Linköpings universitet | Tema Teknik och social förändring Kandidatuppsats, 15 hp| Samhällsplanering Vårterminen 2021 |LIU-TEMA/SAP-G--2021/016-SE Linköpings universitet SE-581 83 Linköping 013-28 10 00, www.liu.se
Det kommunala uppdraget i en ny tid
Tillvägagångssätt för hur GGVV-regionen kan anpassa sig till
demografiska förändringar
Johan Lodens
Hugo Runberger
Handledare: Lena Levin Examinator: Anna Storm
Sammanfattning
De demografiska förändringarna som sker idag medför stora utmaningar för
landsbygdskommuner att klara av det kommunala uppdraget. Arbetets syfte är att undersöka vilka förutsättningar det finns för kommunerna i GGVV-regionen att klara av det kommunala uppdraget i framtiden. Den tidigare forskningen består i huvudsak av en redogörelse för hur kommunsammanläggningar och samverkan kan fungera som lösningar samt hur demokratin och den lokala identiteten kan påverka och påverkas av dessa lösningar.
Uppsatsen baseras främst på en intervjustudie med kommunerna som komplementeras med en enkätstudie som behandlar GGVV-invånarnas perspektiv. Arbetet kommer huvudsakligen fram till att samverkan är att föredra framför kommunsammanläggningar idag i GGVV-regionen, men att kommunsammanläggningar kan bli mer aktuellt i framtiden. Samtidigt beskrivs de
demografiska förändringarna vara ett underbeforskat ämnesområde. Arbetet kan ge en inblick i hur GGVV-regionen ser på frågan.
Nyckelord: kommunsammanläggningar, det kommunala uppdraget, GGVV-regionen, samverkan, demografiska förändringar.
Abstract
Due to the ongoing demographic changes, rural municipalities will face great challenges regarding maintaining the current standard of the municipal assignment. The thesis aims to examine which pre-conditions the GGVV-region has, to cope with their assignments in the future. The research-chapter recites how municipal amalgamations and inter-municipal
cooperation can be used as solutions and how democracy and the local identity can affect and be affected by these solutions.
The method is an interview-study with the municipalities, and it is supplemented by a survey-study which addresses the perspectives of the citizens. The main result is that the municipalities prefer inter-municipal cooperation rather than municipal amalgamations. Municipal
amalgamations might be more relevant in the future. However, more research can be done on demographic changes. This thesis can give an insight on the GGVV-region's thoughts on municipal amalgamations.
Keywords: municipal amalgamations, the municipal assignment, GGVV-region, inter-municipal cooperation, demographic changes.
Förord
Vi vill tacka vår handledare Lena Levin för att du har givit oss värdefulla synpunkter och varit ett stöd genom hela arbetet. Vi vill även tacka samtliga intervjupersoner för att ni ställde upp och svarade på våra frågor. Utan era synpunkter hade det varit svårt att få till ett arbete. Till sist vill vi även tacka respondenterna på enkäten.
Tack!
Linköping 18 maj 2021
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1
1.1 Syfte och frågeställningar ... 2
2. Bakgrund ... 3
2.1 Demografiska förändringar i Sverige ... 3
2.2 De svenska kommunernas historia och uppdrag ... 4
2.2.1 Storkommunreformen 1952 ... 5
2.2.2 Kommunblocksreformen 1974 ... 5
2.3 Den kommunala samverkans historia ... 6
2.4 Bakgrund kring GGVV-regionens kommuner ... 6
2.5 Problembeskrivning ... 11 3. Tidigare forskning ... 12 3.1 Samverkan... 12 3.2 Kommunsammanläggningar ... 12 3.3 Demokrati ... 13 3.3.1 Kommunstorlek ... 13 3.3.2 Medborgardialog ... 14 3.4 Lokal identitet ... 14
4. Metod och empiri ... 16
4.1 Genomförande av intervjuer ... 16 4.2 Genomförande av enkätundersökning ... 16 4.3 Urvalsprocess ... 17 4.3.1 Val av intervjupersoner ... 17 4.3.2 Val av kommuner ... 18 4.4 Avgränsningar ... 18 4.5 Analysmetoder ... 18 4.6 Metoddiskussion ... 19 4.7 Forskningsetik ... 20 4.8 Källdiskussion ... 20 5. Resultat ... 22
5.1 Kommunal service och demografiska förändringar ... 22
5.2 Samverkan... 24
6. Analys ... 31
7. Diskussion ... 35
8. Slutsats ... 40
9. Referenser ... 41
10. Bilagor ... 44
10.1 Bilaga 1 - Hur tycker du att den kommunala servicen fungerar i din kommun? ... 44
10.2 Bilaga 2 - Vilket område tycker du fungerar bäst i den kommunala servicen? ... 48
10.3 Bilaga 3 - Vilket område tycker du fungerar sämst i den kommunala servicen? ... 52
10.4 Bilaga 4 - Tror du att en eventuell kommunsammanläggning hade gynnat den kommunen du bor i? ... 56
10.5 Bilaga 5 - Vilken kombination av kommunsammanläggning föredrar du? ... 60
10.6 Bilaga 6 - Enkätundersökning ... 64
1
1. Inledning
Sveriges befolkning ökar, andelen äldre blir större och flytten från stad till land fortsätter, och det är främst mindre kommuner som kommer minska i befolkningsantal. Det beräknas att 80% av Sveriges befolkning kommer vara bosatt i eller nära en stor stad år 2040 (Häggroth, 2017, s. 29). Ungefär hälften av Sveriges kommuner minskar i befolkningsantal och majoriteten av dem har minskat sedan 1970-talet. När invånarantalet i en kommun minskar försämras ofta kommunens skatteunderlag vilket försämrar kommunens möjlighet att upprätthålla kvaliteten på servicen. Ämnesområdet beskrivs som högst relevant men samtidigt förhållandevis obeforskat (Syssner, 2014, s. 7-9).
I Sverige har det genomförts tre kommunreformer, 1800-talets kommunindelningsreform och 1900-talets sammanläggningsreformer. Idag talas det återigen om kommunsammanläggningar och det främsta tecknet på detta kan anses vara den kommunutredning som publicerades år 2020 (SOU 2020:8. s. 63-68). Vissa likheter finns mellan situationen inför storkommunreformen på 1900-talet och situationen idag, där ett exempel är kommunernas utmaning med att klara av det kommunala uppdraget (SOU 2020:8. s. 30; Erlingsson, Wångmar, & Ödalen, 2011, s. 10). Situationen framhålls som akut i vissa kommuner i Sverige, med ständiga nedläggningar av viktiga välfärdsfunktioner (Mellander & Bjerke, 2017, s. 199). Det är viktigt att hitta strategier för att stärka kommunernas möjligheter att klara av det uppdrag de är ålagda att genomföra, både idag och i framtiden (SOU 2020:8, s. 30). Det finns dock få nyligen genomförda
opinionsundersökningar om hur befolkningen och beslutsfattare ställer sig till kommunsammanläggningar (Sandberg, 2017, s. 77).
Kommunerna som studeras är Gislaved, Gnosjö, Vaggeryd och Värnamo som tillsammans utgör GGVV-regionen, även kallad Gnosjöregionen. Kommunerna samarbetar i stor utsträckning, bland annat inom utbildningsområdet och avfallshantering. Deras gemensamma mål med samarbetet är att tillsammans möta dagens och framtidens utmaningar (Gnosjö kommun, u.å.). Kommunutredningen bedömer att både kommunsammanläggningar och mellankommunal samverkan kan fungera som strategier för vissa kommuner för att öka kapaciteten på deras verksamhet (SOU 2020:8, s. 30). I och med att det sker samverkan mellan kommunerna idag är det mer relevant att undersöka vilka för- och nackdelar det finns med en
kommunsammanläggning i GGVV-regionen.
Arbetet presenterar hur situationen i GGVV-regionen ser ut idag samt vilka lösningar respektive kommun och invånarna i GGVV-regionen föredrar. Samtidigt som arbetet undersöker frågan ur en svensk kontext, med viss utländsk litteratur, är problemområdet inte exklusivt för Sverige. Således kan delar av arbetet vara relevant även i en utländsk kontext.
2
1.1 Syfte och frågeställningar
Med bakgrund av de utmaningar som kommunerna står inför vad gäller det kommunala uppdraget är syftet med arbetet att undersöka vilka förutsättningar det finns för kommunerna i GGVV-regionen att i framtiden klara av det kommunala uppdraget. Utifrån syftet har följande frågeställningar formulerats:
● Vilka huvudsakliga likheter och skillnader går att se mellan kommunernas och
invånarnas syn på den kommunala servicen och eventuella kommunsammanläggningar? ● Vilka huvudsakliga likheter och skillnader går att urskilja i respektive kommunlednings
syn på det interkommunala samarbetet och de demografiska förändringarna i kommunen? ● Vilka huvudsakliga anledningar finns till att genomföra eller inte genomföra en
kommunsammanläggning i GGVV-regionen, utifrån det som framkommer i empirin och litteraturen?
3
2. Bakgrund
I denna del ges en bakgrund kring ämnesområdet och kring GGVV-regionens kommuner.
2.1 Demografiska förändringar i Sverige
Ungefär hälften av Sveriges kommuner minskar i befolkningsantal. Det är främst unga vuxna och förvärvsarbetande personer som flyttar från de krympande kommunerna. Således ökar andelen yngre och äldre personer. Detta medför mindre skatteintäkter i de krympande
kommunerna vilket gör det svårare för kommunerna att upprätthålla kvaliteten på sin verksamhet (Syssner, 2014, s. 7-9). Baserat på detta krävs det en större diskussion om dels det kommunala uppdraget och den kommunala verksamheten, dels om kommunstrukturen (Häggroth, Ramberg, & Syssner, 2017, s. 17).
Den främsta anledningen för unga vuxna att flytta mellan kommuner är möjligheten till högre utbildning kombinerat med en bra arbetsmarknad och den typ av livsstil som många efterfrågar idag, vilket få kommuner kan erbjuda. Dagens generation av unga beskrivs vara mer upplysta om sina valmöjligheter gentemot tidigare generationer, främst med anledning av digitaliseringen och globaliseringen. Även om personer som har lämnat kommunen flyttar tillbaka är det inte
tillräckligt för att täcka hålet som skapades i befolkningsstrukturen, där den äldre delen av befolkningen utgör basen och den yngre delen utgör toppen (Mellander & Bjerke, 2017, s. 195-201).
Generellt medför ett minskat invånarantal minskad efterfrågan på exempelvis kaféer,
restauranger och affärer, vilket är funktioner som gör platser mer attraktiva. De platser som ökar i invånarantal får ett mer varierat utbud av varor, tjänster och upplevelser. Gemensamt för både växande och krympande kommuner är att arbetsmarknaden påverkas. I städerna skapas det effektivitet på arbetsmarknaden då fler personer ingår i den. Det finns bättre möjligheter att lära av varandra och bättre förutsättningar för arbetsgivare att hitta personer med rätt kompetens. Arbetsmarknaden i krympande kommuner däremot, kan inte förnyas på samma sätt när unga personer lämnar, vilket gör att den går miste om viktig tillförsel av kunskap. Färre företag inom kunskapssektorn etablerar sig på platsen vilket minskar efterfrågan på välutbildad arbetskraft (Mellander & Bjerke, 2017, s. 195-197). Kommunernas svar på negativ befolkningstillväxt är oftast att försöka vända utvecklingen och istället attrahera nya invånare. Negativ tillväxt kan vara en känslig fråga bland politiker eftersom tillväxt är normen inom lokal och regional
utvecklingspolitik (Syssner, 2014, s. 38-40). Samtidigt menar Syssner att negativ
befolkningstillväxt ofta har med förändringar på nationell och internationell nivå att göra, och mindre med hur kommuner styrs (Syssner, 2014, s. 6).
4 Figur 1: Befolkningsstruktur i Sverige under 2020 med ett femårs intervall. Data hämtad från SCB:s
statistikdatabas 2021-05-13.
2.2 De svenska kommunernas historia och uppdrag
Sveriges tradition av lokalt självstyre började i de kyrkliga socknarna som ordnade gemensamma angelägenheter åt sina invånare. I och med 1862 års kommunalförordningar delades Sverige in i kommuner, och det lokala självstyret blev lagreglerat. Kommunernas uppgift var att genomföra nationell politik genom befogenheter som staten delegerat till dem (SOU 2020:8, s. 63-64). Genom 1974 års regeringsform grundlagsfästes den kommunala självstyrelsen (SOU 2020:8, s. 104).
Under andra halvan av 1800-talet fram till 1930-talet var Sverige uppdelat i städer, köpingar och landskommuner. En stor del av befolkningen bodde i någon av de 2000 landskommunerna, vars huvudsakliga uppgift var fattigvården. Ansvaret för skolan och kyrkan vilade på församlingarna men togs sedan över av kommunerna. Ansvarsfördelningen var asymmetrisk och städerna hade större ansvar än landsbygdskommunerna (SOU 2020:8, s. 64-65). Idag har alla Sveriges
kommuner samma lagstadgade uppdrag vilka kan sammanfattas till att ordna: - olika former av utbildning för barn och vuxna
- olika former av vård - bostadsförsörjning - avfallshantering
- vatten- och avloppshantering - räddningstjänst
5 - kollektivtrafik tillsammans med respektive region (SKR, 2021).
Det har skett två större kommunsammanläggningsreformer i Sverige, Storkommunreformen och
Kommunblocksreformen. Uppbyggnaden av välfärdssamhället skedde från 1930-talet och framåt.
Det huvudsakliga ansvaret för utförandet av välfärdsuppgifter vilade och vilar på kommunerna. Med tiden tillkom en rad andra uppdrag som kommunerna skulle utföra, dessutom minskade många landskommuner i befolkningsantal. I och med detta började större enheter genom kommunsammanläggningar förespråkas (SOU 2020:8, s. 65).
2.2.1 Storkommunreformen 1952
Den första kommunsammanläggningsreformen som genomfördes omfattade endast
landskommuner eftersom städer och köpingar, till skillnad från landskommunerna, ansågs ha ett tillräckligt stort invånarantal för att kunna upprätthålla den kommunala verksamheten. Antalet landskommuner minskades från knappt 2400 till drygt 800. Kommunerna menade att
kommunsammanläggningar skulle medföra långa avstånd och en försämrad lokal demokrati. Enligt en utredning om kommunstorlek som gjordes i samband med sammanläggningsreformen skulle kommunernas befolkningsstorlek som lägst vara 2000-3500 invånare. Idén om
centralorten inkluderas också i utredningen, det vill säga att det i och med den nya kommunbildningen skulle skapas en kommun som bestod av en större stad som utgjorde centralort och som sedan omgavs av mindre tätorter (SOU 2020:8, s. 65-67).
2.2.2 Kommunblocksreformen 1974
1900-talets andra kommunreform började förespråkas inte långt efter att den första reformen genomfördes. Detta för att kommunerna skulle kunna fortsätta leverera den service de var ålagda att göra. Reformen handlade också om att åter sammanföra det administrativa och det spontana systemet, där det administrativa systemet är kommungränser och det spontana systemet är människors ekonomiska och sociala rörelsemönster. När sockenindelningen var den
huvudsakliga indelningen på lokal nivå i Sverige fungerade socknarna som både administrativa och spontana system. Invånarna korsade sällan de administrativa gränserna. I och med att mobilitetsmöjligheterna förbättrades var varje arbetsmarknad inte längre kopplad till en specifik kommun. Det spontana systemet blev geografiskt större samtidigt som kommunerna behöll samma storlek. I och med reformen skulle kommungränserna vara beroende av invånarnas rörelsemönster och idén utgick från cetralortsprincipen. Nu beräknades det att 6500-8500 invånare var nödvändigt för att kommunen skulle kunna bedriva grundskoleverksamhet, medan en fungerande arbetsmarknad krävde 30 000 invånare. Argumenten mot denna reform var ungefär samma som mot storkommunreformen. Det fanns en oro kring för långa avstånd och en försämrad lokal demokrati. Ökad mellankommunal samverkan presenterades som ett motförslag (SOU 2020:8. s. 66-67).
6 1962 beslutade riksdagen om att Sverige skulle delas in i kommunblock. Kommunerna skulle komma överens om kommunblockens storlek tillsammans med respektive länsstyrelse, och de skulle utgå från centralortsprincipen. Eventuella kommunsammanläggningar var från början frivilliga, men eftersom antalet genomförda sammanläggningar ansågs vara för få, tvingade riksdagen kommunerna att sammanläggas senast 1 januari 1974. Idag kallas samtliga administrativa enheter kommuner (SOU 2020:8, s. 68).
2.3 Den kommunala samverkans historia
Samverkan har fungerat som en strategi främst för mindre kommuner att dels klara av sina uppdrag, dels effektivisera verksamheten. 1919 tillkom lagen om kommunalförbund med syfte att underlätta mellankommunal samverkan. Under 1940-talet ökade antalet kommunalförbund från 500 till 900, och ökningen sägs vara en slags motreaktion mot de planer som fanns kring kommunsammanläggningar. I den utredning som gjordes i samband med storkommunreformen ansågs samverkan snarare vara en konsekvens av kommunernas problem än en lösning på dem. Samverkan ansågs urholka den kommunala självstyrelsen. Efter att storkommunreformen och kommunblocksreformen var genomförda förändrades synsättet på kommunal samverkan från statligt håll. Samverkan ansågs nu kunna bidra till effektivitet, genom stordriftsfördelar, och en starkare kommunal självstyrelse (SOU 2020:8. s.71).
2.4 Bakgrund kring GGVV-regionens kommuner
De fyra kommuner som undersöks är Gislaved, Gnosjö, Vaggeryd och Värnamo. Regionen som kommunerna ligger i heter Region Jönköpings län (RJL). Enligt Sveriges Kommuner och Regioners (SKR) kommunindelning klassas Gislaveds kommun som en landsbygdskommun, Gnosjö kommun som en pendlingskommun nära mindre stad eller tätort, Vaggeryds kommun som en lågpendlingskommun nära en större stad och Värnamo kommun som en mindre stad eller tätort (SKR, 2016, s. 17).
7 Figur 2: Bild över Region Jönköpings län (Fri för användning/Creative Commons,
https://commons.wikimedia.org/wiki/File:%C3%96versikt_J%C3%B6nk%C3%B6pings_L%C3%A4n.svg)
Kommun Invånarantal 2000 Invånarantal 2020 Procentuell förändring (%)
Gislaved 30407 29635 0,975
Gnosjö 10280 9614 0,935
Vaggeryd 12738 14532 1,141
Värnamo 32256 34530 1,070
Tabell 1: Tabell över procentuell förändring i invånarantal i GGVV-regionen (Statistik hämtad från SCB, u.å. a; SCB, u.å. b; SCB, u.å. c; SCB, u.å. d).
Som det går att se i figur 2 ligger GGVV-regionens kommuner i sydvästra delen av Region Jönköpings län. Gislaved, Gnosjö och Värnamo ligger mer söderut medan Vaggeryd ligger mer i mitten och närmare Jönköping. Gnosjö, Vaggeryd och Värnamo är relativt runda till formen medan Gislaved är mer avlång. Sett till yta är Värnamo störst med sina 1216 kvadratkilometer. Gislaved är 1137 kvadratkilometer stort. Vaggeryd är 825 kvadratkilometer stort och Gnosjö är minst med sina 421 kvadratkilometer (Ekonomifakta, u.å.). Enligt tabell 1 har Gislaved och Värnamo mer än dubbelt så stort invånarantal som Vaggeryd, och Gnosjö har knappt 10 000 invånare. Enligt figur 2 ligger Gislaveds och Gnosjös tätorter närmast varandra geografiskt. Avståndet till Värnamo tätort från Gislaveds och Gnosjös tätorter är ungefär lika långt. Gnosjö tätort har närmare till Vaggeryds tätort än vad Gislaveds tätort har.
Kommun Förväntad utveckling 2017-2030 (%) Förväntat invånarantal 2030 Invånarantal 2017 Invånarantal 2020 Förändring 2017-2020 Gislaved 4 30814 29629 29635 1,000
8
Gnosjö 3.8 10103 9733 9614 0,988
Vaggeryd 7 14809 13840 14532 1,050
Värnamo 8 36942 34206 34530 1,009
Tabell 2: Tabell över förväntad procentuell förändring i invånarantal i GGVV-regionen (Statistik hämtad från RJL, 2018, s. 8; SCB, u.å.).
Den förväntade utvecklingen i invånarantal i Gislaved och Gnosjö mellan 2017 och 2030, som presenteras i tabell 2, anses vara svag av RJL. Gislaved och Gnosjö är kommunerna med sämst förväntad befolkningstillväxt i länet (RJL, 2018, s. 8). Det har gått tre av de 13 år som prognosen är gjord på. Under den tiden har Gislaveds kommun ökat med sex invånare, vilket är mindre än 1 promille, och Gnosjö kommun har minskat i befolkningsantal. Utöver att
befolkningsutvecklingen är svag i framförallt Gislaved och Gnosjö är även försörjningskvoten hyfsat hög i samtliga kommuner i GGVV-regionen. Försörjningskvoten visar teoretiskt hur många personer som de i arbetsför ålder (20-64 år) måste försörja. Försörjningskvoten var 2015 79 i Region Jönköpings län, vilket innebär att 100 personer i förvärvsarbetande åldrar måste försörja 79 personer i icke-förvärvsarbetande åldrar. Denna kvot förväntas öka till 87 vid 2025. Detta innebär att antalet yngre och äldre ökar och att det blir svårare att försörja dessa grupper. I GGVV-regionen har Vaggeryd och Gislaved den högsta försörjningskvoten på 88 personer per 100 invånare, medan Gnosjö och Värnamo har en försörjningskvot på 87 respektive 85 per 100 invånare (RJL, 2018. s. 31-33).
Nedan presenteras de olika kommunernas befolkningsstruktur under 2020. Varje
befolkningspyramid har ett femårsintervall. Befolkningspyramiderna visar kommunernas befolkningsstruktur efter kön och ålder.
9 Figur 3: Befolkningspyramid över Gislaveds kommun 2020. Data hämtad från SCB:s statistikdatabas 2021-05-13
10 Figur 5: Befolkningspyramid över Vaggeryds kommun 2020. Data hämtad från SCB:s statistikdatabas 2021-05-13.
11
2.5 Problembeskrivning
Kommunerna i GGVV-regionen beskriver i sitt gemensamma samverkansdokument att de står inför stora utmaningar vad gäller möjligheten att uppfylla det kommunala uppdraget. Resurserna kommer minska medan behoven av service kommer öka. Detta till följd av att andelen
förvärvsarbetande minskar medan andelen yngre och äldre ökar (Gnosjö kommun, u.å.). De främsta anledningarna till att personer flyttar är att de efterfrågar bättre möjligheter till högre utbildning, bättre arbetsmöjligheter och en typ av livsstil som erbjuds i större städer (Mellander & Bjerke, 2017, s. 195-197). Sett till de senaste 20 åren har det skett en minskning i
befolkningsmängd i två av GGVV-regionens kommuner, Gislaved och Gnosjö (SCB, u.å. a; SCB, u.å. b). Dessutom pekar prognoserna på en kraftigt begränsad befolkningstillväxt i
kommunerna. Kommuner som minskar i befolkningsantal har sämre möjligheter att behålla och locka till sig förvärvsarbetande personer vilket gör att skatteunderlaget försämras ytterligare (Syssner, 2014, s. 7-9).
12
3. Tidigare forskning
I denna del presenteras tidigare forskning kring ämnet som anses vara av relevans för analysen.
3.1 Samverkan
När satsningarna med offentliga medel ska bli större samtidigt som kommunernas skatteunderlag inte ökar blir det svårare för kommunerna att upprätthålla samma kvalitet på servicen.
Mellankommunal samverkan kan fungera som en lösning på problemet. En av de huvudsakliga fördelarna med interkommunal samverkan är kostnadseffektivitet. När flera organisationer samarbetar kan kostnaderna sänkas samtidigt som kvaliteten på servicen bibehålls. Vidare visar flera studier att samverkan är mest fördelaktigt i kommuner med ett litet invånarantal. Samtidigt kan resultatet av samverkan skilja sig beroende på vilket verksamhetsområde som kommunerna samarbetar inom. Vissa verksamhetsområden påverkas mer än andra beroende på kommunens invånarantal och storleken på det geografiska område som verksamhetsområdet täcker (Baba & Asami, 2019, s. 371-372).
Något som kan uppstå i och med mellankommunal samverkan är samarbetsbelastning. Det innebär att två eller flera kommuner samarbetar inom så pass många kommunala
verksamhetsområden, och således är involverade i varandras organisationer i en så stor utsträckning, att det mest rationella beslutet är att sammanlägga kommunerna. Ett exempel på samarbetsbelastning är det som skedde i ett finskt experiment i början av 2000-talet, vilket ledde till den kommunindelningsreformen som startade i Finland år 2005. Experimentet gick ut på att finska kommuner skulle samverka mer, till exempel i samhällsplanerings- och näringslivsfrågor. Kommunsammanläggningar var inte en metod i experimentet men det blev ändå resultatet då samverkan orsakade längre beslutsprocesser och höga kostnader (Sandberg, 2017, s. 80). En nackdel med samverkan ansågs inför storkommunreformen 1952 vara att den urholkade den kommunala självstyrelsen om den inte skedde genom kommunalförbund (Erlingsson, Wångmar, & Ödalen, 2011, s. 10).
3.2 Kommunsammanläggningar
Inför kommunreformerna på 1900-talet var en av de främsta anledningarna för reformen att vissa kommuner höll på att få ett alldeles för litet invånarantal. Ytterligare anledningar var att kraven inom vissa av kommunernas ansvarsområden ökade. Dessutom ansågs det att kommunerna behövde minska deras interkommunala samverkan för att stärka sin självstyrning. Till sist ansågs kommunerna behöva bli mer funktionella och självständiga, speciellt i frågor om
samhällsplanering och arbetsmarknadspolitik. Ytterligare ett argument som kom från staten var att de statliga organens arbete skulle förenklas i och med att kommunerna blev färre och mer funktionella, samtidigt som möjligheterna till en central styrning ökade (Erlingsson, Wångmar, & Ödalen, 2011, s. 10-16).
13 Den främsta fördelen med kommunsammanläggningar är stordriftsfördelar. Kommunen får lägre kostnader per invånare än innan sammanläggningen, samtidigt som inkomsterna per invånare inte nödvändigtvis förändras. Det medför bättre ekonomiska förutsättningar för den
sammanlagda kommunen, vilket i sin tur kan leda till att kommunen klarar av sina uppdrag. Beroende på hur administrationen omorganiseras och vilka extra kostnader som uppstår efter sammanläggningen kan dock stordriftsfördelarna variera (Reingewertz, 2012. s. 240-241).
Enligt en studie om kommunsammanläggningar i Israel av Reingewertz (2012), medförde kommunsammanläggningar ökad effektivitet och minskade kostnader inom vissa kommunala verksamhetsområden. Samtidigt nämns det att kommunerna som undersöktes var små (cirka 10 000 - 26 000 invånare) och att små kommuner som sammanläggs lättare gynnas av
stordriftsfördelar än större kommuner (Reingewertz, 2012. s. 240-242). Erlingsson, Wångmar och Ödalen (2020) beskriver också utifrån erfarenhet av sammanläggningar i Danmark och Nederländerna att det inte går att ta stordriftsfördelar för givet (Erlingsson, Wångmar, & Ödalen 2020. s. 16-19).
3.3 Demokrati
3.3.1 Kommunstorlek
Demokratin i en kommun påverkas av invånarantalet. En individ i en kommun med många invånare har sämre möjlighet att påverka beslutsfattarna än en individ i en kommun med få invånare. Det finns två värden att utgå ifrån vid mätning av demokrati i en kommun. Det ena värdet är medborgareffektivitet som handlar om medborgarnas möjlighet att påverka
beslutsfattarna där mindre politiska enheter också är mer demokratiska. Det andra värdet är
systemkapacitet som handlar om hur väl de politiska besluten kan genomföras i praktiken. Ju
större den politiska enheten blir desto bättre möjligheter har den att genomföra olika beslut. Mindre kommuner kan i vissa avseenden fungera mer demokratiskt medan större kommuner fungerar mer demokratiskt i andra avseenden. Det beskrivs att frågan egentligen bör handla om vilka politiska nivåer som ska finnas och hur de ska förhålla sig till varandra. Den storlek som framkommer är en stad med en befolkning mellan femtiotusen och ett par hundra tusen. Med den storleken finns det fortfarande möjlighet för invånarna att kunna påverka beslutsfattandet
samtidigt som en god systemkapacitet upprätthålls (Nielsen, 2003, s. 54-55).
Enligt Nielsens (2003) undersökning finns det ett samband mellan kommunstorlek och demokratisk legitimitet. Demokratisk legitimitet består av förtroende för beslutfattare i kommunen, uppfattning av den kommunala politikens betydelse, uppfattning av vikten av väljarengagemang samt uppfattning av vikten av partipolitiskt engagemang. Den demokratiska legitimiteten anses vara något högre i mindre kommuner, dock påpekas det att invånare i mindre kommuner har en mer negativ bild av sina förtroendevaldas kompetens. Invånare i mindre
14 kommuner deltar däremot politiskt i större utsträckning än vad invånare i större kommuner gör, exempelvis genom att ha en närmare relation till sina förtroendevalda. Gemenskapen anses i vissa fall vara bättre i mindre kommuner. Sammantaget när det gäller kommunstorlek så visar det sig att mindre kommuner fungerar något bättre ur demokratisynpunkt än större kommuner (Nielsen, 2003. s. 55, 193).
3.3.2 Medborgardialog
Medborgardialog anses vara ett av de främsta verktygen som finns för att bidra till den sociala hållbarheten i samhället. Medborgardialogen kan stärka den lokala demokratin och den lyfts fram som en metod som skapar förutsättningar för lösningar på komplexa problem.
Medborgardialogen genomförs för att medborgarna i ett specifikt område ofta har bättre koll på området än beslutfattarna, deras lokalkännedom är därför viktig. Ett annat skäl är att samhället blir mer demokratiskt och jämlikt när fler invånare har möjlighet att uttrycka sin åsikt. Dessutom kan de beslut som tas anses vara mer legitima om medborgarna haft möjlighet att påverka
besluten. Ytterligare en anledning till att genomföra en medborgardialog är att det stärker invånarnas ansvarskänsla. Om invånare informeras om bakgrunden till ett visst beslut är det lättare för dem att acceptera beslutet även om de från början motsatte sig det, således
effektiviseras processen. Samtidigt går det att ifrågasätta detta antagande eftersom fler personer i en process kan medföra fler åsikter och på så sätt göra beslutprocessen mer utdragen(Wiberg, 2018, s. 45-50).
3.4 Lokal identitet
Lokal identitet eller platsidentitet innebär att en person har en självmedveten koppling till en gemenskap eller en grupp som i sin tur är relaterad till en plats. Deltagandet i denna gemenskap består oftast av känslor som kan bygga på olika faktorer. Exempelvis kan några faktorer vara hur länge individen har varit bosatt på platsen och individens ålder och födelseort (Belanche, Casaló, & Rubio, 2021. s. 242-243). Den lokala identiteten byggs genom människors sociala integrering med platsen där aktiviteter, symbolvärden och platsens historia är bidragande faktorer. Den lokala identiteten kan ibland beskrivas vara en sorts hembygdskänsla, där människor skapar en djup relation med platsen. Platsidentitet behöver däremot inte innebära att en person har växt upp på platsen, utan människor kan bygga en platsidentitet till flera olika platser genom till exempel symbolvärden, som kan ha en stor identitetsskapande betydelse (Brusman, 2008. s. 42-43). Trots att det finns en tydlig lokal identitet i både urbana och rurala områden så stack de rurala
områdena ut något, då invånarna där utvecklade starkare, positiva band till platsen och dess gemenskap. De kände även en större stolthet över platsen och gemenskapen de tillhörde. Detta kan förklaras med att det finns en större känsla av grupptillhörighet i rurala områden och en större ömsesidighet kring platsen (Belanche, Casaló, & Rubio, 2021, s. 242-243).
15 Den lokala identiteten kan också användas som ett verktyg för politiska debatter och inte minst vid beslut kring kommunsammanläggningar. Enligt en studie om lokal identitet och dess användning för lokala intressen gjord i Nederländerna, visade det sig att innan en
kommunsammanläggning gjordes, användes den lokala identiteten i kommunerna främst till att stärka gemenskapen och till att integrera lokala grupper med varandra. Efter att
kommunsammanläggningen ägde rum började den lokala identiteten istället användas vid
konfrontationer med andra lokala orter, till exempel vid uppdelning av resurser och verksamheter (Terlouw, 2017. s. 525-526, 541-542).
I GGVV-regionen talar man ofta om begreppet Gnosjöandan, vilket används för att illustrera det samarbete och den konkurrens som GGVV-regionen präglas av. Det finns en tradition av att lösa problem gemensamt för att få fram den bästa lösningen. Egenföretagandet och arbetsmoralen är två faktorer som är en stor del av den lokala identiteten, och begreppet Gnosjöandan
16
4. Metod och empiri
I denna del presenteras arbetets tillvägagångssätt och de metoder som har använts för att analysera empirin. Även urvalsprocessen samt metod-och källdiskussion tas upp.
4.1 Genomförande av intervjuer
I arbetet genomfördes sex semistrukturerade intervjuer med politiker eller tjänstepersoner från kommunerna, Region Jönköpings län (RJL) och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) för att ta reda på deras perspektiv och besvara delar av syftet och frågeställningarna. Från Gnosjö kommun intervjuades två personer vid samma tillfälle, således intervjuades totalt sju personer. Semistrukturerade intervjuer innebär att intervjuaren ställer frågor utifrån en intervjuguide men att intervjuaren och intervjupersonen ges utrymme att ställa frågor och ge svar utanför
intervjuguiden. Således skapas en mer flexibel intervju som ger intervjuaren chansen att ställa följdfrågor och intervjupersonen möjlighet att svara mer öppet (David & Sutton, 2016, s. 114). Den semistrukturerade intervjun valdes för att ge intervjupersonerna större talutrymme och för att den gav förutsättningar för en djupare intervju. Utformningen av intervjuguiderna utgick från arbetets syfte och frågeställningar där kärnämnena var kommunal service, demografiska
förändringar, samverkan och kommunsammanläggningar. Sedan specificerades frågorna under varje intervju beroende på om intervjupersonen arbetade på en av kommunerna, RJL eller SKR. I början av intervjun presenterade vi oss och berättade om arbetets syfte, vad intervjun skulle användas till samt att den skulle spelas in. Under intervjun med Gnosjö och Gislaved
fokuserades det på hur de arbetar med att klara av det kommunala uppdraget, eftersom de kan anses ha de största utmaningarna. Under intervjun med Vaggeryd och Värnamo ställdes istället frågor om hur de ser på att de ingår i en region (GGVV-regionen) med kommuner som minskar i befolkningsantal, och hur de ser på eventuella sammanläggningar. Intervjun med RJL
behandlade ett regionalt perspektiv där GGVV-regionens framtid gällande samverkan och kommunsammanläggningar diskuterades. Intervjun med SKR handlade om kommunernas generella förutsättningar i Sverige och vilken strategi som är mest lämplig att använda i framtiden.
4.2 Genomförande av enkätundersökning
Enkätundersökningen i arbetet genomfördes som ett komplement till intervjuerna då vi också ville få med ett invånarperspektiv. Enkätundersökningen riktade sig till medborgarna i GGVV-regionens kommuner och genomfördes digitalt (David & Sutton, 2016, s. 205). Den skickades ut i Facebookgrupper som var riktade till medborgare i respektive kommun. Vi gjorde här ett lämplighetsurval då Facebookgrupperna var den plats där vi lätt kunde publicera enkäten
samtidigt som vi kunde nå ut till många invånare (David & Sutton, 2016. s. 197). Enkätfrågorna handlade om invånarnas syn på den kommunala servicen, vad invånarna ansåg fungera bäst respektive sämst i den kommunala servicen och hur invånarna ställde sig till en eventuell
17 kommunsammanläggning i GGVV-regionen. På frågan om det bästa respektive sämsta området inom den kommunala servicen, fanns endast den service som kommunerna är skyldiga att ordna som svarsalternativ. Dock inkluderades kollektivtrafik då det är ett verksamhetsområde som kommunerna tillsammans med respektive region ska ordna, vilket beskrivs i bakgrundskapitlet. Det ansågs vara extra viktigt att ta reda på vad invånarna tyckte om en eventuell
kommunsammanläggning, därför ställdes frågor om deras åsikt om kommunsammanläggningar och om de trodde att en kommunsammanläggning hade gynnat deras kommun. Dessutom ställdes en fråga kring varför de trodde att det var en bra eller dålig idé, där respondenterna hade möjlighet att ge ett längre frisvar.
4.3 Urvalsprocess
4.3.1 Val av intervjupersoner
Det eftersträvades att intervjupersonerna från respektive kommun och RJL skulle ha en relativt hög position inom organisationen, vilket antogs medföra att de hade god insikt i sin egen organisations både aktuella och framtida arbetssätt och att de var vana att dagligen representera hela organisationen, vilket var ett perspektiv som eftersträvades snarare än att endast ta reda på hur till exempel ett visst politiskt parti tycker om kommunsammanläggningar. Tjänstepersonen från RJL antogs kunna bidra med information om hur det på regional nivå arbetas med det aktuella ämnet. Tjänstepersonen från SKR antogs kunna bidra med djupa kunskaper om kommunsammanläggningar.
Intervjuperson Organisation Yrke
Intervjuperson 1 SKR Tjänsteperson
Intervjuperson 2 RJL Tjänsteperson
Intervjuperson 3 Gnosjö Politiker
Intervjuperson 4 Gnosjö Politiker
Intervjuperson 5 Värnamo Tjänsteperson
Intervjuperson 6 Gislaved Politiker
Intervjuperson 7 Vaggeryd Politiker
18
4.3.2 Val av kommuner
Vi har valt att undersöka GGVV-regionen eftersom kommunsammanläggningar har diskuterats under de senaste åren och således är aktuellt i regionen (SVT, 2018). Både Gnosjö och Gislaved har haft ett krympande befolkningsantal under de senaste 20 åren (SCB, u.å. a; SCB, u.å. b). I de fyra kommunernas gemensamma samverkansdokument framgår det att kommunernas resurser i framtiden kommer minska samtidigt som kommunerna förväntas leverera mer tjänster till samma kvalitet som tidigare (Gnosjö kommun, u.å.). Vaggeryd och Värnamo är däremot två kommuner som ökar i befolkningsantal (SCB, u.å. c; SCB, u.å. d). De inkluderas i undersökningen eftersom de kommer påverkas vid en kommunsammanläggning i GGVV-regionen. Samverkan inom GGVV-regionen är stor och har pågått länge vilket har gjort att kommunerna över tid har byggt relationer med varandra (Gnosjö kommun, u.å.).
4.4 Avgränsningar
Arbetet har avgränsats till att främst fokusera på om kommunsammanläggningar kan fungera som en lösning på kommunernas framtida utmaningar. Detta för att Kommunutredningen presenterar två huvudsakliga lösningar, kommunsammanläggningar och mellankommunal samverkan. Kommunerna i GGVV-regionen har idag ett samarbete, vilket gör det mer intressant att undersöka kommunsammanläggningar i regionen. Arbetet har avgränsats till att endast undersöka situationen i GGVV-regionen, där något större fokus läggs på Gislaveds kommun och Gnosjö kommun som båda sedan år 2000 har minskat i befolkningsantal. Resterande två
kommuner, Vaggeryd och Värnamo, har ökat i befolkningsantal sedan år 2000, därför anses Gnosjö och Gislaved ha större framtida utmaningar. Arbetet har avgränsats till att främst behandla kommunernas och invånarnas perspektiv men även RJL:s och SKR:s åsikter i frågan. Vidare kommer de huvudsakliga likheterna och skillnaderna mellan kommunernas syn i frågan behandlas, och dessa kommer analyseras och diskuteras främst utifrån ett samhällsekonomiskt och ett socialt hållbarhetsperspektiv, som i detta arbete avser demokrati- och identitetsfrågor.
4.5 Analysmetoder
För att analysera intervjuerna utgick vi från en tematisk analys. Tematisk analys är en metod för att identifiera och analysera data, för att på så vis få fram olika teman ur datan. Det finns många olika varianter av tematisk analys och det finns ingen fast beskrivning för vad tematisk analys är eller hur den ska användas, men det är en bra analysmetod för intervjuer då man tydligt kan få fram likheter och skillnader. En variant av en tematisk analys är Top-down-varianten som innebär att teman plockas fram utefter forskarens forskningsfrågor eller analytiska intressen inom området (Braun & Clarke, 2006. s. 6-7, 11). I detta arbete har denna analysmetod använts för att lättare kunna fokusera på de områden som undersöks. I det här fallet var de olika
19 kommunsammanläggningar. Efter att dessa områden valdes ut markerades delar i
transkriberingarna som matchade de olika områdena. Därefter lades dessa in i resultatet.
För att analysera enkätsvaren användes en deskriptiv analysmetod. En deskriptiv analysmetod används oftast på kvantitativa studier och innebär i sin enkelhet att man förenklar data och beskriver den genom tabeller, diagram och grafer. Med hjälp av den deskriptiva analysmetoden går det att identifiera mönster i datan som kan svara på frågor om hur, varför, vad, när och i vilken utsträckning. För att genomföra en deskriptiv analys krävs det att forskaren har ett intresseområde, problemområde eller ett fenomen som hen vill undersöka (Loeb, Dynarski, McFarland, Morris, Reardon, & Reber, 2017. s. 1, 8, 18). Enkätfrågorna handlade om den kommunala servicen och kommunsammanläggningar och enkätsvaren integrerades i resultat och analys tillsammans med intervjumaterialet.
4.6 Metoddiskussion
Vid analysen av empirin är det viktigt att ha i åtanke att flera av intervjupersonerna är politiker vilket gör att de kan ha ett politiskt intresse att framställa kommunen ur en positiv synvinkel. Intervjun med Gnosjö genomfördes med två politiker medan intervjuerna med Gislaved och Vaggeryd genomfördes med en politiker. Detta innebär att det i intervjun med Gislaved och Vaggeryd finns risk att bara en synvinkel ges på problemet. Om flera politiker i varje kommun hade intervjuats hade det kanske givit oss ett annat resultat. Samtidigt representerar de
intervjuade politikerna respektive kommun i sin helhet istället för ett parti, således bör deras politiska åsikter inte ha påverkat deras svar i någon större utsträckning. En stor del av
intervjufrågorna var heller inte politiskt inriktade, vilket ger politikerna få anledningar till att inte svara sanningsenligt.
Enkäten lades ut i olika Facebookgrupper med olika antal medlemmar, vilket gav olika många svar från varje kommun. Resultatet från enkäten kan inte anses vara representativt för
populationen då respondenterna inte valdes ut efter en säker urvalsram. I och med att enkäten enbart publicerades i vissa Facebookgrupper finns det risk att vissa åldersgrupper och
socioekonomiska grupper utesluts, vilket kan ge en skevhet bland respondenternas svar (David & Sutton, 2016. s. 193-194). Även om enkäten var riktad enbart till de personer som bor i någon av GGVV-kommunerna finns det en risk att personer som inte bor i någon av kommunerna har svarat på enkäten, eftersom Facebook-gruppernas medlemmar inte nödvändigtvis behöver bo i kommunerna. För att ha full kontroll över vilka som är respondenter krävs det utskick av enkäten till specifika personer. Under detta arbete fanns det inte resurser till detta, och eftersom enkäten användes som ett komplement till intervjuerna ansågs det vara bättre att få in många svar, hellre än få men mer kontrollerade svar. Totalt svarade 222 personer och av dem var 142 kvinnor och 77 män. Könsfördelningen bland respektive kommuns respondenter var lik den totala
könsfördelningen. Tre personer ville ej uppge sin könstillhörighet. Medelåldern för varje
20 år för Vaggerydsbor och 57 år för Gislavedsbor. 111 respondenter bodde i Gislaveds kommun, 49 var Gnosjöbor, 32 bodde i Värnamo kommun och 30 var Vaggerydsbor. Hälften av alla respondenter var således från samma kommun, och nästan 75 % var från två kommuner. Detta kan medföra att resultaten blir missvisande. Samtidigt är det intressant att få in svar från så många invånare som möjligt eftersom de ser frågan ur en annan aspekt och kan ge värdefulla svar.
I och med att vi har genomfört en top-down-variant av tematisk analys av empirin, där vi utgått från förutbestämda teman, finns det en risk för att vi missar vissa teman när vi analyserar vår empiri. Men genom att använda en top-down-variant får vi en djupare och mer inriktad analys vilket var det vi ville åstadkomma (Braun & Clarke, 2006. s. 6-7, 11).
4.7 Forskningsetik
Forskningsetik kan kort beskrivas som sättet för hur man ska gå tillväga i undersökningen för att inte orsaka intervjupersonerna eller respondenterna skada (David & Sutton, 2016 s. 44-46). Det är viktigt att handla forskningsetiskt, speciellt när människor involveras. Därför fick
intervjupersonerna genom ett samtyckesdokument information kring vilka personuppgifter som skulle samlas in och hur intervjuerna skulle användas. Intervjupersonerna informerades om att de när som helst under intervjun kunde avbryta och välja att inte svara på intervjufrågorna. För att skydda intervjupersonernas identitet har de anonymiserats i arbetet där endast
intervjupersonernas arbetsplats och yrke nämns. Det ansågs inte vara nödvändigt för arbetet att ta med intervjupersonernas namn och titel.
Respondenterna på enkäten deltog frivilligt och anonymt och de godkände att deras ålder, kön och i vilken kommun de var bosatta i, användes i arbetet genom att de fullföljde enkäten. I arbetet presenteras svaren i sin helhet och enskilda fullständiga svar visas inte vilket gör det svårt att ta reda på respondenternas identitet.
4.8 Källdiskussion
För att hitta relevant litteratur till arbetet har vi huvudsakligen använt oss av databaser som Linköpings universitetsbibliotek, Scopus och Google Scholar. Sökord som vi har använt oss av är till exempel kommunsammanläggningar, municipal amalgamations, kommunal service, och samverkan.
Till teoridelen har litteratur använts som berör de problem och utmaningar som kommuner står inför när det gäller det kommunala uppdraget. Vi har använt litteratur i teorin som tar upp problemen ur en svensk kontext, men då problemet inte är exklusivt för Sverige har även internationella källor använts för att fördjupa beskrivningen av teorin inom ämnesområdet. Samtidigt finns det en risk att teorin som tar upp samma problem men ur en utländsk kontext,
21 blir svårapplicerad på vårt arbete då det är många faktorer som kan skilja mellan svenska och utländska kommuner. Dock bedömer vi att det inte är ett problem då den utländska litteraturen vägs in med litteratur som tar upp den svenska kontexten.
Vi har strävat efter att använda akademiska peer reviewed-källor i teorin i största möjliga mån för att öka tillförlitligheten. Dock har en icke peer reviewed-källa använts i teoriavsnittet. Det är “Att äga framtiden” vilket är en antologi av Häggroth, Ramberg och Syssner (2017) publicerad vid Centrum för kommunstrategiska studier vid Linköpings universitet. Även om källan inte är peer reviewed bedömer vi den som högst relevant och trovärdig då den har publicerats av forskare inom ämnet. Källan har också vävts in med peer reviewed-litteratur för att stärka trovärdigheten.
22
5. Resultat
I resultatet presenteras den insamlade empirin utifrån de teman som syftet och frågeställningarna baseras på.
5.1 Kommunal service och demografiska förändringar
Alla intervjupersoner anser att de demografiska förändringarna kommer leda till stora utmaningar för kommunerna att klara av sina uppdrag (samtliga intervjupersoner, 2021). Intervjupersonen från Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) påpekar att den kommunala servicen också kommer att bli dyrare men ser det inte som det största problemet. Denekonomiska problematiken finns där, men är delvis en förhandlingsfråga mellan staten och kommunerna. Intervjupersonen menar att den största frågan är ifall det kommer finnas tillräckligt med förtroendevalda som är beredda på att ta eventuellt tuffa beslut om framtida nedskärningar (Intervjuperson 1, SKR, 2021). Intervjupersonen från Region Jönköpings län (RJL) tar
näringslivet som exempel på ett verksamhetsområde som påverkas negativt av att invånarantalet minskar eftersom många invånare i GGVV-regionen arbetar inom näringslivet. När antalet arbetsföra personer minskar kan digitaliseringen vara en lösning enligt intervjupersonen. Digitalisering möjliggör för en växling av arbetskraft där de personer som utför yrken som kan digitaliseras istället kan utföra till exempel kontaktyrken (Intervjuperson 2, RJL, 2021). Även intervjupersonerna från Gnosjö lyfter digitalisering som en potentiell lösning på
kompetensförsörjningen, där all kompetens inte behöver befinna sig i kommunen, vilket underlättar kompetensförsörjningen för små kommuner (Intervjuperson 3 & 4, Gnosjö, 2021). Även intervjupersonerna från Värnamo och Gislaved menar att digitaliseringen kommer underlätta kompetensförsörjningen, men att den också kommer möjliggöra för människor att arbeta hemifrån vilket gör det mer attraktivt för personer att välja att bosätta sig naturnära i en landsbygdskommun (Intervjuperson 5, Värnamo, 2021; Intervjuperson 6, Gislaved, 2021). Intervjupersonen från Gislaved beskriver också att möjligheten att arbeta hemifrån har lockat yngre personer till kommunen och att de nya perspektiven de bidrar med förbättrar verksamheten (Intervjuperson 6, Gislaved, 2021).
I bilaga 1 framgår det att 7 av 10 från Gnosjö och 6 av 10 från Vaggeryd och Värnamo svarade att den kommunala servicen fungerar bra eller delvis bra, på enkätfrågan om hur servicen fungerar i kommunen. Resultatet i Gislaved var knappt 4 av 10. Där svarade istället knappt 5 av 10 respondenter att den kommunala servicen fungerar dåligt eller delvis dåligt. I tabell 4 visas de kommunala verksamhetsområden som respondenterna ansåg vara bäst respektive sämst.
Kommun Bästa verksamhetsområde Sämsta verksamhetsområde
23
Gnosjö Välfärd Välfärd
Vaggeryd Räddningstjänsten / Renhållning / Välfärd Välfärd
Värnamo Räddningstjänsten Välfärd / Vatten och avlopp
Tabell 4: Tabell över bästa respektive sämsta verksamhetsområdena enligt respondenterna på enkätundersökningen (se bilaga 2 och 3).
En kommentar från en respondent påpekade just oroligheten för framtiden och de demografiska förändringarna. Personen skrev “Har bott 40år i kommunen och många man känner lämnar den, oroligt för framtiden. Man börjar känna själv att om inget positiv utveckling kommer snart så lär det aldrig komma” (Frisvar från enkätundersökning, 2021).
Gnosjö arbetar med att göra kommunen mer attraktiv genom att ta fram ett platsvarumärke och deras mål är att öka sitt invånarantal. Intervjupersonerna från Gnosjö uppger att det finns en upplevd slutenhet mot nya invånare i kommunen, vilket är något som de vill arbeta bort för att öka attraktiviteten. De menar att nyckeln till att klara av utmaningarna inom den kommunala verksamheten är att bli fler kommuninvånare (Intervjuperson 3 & 4, Gnosjö, 2021).
Intervjupersonen från Vaggeryd uppger att de också arbetar med att utveckla ett platsvarumärke och de har samma mål som Gnosjö. Intervjupersonen uppger att det tar lång tid för resultatet av arbetet att komma. De har arbetat med platsvarumärket under 20 år men först nu börjar de öka mer i invånarantal menar intervjupersonen (Intervjuperson 7, Vaggeryd, 2021).
Vad gäller bostadsbyggande är förutsättningarna olika i kommunerna. Intervjuperson 4 från Gnosjö förklarar att det är bostadsbrist i Gnosjö men att de inte har råd att bygga nya bostäder. I och med att marknadsvärdet på nybyggda bostäder är lägre i Gnosjö kommun än i till exempel Värnamo kommun, samtidigt som byggnadskostnaderna kan vara ungefär samma i kommunerna, får Gnosjö inte låna de summor som de behöver av bankerna för att kunna bygga.
Intervjupersonerna från Gnosjö pekar på att kommunen har en stor arbetsinpendling och
intervjuperson 4 säger att “vi har ju 2400 som åker in till vår kommun varje dag för att jobba så potentialen finns ju men bankerna säger nej” (Intervjuperson 3 & 4, Gnosjö, 2021). Även
Gislaveds kommun arbetar med bostadsutveckling och attraktivitet. Deras mål med arbetet är att öka i befolkningsantal. Intervjupersonen från Gislaved uppger att om de arbetar på rätt sätt med frågorna har de möjlighet att vända trenden med att befolkningsantalet minskar. Intervjupersonen menar också att urbaniseringen börjar avta och att det finns många andra värden i livet som lockar, där Gislaved kan erbjuda mycket av detta (Intervjuperson 6, Gislaved, 2021).
Intervjupersonen i Vaggeryd beskriver att vid mätningar över invånarnas inflytande befarade de först att resultaten skulle visa att invånarna, speciellt nyinflyttade, tyckte det var svårt att kunna påverka och att komma in i gemenskapen, men resultaten visade tvärtom. Många tyckte att det var enklare att påverka i Vaggeryd än vad det var i kommunen de flyttade från. Enligt
24 intervjupersonen visar det på att kommunen är långt fram i arbetet med medborgardialog
(Intervjuperson 7, Vaggeryd, 2021). Intervjupersonen i Värnamo påpekar att enligt Värnamo kommuns medborgarundersökningar framkom det att invånarna är nöjda med stora delar av den kommunala verksamheten men där områdena barn och utbildning samt vård och omsorg kan förbättras (Intervjuperson 5, Värnamo, 2021). Varken någon av intervjupersonerna från Gnosjö upplever några stora klagomål på den kommunala servicen utan enbart småsaker som varför en lampa är trasig (Intervjuperson 3 & 4, Gnosjö, 2021).
Intervjupersonen från Gislaved tror att invånarna förväntar sig en god service och att de samtidigt anser att denna service ska ges på varje ort i kommunen, oavsett var personerna bor. Många personer kan leva kvar i den tiden då Gislaved bestod av flera mindre kommuner.
Intervjupersonen menar att detta är en stor ekonomisk utmaning och att det skulle vara lättare om den kommunala verksamheten, till exempel förskola och äldreomsorg, bestod av större enheter (Intervjuperson 6, Gislaved, 2021). En respondent från enkäten instämmer i detta. Respondenten menade att det kan finnas en rivalitet mellan orterna och att varje ort vill ha allt vilket enligt respondenten är omöjligt. Vidare menade respondenten att det genom samverkan skapas möjligheter att lära av varandra (Frisvar från enkätundersökning, 2021).
Intervjupersonen från Vaggeryd menar att de urbana krafterna är ganska svåra att påverka för kommuner och att människor idag vill ha bra tillgång till arbete. Intervjupersonen uppger att Vaggeryd ligger i en stark arbetsmarknadsregion kopplat till Jönköping, vilket deras starka tillväxt i invånarantal kan kopplas till. Intervjupersonen menar också att arbetsmarknaden är rörligare idag där fler byter arbete oftare, vilket medför fler spetskompetenser. Kommunens läge beskrivs som bra, med tillgång till både arbetsmarknaden i Jönköping, Värnamo och Gnosjö. Vidare förklarar intervjupersonen att arbetsmarknaden måste innehålla alla delar, allt mellan arbeten som kräver högre utbildning och produktionsarbeten. Denna typ av arbetsmarknad har Vaggeryd tillgång till menar intervjupersonen, vilket kan förklara deras framgång
(Intervjuperson 7, Vaggeryd, 2021). Strategiskt läge är också något som intervjupersonen i Värnamo tar upp. Enligt intervjupersonen har Värnamo kommun ett strategiskt läge med närhet till E4:an och goda kommunikationer med andra kommuner (Intervjuperson 5, Värnamo, 2021).
5.2 Samverkan
Intervjupersonen från SKR menar att fördelarna med samverkan kan vara att
kompetensförsörjningen blir bättre och att delar av den kommunala verksamheten blir billigare. Intervjupersonen menar att det har skett en samverkansrevolution sedan mitten av 1980-talet där olika former av samverkan har ökat. Även antalet kommunalförbund och avtalssamverkan har ökat (Intervjuperson 1, SKR, 2021). Även intervjupersonen från Vaggeryd är inne på att
samverkan kommer underlätta för kompetensförsörjningen (Intervjuperson 7, Vaggeryd, 2021). Intervjupersonerna från Gnosjö tar upp att en fördel med att ingå i ett kommunalförbund är att
25 varje kommun har lika mycket att säga till om än i till exempel ett kommunalt bolag
(Intervjuperson 3 & 4, Gnosjö, 2021).
Samtliga intervjupersoner från kommunerna menar att samverkan i GGVV-regionen fungerar bra och att det är resultatet av en lång samarbetstradition (samtliga intervjupersoner från
kommunerna, 2021). Intervjupersonen från Vaggeryd menar att på samma sätt som företagen i GGVV-regionen förr aldrig tackade nej till en order försöker Vaggeryds kommun aldrig att tacka nej när ett företag vill etablera sig i kommunen. Om de mot förmodan inte kan tacka ja till
företaget så hänvisar kommunen till någon annan som kan hjälpa till, till exempel en annan kommun (Intervjuperson 7, Vaggeryd, 2021). Intervjupersonerna från Gnosjö menar att
samarbetet är ömsesidigt och att alla kommuner får välja om de vill vara vara med. Kommunerna kan även välja att gå med i ett samarbete i efterhand (Intervjuperson 3 & 4, Gnosjö, 2021). Intervjupersonen från Vaggeryd är också inne på att det inte finns några problem med att andra kommuner ingår i samarbeten utan dem. Intervjupersonen säger att “Lösningen kan sen se olika ut från gång till gång, man börjar alltid i den änden med vad det är man behöver lösa och sen hjälps man åt med det” (Intervjuperson 7, Vaggeryd, 2021).
Genom enkätundersökningen framgår det att många av respondenterna är positiva till den samverkan som sker idag, oavsett kommun. En del vill även utveckla samarbetet kring till exempel skolverksamhet och en överförmyndarnämnd (Frisvar från enkätundersökning, 2021).
Intervjupersonen från RJL uppger att kommunerna i GGVV-regionen har en lång tradition av gemensam upphandling. Samverkan är djupt rotad i GGVV-regionen, speciellt i industrin men även kommunerna emellan. Intervjupersonen ser samverkan som en lösning framför
kommunsammanläggningar, och att kommunerna ska samverka så långt det går.
Intervjupersonen fortsätter med att berätta att bra samverkansformer gör att kommuner överlever längre, smarta lösningar och samarbete har varit nyckeln hittills. Intervjupersonen menar också att samverkan kring stödfunktioner fungerar bra men att det är svårare att samverka kring arbeten som ska utföras på plats, till exempel en undersköterskas arbete (Intervjuperson 2, RJL, 2021). Även intervjupersonen från Gislaved förklarar att samverkan är helt nödvändigt om kommunerna inte väljer att sammanläggas. Samverkan krävs för att kommunen ska klara av
kompetensförsörjningen och intervjupersonen nämner att det går att utveckla flera områden genom samverkan. Kvaliteten ökar när fler samverkar och hjälps åt. Enligt intervjupersonen blir kommunen också mer attraktiv för invånarna när kvaliteten på servicen ökar genom samverkan (Intervjuperson 6, Gislaved, 2021). Intervjupersonen från Värnamo menar att samverkan är nödvändigt för att få tag i spetskompetens och de har även tittat på andra kommuners samverkan för att ta efter. Att utveckla en gemensam politisk nämnd inom ett verksamhetsområde i GGVV tror intervjupersonen är ett alternativ för att klara av uppdragen i framtiden. Värnamo brukar också hyra ut sin kompetens till andra kommuner inom GGVV när någon kommun saknar bemanning (Intervjuperson 5, Värnamo, 2021).
26 Intervjupersonen från RJL anser att samverkan i GGVV går att utveckla mer (Intervjuperson 2, RJL, 2021). Intervjupersonerna från Gnosjö uppger att det pågår ett samarbete inom ett
kommunalförbund som heter SÅM och att det där diskuteras om nya kommuner och verksamhetsområden ska inkluderas, till exempel vatten- och avloppsverksamheten.
Intervjuperson 4 från Gnosjö tar upp samarbetet med Gislaved kring säkerhetsarbete och att varken Gnosjö eller Gislaved hade kunnat ha en säkerhetsavdelning själva. Det diskuteras även hur samarbetet kan inkludera samtliga kommuner i GGVV-regionen, i och med att
polisverksamheten utgår från hela GGVV-regionen. Intervjuperson 3 från Gnosjö uppger att ytterligare en verksamhet som är beroende av samverkan är ett framtida energiverk. Gnosjö kommun skulle själva aldrig vara kapabla till att starta ett sådant projekt, men genom samverkan med de andra kommunerna i GGVV-regionen skulle det vara möjligt (Intervjuperson 3 & 4, Gnosjö, 2021).
Intervjupersonen från Gislaved nämner att man planerar att utöka samverkan, exempelvis genom en gemensam nämnd (Intervjuperson 6, Gislaved, 2021). Intervjupersonen i Vaggeryd tror att samverkan kring kompetensförsörjning kommer utvecklas i framtiden. Intervjupersonen menar att samverkan kommer regleras genom kommunalförbund eller samverkansavtal, vilket
riksdagen, regeringen och SKR har drivit på för. Intervjupersonen anser att det är bra att samverkan uppmuntras mer från statligt håll. Samverkan sker naturligt i GGVV-regionen och man försöker hela tiden hitta nya områden som det går att samverka inom (Intervjuperson, Vaggeryd, 2021). Intervjupersonen från Värnamo tror att samverkan kommer vara nödvändigt i framtiden och att kommunerna fortsatt kommer att vara sina egna. Intervjupersonen förklarar att “vi samverkar för att bli starkare tillsammans” (Intervjuperson 5, Värnamo, 2021).
Intervjupersonen från RJL menar att samverkan kan resultera i samarbetsbelastning, det vill säga att det finns en punkt där den samverkan som sker är så omfattande att inblandade kommuner lika gärna kan sammanläggas (Intervjuperson 2, RJL, 2021). En annan nackdel med samverkan menar intervjupersonen från SKR är att kommunernas styrförmåga försämras i och med att de samverkar med andra kommuner. Samtidigt påpekar intervjupersonen att samverkan är helt avgörande för kommunerna att klara av sina uppdrag om inte en sammanläggning görs
(Intervjuperson 1, SKR, 2021). Alla intervjupersoner från kommunerna förespråkar samverkan men intervjupersonerna från Värnamo, Gislaved och Gnosjö pekar på att samverkan också har en baksida. Alla tre nämner att samverkan kan vara svårt i vissa fall, då man inte alltid kommer överens vilket gör att man ibland väljer att inte samverka. Intervjupersonen från Värnamo säger att
“Vi har ett antal sådana där vi tycker att vi har misslyckats, där vi har lagt ganska mycket utredningspengar på att hitta någon att samverka kring men sen kan vi inte komma överens om hur vi ska göra, så vi lägger ner det. Det har hänt ett par gånger så vi i Värnamo är bekymrade över det att vi ibland inte når fram. Ibland är det så att det inte finns tillräckliga incitament, att det är så dålig ekonomi så att vi måste samverka istället för att incitamentet är att vi ska få en bättre kvalitet” (Intervjuperson 5, Värnamo, 2021).
27 Intervjupersonen från Värnamo nämner att ytterligare en nackdel med samverkan är att den stora kommunen inte alltid tjänar på samverkan i lika stor grad som de mindre kommunerna.
Intervjupersonen förklarar dock att “är man stor får man vara snäll” (Intervjuperson 5, Värnamo, 2021). Intervjupersonen från Gislaved menar att det är viktigt att följa upp samverkansarbetet då det ibland kan skava, då kommunerna har olika arbetskulturer. Därav är det viktigt att bestämma vem som gör vad. Intervjupersonen från Vaggeryd tar upp att samverkan måste bygga på
ömsesidig respekt och på traditionen om att hjälpas åt. “Det går inte bara att tro att man kan casha hem vinster, all samverkan bygger ju inte på att bara jag får alla pluspoäng utan man måste ju ge andra pluspoäng också eller plusmöjligheter” (Intervjuperson 7, Vaggeryd, 2021).
Intervjupersonen menar också att det är viktigt att politikerna är pragmatiska, annars kan det ske låsningar mellan kommunerna. (Intervjuperson 7, Vaggeryd, 2021).
5.3 Kommunsammanläggningar
Den generella synen hos intervjupersonerna på kommunsammanläggningar är negativ (samtliga intervjupersoner, 2021). Intervjupersonen från SKR anser att det är svårt att se hur en
kommunsammanläggning skulle lösa problemen med de demografiska förändringarna och kompetensförsörjningen. Istället menar intervjupersonen att en potentiell lösning är att de olika kommunerna samverkar inom de områden som de behöver och att varje kommun sedan sköter den egna kärnverksamheten. Intervjupersonen på SKR tar också upp Gislaved som ett exempel där det tidigare har genomförts en kommunsammanläggning och att det har lett till flera lokala orter vilket inte alltid är optimalt. Det har lett till att det ibland har varit tal om delning från något håll snarare än en sammanläggning (Intervjuperson 1, SKR, 2021). Intervjuperson 3 från Gnosjö är tveksam till kommunsammanläggningar och intervjuperson 4 menar att Gnosjö ska vara en egen kommun så långt det går, så länge kommunen klarar av sina uppdrag. Intervjuperson 4 från Gnosjö anser dessutom att förslaget om en kommunsammanläggning måste komma underifrån, från invånarna. Intervjupersonen exemplifierar med kommunsammanläggningen som skapade den kommunen som idag är Gislaved och att de lokala splittringarna finns kvar än idag
(Intervjuperson 3 & 4, Gnosjö, 2021). Intervjupersonen från Gislaved, som heller inte ser kommunsammanläggningar som en lösning på de framtida problemen, menar precis som intervjuperson 4 från att det är väldigt viktigt att ett beslut om sammanläggningar kommer underifrån. Ett sådant beslut ska helst inte komma från staten enligt intervjupersonen från Gislaved. Men beslutet kan också komma när samverkan mellan kommunerna har blivit väldigt omfattande. Intervjupersonen hävdar att vikten av acceptans kring sådana beslut är viktig och tar upp exemplet om den tidigare sammanläggningen i Gislaved som visar på att det är en svår resa och svårt att få acceptans (Intervjuperson 6, Gislaved, 2021). Intervjupersonen från Vaggeryd anser att det är upp till varje enskild kommun att besluta om kommunsammanläggningar.
Däremot ser inte intervjupersonen sammanläggningar som någon riktig lösning på utmaningarna då de går att lösa på andra sätt till exempel genom samverkan (Intervjuperson 7, Vaggeryd, 2021).
28 Intervjupersonen från RJL menar att färre kommuner i länet skulle underlätta samarbetet i vissa fall. Det blir färre aktörer att diskutera och förhandla med. Dessutom menar intervjupersonen att om kommunerna i GGVV-regionen genomförde en sammanläggning hade de fått en starkare gemensam handlingskraft och blivit en ganska stor aktör (Intervjuperson 2, RJL, 2021). Vidare menar intervjupersonen från SKR att det finns fördelar med sammanläggningar men att
nackdelarna väger tyngre än fördelarna (Intervjuperson 1, SKR, 2021). Intervjuperson 4 från Gnosjö menar att en fördel med större kommuner är att det inte är lika svårt att fatta obekväma beslut som i en liten kommun. I en mindre kommun blir reaktionerna från invånarna starkare än i en större kommun (Intervjuperson 4, Gnosjö, 2021). Intervjuperson 3 från Gnosjö fyller i med att “Ansvarsutkrävandet blir ju helt annat i en liten kommun också än i en större kommun där man blir lite anonym” (Intervjuperson 3, Gnosjö, 2021).
Alla intervjupersoner ser nackdelar med kommunsammanläggningar. Intervjupersonerna från RJL och SKR menar att den lokala verksamheten fortfarande måste fungera och att arbetet på lokal nivå inte hade förändrats bara för att man sammanlägger kommuner, delvis då
verksamheten fortfarande hade behövt vara placerad på samma ställen (Intervjuperson 1, SKR, 2021; Intervjuperson 2, RJL, 2021). Intervjupersonen från RJL menar också att det kan finnas en övertro på sammanläggningar, “i dem här mänskligt nära frågorna för att om vi säger att om man har svårt med landsbygdsskolor till exempel i fyra kommuner så blir inte den frågan lättare för att man är en kommun” (Intervjuperson 2, RJL, 2021). Intervjupersonen från SKR tillägger också att sammanläggningar har entydigt negativa demokratiska effekter (Intervjuperson 1, SKR, 2021). Alla intervjupersoner från kommunerna nämner också att sammanläggningar hade
försämrat närheten mellan invånare och förtroendevalda (samtliga intervjupersoner från kommunerna, 2021). Intervjupersonen från Vaggeryd påpekar att den lokala närheten och demokratin blir lidande och går förlorad. Närheten till beslutsfattarna försämras genom kommunsammanläggningar och beslutsfattarna tappar förståelsen för orten
“Hur ska någon beslutsfattare i Gislaved förstå hur situationen är i Hook till exempel, det är ju två orter som ligger ifrån varandra, man vet ju var det ligger men man har ju inte den känslan för kommunen eller bygden som jag tror är rätt avgörande” (Intervjuperson 7, Vaggeryd, 2021).
Även intervjupersonerna från Gnosjö och Gislaved tar upp att avstånden hade blivit för långa vid en kommunsammanläggning (Intervjuperson 3 & 4, Gnosjö, 2021; Intervjuperson 6, Gislaved, 2021). Intervjuperson 3 från Gnosjö uppger att det skulle missgynna de som på något sätt hamnar i ytterkant. En sammanläggning hade även medfört en känsla av avfolkning och en försämrad framtidstro. Intervjuperson 4 från Gnosjö fortsätter med att det är mer lönt att gå att rösta om man känner till politikerna (Intervjupersoner 3 & 4, Gnosjö, 2021).
Intervjuperson 4 från Gnosjö menar att den ekonomiska aspekten inte är solklar kring
sammanläggningar. Till exempel menar intervjupersonen att det inte blir billigare för att man sammanlägger kommuner i Norrland. Dessutom menar intervjupersonen att det även diskuteras
