JURIDISKA INSTITUTIONEN
Stockholms universitetTaleändringar i förvaltningsmål
- angående omständigheter som inträffat
efter myndighetens beslut
May Al-Boujassam
Examensarbete i förvaltningsrätt, 30 hp Examinator: Mauro Zamboni Stockholm, Höstterminen 2013
1. Inledning
1.1 Ämne 2
1.2 Syfte 3
1.3 Metod och material 3
1.4 Avgränsningar 4
1.5 Disposition 5
2. Taleändringar i förvaltningsprocessen 6
2.1 Utgångspunkter och allmänt om taleändringar 6 2.2 Nya omständigheter eller nytt yrkande
- gränsdragningsproblem 9
2.3 Parternas och domstolens möjligheter att tillföra nya 13 omständigheter
2.4 Bestämmande av saken – instansordningsprincipen 17
3. Processens ram när nya omständigheter som anförs
inträffat efter myndighetens beslut 24
3.1 Ny bevisning eller ny omständighet 24
3.2 Vad utgör händelseförloppet, saksammanhanget eller
gärningen? 27
3.3 Händelseförloppet fortsätter: kan saken förbli densamma
vid nya omständigheter som inträffat efter beslutet? 33
3.3.1 Lagstiftningen och dess motiv 33
3.3.2 Praxis från Högsta förvaltningsdomstolen 36
3.3.3 Uttalanden i litteraturen 43
3.3.4 Sammanfattande kommentar 47
4. Målets karaktär - måltypens betydelse för taleändring i
förvaltningsprocessen 49
4.1 Politimål 49
4.2 Sociala mål 53
5. Slutord 56
5.1 Rättsföljd, rättsfakta och händelseförloppet 56 5.2 Angående domstolens kontrollfunktion och ansvaret
för materiellt riktiga slut 59
1. Inledning
1.1 Ämne
Ämnesområdet för uppsatsen är förvaltningsprocessrätt, det rättskipningsförfarande som används vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Uppsatsens ämne rör taleänd-ringar i form av nya omständigheter i förvaltningsprocessrätten. Huvudfrågan som behandlas är hur nya omständigheter, som inträffat efter myndighetens beslut, ska be-handlas vid en domstolsprövning.
Frågan är viktig att besvara eftersom det är avgörande för förvaltningsdomstolarnas roll och funktion och att man ska kunna för att avgöra prövningens omfång. Om nya omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut tillåts föras in i domstolens prövning missar parterna möjlighet att få sin talan prövad i flera instanser och det sker ett brott mot instansordningsprincipen.Å andra sidan kan man inte helt blunda för att en myndighets beslut efter senare inträffade omständigheter kan te sig olämpligt att upprätthålla i en dom. Senare tillkomna fakta kan göra att det materiella beslutet eller domen känns stötande eftersom omständigheterna har förändrats. Det kan ändra förutsättningarna för den beslutande myndighetens bedömning på det sättet att beslutet skulle ha blivit ett annat om myndigheten hade prövat frågan och tagit hänsyn till det nya. Lagstiftningen reglerar inte situationen och praxis är ofta svårtolkad på området. Inte heller har doktrinen behandlat frågan i någon större omfattning.
Problemet om hur man ska förhålla sig till att nya omständigheter som inträffat efter myndighetsbeslut anförs i en taleändring dyker ofta upp i praktiken men är inte alltid tydligt. Det tycks som att domstolarna, i vart fall underinstanserna, i de flesta fall där situationen uppstår har en pragmatisk inställning och beslutar ofta med utgångspunkt i vad som verkar rimligt i det enskilda fallet. Intrycket det lämnar är att detta processu-ellt viktiga problem reduceras till en bedömningsfråga. Avsaknaden av någon generell regel och de svårtolkade rättskällorna gör att risken för godtycke ökar vilket är ett stort rättssäkerhetsproblem. Rättsskipningen blir då varken förutsebar eller enhetlig och lika för alla. Det finns behov av generella normer som reglerar förvaltningsdom-stolarnas förhållningssätt till senare inträffade omständigheter.
1.2 Syfte
Uppsatsen avser klarlägga om det finns någon generell norm som går att tillämpa på situationer där nya omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut anförs i processen eller om sådana situationer ska bedömas i varje enskilt fall. Den angränsan-de frågan är om angränsan-det finns skillnaangränsan-der i olika måltyper som är avgöranangränsan-de för hur angränsan-de nya omständigheterna ska hanteras. En delfråga är om omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut kan utgöra samma sak och därmed prövas eller om de i regel in-nebär att saken ändras och ska avvisas. En annan delfråga är om de nya senare inträffade omständigheterna inte prövas på grund av att de förändrar saken, kan de då prövas genom undantag och i sådana fall vad dessa undantag kan bestå av.
1.3 Metod och material
Metoden som använts i uppsatsen är svensk traditionell juridisk metod vilket är den rättsdogmatiska metoden sprungen ur rättspositivismen med tillhörande rättskällelära och lagtolkningsprinciper. Här har jag utgått från rättsdogmatisk metod innebärande att gällande rätt är den positiva rätt som uttrycker sig i det gällande historiska sam-manhanget genom rättskällorna. Till rättskällorna räknas normalt lagstiftning, för-arbeten, praxis och doktrin vari inbördes hierarki inte alltid är enkel att utröna även om lagstiftningen normalt har företräde på grund av att det svenska rättssystemet är mycket rättspositivistiskt.1 Sättet att finna eller konstruera gällande rätt i den rättsdogmatiska metoden sker genom jämförelse av hur rätten uttrycks i de i olika rättskällorna. Lagtolkningsprinciperna är också ett sätt att finna gällande rätt. De är beskrivna av som ordalydelsetolkning, subjektiv ändamålstolkning, systematisk tolkning och objektiv ändamålstolkning.2 Ordalydelsetolkning görs genom språklig,
logisk studie av lagstiftningen och subjektivt ändamål finner man genom att studera förarbeten i svensk rätt då lagstiftaren är subjektet. Systematisk tolkning görs genom hur det aktuella problemet kan lösas så att det passar med det övergripande rätt-systemet och systematiken i varje rättsområde. Oftast är det doktrinen som får spela en avgörande roll vid systematiska tolkningar och hit hör verktyg som e contrario-slut och analogier.
1 Strömholm, Rätt, rättskällor och rättstillämpning, s. 318 ff. Se även Sandström, The Concept of Legal Dogmatics Revisited, IVR Symposium Lund 2003, s. 133 ff.
Lagstiftningen och förarbetena är på området har inte uttryckligen behandlat taleänd-ringar och särskilt inte av den typ som uppsatsen ämnar behandla, men uttrycker vissa grundläggande förvaltningsrättsliga principer som i sin tur ger vägledning. Doktrin finns i viss utsträckning på det förvaltningsprocessrättsliga området. Det finns ett an-tal vetenskapliga artiklar och ett par standardverk som exempelvis lagkommentaren till förvaltningsprocesslagen av Wennergren och von Essen och en grundbok i förvaltningsprocessrätt av Ragnemalm. Standardverken innehåller många egna tolkningar och relevanta resonemang som gör den passande som rättskälla på området och därför har dessa använts i ganska stor utsträckning. En annan framställning som använts i stor utsträckning är ”Processramen i förvaltningsmål” av von Essen som behandlar frågorna mer ingående än övrig litteratur på området. Praxis är ofta svårtolkad och det är inte alltid enkelt att hitta relevanta prejudikat då rättsfrågan som framgår av rubrikerna i rättsfallen oftast inte är den processuella frågan, vilket också gör praxis svårsökt i rättsdatabaser. Ett annat problem är också de många måltyperna gör att det kan vara svårt att dra några generella slutsatser.
1.4 Avgränsningar
Mål om laglighetsprövning enligt 10 kap. KomL, så kallade kommunalbesvärsmål, behandlas inte. Prövningen av kommunalbesvär har en särskild funktion, nämligen att kontrollera den kommunala verksamheten och domstolen gör då endast en laglighetsprövning (10 kap 2 § kommunallagen (1991:900)) Uppsatsen rör inte heller rättsprövning enligt rättsprövningslagen (2006:304), som är en särskild form av prövning för att överpröva vissa regeringsbeslut. Anledningen till att dessa särskilda måltyper inte behandlas är för att de har en speciell processform som avsevärt avviker från processen för förvaltningsbesvärsmål. Uppsatsen berör därför endast förvaltningsbesvärsmålen.3 Dessa mål utgör prövning av enskildas rättigheter och skyldigheter inom förvaltningsrättens område och domstolen gör här både en laglighets- och lämplighetsprövning. Till förvaltningsbesvärsmålen hör mål som initierats hos allmän förvaltningsdomstol genom överklagande av myndighetsbeslut, ansökan, anmälan eller underställning enligt 3 § förvaltningsprocesslagen (1971:291),
3 Enligt bland andra Ragnemalm är förvaltningsprocessen ett område som även sträcker sig till förfarandet hos förvaltningsmyndighet. Eftersom förfarandet där till större del regleras av annan lagstiftning har jag valt att definiera förvaltningsprocess som förfarandet hos
nedan FPL. Observera att även kommunalbesvärsmål anhängiggörs hos allmän förvaltningsdomstol genom överklagande men att dessa typer av mål inte behandlas. I uppsatsen har inte behandlats rätt till domstolsprövning enligt artikel 6 Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Detta då huvudregeln i förvaltningsprocessen är att betungande beslut inte vinner negativ rättskraft vilket gör att nya omständigheter som utgör otillåtna taleändringar kan omprövas och väckas i ny talan. Övriga internationella aspekter blir inte relevanta i framställningen.
Förvaltningsprocesslagen är subsidiär enligt 2 § FPL, eventuella processfrågor som regleras i speciallagstiftning har därför företräde. Specialbestämmelser faller utanför denna uppsats. Jag har däremot valt att inte avgränsa mig till några specifika måltyper trots att förvaltningsprocessen har över 500 olika typer av mål. Detta då syftet med uppsatsen är att försöka hitta och definiera någon regel som har generell tillämplighet, med undantag av eventuell speciallagstiftning i processuella frågor. Detta skulle kunna vara problematiskt då olika måltyper kan ha olika karaktärsdrag och att generella regler därför kan vara svåra att finna. Därför har jag, när det kommit till att visa exempel på olika måltyper, valt att försöka särskilja genom typernas karaktärsdrag istället för att göra en kategorisering.
1.5 Disposition
Uppsatsen har 5 kapitel. Kapitel 2 med tillhörande underavsnitt behandlar tillåtna taleändringar och sakens bestämmande i förvaltningsprocessen i allmänna ordalag. Kapitlet är till en stor del en rättsutredning och ger förutsättningar för analytiska poänger som förekommer senare i uppsatsen, därmed inte sagt att kapitel 2 helt saknar analys eller kommentarer. Kapitel 3 syftar till att behandla taleändringar i form av nya anförda omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut eller senare i processen. I kapitel 4 tas upp exempel från olika måltyper där målets karaktär kan ha betydelse för taleändringens tillåtlighet. Exemplen är inte menade att vara uttömmande utan ska belysa om och hur tillåtligheten av taleändringar kan variera i olika typer av mål. Kapitel 5 utgör ett slutord om några av de frågor, poänger och slutsatser som behandlas i uppsatsen. Analys ges genomgående i när en fråga berörs men kapitel 5 ger en överblick de flesta vilka frågor och problem.
2. Taleändringar i förvaltningsprocessen
2.1 Utgångspunkter och allmänt om taleändringar
I det här avsnittet behandlas taleändringar i allmänhet med utgångspunkt i lagstiftningen. Processramen i förvaltningsmål är ett stort och stundtals komplicerat område. Enkelt uttryckt kan man säga att processramen i förvaltningsmål avgörs av kombinationen mellan parternas yrkanden och de omständigheter som finns till stöd för yrkandena.4 Relationen mellan yrkanden och omständigheter kan i korthet beskrivas som att parternas yrkanden har en direkt koppling till det resultat eller den rättsföljd som man önskar uppnå medan anförda omständigheter är de fakta som ska understödja yrkandet och har därför snarare en koppling till rättsfakta i målet.5
Bestämmelserna som finns i förvaltningsprocesslagen reglerar inte om, hur eller till vilken grad nya yrkanden eller omständigheter kan föras in i processen. Varken domstolens möjligheter att föra in något nytt eller parternas möjligheter att ändra sin talan regleras förutom i 37 § FPL som reglerar att taleändringar och nya bevis endast får beaktas hos prejudikatsinstansen om det föreligger särskilda skäl.6 Det faktum att lagstiftningens knapphändig innebär att gällande rätt blir svårare att fastställa men också att det blir än viktigare att göra det.
Av 29 § förvaltningsprocesslagen framgår huvudregeln om att rättens avgörande ”inte får gå utöver vad som yrkats i målet”. Ett viktigt undantag i bestämmelsen innebär att om det föreligger särskilda skäl så det möjligt för rätten att utan yrkande besluta till det bättre för enskild, ett så kallat förbud mot reformatio in pejus. Undantaget kan benämnas som att det är tillåtet med reformatio in melius. Bestämmelsen tar sikte på processramen i relation till parternas yrkande och begränsar därför prövningens omfång vad gäller yrkanden.7 Det finns ingenting i 29 § som begränsar rättens möjligheter att grunda sitt avgörande på omständigheter som inte åberopats av part.
4 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 §, von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 196 och Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, s. 188 f. 5 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m. 30 §, se även närmare angående gränsdragning mellan begreppen i avsnitt 2.3 och 3.1
6 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 37 §. Om det föreligger särskilda skäl avgörs i varje enskilt fall, oftast bör det motsvara grund för resning.
Av 30 § 1 st. FPL framgår att rättens avgörande ska grundas på det som handlingarna innehåller och vad som i övrigt förekommit i målet. Bestämmelsen ska läsas tillsammans med reglerna om kommunikation (10, 12 och 18 § FPL) och rättens processlednings- och utredningsplikt (8 § FPL).8 Reglerna ger uttryck för att parterna ska kunna skaffa sig kontroll över vad domstolen grundar sitt beslut på.9 En annan funktion av 30 § är att inte belägga parterna en åberopsplikt vad gäller omständigheterna i målet. Parterna ska kunna lita på att domstolen beaktar allt som förekommit i målet. Det finns några undantag där offentlig part beläggs med en åberopsplikt i vissa typer av mål vilket kan påverka processramen och vilka taleändringar som kan bli tillåtna.10 Rättsläget kring dessa undantag är inte tydligt och de behandlas inte närmare i denna framställning.
De båda paragraferna är utgångspunkter för processramen i förvaltningsmål trots att de uttryckligen inte reglerar särskilt specifika situationer. De måste också läsas tillsammans för att den fulla bilden ska framträda om vad som ska beaktas vid bestämmande av processramen. Reglerna är uttryck för instansordningens princip som är central inom förvaltningsprocessrätten. Instansordningens princip innebär i korthet att högre instans inte ska pröva något som inte prövats i underinstanserna.11 I praktiken har instansordningsprincipen tillämpats på olika sätt i olika sammanhang och som ska redovisas nedan är det inte alltid säkert att det som inte prövats av underinstanserna ska avvisas. Principen syftar framförallt till att parterna ska ha möjlighet att få sin sak prövad i flera instanser. I förlängningen innebär en stärkning av rättssäkerheten och en större möjlighet att mål får så materiellt riktiga slut som möjligt.12
8 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 §, Ragnemalm, Förvaltningsprocessens grunder, s.109
9 Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, s. 108
10 Exempelvis i körkortsmål och mål om ingripanden mot sjukvårdspersonal verkar offentlig part åläggas en åberopsplikt enligt RÅ 1989 ref.67, RÅ 1990 ref. 64, RÅ 1990 ref. 108 och RÅ 1991 ref. 67. I upphandlingsmål även enskild part, RÅ 2009 ref. 69. Se även Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 §
11 Prop. 1971:30 Del 2, s. 580, Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 29 §. Se även Lavin, 1991 s. 98 f och Bejstam FT 2002 s. 349
12 Se t.ex. RÅ 2002 ref. 76 där domstolen uttalade att det är en rättssäkerhetsgaranti att få sin sak prövad i flera instanser.
Vad gäller parts möjligheter att ändra eller framställa nya yrkanden är utgångspunkten att domstolen är bunden av parternas yrkanden. Det framgår av 29 § som stadgar att domstol inte får gå utöver yrkandet förutom vid reformatio in melius. Yrkandena ska framgå av överklagandeskriften som klagande part ger in enligt 4 § FPL. Däremot kan många överklagandeskrifter vara ganska illa formulerade och ibland framgår inte heller yrkandet tydligt. Om överklagandeskriften är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak kan den komma att avvisas, men först efter att domstolen förelagt klaganden att avhjälpa bristen enligt 5 § FPL. Det verkar som att det ankommer på domstolarna att finna vad klaganden menar med sin talan och först om det inte är möjligt kan domstolen avvisa talan. I många fall där yrkande saknas eller är ofullständigt kan det mot bakgrund av det överklagade beslutet och författningsbestämmelser ändå framgå klart vad klaganden vill. För att fastställa yrkandenabör därför i första hand tolkning ske.13 En utgångspunkt är i sådana fall att klaganden för samma talan som i tidigare instanser samt yrkar en så förmånligt utgång för sig själv som möjligt. Är det inte möjligt att genom tolkning fastställa yrkandet får domstolen bringa klarhet genom processledning mot bakgrund av både 5 § FPL och officialprincipen enligt 8 § FPL.14 Det är heller inte alltid klart vad som utgör ett yrkande och vad som utgör omständigheter till grund för yrkandet.
Som synes verkar part inte kunna anföra nya eller ändra sina yrkanden. Även i förarbetena har angetts att en parts taleändring som avser yrkanden inte är möjlig.15 Kvalitativa ändringar i yrkandet är oftast uteslutna i förvaltningsrätten mot bakgrund av att de sällan är enkelt utbytbara. Om parten vill uppnå förändring är denne istället hänvisad till att ge in ny ansökan eller på annat sätt få det annorlunda prövat av beslutsmyndigheten.16 I vissa fall kan kvantitativa förändringar bli möjliga att anföra, exempelvis ersättning för ytterligare tidsperiod än det ursprungliga yrkandet vilket innebär att yrkande tillförs på väsentligen samma grund. En taleändring i sådana fall innebär dock ett helt nytt yrkande och bör inte kunna vara möjlig mot bakgrund av instansordningens princip.17 Observera att ovan nämnda möjlighet till reformatio in melius innebär att det är domstolen som ex officio ändrar yrkandet till fördel för
13 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 133 ff.
14 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 5 § 15 Prop. 1971:30 Del 2, s. 580
16 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 177 17 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 185
enskild. Huruvida nya omständigheter kan föras in i processen som stöd för ett yrkande är en annan fråga och behandlas mer detaljerat avsnitt 2.3. Så här långt kan konstateras att lagstiftningen inte är särskilt precis angående taleändringar allmänhet och speciellt angående taleändringar som rör omständigheter. Det som däremot är tydligt är att yrkandet i princip inte kan ändras samt att lagstiftningen uttrycker en princip som är central i förvaltningsprocessen, nämligen instansordningsprincipen.
2.2 Nya omständigheter eller nytt yrkande - gränsdragningsproblem
Ovan har konstaterats att det i princip borde vara uteslutet för part att kunna ändra eller åberopa nya yrkanden under processens gång. Det enda sättet för yrkandet att ändras är då domstolen ändrar det enligt reformatio in melius till förmån för enskild enligt 29 § FPL. Det är viktigt att upprätthålla skillnaden mellan yrkanden och omständigheter bland annat med tanke på att förbudet mot reformatio in pejus endast rör yrkanden men inte omständigheter. Vad som kan vara problematiskt är att det inte alltid är enkelt att skilja på vad som utgör nya omständigheter och vad som utgör nya yrkanden.
Yrkandet är att anse knutet till att avse själva rättsföljden och hur yrkandet utformas blir därför beroende av hur den materiella lagstiftningen ser ut och vad parten vill uppnå med överklagandet.18 Detta stämmer också med vad som gäller i tvistemålsprocessen.19 Exempelvis är yrkandet i ett LVM-mål (lagen om vård av missbrukare i vissa fall (1988:870)) att en enskild ska beredas tvångsvård och rättsföljden är själva beslutet om tvångsvård. Tvångsvården kan sättas in av olika, i lagstiftningen alternativa, skäl som till exempel att den enskilde utsätter sin fysiska hälsa för allvarlig fara. Om talan ändras så att parten, här myndigheten, vill att vård istället bereds på grund av att den enskilde befaras att allvarligt skada sig själv eller närstående så har den rättsliga grunden förändrats. Då har omständigheten ändrats men inte yrkandet.20 Omständigheterna tar med andra ord sikte på den rättsliga grunden till rättsföljden vilket motsvarar rekvisiten i lagstiftningen.
18 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocessramen m.m., 29 §, avsnittet som börjar med ”Termen yrkande”.
19 Ekelöf & Edelstam, Rättegång I, s. 39
I andra fall är det inte lika enkelt att skilja mellan omständigheter och yrkanden. Ett exempel är MIG 2007:31 där en man som hade ansökt om asyl inte ansetts ha ändrat sin talan då han senare i migrationsdomstolen yrkade att uppehållstillståndet ska ges på grund av anknytning. Talan ansågs gälla samma sak, nämligen berättigande till uppehållstillstånd i Sverige. Majoriteten i målet fann att sökanden inte ändrat sin talan genom att byta grund från skyddsskäl till anknytningsskäl, vilket talar för att det nya som anfördes ansågs vara en ny omständighet. De skiljaktiga argumenterade däremot för att det var fråga om en ändring av yrkandet.
Rättsföljden kan anses i det här fallet var detsamma, att uppehållstillstånd skulle beviljas, men rättsverkningarna av ett sådant beslut skilde sig beroende på vilken grund uppehållstillståndet gavs. Om fråga om återkallelse av tillståndet skulle uppkomma har personer som fått uppehållstillstånd på grund av flyktingskap, som är ett skyddsskäl, starkare skydd än personer som fått det av annat skäl (enligt 7 kap. 7 § Utlänningslagen (2005:716)). Förutom det får den person som beviljas uppehållstillstånd som flykting rätt att få flyktingförklaring och resedokument (4 kap. 3-4§§ samma lag). Skälet till beslutet har också betydelse för möjligheterna att få svenskt medborgarskap (5 kap. 3 a §) och för möjligheten att tidsbegränsa uppehållstillståndet (7 kap. 7-15 §§). Dessutom uppställs olika regler för de olika skälen vad gäller tid och plats för ansökan. De skiljaktiga menade att dessa särdrag innebar att även ett gynnande beslut att bevilja uppehållstillstånd skulle kunna överklagas. Beslutet innebär olika rättsverkningar och därför anses gynnande eller betungande beroende på vilket skäl beslutet grundas på. Vidare ansåg de skiljaktiga att saken i målet var uppehållstillstånd på viss angiven grund. Frågan är då om man kan anse att yrkandet i målet är detsamma eller om yrkandena ska anses olika beroende på vilka omständigheter som anförs och vilka rättsverkningar beslutet får med hänsyn till dessa. Det har tidigare tolkats att yrkandet i det här målet måste vara detsamma trots de olika rättsverkningarna då en annan lösning generellt skulle innebära betydligt större gränsdragningsproblem.21
Det finns några andra situationer där rättsverkningarna varierar men där rättsföljden är densamma och ett par exempel tas upp här. När det gäller körkortsingripanden får den enskilde normalt ett nytt körkort utan särskilt prövning när spärrtiden har löpt ut om
spärrtiden satts till högst 12 månader. Vid längre spärrtider kan det krävas att den enskilde genomgår ett förarprov för att få ett nytt körkort utfärdat (5 kap. 14-15 §§ Körkortslagen (1998:488)). Yrkandet är att körkortsingripande ska ske oavsett rättsverkningen, vilket lagstiftningens utformning i detta fall tyder på.22 Spärrtidens bestämmande liknar en påföljdsbedömning.
I mål om vård av unga enligt LVU kan vård ges enligt olika bestämmelser i lagstiftningen. De olika bestämmelserna ger olika rättsverkningar som kan avse bland annat hur länge vården ska pågå och vilka medel som kan tillgripas avseende till exempel boende och läkarundersökningar. Ett kammarrättsavgörande kan belysa situationen.23 Socialnämnden hade ansökt om vård av ett barn med stöd av LVU. Nämnden anförde dels att modern hade brustit i omsorg, en grund enligt 2 § LVU, och dels att barnet genom sitt eget beteende utsatte sin hälsa och utveckling för påtaglig risk att skadas vilket är en grund enligt 3 § LVU. Länsrätten biföll ansökan och förordnande om vård endast enligt 3 § då domstolen inte ansåg att modern brustit i omsorg. Nämnden överklagade och yrkade att barnet skulle beredas vård även enligt 2 § varvid kammarrätten biföll yrkandet.
Precis som i exemplet om tvångsvård enligt LVM är ju rättsföljden densamma, nämligen vård enligt LVU, men rättsverkningarna här är olika beroende på vilken grund vården ges. Av domen framgår att barnet tidigare vårdats i familjehem och gjort framsteg men sedan återfallit i skadligt beteende när det flyttat tillbaka till modern. Nämnden borde då uppfattat det vara en risk för att barnet i familjehemmet ändrar sitt beteende vilket innebär att grunden för vård enligt 3 § LVU skulle upphöra och att barnet då skulle falla tillbaka i sitt skadliga beteende när det flyttat tillbaka till modern. Det var antagligen av den anledningen det var av vikt för nämnden att vården även grundandes på 2 § LVU. Å ena sidan kan anses att yrkandet i målet var att barnet skulle beredas vård och att olika omständigheter anfördes till stöd för yrkandet precis som i exemplet om vård enligt LVM. I sådana fall borde kammarrätten ha avvisat överklagandet eftersom det inte gått nämnden emot (33 § FPL). Å andra sidan kan anses att det var fråga om två olika yrkanden, både vård enligt den ena och enligt den andra bestämmelsen, eftersom kammarrätten faktiskt prövade målet. De olika grunderna för vården gav olika rättsverkningar men avsåg samma rättsföljd.
22 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 127
23
Förhållandena kan jämföras med de i MIG 2007:31 där rättsföljden och inte rättsverkningarna var det avgörande för vad som skulle anses vara yrkandet och vad som skulle anses vara omständigheterna. I regel anges i LVU-mål med stöd av vilken paragraf vård förordnas i själva domslutet och detta får antas innebära att det faktiskt handlar om olika rättsföljder.24
Det här visar att gränsdragningen mellan de två processuella figurerna yrkanden och omständigheter inte alltid är självklar. Enligt vissa uttalanden är det inte meningsfullt att särskilja yrkanden och omständigheter utan istället bör man se saken som sådan i målet.25 Denna uppfattning har senare omvärderats av till exempel von Essen som numera framhäver att en gräns mellan yrkanden och omständigheter bör upprätthållas och att denna gräns avgörs av att yrkanden måste bestämmas utifrån den rättsföljd som begärs. Mot bakgrund av bland annat rättsfallen ovan menar han att yrkandet måste bestämmas utifrån vilken rättsföljd som begärs och inte vilka rättsverkningar som domen kommer att få.26 Det är en uppfattning som är enkel att instämma i eftersom det skulle skapa stor osäkerhet i hur yrkandet ska bestämmas om det var rättsverkningarna som vore avgörande.
Samtidigt verkar det inte helt tillfredsställande att rättsföljden kan bestämmas på olika sätt i olika typer av mål, särskilt om vi jämför migrationsmålet och kammarrättsavgörandet här ovan med varandra och med exemplet om vård enligt LVM. Det faktum att grunden anges i domslutet i LVU-mål bör inte ensamt kunna avgöra att det rör sig om olika rättsföljder i den typen av mål. Både i MIG 2007:31 och i kammarrättsavgörandet hade innehållet i den materiella rätten uttryckligen angett olika rättsverkningar beroende på vilken grund ett visst beslut ges. Det här tyder på att rättsföljden är beroende av innehållet i lagstiftningen förutom den tillämpade bestämmelsen. Om olika verkningar uttryckligen anges i den materiella rätten så borde dessa verkningar snarare innebära att det faktiskt rör sig om olika rättsföljder. Ett sådant synsätt skulle dels stämma med uppfattningen om att det är rättsföljden som är avgörande vid skiljandet av yrkanden från omständigheterna och skulle också ge en mer generell förklaring till varför olika skäl till ett beslut i LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU- LVU-
24 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 128
25 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m., 29 §, 5 uppl. och FT 1996 s. 80. Tidigare von Essen i FT 2003 s. 505 (jfr not 20). Även Prop. 1989/90:74 s. 379 f. som visserligen rörde taxeringsprocessen men där uttalandena hade generell innebörd.
mål kan innebära olika rättsföljder men inte göra det i LVM-mål. Det innebär också att det snarare borde röra sig om olika rättsföljder, inte rättsverkningar, även i MIG 2007:31 trots utgången i målet. Rättsfallet är svårtolkat med tanke på skiljaktig mening och dess omfång samt rättsfallet verkar gå i motsatt riktning när det gäller hur taleändringar vid nya omständigheter i övrigt behandlas i förvaltningsprocessen där instansordningsprincipen är avgörande. Angående möjlighet att tillföra nya omständigheter i förvaltningsprocessen behandlas detta i avsnitt 2.3.
Gränsdragningen mellan yrkanden och omständigheter kan få betydelse när något nytt tillförs processen genom en taleändring då förbudet mot reformatio in pejus i 29 § FPL gäller endast yrkanden.
2.3 Parternas och domstolens möjligheter att tillföra nya omständigheter
Avsnittet ämnar besvara frågan i vilka situationer det är möjligt för part eller domstol att tillföra nya omständigheter i processen överlag. Domstolens möjligheter behandlas kortfattat och fokus i avsnittet ligger på parternas möjlighet till taleändring.
Av 30 § FPL följer att rättens avgörande ska grundas på det som handlingarna innehåller och vad som i övrigt förekommit i målet, det vill säga att allt som skrivits, sagts och på annat sätt förekommit i målet utgör processmaterial. Domstolen är normalt inte bunden av vad part faktiskt åberopat till stöd för sina yrkanden förutom vid vissa undantag som nämnts i avsnitt 2.1. För att fastställa oklara eller otydliga omständigheter i ett överklagande kan domstolen tillgripa tolkning och processledning. Detta framgår av domstolens utredningsplikt enligt 8 § FPL.27 Det finns inget hinder att domstolen genom processledning förmår parterna att ta fram nya omständigheter, begränsningen är dock den processram som uppställs genom instansordningsprincipen.28
I förarbetena sades i samband med utredningsplikten att det främst ankommer på parterna att skaffa fram utredning i målet men att domstolen kan själv vidta åtgärder
27 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 8 § och 30 §, von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 225.
som ligger närmast till för den, exempelvis material från andra myndigheter.29
En uppfattning som är enkel att instämma i är att domstolen endast på eget initiativ borde kunna föra in nya omständigheter när det är motiverat av processekonomiska skäl eller på grund av att en part saknar förmåga att själv föra in det som saknas.30
I förarbetena angavs som exempel att olika typer av officiella dokument bör kunna begäras in av domstol, exempelvis myndighetsbeslut och registerutdrag men även inlåning av akter och handlingar som inte bevaras i målets akt.31
Denna möjlighet för domstolarna att själva berika processmaterialet bör tillämpas restriktivt då det bland annat medför att domstolens objektivitet kan komma att ifrågasättas.32
Det bör påpekas att domstolen inte heller är bunden av den rättsliga rubriceringen som parterna anfört vilket, förutom mot bakgrund av att domstolarna i förvaltningsmål normalt inte är bundna av vad parterna åberopat, också är ett utflöde av principen om iura novit curia. Det finns heller inget hinder för en högre instans att bygga sitt avgörande på ”annan grund” än den grund som synes ha använts av underinstansen.33
En förutsättning för det är att det finns tillräcklig utredning i målet.34
Vad gäller parternas möjligheter att tillföra nya omständigheter finns det inga bestämmelser i FPL som reglerar detta förutom 3 och 4 §§ FPL som innehåller formella regler om vad ett överklagande ska innehålla och 37 § FPL som begränsar möjligheten att föra in nya omständigheter när målet hamnat hos Högsta förvaltningsdomstolen. Begränsningen i 37 § FPL innebär att det ska föreliga särskilda skäl för att part ska kunna föra in nya omständigheter eller bevis i Högsta förvaltningsdomstolen. Det motiveras med att domstolen framför allt är prejudikatsinstans och möjligheten att fritt föra in nya omständigheter skulle
motverka den funktionen.35
Bestämmelserna FPL reglerar inte frågan om parterna måste anföra sina omständigheter inom viss tid och detta diskuteras inte heller i förarbetena men en
29 Prop. 1971:30 Del 2, s. 530.
30 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 244. 31 Prop. 1971:30 Del 2, s. 584.
32 Prop. 1971:30 Del 2, s. 579 f., se även von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 240. 33 FÖD 1983:28, RÅ 2001 ref. 26, även HFD 2013 ref. 2
34 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 §, under rubriken ”Domstolens prövning av olika omständigheter”.
sådan begränsning i tiden torde inte finnas. Enligt Wennergren och von Essen finns det flera starka skäl till det.36 För det första så finns det inget i FPL som tyder på
någon begränsning i tiden för att anföra omständigheter och för det andra så borde samma regel gälla vid överklagande hos förvaltningsdomstol som vid en högre förvaltningsmyndighet. Slutligen anges att 5 § FPL talar mot begränsning i tiden då det av bestämmelsen följer att om en överklagandeskrift är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak så ska rätten förelägga klaganden att inom viss tid, som även kan vara efter överklagandetiden, att avhjälpa bristen. Föreläggandet kan avse formella fel och yrkanden men också omständigheter. En part som redan framställt sina omständigheter men senare vill ändra dessa ska rimligen inte ställas i sämre läge än den part som från början angett otydliga eller inga omständigheter.
Frågan är nu om det i förvaltningsprocessen är fritt för part att föra in nya omständigheter i processen eller om det finns en begränsning förutom 37 § FPL. I propositionenavstods det från någon reglering i frågan. I propositionen till FPL skrev departementschefen att det starka officialprövningsintresset hos förvaltningsdomstol talade för att det rörande vissa målgrupper kan råda ganska stor frihet för part att ändra sin talan genom att åberopa annan grund.37
Med officialprövningsintresse menas förvaltningsprocessens strävan att nå materiellt riktiga avgöranden.38
Frågan om det ska vara tillåtet för part att ändra sin talan på det sättet ansågs vara för komplicerad för att lösa generellt.
Enligt den statliga utredningen som föregick propositionen skulle en klagande inte få föra en talan som kvalitativt eller kvantitativt vidgar processramen som dragits upp i föregående instans och att detta bör utgöra huvudregeln.39
Utredningen kom fram till att någon allmän regel om att part får utvidga eller ändra sin talan inte borde tas in i lagen. Däremot framhölls att det finns situationer där instansordningsprincipen inte kan upprätthållas strikt. Det antyds att det kan finnas situationer där nya omständigheter förskjutit sakläget men då det kan vara onödigt formalistiskt och opraktiskt att tillämpa instansordningsprincipen. Det kan med andra ord finnas situationer där processramen kan vidgas trots att ”sakläget förskjutits”. Situationen
36 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 250 ff. 37 Prop. 1971:30 Del 2 s. 581 och 595.
38 von Essen, Processramen i förvaltningsmål s. 269.
exemplifieras i utredningen som praktiska och processekonomiska skäl.40
Enligt von Essen rör det sig om resonemang huruvida det är tillåtet med en taleändring trots att saken ändras även om utredningen inte uttryckligen påpekar att saken ändras, utan ”förskjutits”. Det är en rimlig tolkning då utredningen verkar benämna dessa situationer som undantag från instansordningsprincipen. Förarbetena får anses uttrycka att prövningsramen ska vara densamma i alla instanser och att det inte är tillåtet att anföra nya omständigheter så att saken ändras i målet. Denna tolkning av förarbetena har också stark anslutning i doktrinen.41
I praxis stärks uppfattningen ytterligare.42
I RÅ 2003 ref. 15 förklarade Högsta förvaltningsdomstolen att 6 kap. 18 § taxeringslagen (numera ersatt av skatteförfarandelagen (2011:1244)) uttrycker en allmän förvaltningsrättslig princip, som då blir tillämplig på alla måltyper. Regeln innebar att ett åberopande av nya omständigheter till stöd för talan inte betraktas som ändring av talan om den fråga som är föremål för prövning inte ändras genom de nya omständigheterna. Saken, eller här frågan, anses då vara samma om händelseförloppet eller saksammanhanget inte ändras.43
I RÅ 1999 ref. 63 uttalade Högsta förvaltningsdomstolen att som huvudregel, enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer, gäller att domstol endast kan pröva de frågor som tidigare prövats av underinstanserna. Här skulle prövning enligt ett nytt lagrum ske i kammarrätten och därmed skulle prövningen komma att väsentligen grunda sig på andra omständigheter än de som låg till grund för prövning hos underinstanserna. Prövningen skulle ha gällt en fråga som inte avgjorts tidigare och kammarrätten var förhindrad att ta upp denna fråga.
Avslutningsvis kan därför sägas att förarbeten, doktrin och praxis ger stöd för att en taleändring genom att nya omständigheter tillförs målet är tillåten under förutsättning att saken inte ändras på grund av de nya omständigheterna. Om det nya som anförs innebär att saken ändras så är taleändringen inte tillåten och ska avvisas. Denna huvudregel är en konsekvens av instansordningens princip.
40 SOU 1964:27 s. 541
41 von Essen, Processramen i förvaltningsmål s. 267, Ragnemalm, Förvaltningsprocessens grunder, s.192 och Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m. 30 § 42 Se även RÅ 1990 ref. 108, RÅ 1990 ref. 64. Refererade och angivna rättsfall är inte uttömmande
2.4 Bestämmande av saken – instansordningsprincipen
I vilken utsträckning parterna har möjligheter att vidga processramen genom att ändra eller tillföra omständigheter bestäms av vad som utgör saken i målet. Det blir alltså fråga om att avgöra om en ny omständighet utgör samma sak eller en ny sak. Frågan inte enkel att besvara och finns framförallt beskrivna i praxis och i doktrin. I förarbetena ges ingen närmare vägledning förutom att instansordningsprincipen gäller som allmän förvaltningsrättslig princip vilket har konstaterats ovan. Detta innebär, när det gäller omständigheter, att en klagande inte kan få andra sakfrågor prövade än dem som avgjorts genom det överklagade beslutet.44
I ovan nämnda RÅ 2003 ref. 15 uttalade Högsta förvaltningsdomstolen att en viss bestämmelse i dåvarande taxeringslagen gav uttryck för en allmän förvaltningsrättslig princip som innebär att åberopade av nya omständigheter till stöd för talan inte ska betraktas som ändring av talan om frågan som prövas i målet inte ändras genom de nya omständigheterna. I propositionen till bestämmelsen angavs att frågan, saken, anses vara densamma om händelseförloppet eller saksammanhanget inte förändras på grund av de nya omständigheterna.45
Att skattemyndigheten i målet från början åberopat att ett konstverk inte införskaffats för bolagets verksamhet utan för företagsledarens privata bruk och senare i kammarrätten hävda att någon verklig förlust inte uppkommit vid avyttringen av verket förändrade inte saken. Domstolen menade att händelseförloppet eller saksammanhanget var de skattemässiga konsekvenserna i avdragshänseende för ett bolag på grund av dess mellanhavanden med bolagets företagsledare angående ett visst konstverk. Skattemyndighetens nya grund, eller omständighet, för att vägra bolaget avdrag för konstverket utgjorde samma sak.
I flera andra prejudikat som rör skatterättens område har frågan om vad som utgör samma sak berörts med hänvisning till ”händelseförloppet” eller ”saksammanhanget”.46
Nämnas kan RÅ 2000 ref. 54 där det ansågs att ett nytt yrkande inte innefattade en otillåten taleändring då det händelseförlopp och de inkomstposter, som av Riksskatteverket åberopades först i Högsta
44 SOU 1964:27 s 541 ff 45 Prop. 1989/90:74 ref. 369
46 Jfr även 2005 ref. 77 (se även avsnitt 3.2.) och RÅ 2005 ref. 7 där förutsättningen för
förvaltningsdomstolen, överensstämde med det som varit föremål för underinstansernas prövning och det kan inte anses innebära att saken därigenom ändrats. Däremot innebar det nya yrkandet att nya förutsättningar som underinstanserna inte haft anledning att ta hänsyn till fördes in i målet och avvisades.47
Visserligen rör dessa rättsfall skatteprocessen men resonemangen har även bäring på övriga måltyper på förvaltningsrättens område.48
Detta då de grundar sig på uttalandet i RÅ 2003 ref. 15 om att en viss bestämmelse utgör en allmän förvaltningsrättslig princip och i att förarbetena till denna diskuterades hur saken skulle bestämmas. Dessutom finns liknande resonemang om händelseförlopp eller saksammanhang återkommer i rättsfall som rör andra förvaltningsrättsliga områden och som följer här. Det nyligen avgjorda HFD 2013 ref. 5 behandlar nya anförda omständigheter i ett mål om överprövning av offentlig upphandling. Ett bolag hade ansökt om överprövning hos förvaltningsrätten och yrkat att upphandlingen skulle göras om. Bolaget framhöll att det uppfyllde de krav på kvalitets- och miljöledningssystem som ställts av det upphandlande bolaget. I kammarrätten anförde bolaget att det även fanns brister i förfrågningsunderlaget som gör att upphandlingen måste göras om och kammarrätten avvisade den nya omständigheten. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade först att allmänna förvaltningsrättsliga regler gällde vid åberopande av nya omständigheter i ett överklagande på området för offentlig upphandling då speciallagstiftningen inte reglerade situationen. Vad gällde saken framförde domstolen att överprövningen i enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU, endast tar sikte på om myndigheten förfarit korrekt och iakttagit de upphandlingsprinciper och förfaranderegler som anges i lagen, inte det upphandlingens materiella resultat. Domstolen är därför inte beroende av yrkande från parterna när den ska avgöra vilken av åtgärderna som den ska besluta om. Saken, det som skulle avgöras av kammarrätten, var om det med anledning av bolagets talan fanns skäl för ingripande enligt LOU och kammarrätten borde därför inte ha avvisat den nya omständigheten. Vad gällde eventuell prövning eller återförvisning i aktuellt mål menade man att det
47 Angående avvisningen av yrkandet med hänsyn till instansordningsprincipen följde även
resonemang kring 37 § FPL. Regeln, som visserligen inte var tillämplig i det aktuella målet enligt ordalydelsen, tycks ha använts som främsta argumentet för att avvisa det nya yrkandet. 48 Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, s. 192
är något som ankommer på kammarrätten att avgöra. Om den nya omständigheten utgör samma händelseförlopp eller saksammanhang nämns inte uttryckligen av domstolen men resonemanget verkar ta sikte på att i mål om LOU är domstolen inte bunden av yrkandena varvid talan omfattar flera möjliga yrkanden och omständigheter. En möjlig tolkning är att händelseförloppet är ganska omfattande i LOU-mål.49
Högsta förvaltningsdomstolen uttalade i RÅ 1990 ref. 108 att det av instansordningsprincipen följer att domstolen ska ta upp endast de sakfrågor som prövats av beslutsmyndigheten. Målet rörde disciplinpåföljd och begräsning av förskrivningsrätt för en läkare. I målet ansågs sakfrågorna vara de konkreta anmärkningar som riktats mot preciserade åtgärder eller försummelser gjorda av läkaren. Anmärkningar som framförts i högre instans kunde därför endast prövas om de avsåg dessa konkreta handlingar. I målet påverkades processramen av en åberopsplikt för den offentliga parten. Domstolens uttalanden ger stöd för att saken bör bestämmas utifrån det händelseförlopp som från början anförts som stöd för talan.50
I RÅ 1990 ref. 64 som gällde deslegitimation av två läkare, avvisades en ny anförd omständighet mot bakgrund att den beskrev en annan gärning. Socialstyrelsen hade i hälso – och sjukvårdsnämnden gjort gällande att de två läkarna var olämpliga att utöva yrket då de hade styckat en kropp. Senare i processen åberopade Socialstyrelsen att de var olämpliga också på grund av att de fotograferat styckningen och haft sexuella förbindelser med personen som styckades i närvaro av den ene läkarens ettåriga barn. Högsta förvaltningsdomstolen uttalade då att Socialstyrelsen i sin anmälan endast åberopat själva styckningen och att denna gärning innebar att de var olämpliga att utöva läkaryrket. Med tanke på ordet gärning som ger intryck av en faktisk handling måste anledningen vara att taleändringen inneburit att det
49 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 § 50 von Essen, Prövningsramen i förvaltningsmål, s. 272
ursprungliga beskrivna händelseförloppet ändrats.51
Observera att processramen här påverkades av åberopsplikt för den offentliga parten.52
I doktrinen framhålls att saken måste bestämmas på samma sätt oavsett om det rör sig om taleändring eller om en fråga har blivit rättskraftigt avgjort.53
Därför kan ledning om tillåtna taleändringar finnas i praxis som avser rättskraftsfrågor vilket också bekräftats i RÅ 1993 ref. 76. I ett mål, RÅ 2010 ref. 1, om återkrävande av bostadstillägg hade Försäkringskassan beslutat att från bidragstagaren återkräva ett bostadstillägg som utgått med för högt belopp under viss tidsperiod. Till grund för beslutet anfördes att personen var samboende med annan person som var folkbokförd på samma adress och att bostadskostnaderna delades mellan dem. Kammarrätten hade funnit att det inte var styrkt att personerna var samboende under den aktuella tidsperioden och upphävde Försäkringskassans beslut och domen vann laga kraft. Som grund för det nya beslutet anfördes att bidragstagaren under samma angivna tidsperiod hyrt ut sin lägenhet till annan och av den anledningen inte var berättigad till bostadstillägget. Majoriteten i HFD menade att kassans andra beslut inte avsåg samma sak som tidigare rättskraftigt avgjorts av kammarrätten. Avgörande betydelse för frågan om de olika besluten avsåg samma sak var om det nya beslutet baserats på ett annat händelseförlopp. HFD fann att det var olika händelseförlopp som låg till grund för myndighetens olika beslut.
Sammantaget kan sägas att nya omständigheter som anförs endast ska tillåtas om de inte förändrar händelseförloppet, gärningen eller skeendet vilket med varierande tydlighet framgår av praxis.54
Ett avgörande som verkar gå mot denna riktning är RÅ 2009 ref. 19 som rörde mål om vårdbidrag. Högsta förvaltningsdomstolen fann att underinstansen inte borde avvisat ett överklagande i den del det avsåg ersättning för merkostnader som gick utöver det som prövats av myndigheten. Domstolen angav att mål om vårdbidrag gäller rätten till vårdbidrag med viss nivå av prisbasbeloppet och
51 Samma tolkning görs också av Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 §, under stycket som börjar med ”Instansordningsprincipen – samma sak eller ny sak”. 52 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 57 ff. Se även RÅ 1993 s. 76 som gällde körkortsingripande.
53 Alhager, Rättskraft i skatteprocessen, s. 181 ff., Wennergren § von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 §
54 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 273, Alhager, Rättskraft i skatteprocessen, s. 101 ff. samt tidigare upplaga av Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 29 §
att de merkostnader som åberopats senare i processen enbart utgjorde nya omständigheter till stöd för yrkandet vilka parten hade rätt att åberopa. Här tycks det som om det varit endast rättsföljden som var det avgörande för om taleändringen ska tillåtas eller ej. En möjlig tolkning skulle kunna vara att händelseförloppet inte ändras om underlag för vårbidraget justeras men det går inte att dra några säkra slutsatser med tanke på hur domskälen har formulerats.55
Trots att det är händelseförloppet som är avgörande kan man inte helt avfärda att yrkandena och rättsföljden har sin roll att spela i bestämmandet av saken. Vad gäller allmän process har i princip två olika ståndpunkter framhållits. Olivecrona menar att det avgörande för om frågan är om samma sak eller inte är det åberopade saksammanhangets enhetlighet.56 Enligt synsättet uppfattas saken som yrkandena och saksammanhanget i kombination. Den andra ståndpunkten i allmän process framhålls av Ekelöf där det däremot är rättsföljden som avgör saken. De olika grunderna, eller omständigheterna, ska leda till samma rättsföljd för att kunna utgöra samma sak.57 I praktiken når de två metoderna i alla flesta fall samma resultat i den allmänna processen.
I förvaltningsprocessen tycks Olivecronas synsätt ha vunnit företräde då saken förblir densamma så länge det faktiska händelseförloppet, eller saksammanhangets enhetlighet, inte ändras och inte så länge rättsföljden förblir densamma.58 Samtidigt sker detta i kombination med yrkandena i målet som ju kopplas ihop med den rättsföljd som de medför.Förvaltningsrättslig praxis tyder också på att saken bestäms genom en kombination av yrkanden och faktiska omständigheter i målet. I RÅ 1993 ref. 63 gällde framför allt om nya yrkanden kunde anföras.59
Prövningen i kammarrätten skulle där i väsentliga avseenden grunda sig på andra omständigheter än prövningen i underinstanserna och då gällt en annan fråga.
Man bör skilja mellan det att parten med bibehållet yrkande byter omständigheter och det att parten tillför helt annorlunda omständigheter för sitt yrkande. Det rör sig då sådana omständigheter som inte går att föra in under samma yrkande eftersom de
55 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 § 56 Olivecrona, Rätt och dom, s. 263 ff. och s. 321 ff.
57 Ekelöf, Rättegång II, s. 136 f.
58 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 271
egentligen inte motsvarar de rekvisit som ska leda till den rättsföljd yrkandet avser.60
Det är möjligt att en sådan gränsdragning kan ha betydelse för om domstolen ska tillåta en taleändring. Situationen att det nya som anförs egentligen rör rekvisit som hör till en annan rättsföljd, kan tyda på att en part vill byta yrkande vilket ju inte borde vara möjligt.
Det har framförts av i vart fall tidigare Wennergren att så länge yrkandet sakligt sett är detsamma kan byte av åberopade omständigheter och tillägg av nya kan ske inom rimliga gränser. Däremot bör det inte gå så långt att man godkänner ändring av talan där nya omständigheter anförs som visserligen ger samma typer av utfall, eller rättsföljd, men enligt en helt annan lagstiftning. Då har talans och sakens rättsliga identitet helt förändrats. Detta uttalande om omfattningen av saken har senare delvis kritiserats för att vara alltför vid vilket är en befogad invändning.61
Slutsatsen att saken blir en annan om de nya omständigheterna utformas utifrån en helt annan lagstiftning verkar däremot självklar. Olika lagstiftning har olika syften och andra rekvisit att uppfylla och beslutsmyndigheterna har oftast inte kompetens eller mandat att meddela beslut i skilda typer av lagstiftning.62
Det kan nu konstateras att saken i förvaltningsmål med goda skäl ska bestämmas genom en koppling till händelseförloppet, skeendet, gärningen eller liknande.
I ett notismål verkar Högsta förvaltningsdomstolen ha gjort samma bedömning som kammarrätten där saken i ett mål ska bedömas särskilt för varje rättsområde.63
Detta kan vara rätt svårt att uppnå då rättsområden inom förvaltningsrätten är många och inte alltid lätta att definiera. Idag anses det finnas över 500 måltyper inom förvaltningsrätten.64
Dessutom förändras lagstiftningen ofta och snabbt inom vissa större områden, t.ex. socialförsäkringen och skatteområdet. Prejudikatsvärdet av notismålet kan inte vara starkt då man inte uttalar något särskilt om bestämmande av saken. Om saken ska bestämmas på olika sätt i olika rättsområden så bör i sådana fall generella hållpunkter ges för att kunna kategorisera rättsområdena i relation till
60 von Essen Processramen i förvaltningsmål, s. 273 samt Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m., 29 § (5 uppl.)
61 von Essen, Processramen i förvaltningsmål s. 274. 63 RÅ 2000 not 177
64 Enligt Domstolsverkets webbplats,
bestämmande av saken. Ingenting i praxis tyder på någon större variation mellan rättsområden inom förvaltningsrätten där saken ska bestämmas på olika sätt. Ett nämnvärt undantag kan vara migrationsmål som gäller flyktingfrågor.65
Migrationsmålen är dock väldigt svårtolkade och processen visar en del särdrag. Om det finns övriga undantag där saken ska bestämmas annorlunda än allmänt inom förvaltningsprocessen är ovisst och bör i framtiden i sådana fall framgå av eventuell speciallagstiftning eller tydligt av praxis.
Sammanfattningsvis bestäms saken av en kombination av yrkandena och omständigheterna i målet.66
Det avgörande för en tillåten taleändring är om det nya som anförs utgör samma händelseförlopp, skeende eller gärning som den tidigare talan. Vad som utgör ett och samma händelseförlopp är däremot svårare att avgöra och frågan behandlas närmare i avsnitt 3.2.
65 MIG 2007:31, även beskrivet i avsnitt 2.3, och MIG 2008:45. Se även UM 9085-12, 7104-12 och UM 10138-7104-12. Det avgörande tycks vara skyddsfrågan och om det rör ansökan om uppehållstillstånd eller utvisning.
3. Processens ram när omständigheter som anförs inträffat efter myndighetens beslut
3.1 Ny bevisning eller ny omständighet
Det första problemet som uppstår när man möter nya omständigheter är huruvida de utgör nya bevisfakta eller nya rättsfakta. Detta blir särskilt avgörande när det nya in-träffat först efter myndighetens beslut. Det är viktigt att kunna dra en gräns mellan vad som utgör bevisfakta och rättsfakta i processmaterialet för att kunna uppfylla reglerna om korrekt placering av bevisbördan, för bevisvärdering och omröstnings-reglerna.67 Därutöver kan en korrekt gränsdragning vara avgörande för om nya omständigheter ska tillåtas eller inte och på vilket sätt det ska ske. Nya bevis kan nämligen tillföras målet utan att det utgör en ändring av talan i förvaltningsprocess då förfarandet stämmer överens med det som gäller i allmän process och vilket också har visst stöd i doktrinen.68 Observera att begränsningen enligt 37 § FPL hos Högsta förvaltningsdomstolen även avser ny bevisning.
I förvaltningsprocessen bör yrkandena vara direkt kopplade till rättsföljden. Omständigheter utgör de rättsfakta som leder till rättsföljden. Rättsfakta stöds av den bevisning, bevisfakta, som finns i målet. Gränsen mellan rättsfakta och bevisfakta och därmed gränsen mellan omständigheter och bevisning är inte alltid enkel att dra. För det första bör man dela upp konkreta rättsfakta och abstrakta rättsfakta. Med abstrakta rättsfakta avses beskrivningen i en bestämmelse eller enklare uttryckt de rekvisit som leder fram till en rättsföljd. Konkreta rättsfakta är däremot de fakta som avgör om rekvisiten är uppfyllda. Det rör sig om faktiska relevanta sakförhållanden som parter-na framför och kan därför relateras till det som har hänt ”i verkligheten”. Bevisfakta är olika förhållanden som tjänar som bevis för att olika omständigheter faktiskt före-ligger. Bevisfakta är alltså inte direkt förknippat med den materiella rätten eller rätts-följden. I vissa situationer kan det vara svårt att särskilja bevisfakta och rättsfakta, t.ex. när det i ett mål finns ett och samma förhållande som utgör en egen självständig omständighet eller rättsfakta som ett bevisfaktum för en annan omständighet. Nämnas
67 För tvistemål i allmän process kan rättsfakta men inte bevisfakta vara föremål för särskild omröstning enligt 16 kap. 2 § RB vilket även borde gälla för förvaltningsprocessen enligt 26 § Lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.
68 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m. 30 §, von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 204 samt Fitger 13:3 RB
bör också begreppet hjälpfakta vilket är en kunskap som förstärker eller försvagar ett bevisfaktums bevisvärde för viss omständighet.69 I förvaltningsprocessen används
uttrycket rättsfakta eller oftast bara uttrycket ”åberopade omständigheter till stöd för yrkandet”. Termen omständigheter är inte heller alltid fast och kan ibland avse både bevis och den rättsliga grunden.70 Särskilt svårt kan det vara att skilja mellan ny an-förd bevisning och nya omständigheter när det nya har inträffat efter det att myndig-heten har fattat sitt beslut.
Ett par kammarrättsavgöranden kan belysa förhållandet mellan omständigheter och konkreta rättsfakta och bevisfakta inom förvaltningsprocessen som även rör att något nytt anförs i processen. Kammarrätten i Stockholm dömde i ett mål om sjukpenning.71 En förutsättning för att få rätt till sjukpenning är bland annat att den sökande har ned-satt arbetsförmåga med minst en fjärdedel (nu gällande 27 kap. 2 § Socialförsäkrings-balken (2010:110)). Den enskilde hade sökt sjukpenning, en ersättningsform som gäller för viss period, och Försäkringskassan hade avslagit ansökan med hänvisning till att det inte var visat att den enskilde var sjuk i tillräcklig grad. Vid prövningen i kammarrätten hade personen åberopat ett läkarintyg och två utlåtanden från psykolog respektive sjukgymnast. Intyget och utlåtandena hade utfärdats efter tiden för myndig-hetens beslut. Kammarrätten anförde att det som var avgörande för domstolens pröv-ning är de förhållanden som förelåg vid tidpunkten för myndighetens beslut. Vidare ansågs att det inte förelåg något hinder mot att pröva även senare läkarintyg under förutsättning att det ger en bild av ett sjukdomstillstånd som i huvudsak torde ha före-legat under den i målet aktuella tiden och beaktade det nya läkarintyget. Den aktuella tiden kan anses vara den tidsperiod som den enskilde sökt sjukpenning för.
Ett annat kammarrättsavgörande på socialförsäkringsområdet rörande fråga om sjuk-ersättning.72 Beviljande av sjukersättning förutsätter ett liknande rekvisit som sjuk-penning, det krävs att arbetsförmågan ska vara nedsatt med minst en fjärdedel men det krävs också att arbetsförmågan är stadigvarande nedsatt. Enligt övergångs-bestämmelser som var tillämpliga i målet fanns det också möjlighet att få tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids- tids-
69 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocessramen m.m., 30 §, stycket som börjar med Termerna omständigheter, bevisfakta m.m.
70 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 200. Jfr även t.ex Prop. 1971:30 Del 2 s. 519 och s. 584.
71 Kammarrätten i Stockholm mål nr 125-13
72 Kammarrätten i Stockholm mål nr4900-11. Se även Kammarrätten i Göteborg i mål nr
