Där återfinns också några kommentarer i relation till de internationella erfarenheter som finns av auktioner inom området jordbruks relaterade miljöåtgärder.
4 Auktioner som styrmedel
Staten kan påverka lantbrukare och andras agerande på olika sätt genom att använda miljöpolitiska styrmedel. Ett sådant sätt är att betala ersättning till den som agerar på ett förutbestämt sätt eller levererar en viss (miljö) tjänst. Inom Landsbygdsprogrammet (som är en del av EU:s gemensamma jordbruks politik) används sådana ersättningar, på en förutbestämd nivå, som incitament för att lantbrukare skall genomföra önskvärda men kostsamma åtgärder.
En auktion är en metod för en säljare att välja den köpare som betalar mest eller för en köpare att välja den säljare som kräver lägst ersättning. Genom ett auktionsförfarande, där lantbrukare anger ersättningskrav för att vidta åtgärder och/eller uppnå effekter i miljön, skulle staten alltjämt kunna betala ersättningar. Men, det skulle möjligen gå att undvika att betala mer än vad som skulle krävas; staten skulle kunna använda begränsade budgetmedel på ett effektivare sätt. En auktion skulle också med större säkerhet kunna leda till att målet nås, t.ex. att en viss miljöeffekt uppnås eller att en viss mängd åtgärder utförs. I detta avsnitt beskrivs tre utvärderingskriterier för att över väga auktioner som ett alternativ till nuvarande ersättningssystem, samt hur auktioner fungerar.
4.1 Tre kriterier för bedömning
För att kunna jämföra styrmedel räcker det inte att förutsäga utfallen av alternativen. Det krävs också en uppfattning om vilka utfall som är att föredra framför andra. Tydliga utvärderingskriterier anger vilka utfall som är mer önskvärda. I denna rapport utvärderas styrmedel i första hand uti-från tre kriterier. Måluppfyllelse anger med vilken säkerhet myndigheternas målsättning uppnås. Samhällsekonomisk kostnadseffektivitet innebär att den nivå som uppnås, nås till så låga samhällsekonomiska kostnader som möjligt. Budgeteffektivitet, slutligen, innebär att så lite budgetmedel som möjligt används för att nå den uppnådda nivån.
Myndigheterna har sällan fullständig kunskap om aktörernas netto kost nader, särskilt inte i det enskilda fallet. Detta leder till svårigheter att sätta ersättningsnivåer så att målen nås och till att högre ersättningar än vad som skulle behövas betalas ut.
Effekten är att ersättningar som är förutbestämda och enhetliga5 kan för
väntas vara ett bristfälligt styrmedel utifrån kriterierna måluppfyllelse och budgeteffektivitet. Eftersom det senare begreppet lätt förväxlas med samhälls
5 Förutbestämda respektive enhetliga är två olika egenskaper som inte behöver uppträda samtidigt. Enhetliga ersättningar syftar här på att alla aktörer som genomför en viss åtgärd eller producerar en viss miljötjänst får ersättning på samma nivå, oberoende av en enskildes kostnader. Detta utesluter inte att ersättningen kan vara differentierad så att exempelvis åtgärder med olika miljöeffekt får olika ersättning.
ekonomisk kostnadseffektivitet så beskrivs dessa två kriterier var för sig, i avsnitt 4.1.2 respektive 4.1.3.
Nedan konstateras det att budgeteffektiviteten kan förbättras med en auk tion men att det inte nödvändigtvis är fallet. Även om den förbättras så kan det inte uteslutas att det sker på bekostnad av försämrad samhällsekonomisk effektivitet och/eller kostnadseffektivitet. Avsnitt 4.1 avslutas med en översikt lig diskussion kring några andra kriterier/målsättningar som kan vara viktiga att beakta innan auktioner används som styrmedel.
4.1.1 Måluppfyllelse – auktion kan förbättra måluppfyllelsen
Ett viktigt kriterium för ett bra styrmedel är att den avsedda effekten uppnås. Ett styrmedel kan i princip riktas mot specifika åtgärder, mot utsläpp eller mot effekter. Uppfyllandet av ett miljökvalitetsmål bli ofullständigt om styrningen riktas mot en åtgärd utan effekt på miljömålet. Frågeställningen om relationen mellan åtgärder och effekter ligger huvudsakligen utanför denna rapport
Fokus här ligger i stället på att jämföra ett auktionsförfarande med nuva rande system med ersättningar. Den relevanta jämförelsen handlar då om hur väl den direkta reaktionen på styrmedlet kan förutsägas. Ett generellt problem med incitamentsstyrmedel är att det är svårt för myndigheterna att förut säga reaktionen/intresset eftersom myndigheterna i regel inte har fullständig kunskap om aktörernas kostnader. Det kan innebära att färre, eller fler, än myndigheterna förutspått anser att incitamentet är tillräckligt starkt. Därmed kan anslutningen också bli lägre eller högre än avsett. Med ett auktions för farande skaffar sig myndigheten information genom att företagen lämnar bud. Myndigheterna får då kunskap som visar vilka utbetalningar respektive åtgärd medför. Det gör att myndigheterna mer direkt kan styra hur stor responsen blir.
Ersättningar som betalas efter en auktion kan alltså lättare anpassas så att målsättningen nås med större säkerhet än om ersättningsnivån är förut bestämd. Det är dock viktigt att komma ihåg att myndigheterna kan skaffa sig kunskap som förbättrar måluppfyllelsen även vid en förutbestämd ersätt ningsnivå. Exempelvis kan anslutningsgrad från tidigare ersättningsperioder ge sådan kunskap. Vidare är det också viktigt att notera att det finns andra styrmedel, än de som är i fokus här, som har potentialen att ge god mål uppfyllelse. En kvantitativ reglering kan exempelvis utformas så att den styr direkt mot målsättningen genom att den enskilde aktören exempelvis åläggs att genomföra en viss mängd åtgärder.
Exempel 1 illustrerar hur kunskap om vilken ersättning som krävs kan för bättra måluppfyllelsen. I exemplet skulle en enhetlig ersättning på 130 göra att två aktörer ansluter sig medan en ersättning 150 skulle accepteras av tre aktörer. En ersättning på 170 skulle accepteras av fyra aktörer. Målsättningen, som här antas vara att tre aktörer genomför åtgärder, nås alltså inte vid alla ersättnings nivåer. Notera också att målet, tre genomförda åtgärder, kan uppnås också med en differentierad ersättning. Det senare kräver dock att myndigheterna har kunskap om de enskilda aktörernas kostnader.
4.1.2 Budgeteffektivitet – auktion kan ge förbättring eller försämring
Utöver att ett styrmedel bidrar till att en viss målsättning uppfylls är det önskvärt att det sker till så små uppoffringar som möjligt. En målsättning kan vara att minimera de samhällsekonomiska kostnaderna för att nå målet. Det målet diskuteras vidare i avsnitt 4.1.3 nedan. En annan, delvis relaterad, målsättning är att använda offentliga budgetmedel så effektivt som möjligt.
Budgeteffektivitet kan beskrivas som att i) en viss målsättning nås till så låga
budgetutgifter för myndigheterna som möjligt eller ii) en viss budgetutgift ger så hög miljönytta, anslutning etc. som möjligt.
Myndighetens okunskap om aktörernas kostnader gör att det är svårt att med säkerhet nå målet med en förutbestämd enhetlig ersättning. Om målet är att tre aktörer ansluter sig kan det nås med t.ex. ersättningen 150/aktör medan ersättningen 130 ger färre och 170 ger fler anslutna aktörer än önskat.
Om myndigheten har kunskap om kostnaderna kan ersättningen anpassas och erbjudas så många att målet (tre anslutna) nås.
Aktö
r
Nettokostnad
1
Åtgärd vid enhetlig ersättning=130 Åtgärd vid enhetlig ersättning=150 Åtgärd vid enhetlig
ersättning=17
0
Ers. vid kunskap
om ko stnade r 2 Åtgärd vid i ndivi du ell ersättnin g A 100 Ja Ja Ja 100 Ja B 120 Ja Ja Ja 120 Ja C 140 Nej Ja Ja 140 Ja
D 160 Nej Nej Ja 0 Nej
E 180 Nej Nej Nej 0 Nej
F 200 Nej Nej Nej 0 Nej
1
Aktörens (och samhällets) kostnad för åtgärd.
2
Myndigheterna har kunskap om nettokostn. Exempel 1, ENHETLIG ERSÄTTNING
Andra styrmedel skulle kunna ge en viss effekt med små eller inga budget utgifter. En reglering kan få en styrande effekt samtidigt som myndigheterna enbart har utgifter för administration. En skatt eller avgift kan ha styrande effekt och samtidigt leda till inkomster till staten. Men, utgångspunkten här är alltså att ersättning skall betalas och frågan är om en enhetlig förutbestämd ersättning eller ett auktionsförfarande är mest budgeteffektivt.
Återigen är myndigheternas kunskap om aktörernas kostnader avgörande. En förutbestämd enhetlig ersättning kommer att accepteras av dem med kostna der som är lägre än ersättningen (se Exempel 1). Vissa har en kostnad som är (i stort sett) lika höga som ersättningen. Det gäller t.ex. Aktör C vid ersättningen 150 i Exempel 1. Andra, som Aktör A, har väsentligt lägre kostnader. De senare skulle acceptera att genomföra samma åtgärd även med lägre ersättning.
Därmed finns det en potential för ett system med ersättningar som är mer budgeteffektivt. Om myndigheten hade kunskap om varje aktörs kostnader så skulle ersättningen kunna differentieras och budgetutgiften skulle inte bli högre än vad som krävds i varje enskilt fall. Just detta är ett av huvudargumenten för att överväga ett auktionsförfarande. En förhoppning med en auktion är att varje aktör avslöjar vilket som är den lägsta ersättning som denne skulle acceptera.
Redan här bör det noteras att ovanstående beskrivning gäller en
för-hoppning om hur en auktion skall fungera. Som skall visas senare så är det
långt ifrån säkert att alla auktioner leder till det utfallet. Aktörer som gärna vill ha en så hög ersättning som möjligt har, i vissa fall, goda skäl att lämna höga bud. Detta kan innebära bud som är högre än nivån på en förutbestämd enhetlig ersättning. Detta, i sin tur, kan innebära att budgetutgifterna, för att nå en viss anslutningsnivå, skulle kunna bli högre än vid en förutbestämd enhetlig ersättning.
Bild 1. Om myndigheterna har god kunskap om företagens kostnader kan de lika bra använda sig av förutbestämda ersättningar, och dessa kan även differentieras, utan att det behöver föregås av auktioner. Foto: Knut Per Hasund.
Även om förbättrad budgeteffektivitet är ett huvudskäl för auk tioner så är det alltså inte säkert att det målet uppfylls. Under vissa villkor så kan budget effektiviteten istället för sämras. Noteras skall också, återigen, att andra styrmedel skulle kunna vara överlägsna de två som här jämförs. Skatter/avgifter skulle exempel vis kunna leda till samma anslutning men med inkomster istäl let för utgifter för staten. Kunskap om individu ella kostnader, som är avgörande för möjlighe ten att förbättra budget effektiviteten, skulle också delvis kunna nås på andra sätt än via en auktion. Exempelvis kan geografisk tillhörighet utgöra en indikator på (mark) kostnader som kan utgöra en grund för differentierade ersätt ningar. Slutligen bör det noteras att budget effektivitet handlar om betalningsströmmar, i detta fall från staten. Lägre utgifter för en part innebär, allt annat oförändrat, lägre inkomster för en annan part. Det finns därmed en fördelningsaspekt på budgeteffektiviteten; om staten minskar sina utbetalningar, samtidigt som samma åtgärder vidtas, innebär det motsvarande minskning av lantbrukarnas intäkter.
Exempel 2 illustrerar att en kostnadsdifferentierad ersättning kan leda till att samma mängd åtgärder genomförs, relativt en enhetlig ersättning, men med lägre budgetutgifter. En förutsättning för detta är att myndigheterna har kunskap om enskilda aktörers kostnader.
Exempel 2, DIFFERENTIERAD ERSÄTTNING Myndighetens okunskap om aktörernas kostnader gör att det är svårt att differentiera ersättningen. Istället får alla samma ersättning. De med låga kostnader skulle ha vidtagit åtgärden även med lägre ersättning (målet 3 skulle nås med utgiften 360 istället för 450).
Om myndigheten hade haft kunskap om
kostnaderna skulle ersättningen kunna anpassas och myndighetens utgifter sänkas (för A t ex hade 100 räckt).
Aktör Nettokostnad
1
Åtgärd vid enhetlig ersättning=150 Åtgärd vid enhetlig ersättning=170 Differentierad individuell ersättning Åtgärd vid
in divi du ell ersättning A 100 Ja Ja 100 Ja B 120 Ja Ja 120 Ja C 140 Ja Ja 140 Ja D 160 Nej Ja 0 Nej
E 180 Nej Nej 0 Nej
F 200 Nej Nej 0 Nej
Myndigh.
utgift 450 680 360
4.1.3 Kostnadseffektivitet – auktioner kan leda till sämre samhälls ekonomisk kostnadseffektivitet
Samhällsekonomisk kostnadseffektivitet innebär att en viss nivå åtgärder, uppnås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. En samhällsekonomisk kostnad speglar det alternativa värdet av resursanvändningen och är alltså inte samma sak som en betalningsström. Ett kostnadseffektivt styrmedel är ett styr medel som leder till att en viss nivå uppnås med den kombination av åtgärder som har lägst samhällsekonomiska kostnader.
Enhetliga ersättningar leder, precis som enhet liga skatter/avgifter, till att kostnadseffektiva kombinationer av åtgär der genomförs. Alla som väljer att genomföra åtgärder har lägre kost nader än alla som väljer att inte genomföra åtgär der. Exempel 1 illustrerar måluppfyllelse men kan också illustrera kostnads effektivitet. En enhet lig ersättning på 130 leder till att två aktö rer (A och B) genomför åtgärder. Det finns ingen annan kombination av två åtgärder som har en lägre totalkostnad. Den enhetliga ersättningen 130 är därför ett kost nadseffektivt styrmedel (även om det inte leder till att målet tre åtgärder uppfylls). På samma sätt är också de andra enhet liga ersättningsnivåerna kostnads effektiva styrme del. Den nivå, 4 åtgärder, som i Exempel 1 uppnås vid ersättningen 170 kan inte uppnås till lägre kostnader än den totala kostnaden på 520 som kombinationen A, B, C och D innebär.
En sortering på andra grunder än kostnader kan leda till att en kombination av åtgärder, som är en annan än den kombinationen med lägst kostnad, genomförs. Det finns därmed risk för att
samhällsekonomisk kostnadseffektivitet inte uppnås.
Om kombinationen med lägsta buden inte sammanfaller med kombinationen med lägsta kostnader leder auktionen till sämre
kostnadseffektivitet än en enhetlig förutbestämd ersättning.
Aktör Nettokostnad
1
Strategiska bud (och ers. nivå) Åtgärd vid
in
divi
du
ell ers.
Höga strat. bud (och ers. nivå) Åtgärd vid i
ndivi du ell ers. A 100 130 Ja 180 Nej B 120 150 Ja 170 Ja C 140 170 Ja 170 Ja D 160 190 Nej 170 Ja E 180 210 Nej 180 Nej F 200 230 Nej 200 Nej ∑ kostn. 360 420 Myndigh. utgift 450 510
1Aktörens (och samhällets) kostnad för åtgärd.
Vad innebär då ett auktionsförfarande för den samhällsekonomiska kostnads effektiviteten? Om myndigheterna skulle få korrekt kunskap om aktörernas kostnader så innebär en minimerad budgetutgift samtidigt att de sam hälls ekonomiska kostnaderna minimeras. I Exempel 2 har myndig heterna korrekt information om aktörernas kostnader. När myndig heterna väljer de tre åtgärder/aktörer som minimerar budgetutgifterna så väljer de samtidigt den kombination som har lägst samhällsekonomisk kostnad. Kombinationen av åtgärderna A, B och C kostar 360 och det finns ingen kombination av tre åtgärder med lägre kostnad.
Men, och vi återkommer till det i avsnitt 7.2 på sidan 73, auktioner leder inte alltid till att aktörerna avslöjar sina kostnader. I Exempel 3 ger aktörerna högre bud för att försöka öka sina inkomster. Om aktörerna tror sig veta att de själva har låga kostnader och att myndigheterna för att uppnå målet måste betala högre ersättning så finns det skäl att avge bud som överstiger kostnaden.
När aktörerna avger bud som är högre än deras egna nettokostnader så påverkar detta uppenbart budgeteffektiviteten. I Exempel 3 finns två varianter av strategiska bud. I det första fallet lägger alla budgivare bud som överstiger deras respektive kostnad med 30. Myndigheterna väljer de lägsta buden (A, B och C) och därmed de lägsta kostnaderna; utfallet blir samhällsekonomiskt kostnadseffektivt. I den andra varianten ges bud som i olika grad överstiger kostnaderna. Myndigheten väljer de lägsta buden, men det sammanfallen
inte med de lägsta kostnaderna. Genom att åtgärderna B, C och D genomförs
kostar det 420, istället för den lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnaden 360, att uppnå målet.
Ett auktionsförfarande kan alltså leda till ett, utifrån kriteriet samhälls ekonomisk kostnadseffektivitet, felaktigt val av åtgärder. Detta kan inträffa om aktörerna ger bud som överstiger kostnaderna och om aktörer med låga kostnader har ”högre påslag” än aktörer med högre kostnader. Notera också att exemplet som illustrerar detta, Exempel 3, samtidigt visar att höga bud kan leda till att budgeteffektiviteten inte nödvändigtvis blir bättre, möjligen till och med sämre, än vid en förutbestämd enhetlig ersättning.
4.1.4 Andra kriterier kan påverka valet mellan auktion och en enhetlig förutbestämd ersättning
I de tre föregående avsnitten har tre möjliga huvudskäl för ett auktionssystem beskrivits. Genom en auktion kan en myndighet skaffa sig bättre information om vilka ersättningar som leder till en viss anslutning och därmed kan sanno likheten för måluppfyllelse förbättras relativt en förutbestämd enhetlig ersätt ning. Eftersom det finns andra sätt för myndigheten att förbättra sin kunskap så behöver inte måluppfyllelse vara ett avgörande argument för auktioner. Det kanske främsta skälet för att överväga auktioner är att budgeteffektiviteten kan förbättras. Det konstaterades dock att detta visserligen kan vara ett håll bart skäl för auktioner men att det också finns risk för en försämrad budget effektivitet relativt en förutbestämd enhetlig ersättning. Vidare konstaterades det att förutbestämda enhetliga ersättningar alltid leder till samhällsekonomisk
kostnadseffektivitet men att ett auktionsförfarande riskerar att medföra för sämrad kostnadseffektivitet.
De tre huvudargumenten för att överväga auktioner ger därmed inte alls något entydigt stöd för att auktioner skulle vara att föredra framför en för utbestämd enhetlig ersättning. Måluppfyllelsen kan sannolikt förbättras, men det finns andra sätt för myndigheterna att förbättra den. Det finns ofta stora möjligheter att förbättra budgeteffektiviteten, men det finns också en risk för försämrad budgeteffektivitet eller åtminstone uteblivna förbättringar. Den samhällsekonomiska kostnadseffektiviteten kan inte bli bättre än med en enhetlig förutbestämd ersättning och man kan alltså inte argumentera för auktioner utifrån det målet. Tvärtom, det finns en risk för försämrad sam hällsekonomisk kostnadseffektivitet.
De skäl som skulle kunna förefalla vara huvudskäl ger alltså inte alls något entydigt stöd för auktioner alltid skulle vara att föredra framför ett system med förutbestämda enhetliga ersättningar. I specifika situationer skulle åtminstone två av dessa skäl istället alltså kunna tala mot auktioner. Men, det är naturligtvis viktigt att komma ihåg att styrmedel kan bedömas och utvärderas utifrån många andra kriterier än de tre som står i fokus här. Det innebär att auktioner kan vara både mer och mindre tilltalande än vad de förefaller vara om bara dessa tre kriterier beaktas. Här görs ingen fullstän dig genomgång av alla bedömningskriterier, men några andra kriterier skall nämnas.
TRANSAKTIONSKOSTNADER
Alla styrmedel medför transaktionskostnader. Precis som när det gäller åtgärdskostnader så finns det skäl att hålla ner dessa kostnader. Men, det måste vägas mot andra kostnader, bland annat försämrad miljökvali tet, som kan öka om transaktionskostnaderna minimeras isolerat. Trans aktionskostnaderna bör alltså inte behandlas som några speciella kostnader. Men de bör inte heller uteslutas. Det är mycket troligt att ett auktionssystem medför högre transaktionskostnader än ett system med förutbestämda och enhetliga ersättningar. Ett auktionssystem kräver mer såväl av myndigheten som av lantbrukarna. För lantbrukarens del så räcker det inte, som i situatio nen med en förutbestämd ersättning, att ta ställning till om den egna kostna den är högre eller lägre än ersättningen. I auktionsfallet måste lantbrukaren göra en bedömning av sannolikheten för att få bud vid olika nivåer accepterat, och därefter ta ställning till både om hon/han alls skall delta i auktionen och i så fall med vilket, eller vilka, bud. För myndigheterna innebär ett auktions förfarande ett extra moment i form av jämförelsen mellan olika bud.
Två saker skall noteras extra. För det första så är det inte bara ett auktions förfarande som medför transaktionskostnader, alla andra styrmedel kräver också administration. Delar av administrationen är densamma för olika typer av styrmedel. Exempelvis behövs det kontroll av att rätt åtgärder etc. verkligen genomförs oberoende av om en auktion har föregått utbetalningen eller inte. För det andra så skall inte transaktionskostnader nödvändigtvis minimeras! Administration etc. som medför kostnader kan också ha positiva effekter.
Om de positiva effekterna av extra administration överväger de tillkommande transaktionskostnaderna (och andra eventuella kostnader) så är högre trans aktionskostnader knappast ett argument för att avstå från ökad administration. Ett auktionsförfarande medför sannolikt högre transaktionskostnader relativt en förutbestämd enhetlig ersättning. Men, detta kan uppvägas av andra fördelar och är alltså i sig inte något hållbart argument mot auktioner.
FÖRDELNINGSEFFEKTER
Alla styrmedel som påverkar beteende och resursanvändning får fördelnings effekter. Inkomster och kostnader förändras både jämfört med situationen utan styrmedel och i de flesta fall också jämfört med en situation med ett annat styrmedel. Ett styrmedel som förbättrar den samhällsekonomiska effektiviteten skulle i princip kunna leda till att det finns vinnare, men inga förlorare. Det kan dock finnas flera sådana lösningar där olika aktörer får olika mycket av vinsterna. I andra fall finns det både vinnare och förlorare. I samtliga fall kan fördelningseffekterna dels beskrivas och dels bedömas utifrån något kriterium för vad som anses vara en rättvis eller önskvärd fördelning. I regel beskrivs för delning utifrån hur olika grupper, snarare än enskilda individer, påverkas. En möjlig sådan gruppindelning är utifrån inkomstnivå. I regel kan man förutsätta att miljöpolitiska styrmedel inte har någon god träffsäkerhet om det politiska målet är att gynna/missgynna vissa inkomstgrupper. Man kan därför, utifrån effektivitetsargument, hävda att den typen av fördelningspolitik bör bedrivas separat och att miljöpolitiken bör utformas enbart med hänsyn till måluppfyl lelse och/eller samhällsekonomisk effektivitet.
Fördelningseffekterna behöver inte bedömas bara utifrån hur olika inkomstgrupper påverkas. De kan också relateras till, och bedömas utifrån, andra gruppindelningar och dessa gruppers rättigheter eller skyldigheter. Ett i miljösammanhang relevant exempel på detta är hur grupperna som påverkar respektive påverkas av miljöns kvalitet gynnas eller missgynnas. Vilken av grupperna får betala för att en miljöförbättring skall komma till stånd? Är det de som påverkar miljön, i detta fall lantbrukarna, som får betala för åtgärderna eller får dessa betalt för att genomföra åtgärder? Fördelningen mellan dessa grupper kan, när det gäller utsläpp, bedömas relativt ett krite rium som PPP, Polluter Pays Principle (principen att förorenaren bör betala).
När det gäller att bedöma fördelningseffekterna av ett auktionsförfarande ligger fokus här på att belysa fördelningen jämfört med det alternativa styr medlet ”förutbestämd och enhetlig ersättning”. Såhär långt kan det konstate ras att ett av de tidigare nämnda främsta skälen för att överväga auktioner till viss del kan tolkas som ett fördelningsmål. Målet om budgeteffektivitet innebär ju att utbetalningarna från myndigheterna till lantbrukarna skall minimeras, givet att målen uppnås. Om auktionen utformas så att man verkligen uppnår en sådan budgetbesparing så innebär detta med nödvändighet lägre inkomster till lantbrukarna som grupp. De som särskilt missgynnas, relativt en förutbe stämd enhetlig ersättning, är de lantbrukare som har låga kostnader. Är denna fördelningsprofil önskvärd? Lantbrukare, i synnerhet de som kan producera till lägst kostnader, får lägre ersättning och skattebetalarna betalar mindre.
Om detta sammantaget är en mer eller mindre önskvärd fördelnings profil kan man ha olika åsikter om. En viktig slutsats här är dock att även om samma beteendeförändring skulle åstadkommas med en auktion som med en förut bestämd enhetlig ersättning så har de olika fördelningseffekter. Vidare, en budget effektivisering som beror på att ”överkompensation”, relativt kost nader, minskar är en fördelningseffekt som är positiv för en grupp (skatte betalarna) men negativ för en annan grupp (lantbrukare med låga kostnader). Den enkla bedömningen av fördelningseffekter som har gjorts här nyanseras och vidare utvecklas i avsnitt 5 (Auktioner med differentierad ersättning), sidan 31 respektive 6 (Auktioner med enhetliga ersättningar) sidan 53.
ACCEPTANS
Vissa grupper kan alltså missgynnas av ett visst styrmedel. Detta kan naturligt vis vara en orsak till bristande acceptans för ett visst styrmedel. Det är knappast orimligt att vänta sig att grupper som upplever att ett visst styrmedel innebär en försämring jämfört med ett annat styrmedel uttrycker sitt motstånd mot en förändring. Ett sådant motstånd kan självklart finnas bland lantbrukare, men också exempelvis hos tjänstemän på myndigheter som uppfattar att handlägg ning, kontroll etc. blir mer krävande. Men, acceptansen handlar naturligtvis inte nödvändigtvis bara om snäva egenintressen. En bristande acceptans kan naturligtvis också grundas på bedömningar av hur väl mer övergripande sam hälleliga mål kommer att uppfyllas.
Bild 2. Budnivån bestäms inte bara av kostnaden för brukaren, utan också av den enskildes för-väntningar om andras bud och av inställningen till risk. Likaså påverkar acceptensen av ett nytt styrmedel (auktioner) budnivån. Foto: Knut Per Hasund.
En bristande acceptans kan, oavsett om den är välgrundad eller ej, innebära att det blir politiskt svårt att införa exempelvis auktioner. Men, även om ett styrmedel har införts så kan acceptansen för det vara av stor betydelse. Det gäller särskilt när det handlar om styrmedel som ger positiva incitament till ett förändrat beteende men som egentligen inte föreskriver något agerande alls. Såväl förutbestämda och enhetliga ersättningar som auktioner har denna karaktär. Det finns ingenting i dessa styrmedel som tvingar till ett visst bete ende utan de bygger på att det finns tillräckligt starka incitament för att lantbrukare frivilligt, mot en ersättning som de finner tillräcklig, skall vidta åtgärder. Eftersom nettokostnaden för en åtgärd påverkas av lantbrukarens egen subjektiva upplevelse av åtgärden så kan kostnaden påverkas av accep tansen för själva styrmedlet. Den lantbrukare som upplever sitt eget delta gande i en viss åtgärd som någonting positivt kan mycket väl tänkas delta även om ersättningen inte täcker åtgärdskostnaderna. Den egna positiva upp levelsen kan innebära ett positivt netto vid deltagande ändå. Motsatt så kan en negativ inställning till ett visst styrmedel innebära att en ersättning som täcker åtgärdskostnaderna inte är tillräcklig. Känslan av att delta i någonting som man ogillar kan göra att nettot ändå upplevs som negativt.
Om acceptansen för auktioner är låg så kan det få negativa följder för hur auktionen fungerar. En effekt kan bli att nivån på buden stiger eftersom lantbru karna kräver högre ersättning för att de skall uppfatta deltagande som någon ting positivt. Detta, högre bud, leder till minskad sannolikhet för att en auktion skall leda till förbättrad budgeteffektivitet. En annan effekt kan bli att vissa väljer att inte ens delta i auktionsförfarandet. Det i sin tur kan innebära försäm rad måluppfyllelse och/eller försämrad samhällsekonomisk kostnadseffektivitet.
4.2 Hur fungerar en auktion och hur
bestämmer lantbrukarna sina bud?
För att förstå vilka effekter ett styrmedel kommer att få måste vi förutsäga hur aktörerna, i detta fall lantbrukarna, kommer att reagera. En företagare som försöker få så stor vinst som möjligt från sitt företag kommer att delta i auktionen om den förväntade ersättningen överstiger nettokostnaderna för åtgärderna som måste vidtas. Budets nivå kommer att påverkas av de exakta reglerna för auktionen. Om den egna ersättningsnivån kan påverkas genom nivån på budet talar det för att ge ett högt bud. Men om ett högt bud medför risk för att man blir utan kontrakt så talar det för ett lägre bud. Flera faktorer styr hur dessa två motverkande incitament vägs mot varandra.
4.2.1 Olika typer av auktioner
En auktion kan beskrivas som en metod för en säljare att hitta köpare eller för en köpare att hitta säljare. I regel så väljer en säljare auktionsformen för att få ett så högt pris som möjligt och en köpare väljer en auktion för att få ett så lågt pris som möjligt.
Till att börja med kan man alltså skilja på sälj respektive köpauktioner. I ena fallet finns det en säljare och flera potentiella köpare som konkurrerar med varandra i någon form av budgivning. I det andra fallet finns det en köpare och flera potentiella säljare som konkurrerar med varandra i budgivningen. I vardagligt tal förknippas begreppet auktion oftast med situationen där många köpare med budgivning konkurrerar om att vinna auktionen och få köpa objektet. En auktion där det istället finns en köpare och där många säljare istället konkurrerar med varandra benämns därför ibland ”omvänd auktion”.
När det gäller auktioner för miljötjänster från lantbruket är det i princip möjligt med endera typen av auktion. Man skulle kunna tänka sig en auktion där lantbrukarna betalar. De skulle exempelvis kunna betala för att erhålla rätten att göra ett visst utsläpp eller för att slippa en plikt att hävda ett visst landskap. Fokus i denna rapport ligger dock på ”säljauktioner”, alltså på fallet där lantbrukarna får ersättning och myndigheterna alltså betalar för att någon tjänst genomförs. Ett skäl till att fokus ligger på betalning till lantbrukarna är att ersättningar är det dominerande styrmedlet inom Landsbygdsprogrammet. Auktioner där lantbrukarna betalar faller därmed i huvudsak inte inom syftet med denna rapport.
I denna rapport beskrivs därmed i huvudsak principerna för auktio ner som resulterar i att en myndighet betalar ersättning till lantbrukare. En utgångspunkt är också att det i de flesta fall rör sig om auktioner där det finns flera säljare.
4.2.2 Auktioner med olika principer för ersättning
En viktig faktor för att förstå utfallet av en auktion är vilken princip för ersättning som används. Man kan skilja på två olika principer för ersättning. Enligt den ena principen betalas alla ”vinnare” i enlighet med sina bud och kan alltså få olika hög ersättning. Denna form beskrivs och analyse ras i kapitel 5. Alternativet är att betala en enhetlig ersättning till vinnarna, så att alla som får ett kontrakt får lika hög ersättning per åtgärd eller miljö tjänst. Denna auktionsform beskrivs och analyseras i kapitel 6. En slutsats är att de två olika formerna påverkar vilka bud lantbrukarna kan förväntas ge. Detta, och att själva ersättningsregeln skiljer sig åt gör att det finns potentiella för och nackdelar med respektive form. Dessa diskuteras i kapitel 7.
4.2.3 Hur kan lantbrukarna förväntas agera?
Men, innan de två principerna för att betala ersättningen studeras måste det klargöras hur lantbrukarna kan förväntas reagera vid ett auktionsförfarande.
Ett rimligt antagande är att lantbrukare agerar på ett sätt så att de maxi merar sin upplevda ”nytta”. Det innefattar att de kan förväntas föredra en så hög vinst som möjligt från sitt företag. Men, det naturligtvis så att en lantbru kare, som inte bara är ett företag, också kan ha andra målsättningar. Det är rimligt att tänka sig att lantbrukare kan uppleva andra effekter (än monetära intäkter och kostnader) vid genomförandet av miljöåtgärder och att dessa effekter kan upplevas som positiva eller negativa.
Även om det finns många effekter som är ickemonetära (de motsvaras inte direkt av något flöde av pengar) så kan värdet av dessa effekter, i princip, uttryckas i monetära termer. Bevarandet av beteshagen kan ha ett värde för lantbrukaren. Man kan i princip mäta detta värde i enheten kronor via den nettokostnad som lantbrukaren är beredd att själv betala. Kostnaden för en viss åtgärd utgörs därmed av en nettokostnad:
+ förändring i monetära kostnader (åtgärdskostnader och transaktionskostnader) – förändring i monetära intäkter (förutom ersättning via styrmedel)
– förändring i upplevd nytta (ickemonetär intäkt) + förändring i upplevd kostnad (ickemonetär kostnad) = nettokostnad
Om lantbrukaren erbjuds en viss ersättning är frågan därmed om den är tillräckligt hög för att täcka nettokostnaden. Om den är det så kan man för vänta sig att lantbrukaren accepterar ersättningen och genomför åtgärden. Om ersättningen är lägre än nettokostnaden så är det rimligt att anta att lant brukaren tackar nej till ersättningen och alltså inte genomför åtgärden. Notera att nettokostnaden kan vara negativ och att en negativ kostnad inne bär någon ting positivt. Så kan fallet vara med åtgärder som ger höga intäkter och/eller som ger stora förändringar i upplevd nytta.
Ovanstående beslutssituation rör ett fall där det finns ett erbjudande om en viss ersättning. Hur kan vi då förvänta oss att lantbrukarna agerar i en auktionssituation? De underliggande drivkrafterna antas vara desamma; lant brukaren kan förväntas agera på ett sätt så att dennes ”nettonytta” blir så hög som möjligt. Nettokostnaden för en viss åtgärd kan alltjämt beskrivas på samma sätt som ovan. Skillnaden är att lantbrukaren nu, beroende på hur auktionen är utformad, kan ha viss möjlighet att påverka storleken på ersätt ningen.
Det är rimligt att utgå ifrån att lantbrukaren i princip skulle vilja ha en så hög nettonytta som möjligt. Vi utgår ifrån att lantbrukaren önskar sig en så hög ersättning som möjligt. Låt oss här, för enkelhets skull, utgå ifrån att åtgär den innebär att ett hektar mark skall brukas med viss naturvårdshänsyn och att lantbrukaren själv har nettokostnaden för denna åtgärd klar för sig6.
Ersättningen måste vara minst lika hög som nettokostnaden för att lantbru karen alls skall vara intresserad av att genomföra åtgärden. Netto kostnaden utgör därmed en lägsta nivå för den ersättning som lant brukaren kan acceptera och därmed också det lägsta bud (krav på ersättning) som denna skulle ge i en auktion. Men, vi kan alltså förvänta oss att lant brukaren gärna vill ha högre ersättning är denna, gärna så hög som möjligt.
6 I princip kan auktioner gälla specifika åtgärder eller vissa resultat/effekter i miljön. Det principiella re-sonemanget kring hur lantbrukaren bestämmer sitt bud är detsamma. Med en auktion som gäller effekter i miljön så tillkommer en osäkerhet rörande relationen mellan åtgärd och effekt som gör uppskattningen av kostnader svårare. Detta problem är dock detsamma även för andra styrmedel än auktioner. När en uppskattning av kostnaden väl har gjorts gäller dock samma principiella resonemang kring hur budgiv-ningen kan förväntas ske.
En auktion innebär för budgivarna normalt en viss, stor eller liten, risk att inte vinna. För dem vars bud inte accepteras så uteblir ersättningen helt. Generellt så ökar sannolikheten för att budet skall accepteras ju lägre budet är. Risken för att inte alls få någon ersättning är alltså ett incitament för att ge ett så lågt bud som möjligt.
Givet att budgivarens bud accepteras och denne verkligen får ett kontrakt och ersättning så vill lantbrukaren rimligen ha så hög ersättning som möjligt. Om ersättningsnivån påverkas av budet så finns det ett incitament för att avge ett högt bud. Lantbrukarens förväntningar om dels själva ersättningsnivån, och dels om chansen att alls få någon ersättning påverkar lantbrukaren när denna skall välja nivå på sitt bud.
4.2.4 Hur påverkar myndigheterna buden?
Myndigheten kan, genom att utforma auktionen så att risken att bli utan kon trakt bedöms som hög, skapa ett incitament för lantbrukarna att hålla nere nivån på buden.
Å andra sidan finns alltså en önskan om att, givet att man får ett kontrakt, få en så hög ersättning som möjligt. Om den faktiska ersättningen påverkas av budets storlek så finns det därmed ett incitament att avge ett bud som är högre än nettokostnaden. För den som är helt säker på att få ett kontrakt finns inget återhållande incitament men ju större risken för att bli utan kontrakt är desto lägre bud kan lantbrukaren förväntas avge. Man bör dock notera att om risken att bli utan kontrakt bedöms som allt för hög, så finns det skäl för lantbrukaren att inte alls delta i budgivningen.
Här har myndigheterna möjlighet att påverka buden. Genom att välja en auktionsform där den enskildes ersättning är oberoende av det egna budets storlek så finns inte längre något incitament att ”överdriva sina kostnader” genom att lämna ett bud som är högre än den faktiska nettokostnaden7. Dessa
faktorer är avgörande för hur en auktion kan förväntas utfalla. Ett av skälen för att överväga en auktion är att minska de budgetutgifter som myndigheten har för ersättningarna. Från myndigheternas sida är det därför av intresse att identifiera lantbrukarnas verkliga nettokostnader. Därefter är det, givet en viss uppnådd mängd åtgärder, önskvärt att betala en så låg ersättning som möjligt till varje enskild lantbrukare. För myndigheterna gäller det därför att skapa och förstärka incitamenten som gör det lockande att avge bud som så lite som möjligt överstiger nettokostnaderna. Bland de viktiga faktorerna för detta kan här nämnas:
7 Vid en enhetlig ersättning som grundas på utfallet av en auktion är det naturligtvis så att det är någons bud som de facto kommer att bestämma ersättningsnivån. Därmed skulle den enskild budgivaren kunna vara den som påverkar den faktiska ersättningsnivån. Om det skulle vara så att alla budgivare kommer att få kontrakt, och den enskilde vet om det, så har den enskild faktisk möjlighet att påverka ersättningen. Om alla bud inte kommer att accepteras så riskerar man att själv bli utan kontrakt om man försöker påverka ersättningsnivån.
• Konkurrens om kontrakten. Genom att det finns potentiella bud som gör att myndighetens mål mer än väl kan uppfyllas så finns det en risk för den enskilde lantbrukaren att bli utan kontrakt.
• Okunskap om nivån på vinnande bud. Om lantbrukarna kan förutsäga på vilken nivå det ”högsta vinnande budet” hamnar så finns det inga inci tament att avge ett bud som är lägre än detta. Möjligheten att veta, eller gissa, på vilken nivå högsta vinnande bud hamnar ökar exempelvis om: – lantbrukarna samordnas sina bud. I och med att sådan samordning, kartellbildning, inte är tillåten så skall inte denna faktor överdrivas. Om samordning skulle förekomma och fungera så skulle det kunna få till följd att buden kraftigt överstiger de egentliga nettokostnaderna. – det är liten variation i kostnaderna och dessa är allmänt kända
– tidigare auktioner har genomförts. Även om nivån på högsta vinnande bud inte har spridits officiellt så kan kunskapen spridas inofficiellt. – auktionsförfarandet har föregåtts av ett styrmedel i form av en enhetlig
förutbestämd ersättning.
Inte i något av dessa fall har lantbrukarna säker kunskap om vilken budnivå som kommer att accepteras. Men, ju säkrare man känner sig på vilket bud som kommer att accepteras desto mer anpassar man sig sannolikt till den nivån istället för att lägga ett bud på den lägsta nivå man skulle acceptera. Och, omvänt, den som är osäker på vilken budnivå som kommer att accepte ras ger sannolikt ett lägre bud för att öka chansen att få ett kontrakt.
5 Auktioner med differentierad
ersättning
Utifrån målsättningen att förbättra budgeteffektiviteten så förefaller auk tioner med differentierad ersättning lockande för myndigheterna. Efter-som den individ uella ersättningen bestäms av budet så finns emellertid skäl för lantbrukarna att avge bud som överstiger kostnaderna. Därmed uppnår myndigheterna inte målet om ökad kunskap om de verkliga nettokostna-derna. Även om budget effektiviteten potentiellt kan öka avsevärt så finns det risk för att den istället försämras.
Genom att ha ett auktionssystem med differentierad ersättning8, där olika
hög ersättning betalas för samma åtgärd eller effekt, skulle budget effekti viteten kunna förbättras. En auktion som efterföljs av en differentierad ersättning leder dock till bud som är högre än de verkliga kostnaderna. Ersättningarna blir därmed högre än de skulle behöva vara och någon förbättrad budget effektivitet kan inte garanteras. Men, en förhoppning med en auktion är att budget effektiviteten skall förbättras. I följande avsnitt, 5.1, beskrivs en auk tion utifrån förhoppningen om hur den skall fungera. För att en auktion verkli gen skall få ett resultat enligt dessa förhoppningar måste en rad förutsättningar vara uppfyllda. I praktiken är de sällan fullständigt uppfyllda, och i avsnitt 5.2 diskuteras hur vi kan förvänta oss att auktioner faktiskt fungerar i praktiken. Vi skiljer då på två olika fall. I det första fallet så betalas ersättningar tills ett visst kvantitativt mål har uppnåtts (avsnitt 5.3) och i det andra fallet betalas ersättningar så att en viss avsatt budget för brukas (avsnitt 5.4).
5.1 För- och nackdelar med differentierad
ersättning
En av utgångspunkterna för att överväga auktioner är att begränsade budget medel skulle kunna användas mer effektivt. Genom att inte överkompensera, i relation till kostnaderna, lantbrukare med låga kostnader skulle en lägre summa kunna betalas för en given mängd åtgärder. Alternativt skulle en viss total utgift från myndigheten räcka till fler miljöåtgärder. Den principiella tanken bakom detta illustreras i Figur 1 nedan. Med en enhetlig ersättning krävs det en ersättningsnivå som i figuren illustreras av E kr/Q för att uppnå mängden Q1. E är alltså en enhetlig ersättningsnivå i kronor per kvantitet. Ersättningen betalas alltså per enhet av Q, som anger mängden av det myndig heten väljer att styra emot. Det kan vara åtgärder, utsläppsminskningar, miljö kvalitet etc.
8 Här handlar det om att differentiera ersättningen utifrån kostnaden (som idealt speglas av buden) så att den med lägre kostnader får en lägre ersättning.
