HÅLLBAR URBAN
DAGVATTENHANTERING UR ETT
KLIMATANPASSNINGSPERSPEKTIV
2
HÅLLBAR URBAN
DAGVATTENHANTERING UR ETT
KLIMATANPASSNINGSPERSPEKTIV
EN STUDIE AV MALMÖ STAD
SUSTAINABLE URBAN STORMWATER
MANAGEMENT FROM THE
PERSPECTIVE OF CLIMATE CHANGE
ADAPTATION
A STUDIE OF MALMÖ CITY
CLARA EK & LISA HJELM
BY612B Byggd miljö Magisternivå 15 hp
VT 2019
4
FÖRORD
Hållbar urban dagvattenhantering ur ett klimatanpassningsperspektiv - En studie av Malmö stad är en magisteruppsats skriven av Clara Ek och Lisa Hjelm. Arbetet omfattar
15 högskolepoäng och är utfört under vårterminen 2019 som en del av masterprogrammet
Hållbar stadsutveckling vid Malmö universitet och SLU Alnarp.
Vi vill tacka vår handledare lektor Ebba Lisberg Jensen för all hjälp och vägledning under arbetets gång.
5
SAMMANFATTNING
Klimatförändringarnas negativa effekter med tillhörande extremväder i form av skyfall ställer krav på en fungerande stadsstruktur. Pågående urbanisering med innefattande exploatering och förtätning bidrar till en ständig ökning av hårdgjorda ytor vilket minskar möjligheten till infiltration och omhändertagande av nederbördsvatten. När våra städer växer finns det en ökad risk att ledningarnas kapacitet överskrids vilket resulterar i översvämning. Klimatförändringarna och urbaniseringen ställer således krav på anpassning för att uppnå en mer resilient och hållbar stad.
Ansatsen för studien är en kvalitativ innehållsanalys som tillämpas på policydokument rörande dagvatten- och skyfallshantering i Malmö stad i syfte att undersöka hur Malmö stad arbetar med dagvattenfrågor samt vilka utmaningar som finns och vad som hindrar en utveckling inom området. Vidare har även ett frågeformulär skickats till berörda förvaltningar i syfte att komplettera den kvalitativa innehållsanalysen.
Studien grundar sig i riskteori utifrån Ulrich Becks bok Risksamhället: på väg mot en
annan modernitet (2000). Utifrån en riskteoretisk utgångspunkt har vi studerat Malmö
stad som fall för att undersöka hur kommunen hanterar dagvattenfrågan i förhållande till klimatförändringarna som risk. Genom att studera Malmö stad har vi kunnat konstatera att det finns svagheter i systemet som hindrar en hållbar dagvattenhantering. Utifrån riskteori kan vi därav dra slutsatsen att Malmö stad inte realiserat vidden av de risker staden faktiskt står inför då de ej har tillämpat den skyfalls- och dagvattenanpassning som ett förändrat klimat kräver. De svagheter som hindrar Malmö stad från att vara en resilient stad som kan hantera extremväder i form av skyfall är en bland annat en otillräcklig och ineffektiv lagstiftning, att ansvarsfrågan ej är klargjord samt en urbanisering där plats för dagvattenåtgärder utgör en prioriteringsfråga. Vidare utgör kostnad en ytterligare utmaning då nödvändiga långsiktiga åtgärder ej vidtas på grund av ett kortsiktig tänkande som endast koncentreras på investeringskostnader. Utmaningarna hindrar således ett förebyggande arbete med att anpassa staden till klimatförändringarna. Ytterligare utgör klimatförändringarna i sig en betydande och svårhanterlig utmaning då det är svårt att prognostisera vilka åtgärder som är tillräckliga.
Nyckelord: Hållbar stadsutveckling, Klimatförändringar, Urban dagvattenhantering, Klimatanpassning, Skyfall, Översvämning, Fysisk planering, Risksamhället.
6
ABSTRACT
The negative effects of climate change with associated extreme weather in the form of stormwater demands a functioning urban structure. Ongoing urbanization with associated exploitation and densification contributes to a constant increase in hard surfaces, which reduces the possibility for stormwater to infiltrate. As cities grow there is an increased risk that management capacity will not be enough which will result in urban flooding. Climate change and urbanization thus require cities to be more resilient and sustainable. The approach for this study is a qualitative content analysis that is applied to police documents concerning stormwater management in Malmö city. With the aim to investigate how Malmö city works with stormwater management and gain a deeper understanding of the subject as well as to investigate what it is that prevents a more sustainable urban stormwater management. Furthermore, a questionnaire has been sent to the relevant administrations in order to supplement the qualitative content analysis. The study is based on the theory of risk society based on Ulrich Beck's book
Risksamhället: på väg mot en annan modernitet (2000). On the basis of risk theory we have studied Malmö city in order to see how they deal with stormwater as an issue in relation to climate change as a risk. By studying the city of Malmö we have been able to observe that there are weaknesses in the system that hinder a more sustainable stormwater management. We can, based on the theory of risk society, conclude that Malmö city do not fully realize the extent of the risks the city faces. This because Malmö city has not applied the stormwater management that a changing climate requires. The weaknesses that prevent Malmö city from being a resilient city, that can handle an increased amount of downpour, is an inadequate, ineffective and a non clarified legislation, as well as urbanization where space for stormwater management is a priority issue. Furthermore, as an additional challenge, necessary long-term measures are not taken because of a short-term thinking that concentrates on investment costs. These challenges thus prevent cities from adapting to climate change. Furthermore climate change is a significant and difficult challenge in itself, as it is difficult to predict which measures that are sufficient.
Keyword: Sustainable urban development, Climate change, Urban stormwater management, Climate change adaptation, Downpour, Urban flooding, Spatial planning, Risk society.
8 INNEHÅLLSFÖRTECKNING FÖRORD 4 SAMMANFATTNING 5 ABSTRACT 6 INLEDNING 10
SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR 13
RELEVANS 14
AVGRÄNSNING 14
DISPOSITION 15
KLIMATFÖRÄNDRINGAR OCH URBAN DAGVATTENHANTERING 18
RISKSAMHÄLLET OCH EN HÅLLBAR URBAN DAGVATTENHANTERING 22
METOD 29
LAGAR OCH REGLER FÖR EN URBAN DAGVATTENHANTERING 32
Plan- och bygglagen (2010:900) 32
Miljöbalken (1998:808) 33
Lag (2006:412) om allmänna vattentjänster 33
Regeringen 33
Boverket 33
Länsstyrelsen 34
DAGVATTENHANTERINGEN I MALMÖ STAD 36
ANALYS OCHAVSLUTANDE DISKUSSION 45
SLUTSATS 49
VIDARE FORSKNING 52
REFERENSER 53
ILLUSTRATIONER 57
10
INLEDNING
Klimatanpassning är ett måste. Jordens klimat har under en tid blivit varmare och denna förändring kommer att fortsätta. Det varmare klimatet beror på utsläpp av växthusgaser och det är viktigt att arbeta med både utsläppsminskning samt att anpassa samhället till ett förändrat klimat (Klimatanpassningsportalen, 2019). Det måste finnas ett starkt globalt agerande gentemot utmaningarna med rådande klimatförändringar. Det finns två angreppssätt som speglar de två olika sätten att agera, vilka båda är lika viktiga. Det första är begränsning vilket innebär att minska växthusgaser som orsakar humaninducerade klimatförändringar. Världssamfundet har flera gånger kommit överens om att försöka begränsa ökningen av den genomsnittliga globala temperaturen till högst 2 grader Celsius över den preindustriella medeltemperaturen. Det andra angreppssättet som används är
anpassning vilket innebär att man förbereder sig för att leva mer säkert och effektivt med
konsekvenserna av klimatförändringarna. Anpassning inkluderar exempelvis att städer skyddas mot stormar och översvämning (Sachs, 2015). Arbetet med att anpassa vårt samhälle till klimatförändringarna kan gälla planeringen av bebyggelse, infrastruktur samt vägar eller vatten och avloppssystem. Klimatanpassning innebär ofta en kostnad men i många fall är förebyggande investeringar billigare ur ett långsiktigt perspektiv. Sammanfattningsvis bör man klimatanpassa för att förebygga skador, minska hälsorisker, minimera lidande för människor och djur, stötta biologisk mångfald och naturmiljö, ta vara på nya möjligheter samt för att hålla nere kostnader ur ett långsiktigt perspektiv (Klimatanpassningsportalen, 2019). Det finns två aspekter av klimatförändringarna som är avgörande för anpassning till dess effekter. Dels att människan inte kan blunda för att det är vi som har påverkat och förändrat klimatet vilket kräver att hela vår förståelse för klimatet måste förändras. Dels handlar det om utmaningarna med att vinster för en part innebär skada för andra, såväl nu som för kommande generationer. Därmed väcker anpassning till klimatförändringarna frågor såsom rättvisa, ansvar och skyldigheter (Adger, Lorenzoni & O'Brien, 2009).
Hedenfelt beskriver staden och dess struktur som en viktig utgångspunkt i att uppnå en hållbar utveckling. Urbaniseringen med tillhörande befolkningstillväxt och förtätning som sker världen över ställer allt högre krav på staden som fungerande system. Många städer har inte utvecklats i samma takt som dess befolkningsökning vilket har lett till bostadsbrist, överbelastad infrastruktur samt miljöproblem (Hedenfelt, 2013). Alberti anser att staden kan vara ett sätt att uppnå hållbar utveckling på grund av dess kapacitet att göra stor skillnad på en relativt liten yta. Vidare beskriver han hur en stads fotavtryck påverkar så mycket mer än enbart stadens faktiska yta, på grund av den resursanvändning som en stad är beroende av för exempelvis energi, vatten och livsmedel (Alberti, 2005). Ökad nederbörd med fler intensiva regn kan få förödande konsekvenser för bebyggelse, infrastruktur och andra samhällsfunktioner i staden. Städer som bortser från grönytors positiva värden och som då istället har stora arealer med hårdgjorda ytor löper en ökad risk för översvämning. Detta på grund av att markens infiltrationsförmåga begränsas (Görlin et al., 2017). Att planera med hänsyn till dagvatten är ett sätt att hantera
11
klimatförändringarna, vilket på så sätt även bidrar till en mer hållbar stadsutveckling. En mer hållbar dagvattenhantering är således till fördel för hela samhället. Den övergripande processen för dagvattenhantering borde därför vara långsiktig och appliceras i planeringssammanhang (Havlik, Noake & Pliska, 2018). Stahre tydliggör behovet av att skyfallsanpassa staden då en utbyggnad av nya bebyggelseområden och förtätningen av befintliga områden bidrar till en ständig ökning av hårdgjorda ytor. En ökad andel hårdgjorda ytor minskar möjligheten till infiltration och omhändertagande av nederbördsvatten. När våra städer växer finns det således en ökad risk att ledningarnas kapacitet överskrids vilket resulterar i översvämning (Stahre, 2004). Genom att omvandla den befintliga grönstrukturen och den bebyggda miljön i staden kan andelen genomträngliga ytor öka, vilket i sin tur ökar skyddet för översvämning (IPCC, 2014). Det som skiljer översvämningsrisken till följd av skyfall från andra typer av översvämningsrisker är att den inte går att avgränsa till ett geografiskt område. Översvämningsrisken på grund av skyfall måste alltid utredas då ett skyfall kan inträffa var som helst. Men Länsstyrelsen beskriver hur ett skyfall inte alltid måste orsaka skador, om skyfallet exempelvis leder till att grönytor eller utvalda verksamheter översvämmas. Vidare beskrivs två olika sorters skador; direkta och indirekta. Direkta skador är de som skadar byggnader, inventarier och infrastruktur. Indirekta skador är exempelvis produktionsförluster, utryckningskostnader och trafikstörningar. En ytterligare kategori som Länsstyrelsen inte anser går att mäta i pengar är förlusten av liv (Länsstyrelsen, 2018).
Vi har valt att studera Malmö stad på grund av att Malmö framställer sig som en hållbar kommun som satsar på att klimatanpassa och ser dagvatten som en resurs istället för en börda. Malmö stad (2018b) beskriver hur Malmö under de senare årtiondena har genomgått en förändring från industristad till en modern, miljömedveten och framtidsinriktad stad. De beskriver själva hur en av framgångsfaktorerna för stadens förändring varit deras satsning på miljöfrågor med innovativa miljösatsningar på exempelvis dagvatten (Malmö stad, 2018b). Sedan slutet på 1980-talet har Malmö använt sig av olika lösningar för att omhänderta dagvattnet på ett hållbart sätt (Malmö stad, 2000). Malmö stad som fall att studera är intressant ur många olika aspekter, dels då Malmö stad utger sig för att vara en hållbar framtidsstad samt att andra länder även ser på Malmö på samma sätt. Detta beskriver Malmö stad i Dagvattenstrategi för Malmö (2008) där Malmö stad anser att Malmö både nationellt och internationellt ligger i frontlinjen gällande dagvattenhantering. Vidare beskrivs Augustenborg i Malmös vatten (2018b) som ett exempel på ett lyckat klimatanpassnings- och dagvattenprojekt. Ekostaden Augustenborg initierades på 1990-talet och ett fåtal lika omfattande projekt har initierats efter det. Ändå beskriver Malmö stad (2018b) hur vattenfrågan är en av de viktigaste frågorna gällande en hållbar stadsutveckling (Malmö stad, 2018b). Malmö stad (2008) anser att staden varit framgångsrik inom dagvattenhantering vilket de beskriver beror på att det finns ett väl fungerande samarbete mellan de olika förvaltningarna och att det skett i ett tidigt skede i planeringsprocessen. Samarbetet mellan förvaltningarna och
12
framförallt arbetet med att jobba med dagvattenfrågor i ett tidigt skede i planeringsprocessen anser Malmö stad leder till en långsiktigt hållbar dagvattenhantering, vilket i sin tur leder till ett långsiktigt hållbart samhälle (Malmö stad, 2008). Denna positiva bild av Malmö som en hållbar stad väckte vårt intresse. Dock har staden haft översvämningar på senare år som i viss mån argumenterar emot bilden av Malmö som en hållbar stad när det kommer till dagvattenhantering, vilket bidrog till att vi valde Malmö som fall att studera. Exempelvis skyfallet i sydvästra Skåne den 31 augusti 2014 som fick allvarliga och kostsamma konsekvenser främst inom Malmö tätort. Skyfallet var intensivt sett till regnintensitet och volym samt sett till det faktum att de mest intensiva delarna av nederbörden föll över just centrala Malmö och hade stora skadeverkningar som följd. Dagvattensystemet var inte dimensionerat för att kunna hantera och avleda den typen av extremt skyfall (Hernebring et al., 2015). Det finns även enkätundersökningar som motsätter sig Malmö som en hållbar stad. IVL Svenska Miljöinstitutet och Svensk Försäkring har sänt ut enkätundersökningar till Sveriges kommuner för att kartlägga klimatanpassningsarbetet i kommunerna. Malmö fick 22,5 av 33 poäng år 2017 i denna kommunranking och hamnade på plats 34 delad med Helsingborgs kommun. Intressant är ändå hur Malmö har ökat sina poäng mellan år 2015 och 2016, och sedan förlorat ett antal poäng år 2017 men ligger ändå efter Växjö, Uppsala, Lund samt Göteborg och Stockholm i rankningen (Malmö stad, 2017a). Att Malmö har så pass dåliga resultat är också av intressant med hänsyn till att Malmö stad har ett flertal framtagna policydokument som ska fungerar vägledande i det kommunala arbetet mot en hållbar urban dagvattenhantering. Att det finns framtagna policydokument motiverar vårt val att studera Malmö stad ytterligare utifrån det faktum att det finns material att studera och jämföra. Utifrån detta vill vi undersöka vad som motverkar en hållbar dagvattenhantering i Malmö. Och fyller på så sätt en kunskapslucka vad gäller skyfalls- och dagvattenhantering på kommunal nivå med specifik inriktning på kommunen Malmö stad.
Riskteori och risksamhället utgör det teoretiska ramverket för studien. Risksamhället som fenomen syftar till det samhälle som organiserar sig med hänsyn till riskhantering. Vi utgår i denna studie från risksamhället utifrån Beck (2000) kopplat till rådande klimatförändringar, med extremväder i form av skyfall, och stadens behov att hantera denna risk och anpassa sig därefter. Riskteori är omfattande och begreppen förebyggande,
kostnad, hinder och utmaningar samt samverkan utgör ett verktyg för studien i syfte att
koppla samman och precisera riskteori med forskning kring klimatförändringarna. Forskningen utgörs av bland annat Sachs (2015), Havlik, Noake & Pliska (2018), Stahre (2004) samt Adger, Lorenzoni & O’Brien (2009). Vid genomgång av relevant forskning, från exempelvis de författare som nämns ovan, koncipierades de begrepp som var återkommande. Vid genomgång av riskteori selekterades sedan vissa begrepp bort då de ej var av relevans för studiens syfte och frågeställningar. Begreppen har vi således själva kodat fram samt formulerat och begreppen har således framkommit som ett resultat av studiens forskningsprocess. Begreppen har även applicerats på innehållsanalysen av
13
Malmö stads policydokument vad gäller skyfalls- och dagvattenhantering samt vid analysen av frågeformulären i syfte att skapa en sammanhängande studie som mynnar ut i ett sammanhängande argument.
I denna studie avgränsar vi oss till att studera hur Malmö stad hanterar dagvatten och skyfall, ur ett kommunalt perspektiv med koppling till markanvändning och fysisk planering. Det finns tidigare forskning kring urban dagvattenhantering exempelvis SOU 2017:42 (Miljödepartementet, 2017). Dock riktar sig utredningen SOU 2017:42 till att analysera hur ansvaret gällande klimatförändringarna och anpassningen av markanvändning och bebyggd miljö fördelas mellan stat, landsting, kommun och enskilda. Vår studie syftar till att fylla en kunskapslucka vad gäller ett mer begränsat perspektiv på kommunal nivå med specifik inriktning på kommunen Malmö stad, där vi bidrar till en djupare förståelse för vad som hindrar en hållbar urban dagvattenhantering ur ett riskteoretiskt perspektiv.
SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR
Syftet med magisteruppsatsen är att bidra till diskussionen kring vilka utmaningar Malmö stad står inför när det gäller att genomföra en verkligt hållbar dagvattenhantering. Hur klimatförändringarna med tillhörande skyfalls- och dagvattenproblematik hanteras inom den kommunala planeringen är avgörande för en hållbar stadsutveckling och en hållbar dagvattenhantering är till fördel för hela samhället (Havlik, Noake & Pliska, 2018). Ambitionen med studien är således att undersöka hur Malmö stad arbetar med dagvattenfrågor samt få en djupare förståelse för vilka utmaningar som finns inom den kommunala planeringen och vad som hindrar en utveckling inom området. Med metoden kvalitativ innehållsanalys som verktyg syftar studien således till att undersöka hur klimatförändringarna ur ett riskteoretiskt perspektiv hanteras i de planerings- och policydokument som ligger till grund för den fysiska planeringen i Malmö stad.
Utifrån syftet presenterar vi följande frågeställningar:
⋅
Hur kan Malmö stads sätt att hantera dagvattenhanteringen förstås ur ett riskteoretiskt perspektiv?⋅
Vad är det som hindrar och begränsar Malmö stads förutsättningar att vara en resilient stad som kan hantera en ökad mängd skyfall?14
RELEVANS
Studiens relevans för samhället grundar sig i städers behov av att anpassa sig till rådande klimatförändringar. Vilket är ofrånkomligt då vi står inför ett förändrat klimat med tillhörande extremväder i form av skyfall, samtidigt som urbaniseringen ställer krav på en fungerande stadsstruktur. Därmed är det av vikt att klargöra vad som hindrar en hållbar dagvattenhantering. Denna studie fokuserar på Malmö som fall men slutsatsen går att applicera i andra kommuner och kontexter.
AVGRÄNSNING
Att överskatta klimathotet är nästintill omöjligt då den globala uppvärmningen innebär omfattande utmaningar för vår planet. Exempelvis avsmältningen av glaciärer, höjda havsnivåer, fler och mer intensiva översvämningar, stormar och skogsbränder samt att extremtemperaturer uppnås allt mer ofta (WWF, 2019). Denna studie ser dock endast till utmaningen med översvämningar i form av skyfall och dagvattenhantering. Stigande havs- och grundvattennivåer är återkommande ämnen i forskningen kring klimatförändringar samt i Malmö stads policydokument men kommer inte att behandlas i denna uppsats, då de är för omfattande ämnen. Vidare utgör problematiken med föroreningar i det dagvatten som når recipienten, det vill säga det vattendrag som dagvattnet mynnar ut i, en utmaning för en hållbar dagvattenhantering. Syftet med studien är inte att studera tekniska lösningar, utan studien syftar till att undersöka hur Malmö stad hanterar dagvattenfrågan på ett mer övergripande plan. Hur föroreningar kan hanteras är en teknisk lösning och behandlas därför inte i denna studie. Uppsatsens avgränsning har utformats för att den inte ska bli för omfattande samt för att uppsatsen ska vara genomförbar inom de tidsramar magisterarbetet är begränsat till.
Vid genomgång av de policydokument i Malmö stad som hanterar dagvattenfrågor har en del dokument valts bort då de ej är av relevans för studien. De policydokument som valts bort är dels Dagvattenstrategi för Malmö (2008) då dokumentet redogör för tekniska lösningar med fokus på föroreningar (Malmö stad, 2008). En annan plan som valts bort är VA utbyggnadsplan (2016) som inte är av relevans då den innefattar utbyggnaden av det kommunala vatten- och avloppsnätet som berör landsbygden utanför Malmö stad (Malmö stad & VA SYD, 2016). En tredje plan som inte är av relevans för arbetet är
Handlingsplan för skyfallsombyggnad i Malmö stad (2018a). Denna plan är en
komplettering till Skyfallsplanen och behandlar skyfallsombyggnad av kommunägd mark. Handlingsplanen utgör ett besluts- och planeringsunderlag för hur berörda nämnder i Malmö stad ska arbeta med målen i Skyfallsplanen (Malmö stad, 2018a).
För att skapa en enhetlig studie som mynnar ut i en sammanhängande slutsats har vi valt att använda oss av begreppen förebyggande, kostnad, hinder och utmaningar samt
samverkan. Begreppen har fungerat avgränsade vid analysen av Malmö stads
15
relevant forskning koncipierades de begrepp som var återkommande. Vid genomgång och av riskteori selekterades vissa begrepp bort då de ej var av relevans för studiens syfte och frågeställningar. De återstående begreppen förebyggande, kostnad, hinder och
utmaningar samt samverkan applicerades sedan på Malmö stads policydokument. I denna
studie har vi således själva konceptualiserat relevanta begrepp i syfte att koppla samman och precisera riskteori med forskning kring klimatförändringarna. Begreppen har även använts i analysen av Malmö stads policydokument och vid genomgången av frågeformulären. Begreppen förebyggande, kostnad, hinder och utmaningar samt
samverkan har således framkommit som ett resultat av vår forskningsprocess och utgör
en ett avgränsande ramverk för studien.
DISPOSITION
Den inledande delen av uppsatsen utgörs av bakgrund, syfte, frågeställning och avgränsning. Därefter görs en teorigenomgång av Klimatförändringar och urban
dagvattenhantering samt kopplingen mellan dem.
Teorikapitlet Risksamhället och en hållbar urban dagvattenhantering utgörs av en riskteoridel med utgång i Ulrich Becks bok Risksamhället: på väg mot en annan
modernitet (2000). Därefter beskrivs och diskuteras nationell och internationell forskning
kring dagvattenhantering i ett urbant sammanhang utifrån begreppen förebyggande,
kostnad, hinder och utmaningar samt samverkan.
Därefter redogörs för studiens metod där vi ser till fördelar, nackdelar, utmaningar samt hur vi har tillämpat metoden kvalitativ innehållsanalys i vårt arbete. I Lagar och regler
för en urban dagvattenhantering redogör vi för svensk lagstiftning och
rekommendationer som hanterar dagvattenfrågor.
I kapitlet Dagvattenhanteringen i Malmö stad förs en diskussion utifrån forskningen i förhållande till empiri från Malmö stads policydokument; Dagvattenpolicy för Malmö (2000), Skyfallsplan för Malmö (2017b) och Malmös vatten (2018b) samt resultaten från frågeformulären. I kapitlet kommer inte de olika policydokumenten jämföras med varandra utan de behandlas som en helhet för att kartlägga hur Malmö stad behandlar dagvattenfrågan utifrån begreppen, förebyggande, kostnad, hinder och utmaningar, samt
samverkan. För att komplettera policydokumenten förs även en diskussion utifrån
frågeformulären. Frågeformulären ger ett ytterligare perspektiv på hur Malmö stad hanterar dagvattenfrågan, utifrån de förvaltningar och organisationer som arbetar med dessa frågor.
I kapitlet Analys och avslutande diskussion förs en diskussion där frågeställningarna besvaras för att få en klarhet i hur Malmö stad arbetar med dagvattenfrågan samt vad som
16
hindrar en hållbar urban dagvattenhantering i Malmö. I detta kapitel diskuteras även klimatanpassning utifrån Becks (2000) riskteori.
Avslutningsvis sammanställs studien i en slutsats samt en avslutande del som beskriver hur studien hade kunnat utvecklats eller kompletterats genom vidare forskning.
17
18
KLIMATFÖRÄNDRINGAR OCH URBAN DAGVATTENHANTERING
Ett av de viktigaste budskapen inom ämnet hållbar utveckling är att människan har kommit att utgöra ett hot för sitt eget välbefinnande och överlevnad. Storskalig ekonomisk aktivitet förändrar jordens klimat negativt (Sachs, 2015). Människans kortsiktiga handlande och konsekvenserna därav påverkar inte alltid vårt dagliga liv på ett direkt sätt. Men det är just vårt kortsiktiga handlande som ligger till grund för många av de problem som finns i världen idag (Adger, Lorenzoni & O'Brien, 2009). Utsläppen av koldioxid som är en betydande orsak till den globala uppvärmningen har ökat med mer än 50 procent sedan 1980-talet, och kommer att öka med mer än 30 procent under de kommande två till tre årtiondena. Den ständigt ökande mängden av koldioxidutsläpp och utsläpp av andra växthusgaser gör att medeltemperaturen på jorden är på väg att öka med minst 2,5 grader Celsius under nuvarande århundrade och kanske ännu mer. De kända effekterna av den fortsatta uppvärmningen är djupt oroande med bland annat stigande havsnivåer, smältande isar, extrema väderhändelser och förändring i livsviktiga biotoper. Utöver detta finns det även effekter och konsekvenser som ännu är omätbara eller okända (Victor, Kennel & Ramanathan, 2012).
Trots vidtagna åtgärder för att minska utsläppen av fossila bränslen är det inte tillräckligt för att helt minska den globala uppvärmningen. Således måste alla länder anpassa sig till effekterna av klimatförändringarna. Det har dock funnits en föreställning om att anpassning hindrar eller arbetar i motsatt riktning mot att förhindra klimatförändringarna helt. Anpassning kan utgöra en farlig distraktion från målet att permanent lösa klimatproblemet. Men denna syn har kommit att förändras och det finns nu en gemensam syn på att anpassning till klimatförändringarna är ett måste (Victor, Kennel & Ramanathan, 2012). Behovet av att anpassa vårt samhälle på grund av klimatförändringarna är inte något nytt i sig, dock har samhället aldrig tidigare stått inför en sådan snabb omställning som krävs idag. Svårigheten är också att vi ständigt måste anpassa och förändra samhället för att kunna hantera kommande klimatförändringar, det räcker inte att enbart anpassa till rådande förhållanden. Om samhället ska vara uppbyggt på liknande sätt som idag krävs det att samhället anpassas. Vidare skiljer sig ansvaret och viljan att anpassa samhället mellan det privata och det offentliga samt på skalan från det lokala till det internationella (Schipper & Burton, 2008).
IPCC tydliggör behovet av en resilient stad genom att beskriva hur extrema väder- och klimathändelser har ökat i frekvens och storleksordning samtidigt som världsbefolkningen och tillgångar, exempelvis infrastruktur och byggnader, i riskzonen har ökat vilket resulterar i stora risker. Möjligheterna att hantera dessa risker för väder- och klimatrelaterade katastrofer finns eller kan utvecklas på alla nivåer, såväl lokalt som internationellt. Vissa strategier för effektiv hantering av risker och anpassning till klimatförändringar innebär anpassningar av nuvarande verksamhet. Andra kräver omvandling eller grundläggande förändring (IPCC, 2012). Utifrån ett svenskt perspektiv beskrivs de slutna dagvattensystemen i våra städer som underdimensionerade för att klara
19
sådana mängder vatten som skyfall kan innebära. Vidare beskriver Länsstyrelsen hur det inte heller är rimligt att dimensionera systemet så att det klarar skyfall, då de inträffar för sällan för att vara samhällsekonomiskt rimligt. Länsstyrelsen anser istället att översvämningsrisken till följd av skyfall bör hanteras på markytan. Där har den fysiska planeringen en viktig roll som verktyg för att anpassa dagens samhälle till ett förändrat klimat. Det är därför av största vikt att samhället planeras långsiktigt för att säkerställa att risken för översvämning minimeras (Länsstyrelsen, 2018).
Problematiken med urbana översvämningar har uppmärksammats och Sachs varnar för att problematiken kommer öka och att dessa extremväder kommer återkomma allt mer frekvent (Sachs, 2015). Detta ställer allt större krav på dagvattenhanteringen i våra städer. Traditionella dagvattenlösningar med underdimensionerade dagvattenledningar är ineffektiva och möter inte dagens samt framtidens behov (Havlik, Noake & Pliska, 2018). De flesta konstruktioner för hanteringen av dagvatten är baserade på föråldrade klimatförhållanden. Klimatprognoser visar att förhållanden kommer att skilja sig från tidigare, med en förväntad frekvensökning av extremväder i form av exempelvis kraftiga regnfall (IPCC, 2012). Det finns tre rekommenderade steg för hanteringen av dagvatten i urbana miljöer. Det första steget baseras på idén om att hantera dagvattnet lokalt, genom lokal infiltration, där dagvattnet infiltreras i marken lokalt utan avrinning eller lagring. Det andra steget handlar om att kunna förvara och bevara dagvattnet på plats genom antingen naturliga eller artificiella lagringsytor. Det tredje och sista steget berör det dagvatten som inte kan infiltreras eller förvaras och som då måste dräneras bort (Havlik, Noake & Pliska, 2018). Urbant dagvatten kan hanteras genom antingen ingenjörsmässiga lösningar eller genom gröna lösningar, eller en kombination av båda. Gröna dagvattenlösningar använder eller efterliknar naturliga processer för att infiltrera, lagra eller återanvända vattnet på den plats där det genereras. Dessa gröna metoder håller dagvattnet borta från avloppssystemet vilket förhindrar och minskar de flöden som når vattentäkten (Copeland, 2014). Grön dagvattenhantering kan innebära naturliga och gröna lösningar såsom gröna tak, planteringar, diken och dammar vilka kan kombineras med andra mer artificiella och ingenjörsmässiga lösningar såsom dagvattenledningar och filtersystem (Havlik, Noake & Pliska, 2018).
Historiskt sett har synen på dagvatten i urbana miljöer förändrats, vilket skedde som en konsekvens av 1900-talets urbana expansion. Attityden har gått från att se dagvattnet som något betydelselöst till att se vattnet som ett problem som måste bort från staden så fort som möjligt, till att nu se dagvattenhantering som en utmaning eller en resurs där så väl ingenjörslösningar samt gröna lösningar tillämpas för en mer hållbar dagvattenhantering (Havlik, Noake & Pliska, 2018). Även Copeland beskriver hur dagvatten genom historien har setts som ett problem för våra städer. Hanteringen skedde främst genom tekniska lösningar vars syfte var att få bort dagvatten från städerna så snabbt som möjligt för att på så sätt undvika potentiella skador på hus och vägar. På senare tid har dessa metoder
20
kommit att utvecklas och dagvatten har kommit att ses som en resurs för samhället (Copeland, 2014).
En anpassning till klimatförändringarna kan ha efterföljande positiva effekter än just det åtgärden var ämnad för, vilket kan bidra till en mer hållbar utveckling i stort. Genom att bygga resilient och med en kapacitet att anpassa till klimatförändringarna främjas samnyttjande i form av exempelvis lärande samt biodiversitet, vilket har en positiv påverkan på klimatet såväl som sociala och ekologiska fördelar (Adger, Lorenzoni & O'Brien, 2009). Om öppna dagvattenlösningar utformas rätt kan de ge ett positivt tillskott till den urbana miljön. Det är även av vikt att utnyttja olika mervärden av dagvattenanläggningarna. Dessa mervärden beskrivs som estetiska, biologiska, ekologiska, miljömässiga, pedagogiska, PR-mässiga, historiska, kulturella, rekreativa, ekonomiska samt tekniska (Stahre, 2004). Fördelarna med en grön infrastruktur är många och Havlik, Noake och Pliska lyfter hur exempelvis gröna dagvattenlösningar är till fördel för stadsmänniskan då man skapar attraktiva gröna ytor som genererar hälsofördelar. Det är även till fördel för stadens biodiversitet, för grundvattennivån samt för stadsklimatet genom att skapa skyddande temperaturöar och en förbättrad luftkvalitet i våra städer. Gröna dagvattenlösningar kan även användas för att anpassa staden till klimatförändringarna genom att förebygga översvämningar (Havlik, Noake & Pliska, 2018). Även IPCC lyfter hur gröna utrymmen i städer är fördelaktiga för att absorbera regn och moderera höga temperaturer. Parker och träd kan exempelvis ge skuggning, bidra till nedkylning samt lagra och infiltrera nederbörd i städer (IPCC, 2014). Dagvatten som når öppna ytor kan även användas för bevattning och fungera som estetisk landskapsarkitektur (Carmon & Shamir, 2010). Stahre beskriver hur grunden för en hållbar dagvattenhantering läggs i kommunens fysiska planering och hur framgångsfaktorn är att inom kommunen lyckas bryta invanda handlingsmönster. Kommunens långsiktiga utveckling fastställs i översiktsplanen och i detaljplaner regleras bebyggelse och markanvändning vilket sedan hanteras vid bygglovsansökan (Stahre, 2004). Vid detaljplanering av öppna dagvattenanläggningar bör integration av olika tekniska lösningar uppmärksammas. För maximal effekt bör flera olika lösningar kombineras. Vidare bör fokus ligga på anpassning till aktuella naturliga förutsättningar, som exempelvis topografi, hydrologi och vegetation. Utöver kombination och anpassning bör flerutnyttjande prioriteras. I stadsmiljö bör exempelvis dagvattenanläggningarna nyttjas för fler ändamål än bara för att ta hand om dagvatten, exempelvis för park- och rekreationsändamål (Stahre, 2004). Dagvatten borde alltså inte ses som ett hot utan som en resurs och ett positivt landskapselement som tillsammans med vegetation genererar en mängd fördelar i våra städer (Havlik, Noake & Pliska, 2018).
21
22
RISKSAMHÄLLET OCH EN HÅLLBAR URBAN DAGVATTENHANTERING
Hur förändras ett samhälles logik när välfärdsstaten väl fungerar, men samhället står inför mer vaga och odefinierade problem? Detta kapitel innefattar riskteori med utgångspunkt i Ulrich Becks bok Risksamhället: på väg mot en annan modernitet (2000) med koppling till studiens forskningsöversikt. Risk som forskningsområde har en stor spännvidd och det finns teorier på såväl samhällsnivå, till exempel om risksamhället (Beck, 2000), samt teorier på individnivå om individens kognitiva förmåga att hantera och förhålla sig till risk (Slovic 2000). Risk som forskningsområde har utvecklats över tid och den teoretiska mångfalden har ökat. Mångfalden har ökat dels genom att olika teoretiska angreppssätt har förenats samt dels genom att andra forskningsteorier har förts över till riskforskningen (Wall, 2010). Vi har valt Becks (2000) riskteori som teoretiskt ramverk i denna studie då vi anser att teorin lämpar sig till vårt syfte där vi har som ambition att bidra till diskussionen kring vad som hindrar en hållbar urban dagvattenhantering ur ett kommunalt perspektiv, där vi valt att studera kommunen Malmö stad. Vår studie syftar således ej till att studera riskhantering utifrån individnivå utan vår studie utgör ett större och bredare kommunalt perspektiv där Becks (2000) risksamhälle lämpar sig som teoretiskt ramverk. Vidare lämpar sig riskteori för vår studie då begreppet risk skiljer sig från begrepp som exempelvis kris och katastrof som istället syftar till specifika händelser, till exempel en specifik olycka. Begreppet risk relaterar således till perioden innan en katastrof uppstår, om den ens uppstår. Även om katastrofen inte skulle uppstå kan den fortfarande definieras som en risk (Renn, 1998). Vi har därför valt att koncentrera oss på begreppet risk då vi anser att det är av intresse att studera hur Malmö stad som kommun förhåller sig till klimatförändringarna som risk och hur de arbetar i förebyggande syfte med klimatförändringarna. För oss ligger intresset således i att studera hur Malmö stad hanterar och förhåller sig till skyfall- och dagvattenhantering som risk, utan att fokuserar på en specifik katastrof eller kris. Riskteori utgör således grunden för vår studie och kopplas samman med begreppen förebyggande, kostnad, hinder och utmaningar samt
samverkan för att på så sätt få en djupare förståelse för vilka utmaningar som hindrar en
hållbar urban dagvattenhantering i Malmö stad. Begreppen har valts ut då de var återkommande i den forskning som ligger till grund för studien, vilken baseras på bland annat Sachs (2015), Havlik, Noake & Pliska (2018), Stahre (2004) samt Adger, Lorenzoni & O’Brien (2009). Vid genomgång av relevant forskning, från exempelvis de författare som nämns ovan, koncipierades de begrepp som var återkommande. Vid genomgång av riskteori selekterades sedan vissa begrepp bort då de ej var av relevans för studiens syfte och frågeställningar. Begreppen har vi således själva kodat fram samt formulerat och begreppen har således framkommit som ett resultat av studiens forskningsprocess. Begreppen har på så sätt hjälpt oss sammankoppla den forskning som hanterar urban dagvattenhantering ur ett klimatanpassningsperspektiv med vårt teoretiska ramverk som utgörs av Becks (2000) riskteori. Vidare baseras forskningsöversikten på såväl nationell som internationell forskning. Dessa forskare har valts ut för att ge en förståelse för dagvattenhanteringen i staden med hänsyn till rådande klimatförändringar.
23
Ulrich Beck (1944-2015) var en tysk sociolog och professor vid universitetet i München. Han beskrivs som en inflytelserik samhällsteoretiker som var pionjär vad gäller konceptualiseringen av risksamhället. Risksamhället som fenomen fångar transformeringen där samhället går från industriell modernitet med tillhörande mål att skapa rikedom genom att nyttja naturen till en mer reflexiv modernitet som hanterar den industriella modernitetens negativa följder (NE, u.å.a; NE, u.å.b). Beck ställer sig kritisk till traditionella samhällstänkare som endast avgränsar sig till att se en form av modernitet. Vidare ställer han sig kritisk till postmoderna sociologer som påstått att vi har lämnat det moderna bakom oss. Det är istället den inbyggda logiken i moderniteten som gör att vi går från ett industrisamhälle där produktionen av rikedom var det dominerande målet, till ett risksamhälle med målet att hantera risker och uppnå säkerhet. I det tidigare industrisamhället uppfattades miljöförstöring som något som kunde ignoreras eller övervinnas genom fortsatt industrialisering. I risksamhället innebär miljöförstöringen med tillhörande risker för liv och hälsa en utmaning samt bestämmande faktor för hela samhället (Beck, 2000). Risksamhället som fenomen syftar således till det samhälle som organiserar sig med hänsyn till riskhantering. I denna studie utgår vi från risksamhället utifrån Beck (2000) kopplat till rådande klimatförändringar, med extremväder i form av skyfall, och stadens behov att hantera denna risk och anpassa sig därefter. Även forskningen lyfter hur klimatförändringarna utgör en risk för staden. Adger, Lorenzoni och O'Brien (2009) lyfter i boken Adapting to climate change: thresholds, values,
governance människans förhållande till klimatförändringarna och hur en anpassning till
klimatförändringarna är nödvändig. Anpassning syftar till processen att anpassa sig till klimatförändringar och dess effekter. Anpassning beskriver de åtgärder som måste vidtas för att minska eller eliminera skada (Adger, Lorenzoni & O'Brien, 2009). I boken The
Earthscan reader on adaptation to climate change (2008) lyfter Schipper och Burton
vikten av ett resilient samhälle som klarar av att anpassa sig efter rådande klimatförändringar. De beskriver hur mänskligheten i åratal har försökt blunda för klimatförändringarna och den anpassning som måste ske för att hantera dessa förändringar. Nu förstår dock fler och fler behovet av att anpassa samhället till att bli mer resilient (Schipper & Burton, 2008). Även Beck (2000) beskriver hur risker till en början var något man undvek och vars ickeexistens var underförstådd till dess att motsatsen var bevisad, vilket hänger samman med det sätt att skapa legitimitet som skiljer sig från den ojämlika fördelningen av samhällelig rikedom. På så sätt kan man rättfärdiga risker genom att säga att man varken sett eller önskat dem, “Man kan göra en sak och fortsätta
med det utan att behöva ta personligt ansvar. Man handlar så att säga i sin egen frånvaro. Man handlar fysiskt, utan att handla moraliskt eller politiskt” (Beck, 2000, s. 47). Beck
(2000) lyfter vidare att “När allting förvandlas till hot är på så sätt och vis ingenting
farligt längre. När det inte längre finns någon utväg orkar man till slut inte tänka på det mer” (Beck, 2000, s. 52). Vi vill således konstatera att Beck genom sin redogörelse av
risksamhället ger en förklaring till hur extremväder i form av skyfall som risk inte har hanterats på ett sätt som säkerställer en resilient och hållbar stad. Dock finns det nu en ökad hotbild där konsekvenserna av klimatförändringarna blir allt mer påtagliga och utgör
24
en risk som måste hanteras (IPCC, 2012). Beck (2000) lyfter vidare hur hanteringen av framtida risker ökar i direkt förhållande till deras oförutsägbarhet. Därför vill vi konstatera att klimatförändringarna utgör en risk för samhället och måste därmed hanteras utifrån sin oförutsägbarhet. Även Schipper och Burton beskriver utmaningen med att anpassa samhället till klimatförändringarna utifrån problematiken med ett ständigt förändrat klimat (Schipper & Burton, 2008).
Vi har i denna studie valt att behandla klimatförändringarna och dagvattenproblematiken som en risk utifrån begreppen förebyggande, kostnad, hinder och utmaningar samt
samverkan. Dessa begrepp utgör således det ramverk som hjälpt oss att konkretisera
klimatförändringarna som risk och hur samhället måste anpassa sig till rådande klimatförändringar. Begreppet förebyggande tydliggör hur man bör arbeta proaktivt för att kunna hantera risken med ett förändrat klimat. Carmon och Shamir (2010) lyfter i artikeln Water‐sensitive planning: integrating water considerations into urban and
regional planning dagvattenhantering ur ett urbant sammanhang. De beskriver hur det är
av vikt att behandla dagvattenfrågor tidigt i planeringen av ett område. Planering med hänsyn till dagvattenhantering kräver att planerare och beslutsfattare arbetar i förebyggande syfte (Carmon & Shamir, 2010). Dock innefattar många planeringsbeslut ett kortsiktigt perspektiv och tenderar att försumma det långsiktiga perspektivet. En analys av nationella utvecklingsplaner, strategidokument för fattigdomsbekämpning, sektorsstrategier och projektdokument i klimatkänsliga sektorer tyder på att sådana dokument i allmänhet inte uppmärksammar klimatförändringarna och att de ofta endast är begränsade till nuvarande klimatrisk. Även när klimatförändringar nämns saknas det vanligtvis operativ vägledning om hur man tar hänsyn till dem (OECD, 2005). Dagvattenfrågor är således viktiga att hantera i förebyggande syfte med hänsyn till såväl dagens klimathot som framtida risker och hot.
Beck (2000) beskriver ett samhälle som måste hantera risker. I denna studie ser vi dessa risker med koppling till urban dagvattenhantering ur ett klimatanpassningsperspektiv. Även om anpassningsåtgärder har en mängd fördelar utgör kostnaden för att klimatanpassa städer en stor utmaning. I boken En långsiktigt hållbar
dagvattenhantering: planering och exempel från år 2004 redogör Stahre för
dagvattenhantering med koppling till stadsutveckling och fysisk planering. Han redogör för hur dagvattenhantering utgör en del av att klimatanpassa samhället. Denna anpassning innebär en kortsiktig kostnad som på lång sikt kan innebära ekonomiska och samhällsekonomiska besparingar. Stahre beskriver hur ett alternativ till att bygga om ledningssystemen för att klara en ökad kapacitet är att nyttja andra möjligheter där tillförseln av dagvatten till systemet bromsas upp. Dessa lösningar är även mindre kostnadskrävande än de åtgärder som går ut på att öka ledningssystemets kapacitet (Stahre, 2004). Grönytor kan användas för att hantera och bromsa upp dagvattenflöden. Hur dessa grönytor är uppbyggda och placerade har följaktligen en stor betydelse för staden. Exempelvis genom samhällsekonomiska besparingar då översvämningar i
25
tätbebyggda områden kan undvikas (Görlin et al., 2017). Att se till gröna dagvattenlösningar kan motiveras med fördelarna gällande miljö och resurser. Utöver fördelar för miljön kan även gröna dagvattenlösningar ha kostnadsbesparande fördelar för de städer som står inför enorma kostnader gällande ökade vattennivåer. Andra potentiella fördelar är minskade översvämningsskador, en förbättrad luftkvalitet och en förbättrad urban miljö (Copeland, 2014). Havlik, Noake och Pliska, lyfter hur det finns en fördom om att gröna dagvattenlösningar är betydligt dyrare än konventionella lösningar. Denna fördom beskrivs komma från ett snävt perspektiv där man endast ser till investeringskostnaderna för projektet. Vidare beskrivs det faktum att gröna dagvattenlösningar ofta är mer kostnadseffektiva än konventionella metoder samtidigt som de utgör andra positiva fördelar. Dock är dessa lösningar oftast mer kostsamma att reparera och underhålla än själva kostnaden för installationen. Det är därför viktigt att i ett tidigt skede klargöra vem som har ansvaret för underhållet (Havlik, Noake & Pliska, 2018).
Vidare finns det en del utmaningar som hindrar en hållbar urban dagvattenhantering som är anpassad till klimatförändringarna. Adger, Lorenzoni och O’Brien beskriver hur just anpassningen är begränsad som ett svar på klimatkrisen och att det krävs ytterligare åtgärder. Begränsningarna för anpassning, som ett svar på klimatförändringarna, beror på ekologiska trösklar, individuella och kulturella värderingar samt institutioner och styrning. Att konstatera att klimatförändringarna är reella är ett första steg i att anpassa samhället till dem (Adger, Lorenzoni & O’Brien, 2009). Vidare ligger det en utmaning i att minska klyftan mellan klimatförändringarna och samhällsutvecklingen utifrån att det emellertid kräver mer än en enkel dialog mellan berörda parter. Vilket är en utmaning då olika parter har olika prioriteringar, tidsskalor och att de nödvändigtvis inte talar samma språk. Därför behövs särskild information om klimatförändringarnas betydelse för utvecklingsaktiviteter tillsammans med operativ vägledning om hur man bäst kan förebygga det inom ramen för andra pressande sociala prioriteringar (OECD, 2005). Vidare beskriver Stahre att om inte visionen för en hållbar öppen dagvattenhantering klargörs så tidigt som möjligt i den kommunala fysiska planeringen kan det innebära ett hinder för en hållbar dagvattenhantering. Men om ett förebyggande synsätt tillämpas kan visionen istället fungera som en drivkraft i planeringen. Dimensionering och teknisk utformning av dagvattenlösningar sker med beaktande av kraven på minskade flöden, kraven på avskiljning av föroreningar samt de mål som finns för anläggningens integrering i stadsmiljön (Stahre, 2004). Att anpassa staden till klimatförändringarna kräver således ett förebyggande arbetet samt vision. Detta arbete är beroende av en förankring i den fysiska planeringen och om visionen inte förankras på rätt sätt kan det istället utgöra ett hinder.
Vidare hävdar Beck (2000) att den risk som är inneboende i det moderna samhället bidrar till bildandet av ett globalt risksamhälle, exempelvis bryr sig inte smoggen om upphovsmannaprincipen. Vidare beskriver Beck hur det moderna risksamhället är
26
speciellt utifrån det faktum att riskerna inte förblir begränsade till ett enda land. I globaliseringsåldern påverkar dessa risker alla länder och alla sociala klasser. De får globala såväl som personliga konsekvenser för “Förr eller senare hinner riskerna ifatt
också dem som har skapat eller drar nytta av dem. Riskernas utbredning uppvisar en social bumerangeffekt: inte heller de rika och mäktiga går säkra” (Beck, 2000, s. 52).
Beck beskriver således en global problematik där klimatförändringarna påverkar alla. Havlik, Noake och Pliska lyfter denna problematik utifrån ett mer lokalt stadsperspektiv. De beskriver hur en mer hållbar dagvattenhantering i våra städer kräver samordnade tvärvetenskapliga tillvägagångssätt från dels institutionella organisationer, industrin, akademin, lokala föreningar samt andra berörda intressenter. För att uppnå en mer hållbar dagvattenhantering är det viktigt med djupa, vältajmade och långsiktiga samarbeten när det kommer till utformningen av våra hållbara och beboeliga städer (Havlik, Noake & Pliska, 2018). Stahre lyfter hur dagvattenhanteringen har gått från att ses som ett kapacitetsproblem till att hanteras utifrån principen om en långsiktig hållbar lösning. För ett framgångsrikt resultat som hanterar klimatförändringarna ur ett långsiktigt perspektiv krävs en förvaltningsöverskridande samverkan i planeringen. Viktigt är även att fånga upp de boende, exploatörer samt övriga intressenter i stadsbyggnadsprocessen (Stahre, 2004). Vi vill således konstatera utifrån Becks resonemang om risksamhället att klimatförändringarna är ett globalt problem som kräver allas deltagande. Utifrån ett stadsperspektiv krävs därmed gränsöverskridande samarbeten för att uppnå en hållbar urban dagvattenhantering.
Studiens teoretiska ramverk utgörs således av Becks (2000) riskteori. Riskteori utgör tillsammans med begreppen förebyggande, kostnad, hinder och utmaningar samt
samverkan grunden för vår studie i syfte att få en djupare förståelse för vilka utmaningar
som hindrar en hållbar urban dagvattenhantering i Malmö stad. Begreppen är ett resultat av studiens forskningsprocess och vi har själva kodat fram samt formulerat dem. Begreppet förebyggande är återkommande i forskningen kring urban dagvattenhantering samt utgör en väsentlig del av riskteori då begreppet förebyggande precis som begreppet risk syftar till händelseförloppet och agerandet innan katastrofen eller krisen uppstår (Renn, 1998). Vi har således valt att studera hur Malmö stad arbetar i förebyggande syfte med klimatförändringarna och hur kommunen förhåller sig till klimatförändringarna som risk. Både begreppet kostnad och begreppet samverkan selekterades fram då begreppen utgör en avgörande del i det förebyggande arbetet och utgör på så sätt en utmaning och risk för en hållbar urban dagvattenhantering. Begreppen hinder och utmaningar utgör en väsentlig del av den forskning som vi har tagit del av i denna studie samt går att applicera på riskteori, då vi vill undersöka om eller varför inte Malmö stad är ett risksamhälle. I relation till varandra och denna studie flyter begreppen samman samt kompletterar varandra. Exempelvis utgör kostnad samt samverkan en utmaning för en hållbar urban dagvattenhantering och på så sett utgör begreppen tillsammans en helhet som hjälper oss att att få en djupare förståelse för vad som som hindrar en hållbar urban dagvattenhantering i Malmö stad. Vad som i denna studie ska ska analyseras är Malmö
27
stads policydokument samt frågeformulär, vilket görs utifrån begreppen som appliceras på relevant forskning samt riskteori i syfte att få en djupare förståelse för vad som hindrar en hållbar urban dagvattenhantering i Malmö stad.
28
29
METOD
I denna studie har vi tillämpat innehållsanalys som metod för att finna mönster i det empiriska materialet som består av forskning, policydokument från Malmö stad samt frågeformulär som besvarats av berörda parter i Malmö stad. Metoden tillämpades i studien för att få en klarhet i hur Malmö stad arbetar med dagvattenfrågan samt för att ta reda på vilka utmaningar som hindrar en hållbar urban dagvattenhantering i Malmö ur ett klimatanpassningsperspektiv.
Som metod i studien har två kvalitativa innehållsanalyser genomförts. En på forskning kring urban dagvattenhantering som består av forskning av bland annat Sachs (2015), Havlik, Noake & Pliska (2018), Stahre (2004) samt Adger, Lorenzoni & O’Brien (2009) samt en innehållsanalys på empiri från Malmö stads policydokument. Innehållsanalyserna har två olika funktioner och syften. Först genomfördes en kvalitativ innehållsanalys på forskning med syfte och funktion att erhålla relevanta begrepp för att bryta ner forskningen i mindre enheter. De begrepp som har tagits fram är förebyggande, kostnad,
hinder och utmaningar samt samverkan. Dessa begrepp togs fram då de var
återkommande i forskningen och vi har i studien använt begreppen för att finna mönster, likheter samt skillnader i genomgångna dokument. Vidare har begreppen använts för att sammankoppla och precisera forskning kring klimatförändringar med riskteori. Dessa begrepp låg sedan till grund för en kvalitativ innehållsanalys på empiri från Malmö stads policydokument. Innehållsanalysen baseras på Dagvattenpolicy för Malmö (2000),
Skyfallsplan för Malmö (2017b) samt Malmös vatten (2018b). Innehållsanalysen på
Malmö stads policydokument genomfördes med syfte att se hur frågor som rör urban dagvattenhatering behandlas i Malmö och motiven till det. Textanalys som metod lämpar sig i denna studie då metoden handlar om att läsa och analysera tryckta källor, handskrivna texter och olika slags arkiverade dokument (Fejes & Thornberg, 2009). En innehållsanalys är en metod som används för att analysera innehållet i olika text. Martyn Denscombe beskriver hur en innehållsanalys avslöjar vad en text framställer som relevant genom att undersöka vad texten innehåller, vilka prioriteringar och värderingar som förs fram i texten samt hur idéer hänger samman. Metoden innehållsanalys går att tillämpa på alla material, från skrift till ljud eller bild (Denscombe, 2009). Syftet med en innehållsanalys är att kvantifiera någonting i texter utifrån ett specifikt forskningssyfte. Detta genom att på ett systematiskt sätt beskriva textinnehållet (Bergström & Boréus, 2012). Det finns två olika typer av innehållsanalyser, kvalitativ och kvantitativ. Det går att skilja på dem då den kvalitativa innehållsanalysen syftar till textanalyser där inget räknas eller mäts (Fejes & Thornberg, 2009). Därför är en kvalitativ innehållsanalys lämplig att använda som metod i denna studie då skriftliga dokument och texter har undersökts. Vidare lämpar sig metoden i denna studie då Bergström och Boréus (2012) beskriver innehållsanalys som ett verktyg för att finna mönster i större textmängder eller jämföra olika slags texter eller textmängder från olika tidpunkter. Denscombe lyfter även svårigheten med att presentera kvalitativa data, då de inte är lika lättpresenterade som kvantitativa data, vilken kan presenteras med hjälp av tabeller och statistik. Inom
30
kvalitativa data är det viktigt med en förståelse och acceptans att alla data inte går att presentera. Forskaren i fråga måste därför fungera som en redaktör för att kunna identifiera och prioritera de mest centrala delarna av analysen (Denscombe, 2009). För att få fram kompletterande empiriskt material skickade vi frågeformulär till tjänstepersoner i Malmö stad och berörda organisationer för att kartlägga hur de arbetar med dagvattenfrågan. Frågeformulären har skickats till berörda förvaltningar och organisationer i syfte att komplettera den kvalitativa innehållsanalysen för att se hur de riktlinjer och den lagstiftning som finns gällande dagvattenhantering appliceras och hanteras i praktiken i Malmö stad. Frågorna i frågeformuläret ställs i syfte att få en förståelse för hur berörda parter ser på bland annat utmaningar och ansvar. Således syftar frågeformulären till att testa den identifierade tematiken i policydokumenten. Frågeformulären skickades till förvaltningarna och organisationerna där de sedan själva valde ut lämplig person för att besvara frågorna. Formulären skickades till Stadsbyggnadskontoret (Bilaga 1.) som har det samlade ansvaret för fysisk planering, byggande och stadsmätning i kommunen (Malmö stad, u.å.b) och Fastighets- och gatukontoret (Bilaga 2.) som förvaltar stadens mark (Malmö stad, u.å.a). Frågeformulären skickades även till VA SYD (Bilaga 3.) som hanterar kommunens vatten, avlopp och hushållsavfall (VA SYD, 2019) samt till MKB Fastighets AB (Bilaga 4.) som är Malmö stads kommunala fastighetsbolag (MKB, 2019). De som besvarade formulären var en planarkitekt, en vattenstrateg, en VA-strateg samt en miljösamordnare.
Med innehållsanalysen av det empiriska materialet som består av forskning, policydokument från Malmö stad samt frågeformulär som besvarats av berörda parter i Malmö stad kan vi visa på hur Malmö stad som kommun hanterar dagvattenfrågan. Innehållsanalys som metod har dock brister. Exempelvis att vi som genomför innehållsanalysen gör vår egen tolkning av Malmö stads policydokument samt svaren i frågeformulären. Vi lyfter således betydelsen ur sin kontext och det finns en risk att vi missar något av intresse för vår studie, alternativt att vi lägger en annan värdering i texten än vad författaren syftat till. Beroende på vem som svarar på frågeformulären och hur de i sin tur tolkar våra frågor påverkar också studiens resultat. Således finns det brister och utmaningar med metoden innehållsanalys, dock anser vi fortfarande att denna metod är bäst lämpad för studien.
31
32
LAGAR OCH REGLER FÖR EN URBAN DAGVATTENHANTERING
Kapitelet Lagar och regler för en urban dagvattenhantering är en områdesöversikt som redogör för lagstiftning och rekommendationer utifrån en svensk kontext. Detta för att se hur dagvattenfrågor i staden hanteras i svensk lagstiftning, för att få ytterligare ett perspektiv på hur man i Sverige hanterar dagvattenfrågor inom planering. För att sedan kunna analysera vad som ligger till grund för Malmö stads policydokument och vilka riktlinjer som har förankring i lagen. Områdesöversikten används sedan i analysen där vi även för en diskussion kring utmaningarna med en urban dagvattenhantering som kompletteras med Statens offentliga utredning 2017:42 som handlar om vem av stat, landsting, kommun eller enskilda som bär ansvaret för klimatanpassningen.
Hanteringen av dagvatten är inte fångat i något specifikt och eget lagrum. Begreppet dagvatten hanteras inte heller som ett enskilt begrepp i lagstiftningen (Alm & Åström, 2014). De lagar som indirekt hanterar dagvatten genom att ställa krav på vattenkvaliteten och anger ansvarsförhållandena för vatten och dagvattnet är Miljöbalken (1998:808) och Lag (2006:412) om allmänna vattentjänster samt Plan- och bygglagen (2010:900). Plan- och bygglagen ger kommunen de planinstrument som behövs för att reglera lokaliseringen av bebyggelse samt för att reglera de fysiska förutsättningarna för att hantera dagvattnet så att marken blir lämplig att använda för bebyggelse. Utöver lagstiftning finns det vägledande myndigheter. En av myndigheterna är Boverket som arbetar vägledande och kunskapsspridande. Länsstyrelsen är en annan myndighet som arbetar mot kommunen med syfte att sprida kunskap, agera stöd samt granska detalj- och översiktsplaner. Regeringen arbetar mot riksdagen med uppgift att ge förslag på revidering av lagar och regler.
Plan- och bygglagen (2010:900)
Genom Plan- och bygglagen (2010:900) kan en kommun reglera utformningen av allmän platsmark och kvartersmark. Plan- och bygglagen syftar till att främja en god och långsiktig livsmiljö. Plan- och bygglagen ger kommunen ansvar att i översiktsplanen ange riktning för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön i kommunen. Översiktsplanen är ej juridiskt bindande utan ska fungera vägledande för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas samt för hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Genom tematiska tillägg till översiktsplanen kan kommunen ange förutsättningarna för utveckling och bevarande av vissa områden eller för en viss fråga av allmänt intresse. Med stöd av Plan- och bygglagen kan kommunen genom detaljplanering reservera och avvara mark för nödvändiga anläggningar och anordningar som behövs för allmänna ändamål, i syfte att den mark som ska bebyggas ska vara lämplig för sitt ändamål. Plan- och bygglagen möjliggör också för en kommun att lösa in mark till allmän platsmark och sådan mark som behövs för annat än enskilt bebyggande. Med stöd av Plan- och bygglagen kan fysiska och ansvarsmässiga förutsättningar gällande hanteringen av dagvatten regleras genom detaljplaneläggning. Men dagvattnet kan inte regleras genom Plan- och bygglagen vare sig vad gäller kvantitet eller kvalitet (Boverket,
33
2015). Även i SOU:n 2017:42 dras den övergripande slutsats att dagvattenfrågor måste beaktas tidigt i planprocessen för att få en bättre dagvattenhantering (Miljödepartementet, 2017). Utifrån detta går det att dra slutsatsen att det är i detaljplaneprocessen som dagvattenfrågan kan fastslås med förankring i lagen.
Miljöbalken (1998:808)
Enligt Miljöbalken (1998:808) är allt dagvatten som leds bort inom ett detaljplaneområde, som inte görs för en eller några enstaka fastigheters räkning, avloppsvatten. Dagvattnet eller avloppsvattnet ska avledas och renas eller tas omhand på annat sätt så att olägenhet för människors hälsa eller miljön inte uppkommer (Boverket, 2015).
Lag (2006:412) om allmänna vattentjänster
Om kommunen eller ett kommunalt bolag är huvudman för ett verksamhetsområde, är de enligt Lag (2006:412) om allmänna vattentjänster skyldiga att ta ansvar för dagvattenhanteringen inom befintlig eller blivande samlad bebyggelse i de fall då det behöver ordnas i ett större sammanhang eller om vattnet riskerar människors hälsa samt om det utgör en risk för miljön. Om denna problematik uppstår hanterar kommunen dagvattenfrågan genom att bestämma att området ska ingå i ett verksamhetsområde för dagvatten. Huvudmannen ser sedan till att behovet tillgodoses i verksamhetsområdet genom en allmän va-anläggning. Ligger detaljplaneområdet utanför ett verksamhetsområde för dagvatten gäller de regler och det ansvarsförhållande som Miljöbalken och Plan- och bygglagen anger (Boverket, 2015).
Regeringen
Det är endast riksdagen som kan ändra samt stifta nya lagar. Under riksdagen finns regeringen som har befogenhet att inrätta förordningar. Regeringen ska genom förordningar besluta om föreskrifter om verkställighet av lag samt om regler som enligt grundlag inte ska meddelas av riksdagen (Alm & Åström, 2014). Vidare kan regeringen ge uppdrag till olika statliga myndigheter. Exempelvis har Naturvårdsverket i regleringsbrevet för 2018 fått i uppdrag att lämna förslag till mål med åtgärder och styrmedel för att minska den negativa påverkan på dagvattenkvaliteten. Uppdraget inkluderar även att hänsyn ska tas till effekterna av ett förändrat klimat (Naturvårdsverket, 2019). I SOU 2017:42 dras slutssatsen att statens övergripande ansvar är vagt och att ansvaret för olyckor och kris i första hand ligger på kommunal nivå (Miljödepartementet, 2017).
Boverket
Boverket är en svensk central förvaltningsmyndighet som arbetar med frågor som rör samhällsplanering, byggande och boende. Boverket arbetar bland annat med att ta fram föreskrifter och vägledningar samt ansvarar för tillsyn av tillämpningen av Plan- och bygglagen. Vidare verkar Boverket för kunskapsspridning inom sektorsområdet (Boverket, 2017) samt som en vägledande part i detaljplaneprocessen (Boverket, 2018).
34
I SOU 2017:42 ges förslag på att Boverket ska få ett utökat uppdrag och vara en samordnande myndighet för klimatanpassning i förhållande till bebyggelse. Som förslag ska Boverket få i uppdrag att verka samrodnande vad gäller kunskap och utarbeta vägledning som innebär att kommunerna kan få det lättare att ta del av kunskap kring de risker som klimateffekterna ger upphov till. (Miljödepartementet, 2017).
Länsstyrelsen
Länsstyrelsen i Skåne beskriver hur det är de som samordnar det regionala arbetet med klimatanpassning. De beskriver sitt arbete med klimatanpassning som något nödvändigt för att minska sårbarheten i samhället samt för att utveckla ett långsiktigt hållbart samhälle. Vidare vill de öka kunskapen om klimatförändringar och vilka konsekvenser det kan leda till i nutid och vad det kan innebära om åtgärder inte görs för att förebygga framtida problem. Då klimatförändringarna påverkar många delar av samhället arbetar Länsstyrelsen i Skåne med aktuella klimatanpassningsfrågor inom många olika områden, exempelvis kommunikation, bebyggelse, jordbruk, naturvård och människors hälsa. När det gäller fysisk planering och andra typer av projekt har Länsstyrelsen i Skåne en viktig roll genom att bistå med hjälpmedel i form av sammanställda planeringsunderlag. Exempel på dessa planeringsunderlag är faktaunderlag om regionala risker för exempelvis översvämning. Det finns även möjlighet för kommunerna att ställa frågor och få rekommendationer gällande samhällsplaneringsfrågor. Stöd ges även till kommuner genom att deras detalj- och översiktsplaner granskas utifrån ett klimatanpassnings-perspektiv. Detta görs bland annat för att säkerställa att kommunen tar hänsyn till människors hälsa och säkerhet samt översvämning och erosion i deras fysiska planering (Länsstyrelsen Skåne, u.å.). I SOU 2017:42 beskrivs det hur det inte finns en myndighet som har det övergripande ansvaret för effekterna av klimatförändringarna. Det är istället ett flertal myndigheter som har fått i uppdrag att bistå, bidra, samordna och vägleda. Länsstyrelsen som myndighet har ett samordningsuppdrag för klimatanpassningen i stort. Detta har dock en begränsning då länsstyrelsen i den rollen saknar befogenhet. Länsstyrelsen kan dock påverka kommunerna vid detaljplaneläggning med hänsyn till risken för skador på grund av olyckor, översvämning eller erosion. Dock finns det ingen sammanställd praxis från länsstyrelserna var på skador på grund av klimateffekter måste utredas för varje ny detaljplan. Vidare varierar länsstyrelsernas bedömning i landet (Miljödepartementet, 2017).
35
