En övergripande lägesbeskrivning av hur digitalt lagrad information används i plan-, bygg-, och förvaltningsprocessen
Titel: Från arbetsverktyg till tjänster till nytta för fler - En övergripande lägesbeskrivning av hur digitalt lagrad information används i plan-, bygg-, och förvaltningsprocessen
Tryck: Boverket kopiering Illustration: Kjell Warnqvist Diarienummer: 4084-2678/2003
Förord
Detta är Boverkets utredning kring användningen av digitalt lagrad information och informationsteknik i samhällsplanerings- samt bygg- och fastighetsförvaltningssektorn. Utredningen är en avrap-portering av ett uppdrag som gavs till Boverket i regleringsbrevet för 2003.
Frågeställningen i sin helhet är oerhört omfattande och har ju också varit föremål för omfattande forskningsprogram och stora statliga utredningar. Vi kan bara bidra med en liten skärva av hela bilden.
Rapporten redovisar Boverkets och en del användares uppfattning om frågan och har sett problembilden utifrån den roll Boverket spelar i sin dagliga verksamhet.
Vi fokuserar därför på användandet av GIS-verktyg och databaser, i fysisk planering och miljömålsövervakning, men även informa-tionsanvändningen i bygg- och förvaltningsprocessen.
Vad som är tydligt i utredningen är att arbetet med att använda GIS och digital information i fysisk planering är vanligt och har stor omfattning vad gäller olika applikationer i kommunerna. Utveck-lingen av ett sammanhållet planerings-GIS över landet skulle där-emot behöva drivas på starkare även om arbetet är på gång.
Utvecklingen av digitala verktyg i processerna kring detaljplan, bygglov, tillsyn och kontroll är ett område som skulle behöva ett initiativ och en sammanhållande kraft för att få igång ett arbete som skulle kunna förbättra och effektivisera denna process mellan privata byggherrar och kommunerna.
I bostadsförvaltningen slutligen utgör bristen på uppgifter kring byggnadsbeståndets tekniska egenskaper ett stort hinder för att driva på en önskvärd bättre förvaltning av byggnader och miljö. Uppbyggnaden av en sådan databas och dess användning har tidigare redovisats i augusti 2003 i Boverkets rapport ”Bättre koll på underhåll”.
I arbetet har följande personer på Boverket deltagit: Anna-Karin Sonesson, Madeleine Hjortsberg, Ylva Rönning, Ulf Önsten och Bengt Fernstedt. Samordningsansvaret för uppdraget har Informa-tionsenheten haft genom Elisabeth Guthagen och Birgitta Frejd, även ansvarig projektledare.
Karlskrona november 2003
Ulf Troedson divisionschef
Innehåll
Sammanfattning ...9
Från arbetsverktyg till tjänster till nytta för fler ...9
Planprocessen ...10
Byggprocessen...11
Förvaltningsprocessen... 11
Uppdraget... 13
Tjänster med nytta för flera... 13
Boverkets uppdrag 2003 ... 14
Avgränsningar ... 15
Definitioner ... 16
Metod... 17
Internt arbete inom Boverket ... 17
Samverkan med andra myndigheter... 17
Intervjuer i större pågående projekt... 17
Intervjuer bland praktiker ... 17
Inventering av byggbranschens informationskällor ... 18
Slutsatser och förslag... 19
Planprocessen ... 21
Byggprocessen ... 22
Förvaltningsprocessen ... 22
Miljömålsarbete ... 23
Digitalt lagrad information och informationsteknik inom samhällsplanering ...25
Aktörer... 25
Boverkets roll... 25
Hur används digitalt lagrad information? ...26
Till vad används den digitalt lagrade informationen? ...26
Hur mycket används informationsteknik? ... 27
Datadistribution över nätet... 27
Fysiska planer på Internet... 28
Digital bygglovsansökan ... 28
Vilken digital information används? ... 29
Vilken digital information efterfrågas?... 29
Hinder mot en bred användning av digitalt lagrad information ...29
Brist på förståelse och kompetens... 30
Högt pris på data... 30
Brist på samordning ... 31
Brist på förståelse och intresse hos beslutsfattare ... 32
Stora skillnader mellan länen ... 33
Betydelsefulla uppgifter som saknas digitalt ... 34
Sammanfattande slutsatser om hinder... 34
Standardisering ...35
Tillgänglighet och ansvar...36
Tidigare äskanden från Boverket ...36
Förslag till åtgärd ...37
Digitalt lagrad information och informationsteknik i byggandet... 39
Aktörer ... 39
Byggsektorn stor industrigren ...39
Samspel myndigheter - byggsektorn ...39
Hur används digitalt lagrad information i byggprocessen i dag? .... 40
Effektivare administration ...40
Nätverk viktigare än digitala källor ...41
Planering, produktionsberedning och projektstyrning...41
Hinder mot en bred användning av digitalt lagrad information ... 42
Informationsökningsspecialister saknas ...43
Informationsrevir ...43
Byggbranschens kultur ...44
Bristande målgruppsanpassning ...44
Informationsstruktur saknas ... 44
Digitalt lagrad information och informationsteknik inom förvaltning. 47 Aktörer ... 47
Boverkets roll ...48
Hur används digitalt lagrad information? ... 48
Till vad används den digitalt lagrade informationen? ... 49
Gemensamma databaser ...49
Verktyg för administration och drift ...51
Intelligenta hem ...52
Kundkontakt ...52
GIS i förvaltningen...53
Hinder mot en bred användning av digitalt lagrad information ... 53
Dålig koppling mellan bygg- och förvaltningsskede ...53
Standardisering ...54
Definitioner...55
Kompetens och datamognad ...55
Teknisk basinformation saknas...56
Brister i register...56
Systemens användarvänlighet och kostnad...57
Åtgärder mot hindren och för en effektiv samordning... 57
Fakta och statistik om byggnadsbeståndet ...57
Miljömålsarbetet — en del i planeringen men även i byggandet och förvaltningen ... 59
Bakgrund... 59
Aktörer ... 59
Boverkets roll ...60
Hur används digitalt lagrad information? ... 60
Hinder mot en bred användning av digitalt lagrad information ... 61
1. Bristande samordning...62
3. Brister i resurser (tid, kompetens och medel)... 63
Åtgärder...64
Förslag till åtgärd ... 64
Digitalt lagrad information på Boverket...65
Boverkets informationsresurser — en översiktlig kartläggning ...65
Pågående projekt på Boverket...67
Boverket som 24-timmarsmyndighet ... 67
Datawarehouse ... 68
Rättsinformationsprojektet... 69
Diariet på webben... 70
Kunskapsunderlag för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse... 70
Utredning som Boverket deltar i ... 70
Litteratur- och källförteckning...73
Källförteckning... 73
Litteraturförteckning ... 78
Bilagor ...81
Bilaga 1. Ur AB Markörs rapport 2003, ”Genom digital information finns en version som är tillgänglig för alla samtidigt.”... 81
Sammanfattning ... 81
Vilken digitalt lagrad information och informationsteknik som används och hur den används... 81
Fördelar och nytta med digital teknik ... 82
Nackdelar, hinder och brister med digital teknik... 82
Ytterligare digital information och informationsteknik som saknas . 83 Digital information i samtal med medborgare och hyresgäster ... 83
Bilaga 2. Målgrupper, informationsbehov och enkäter ... 84
Bilaga 3. Informationskällor i byggbranschen, Byggdok. ... 86
Sammanfattning
Från arbetsverktyg till tjänster till nytta för fler
Det pågår ett intensivt arbete med att bygga upp digitalt lagrad information och att införa den nya informationstekniken i såväl planerings-, bygg- och förvaltningsprocessen. Än återstår dock en lång väg innan man kan dra full nytta av den informationen och tekniken i planeringen, byggandet och förvaltningen av byggnader. I dag används digital information och informationsteknik framför allt som ett arbetsverktyg för administration och sammanställning av olika uppgifter. För att kunna dra allt större nytta av den digitala informationen och tekniken krävs att allt fler får tillgång till varand-ras information. Det gäller såväl inom respektive process som mellan de tre processerna. För att komma vidare fodras gemen-samma insatser mellan olika branscher och sektorer i samhället för att komma överens om informationsutbyten, standarder m.m. Generella hinder för den fortsatta utvecklingen är brister i informa-tionen/data, samordningen och bristen på resurser (tid, pengar och kompetens). Ett annat generellt hinder är att det pågår ettgenerationsskifte i arbetslivet. Viktiga yrkeskunskaper behöver föras över till den yngre generationen som ofta har mer vana att arbeta med digitalt lagrad information och informationsteknik.
Planprocessen
I planprocessen är en stor del av informationen offentlig och de flesta aktörerna är offentliga myndigheter. Digital information och informationsteknik används t.ex. till att göra översiktsplaner, detalj-planer och sammanställningar av uppgifter av olika slag. Det är framförallt information som har någon form av geografisk koppling som hanteras i den fysiska samhällsplaneringen. Därför är det van-ligt att man använder GIS, (Geografiska InformationsSystem), dvs. datasystem som hanterar lägesbunden information. En viktig förut-sättning för att kunna arbeta med GIS är att all information som behövs finns digitalt och i sådana format och kvalitet som krävs och det har vi inte i dag.
Hinder för den fortsatt utveckling är bl.a. bristen på data/informa-tion hos användarna, brister i samordning inom och mellan
organisationer på alla nivåer (från kommun till Regeringskansli) och oklarheterna kring vem som ansvarar för vad.
Boverket föreslår att ett särskilt forum/kansli tillsätts under en begränsad tid med särskilda resurser för att utveckla kompetens och standard för att t.ex. stimulera kommunerna att delta i utvecklings-projekt.
Byggprocessen
I byggprocessen är den övervägande delen av aktörer privata företag. Jämfört med förvaltningsprocessen, som är byggnadens livslängd, är byggprocessen kort. Under planprocessen produceras information som är värdefull i byggprocessen.
Likaså produceras viktig information i byggprocessen som förvalt-aren sedan kan stor nytta av. Den möjligheten utnyttjas i alltför liten utsträckning i dag.
I byggprocessen används digitalt lagrad information och informa-tionsteknik framförallt till planering, produktionsberedning och projektstyrning. Information som används i digital form är framför-allt egenproducerat material i de egna byggprojekten och extern information om produkter.
Att använda datorstöd är ett naturligt verktyg i det vardagliga arbetet. Det betyder dock inte att alla aktörer i byggprocessen i lika hög grad kommer i kontakt med digital teknik.
Ett exempel på hinder för den fortsatta utvecklingen är bristen på informationsstruktur i branschen.
Boverket föreslår regeringen att utreda möjligheten att utveckla ett system för att effektivisera bygglovsprocessen och kopplingen till planprocessen.
Förvaltningsprocessen
Under förvaltningsprocessen, som är byggnadens livslängd, är åt-skilliga företag och organisationer involverade i arbetet med fastig-heten. De har olika uppgifter men alla behöver information om byggnaden, omgivning och åtgärder som genomförs. Kunskap om byggnaden byggs upp på skilda håll och vid olika tidpunkter.
Fastighetsförvaltning bygger främst på företagets egna informa-tion. Digitalt lagrad information används i dag framförallt till teknisk förvaltning, uthyrning, kundkontakter samt till den ekonomiska styrningen av fastighetsföretaget. Utbytet av information mellan företag är inte särskilt omfattande, eftersom det i många fall handlar om privata företag.
Ett återkommande problem är att informationen inte överförs i tillräcklig omfattning mellan varje led i en byggnads livscykel, sär-skilt mellan byggandet och förvaltningsskedet. Ett annat problem är statistiken om byggnadsbeståndet är bristfälligt. Boverket har tidiga-re i år fötidiga-reslagit att inrätta en särskild databas över bostadsbestånd-ets utförande med teknisk basinformation om bostadsbeståndet.
Två regeringsuppdrag arbetar för närvarande med liknande frå-gor, ett om energistatistik och ett om byggnadsdeklarationer/bygg-nadsregister. Boverket föreslår nu att direktiven för de pågående utredningarna utökas så att de även omfattar byggnadstekniska uppgifter och byggnadsbeståndet och samordnar uppdragen mellan berörda myndigheter så att man inte bygger ut separata system.
Uppdraget
Tjänster med nytta för flera
Sverige är fortfarande en av världens mest framstående nationer på IT-området. En av orsakerna till tätpositionen är att Sverige har en bredd i både tillgången till och användningen av IT – i företagen, i förvaltningen och bland vanliga människor. IT-propositionen (prop. 1999/2000:86) hade mottot ”Ett informationssamhälle för alla”. Insatser föreslogs inom tre prioriterade områden:
• Öka tilliten till informationstekniken genom tydligare lagstiftning.
• Öka kompetensen att utveckla och använda informationstekni-ken genom breda satsningar på utbildning.
• Öka tillgängligheten till informationssamhällets tjänster genom satsningar på infrastruktur och gemensamma tjänster. Hushåll och företag i alla delar av Sverige bör inom de närmaste åren få tillgång till telenät med hög kapacitet att överföra information.
IT-kommissionen tillsattes av regeringen med syfte att vara regerin-gens rådgivare i IT-frågor (enligt direktiv 1998:38, Kommissionen för analys av informationsteknikens påverkan på samhällsutvecklingen – IT-kommissionen).
IT-kommissionen har även haft till uppgift att sprida information om de problem och möjligheter som det innebär att utveckla och använda digital informationsteknik. Den övergripande uppgiften för kommissionen har varit att analysera informationsteknikens på-verkan på samhällsutvecklingen.
Boverkets uppdrag har sin upprinnelse i IT-kommissionens del-rapport ”Breddtjänster – ett nytt skede i IT-politiken” (SOU 2002:51). Breddtjänster är IT-kommissionens namn på ”attraktiva, långt
utbyggda digitala tjänster, till nytta för enskilda människor, företag och förvaltningar – själva grunden för ett IT-samhälle för alla”. I delrapporten presenterar kommissionen ett handlingsprogram för att stimulera framväxten av dessa breddtjänster för att
få fram bred information, vilket innebär att olika slags information i samhället enkelt ska kunna användas i samverkan, av många an-vändare och för många användningar och ändamål, bredbandet i Sverige ska kunna klara av att förmedla de breddtjänster som utvecklas på den breda informationens grund.
Exempel på breddtjänster som finns redan idag är:
• bankomattjänster som ger alla tillgång till sin bank från olika ställen,
• intelligenta trafiksystem som samlar information från många skilda källor och presenterar ett aktuellt beslutsunderlag för bilföraren,
• den förenklade självdeklarationen där informationsinsamlingen till taxeringen redan är gjord,
• kartor som presenterar information från många källor som underlag för beslut.
Många myndigheter arbetar som bäst med att göra sina tjänster tillgängliga 24 timmar om dygnet via webben. Breddtjänster är nästa steg i utvecklingen. Det handlar om att utnyttja befintliga ”informa-tionsöar” och knyta samman och komplettera dessa med ny digitali-serad information till ett bredare ”informationslandskap för nya tjänster”.
IT-kommissionen lämnade sitt slutbetänkande till regeringen i juni 2003, ”Digitala tjänster – hur då? En IT-politik för resultat och nytta” (SOU: 2003:55). I detta betänkande finns slutsatser och förslag om hur utvecklingen av IT-politiken kan förändras så, att informa-tionstekniken används för att få fram mer av tjänster till nytta för fler och inte bara som ett verktyg. För att klara detta, menar
IT-kommissionen, behöver vi allt mer av samarbete och samsyn mellan olika branscher och sektorer för att kunna effektivisera egen verk-samhet eller samverka kring gemensamma tjänster. Det behövs gemensamma insatser över sektorsgränser för att komma överens om informationsutbyten, standarder samt tjänster till gemensamma målgrupper.
Boverkets uppdrag 2003
I regleringsbrevet för 2003 fick Boverket följande uppdrag:
”Boverket skall översiktligt redovisa hur digitalt lagrad information och informationsteknik används i dag inom bebyggelse- och sam-hällsplaneringsområdena samt inom byggande och förvaltning. Eventuella hinder mot en mer frekvent och bredare användning av sådan information och teknik skall identifieras. Verket skall även
redovisa vilka åtgärder som planeras för att undanröja dessa hinder och vilka ytterligare åtgärder som det kan finnas behov av att genomföra för att informationen och tekniken skall användas av flera och för att göra det möjligt att på ett effektivt sätt sammanställa, bearbeta och tillhandahålla information från olika källor. Vidare skall verket redovisa vilka uppgifter som nu inte föreligger i digital form men som bedöms ha betydelse för bebyggelse- och sam-hällsplaneringen samt för byggande och förvaltning och utarbeta ett förslag till plan för digitalisering av sådana uppgifter. Inom ramen för uppdraget ligger också att redovisa vilka tjänster som det finns behov av att utveckla för att åstadkomma en effektiv planerings- och byggprocess. Uppdraget skall fullgöras efter samråd med berörda myndigheter och organisationer. Erfarenheter från bl.a. projekten PilotGis och Strategis samt Byggdok skall tas till vara. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 15 september 2003.” Tiden för uppdraget förlängdes till den 15 november 2003.
I maj 2003 kom IT-kommissionens slutbetänkande, där kommiss-ionen hänvisar till Boverkets uppdrag genom passusen ”regeringen har genom uppdrag i regleringsbreven till flera myndigheter tagit initiativ till att stimulera informationsresursutvecklingen och att mer tydliggöra och förankra informationsuppgifterna”. Det mest
utförliga uppdraget har Boverket fått (se ovan). Andra myndigheter som fått liknande uppdrag för att stimulera informations – resurs-utvecklingen och att mer formellt tydliggöra och förankra informa-tionsuppgifter är Banverket, Socialstyrelsen och Läkemedelsverket. Avgränsningar
Boverkets uppdrag har avgränsats till följande frågeställningar i samråd med Miljödepartementet:
1. Hur används den digitalt lagrade informationen och informa-tionstekniken i planerings-, bygg- och förvaltningsprocessen? (Översiktligt)
2. Vilka är hindren och vilka är möjligheterna för att digitalt lagrad information ska användas i större utsträckning i de tre
processerna?
Ytterligare en avgränsning är att denna rapport inte ger en hel-täckande bild. Boverket ger i sin lägesbeskrivning en bild av vad vi vet i dagsläget om hur digitalt lagrad information och informations-teknik används inom planerings-, bygg- och förvaltningsprocessen samt vilka hinder och möjligheter som finns i användningen av digitalt lagrad information. Rapportavsnittet om förvaltning avser inte den kommunala tekniska förvaltningen utan förvaltning av byggnader.
Definitioner Informationsresurs
Informationsresurser är organiserade och strukturerade mängder av information om ett viss ämne eller objekt. Här används begreppet både om digitaliserade informationsmängder och om sådan som kan digitaliseras. De kan vara i form av kataloger, dokumentarkiv, register eller ekonomisystem.
Digitalt kan de finnas i traditionella dataregister eller hållna databaser, men allt mer finns i de fristående men samman-länkade databaser m.m. inom en organisation, fördelad på flera organisationer eller helt enkelt ”på nätet”.
Informationsresurser fordrar systematisering och strukturering, insamling, lagring samt bearbetnings- och uttagsmöjligheter för att vara till nytta. De fordrar investeringar för att byggas upp och hållas aktuella och tillgängliga. (Ur IT-kommissionens rapport 3-4/2002, Breddtjänster – ett nytt skede i IT-politiken.)
Breddtjänster
Breddtjänster är IT-kommissionens beteckning på digitala tjänster som kommer en bred krets av användare i samhället och/eller i näringslivet till del och som av dem bedöms ”viktiga”. Det kan vara både offentliga och privata tjänster. (Ur IT-kommissionens rapport 3-4/2002, Breddtjänster – ett nytt skede i IT-politiken.)
Metod
Internt arbete inom Boverket
I det interna arbetet med uppdraget har flera personer medverkat. En intern referensgrupp utsågs med kunskap om att planera, bygga och förvalta. En förstudie genomfördes under våren 2003 för att ringa in uppdraget.
Företaget Helt Enkelt fick i uppdrag att genomföra en intervju-undersökning på Boverket. Ett syfte var att finna sådan information som idag inte görs tillgänglig digitalt men som eventuellt skulle kunna bli det i framtiden. Ett delresultat redovisas på sid.65. Samverkan med andra myndigheter
Boverket har kartlagt hur digitalt lagrad information används idag, eventuella hinder och framtidsbilder hos nära myndigheter/-organisationer och företag. Kartläggningen gjordes utifrån person-liga intervjuer där ett antal grundfrågor ställdes till intervjupersoner-na. I de slutsatser som Boverket lämnar finns generella synpunkter med från Svenska kommunförbundet, SCB, Lantmäteriverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och AB Svensk Byggtjänst. Intervjupersonerna har varit handläggare, chefer samt tjänstemän på olika nivåer.
Intervjuer i större pågående projekt
Inom bygg- och förvaltningsprocessen pågår ett antal stora projekt, t.ex. när det gäller standardisering. Företrädare för dessa projekt har blivit intervjuade. Syftet har varit att få del av erfarenheter från projekten och övergripande få veta resultat samt önskningar inför framtiden. Representanter från IT Bygg och Fastigheter var ett av projekten som intervjuades. En del analyser från dessa intervjuer finns med i de slutförslag som Boverket lämnar.
Intervjuer bland praktiker
Undersökningsföretaget Markör AB har via telefonintervjuer kartlagt hur digitalt lagrad information och informationsteknik används i de
tre processerna samt vilka hinder och möjligheter det finns när det gäller att öka användningen. Följande urval av intervjupersoner gjordes:
Planprocessen
De intervjuade arbetade med fysisk planering inom länsstyrelser och kommuner i medelstora och stora kommuner och län. Vissa har valts ut för att de är särskilt specialiserade inom området.
10 intervjuer genomfördes. Byggprocessen
De intervjuade representerade stora och medelstora byggföretag i hela landet och då främst företag med erfarenhet från IT i bygg-processen. De flesta var experter av olika slag, såsom t.ex. ansvariga för frågorna inom större byggkoncerner samt personer som arbetar med forskning och projekt inom området.
10 intervjuer genomfördes. Förvaltningsprocessen
De intervjuade valdes ut med tanke på att de är större förvaltare. Vissa besitter även speciella kunskaper och några arbetar med forskning och projekt inom området.
Resultatet i rapporten från Markör AB redovisades under följande huvudrubriker.
• Vilken digitalt lagrad information och informationsteknik används idag?
• Hur används informationen/tekniken? • Fördelar och nackdelar med digital teknik • Nackdelar, hinder och brister med digital teknik
• Finns det ytterligare behov av och användningsområden för digital information och informationsteknik?
• Digital information i samtal med medborgare och hyresgäster • Övrigt om digital information och teknik
I Boverkets rapport återges vissa delar av undersökningen. En sammanfattning återfinns som bilaga 1.
Inventering av byggbranschens informationskällor
Byggdok genomförde på uppdrag från Boverket en sammanställning av informationskällor för byggbranschen, se bilaga 3.
Slutsatser och förslag
Det är lång väg kvar innan man kan ha full nytta av den digitalt lagrade informationen och informationstekniken i planprocessen och inom byggande och förvaltning. Arbetet med att utveckla breddtjänster för medborgare, företagare och myndigheter måste ske i flera steg. I detta arbete satsar stora företag, myndigheter och kommuner mer resurser än små.
IT-kommissionen förmedlar i sin slutrapport följande:
• För att IT ska kunna utvecklas och bli breddtjänster på sikt krävs mer samarbete och samsyn mellan olika branscher och sektorer för att de ska kunna effektivisera den egna verksamheten eller samverka kring gemensamma tjänster. Det behövs gemensamma insatser över sektorsgränser för att komma överens om informa-tionsutbyten, standarder samt tjänster till gemensamma mål-grupper.
Regeringens mål för IT-politiken återfinns i propositionens rubrik; ”Ett informationssamhälle för alla”.
Statskontorets arbete under de två senaste åren har varit inriktat på att minska hinder och därigenom ge bättre förutsättningar och få en gemensam grund för sammanhållen elektronisk förvaltning för myndigheterna. I Statskontorets "Handlingsprogram för utveckling av e-tjänster i offentlig förvaltning (2003-07-04) finns följande text: "Informationen som gemensam resurs
Utvecklingen mot en ökad samverkan och utbyte av information mellan olika parter ställer ökade krav på att information skall kunna sökas, sändas, tolkas och bearbetas i olika verksamhetssystem över organisationsgränserna. Därmed växer kraven på att informations-strukturen följer enhetliga riktlinjer och normer, både för struktur och terminologi och att informationen kan utbytas på ett säkert och effektivt sätt.
Informationens struktur och betydelse
Det långsiktiga målet är att förbättra effektiviteten och öppenheten i samhällets informationsförsörjning. Detta kräver användning av gemensamma metoder och tekniker för att organisera, återsöka, ut-byta och förstå informationsinnehåll på ett för alla berörda överens-kommet och enhetligt sätt."
I Statskontorets regleringsbrev för 2003 framgår Statskontorets uppgift:
- utveckla IT-infrastrukturen för informationsutbyte mellan statliga myndigheter och dels kommuner och landsting, dels privatpersoner och företag,
- i samverkan med statliga myndigheter, kommuner, landsting samt företrädare för forskning och näringsliv, på strategiska områden identifiera och genomföra gemensamma insatser för utvecklingen av den elektroniska infrastrukturen och av elektroniska tjänster i
förvaltningen.
I Statskontorets handlingsprogram för utveckling av e-tjänster i offentlig förvaltning och i regleringsbrevet för 2003 återfinns åtgärds-punkter som flera myndigheter eftersöker.
Flera av intervjupersonerna på myndigheterna vittnar om att det idag kan saknas viss avstämning mellan departement. Det leder till att regeringen kan dela ut disparata uppdrag till bl.a. myndigheter. Ett departement kan t.ex. ge ett uppdrag att bygga upp en typ av register digitalt samtidigt som ett annat departement ger en annan myndighet ett liknande uppdrag i regleringsbrev till bl.a. myndig-heter. Detta kan resultera i en myndighetsspecifik lösning istället för en mer generell lösning. Samhällskostnaderna för att utveckla systemen blir stora om inte fler användare i olika sektorer kan utnytt-ja varandras information. Investeringarna som görs måste ses ur ett långsiktigt perspektiv och ge en nytta som motsvarar kostnaderna.
Vidare visar kartläggningen att det finns oklarheter kring den finansiella spelplanen för de nationella myndigheterna. Intervju-personerna bekräftar också i denna kartläggning problematiken kring konflikter mellan olika avgiftssystem för informationen i fram-för allt samhällsplaneringen men även fram-för byggande och miljömåls-arbetet. Ett vanligt problem som myndigheterna pekar på är att det behövs digitala uppgifter från kommunerna men i många fall har kommunerna tids- och resursbrist och leverera detta. En ekonomisk analys vore önskvärt för se i vilken mån mindre kommuners (men även folkrörelsers möjligheter) att utnyttja befintliga databaser.
Myndigheter får ofta medel från regeringen för att bygga upp digitala databaser. Förvaltningen av informationen får myndigheten ofta stå för själv. Detta kan leda till att uppdatering inte blir gjorda och kvaliteten försämras på informationen i olika databaser. Det behövs fler generella analyser för det framtida utvecklingsarbetet.
Ett annat väsentligt problem är när uppgifter ur olika register börjar länkas samman och data överförs mellan olika databaser är
kvalitetssäkringen. Var kommer uppgifterna ifrån ursprungligen? Vem har lagt in dem och ansvar för att de är rätt? Vilken kvalitet har de ursprungliga uppgifterna? Problematiken behöver analyseras i en egen utredning. Ofta finns det oklarheter kring vem som upprättar och förvaltar register. Ibland kan det finnas flera parter som går ihop kring informationsspridning i olika webbportaler, men det är ibland svårt att se aktörerna och de fördelade rollerna, framför allt förvalt-aren av databasen.
För att på sikt kunna utnyttja digital information och informa-tionsteknik i allt större utsträckning i de tre processerna behöver vi en översiktlig informationsresurskarta för varje process som ett underlag för analys. Nästa steg är sedan att se vilken information som behövs och vilka aktörer som levererar vilken information. Då måste respektive myndighet veta vilka informationsresurser man har och vilket ansvar.
För att öka användningen av digital information i plan-, bygg- och förvaltningsprocesserna krävs det också en samsyn och samverkan mellan de olika aktörerna i processerna, men även mellan de tre processerna. Miljömålsarbetet har också aktualiserat behovet av digitala underlag.
Aktörerna i processerna är överens om att det finns stora fördelar med att använda digitalt lagrad information och informationsteknik. Den stora nyttan som företagen och myndigheterna pekar på är framför allt möjligheten att effektivisera arbetet i de olika delarna i en arbetsprocess genom att fler kan använda informationen och att det går lätt att sammanställa och presentera informationen på ett överskådligt sätt. Det ger på sikt ekonomiska vinster, kvalitetsvinster, rationaliseringsvinster och samordningsvinster.
Som ett led i utvecklingen mot breddtjänster kan det vara lämpligt att följande steg tas:
• Förslag: Utred på nytt avgifter och taxor för digitala informa-tionskällor, eftersom denna fråga är mycket angelägen för myndigheter.
• Förslag: Ta fram en nationell översiktlig informationsresurskarta med målbilder för plan-, bygg-, och förvaltningsprocessen som ett underlag för analys och planering av det fortsatta arbetet med breddtjänster.
• Förslag: Ge varje myndighet i uppdrag att inventera sin del av samhällets informationsresurser inom planering, byggande och förvaltning.
Boverkets förslag ligger i linje med IT-kommissionens förslag och Boverkets egna kartläggning bekräftar betydelsen av dessa.
Planprocessen
Ett av de största hindren för att använda digitalt lagrad information i planprocessen är svårigheten att utbyta information. Erfarenheterna av att ta fram gemensamma frivilliga standarder med hjälp av
stat-liga pengar (PilotGIS-standarden) visar att det är svårt att få fler att tillämpa den nya standarden. Det handlar om viljan och möjligheten att investera pengar i den teknik som behövs och att sedan ha tid och pengar till att förvalta.
• Förslag: Tillsätt ett särskilt forum/kansli, under en begränsad tid med särskilda resurser, för att utveckla kompetens och standard för att t.ex. stimulera kommunerna att delta i utvecklingsprojekt. Kansliet kan utformas som t.ex. Boverkets nuvarande Byggkost-nadsforum, för att driva och stödja IT-utvecklingen i plan-processen.
Följande frågor vore lämpliga att arbeta med:
- Engagera fler kommuner i att utveckla ett generellt tekniskt stödsystem för översiktsplanering och ta fram en teknisk lösning för att effektivisera anpassningen av digitala planeringsunderlag till PilotGIS-standarden. Kansliet bör även arbeta med såväl regionala planeringsfrågor som detaljplaner samt kopplingar till bygglovsprocessen.
Byggprocessen
För att byggsektorn ska använda mer av digital teknik behövs ett förändrat arbetssätt samt en förändrad rollfördelning och kompe-tens. Det behövs också standarder, investeringar i teknik och kompetens. Det finns mycket information som är lagrad digitalt. Ett av problemen för aktörerna är att hitta den. Det finns klara
kopplingar mellan krav i detaljplan, bygglov och bidragsvillkor, i processerna där man kan ha nytta av digitalt lagrad information. För att ge möjligheter till utbyte behöver system utvecklas.
• Förslag: Utred i ett projekt möjligheten att utveckla ett system för att effektivisera bygglovsprocessen och kopplingen till plan-processen.
Förvaltningsprocessen
Ett återkommande problem är att informationen inte överförs i till-räcklig omfattning mellan varje led i en byggnads livscykel, särskilt mellan byggskedet och förvaltningsskedet. I Boverkets regerings-uppdrag om bostadsbeståndets underhållsbehov (som redovisades i augusti 2003) konstateras att statistiken om byggnadsbeståndet i Sverige är bristfällig. Förslaget till lösning av detta problem är att inrätta en särskild databas över bostadsbeståndets utförande och samtidigt ta med teknisk basinformation om bostadsbeståndet. Förslaget kan utökas så att även andra byggnader omfattas (kom-mersiella lokaler, industrier etc.). Två regeringsuppdrag arbetar för närvarande med liknande frågor, ett om energistatistik och ett om byggnadsdeklarationer/byggnadsregister. Det ingår inte i något av dessa uppdrag att utreda om det är möjligt att införa tekniska
uppgifter om byggnadsbeståndet, t.ex. takmaterial, fasad, taklutning, hiss etc. Uppdragen utgår från krav på statistik för minskad
• Förslag: Utöka direktiven för de pågående regeringsuppdragen så att de även omfattar byggnadstekniska uppgifter om bygg-nadsbeståndet och samordna uppdragen mellan berörda myndigheter så att man inte bygger upp separata system. Miljömålsarbete
Det behövs bra underlag på alla nivåer i miljömålsarbetet. De största hindren mot mer frekvent och bredare användning av digitalt lagrad information kan i huvudsak delas in i tre grupper:
• Bristande samordning • Brister i statistik
• Brister i resurser (tid, kompetens och medel)
Det finns stora brister i underlaget för uppföljningen av miljö-kvalitetsmålen. Uppföljningssystem och statistik behöver utvecklas. Först när en relativ stabilitet finns beträffande delmål, indikatorer och kunskapsbehov är det möjligt att bygga upp en effektiv miljö-målsövervakning. Befintliga övervakningsprogram bör ses över bl.a. med avseende på hur medel fördelas mellan olika myndigheter och vilka frågor som följs upp och hur behoven tillgodoses bl.a. i relation till miljömålsarbetet.
• Förslag: Regeringen bör ge Miljömålsrådet i uppdrag att se över behov och medelsfördelning för befintliga miljöövervaknings-program, bl.a. hur medel fördelas mellan olika myndigheter, vilka frågor som följs upp och hur behoven tillgodoses bl.a. i relation till miljömålsarbetet.
Digitalt lagrad information
och informationsteknik inom
samhällsplanering
Aktörer
Fysisk samhällsplanering är en sektorsövergripande verksamhet med en mängd aktörer och intressenter inblandade. Kommunen är genom det s.k. planmonopolet huvudaktör i planeringsprocessen.
Länsstyrelsen har en central roll och ska samlat företräda statens intresse i planeringsprocessen.
De centrala verken ska, var och en inom sitt ansvarsområde, ta fram kunskapsunderlag för översiktsplaneringens behov, enligt en ordning som anges i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m.
Inom kommunen berörs tjänstemän och politiker inom många olika sektorer. Till det kommer regionala aktörer som landstinget och länstrafikbolag. Höga krav ställs på delaktighet och dialog med medborgare och företag m.fl. Dessa agerar ibland enskilt men ofta via organisationer eller föreningar.
Boverkets roll
Boverket har den allmänna uppsikten över hushållningen med mark och vatten samt plan- och byggnadsväsendet i landet. Verket ska också verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av miljöbalkens hushållnings-bestämmelser och plan- och bygglagen. I Boverkets uppdrag ingår att utveckla planeringsmetoder och verka för en hög kvalitet i plan-läggning och planprocess.
Hur används digitalt lagrad information?
De planer som tas fram bygger på utbyte av information, åsikter och kunskap mellan en mängd aktörer. Den information som hanteras är mycket omfattande och består dels av olika beskrivningar av verk-ligheten – hur den såg ut igår, ser ut idag eller kan tänkas se ut i morgon – dels av analyser och presentation av olika handlingsalter-nativ. Utbytet av kunskap och information är en kärnaktivitet i planeringsprocessen, jämte en analys av planeringsunderlagen samt en avvägning mellan olika intressen.
Informationsflödet i planeringsprocessen består av fem huvud-delar:
• Att samla in underlagsmaterial, som för planeringen består av dels basdata, såsom grundkartor och fastighetsinformation, dels mer specifikt planeringsunderlag.
• Att ta fram själva planen, där underlagsmaterialet tolkas och analyseras för att bilda grund för kommunens ställningstag-ande om användning av mark och vatten, utveckling och bevarande av den byggda miljön osv.
• Den tredje delen av informationsflödet består av den dialog som ska ske med olika aktörer kring ett planförslag.
• När planen sedan är antagen följer en uppföljningsfas. Där ingår bl. a. dokumentation och arkivering.
• Planen ska tillämpas vid diverse beslut både i kommunen och av andra myndigheter. Detta är en besluts-/tillämpningsfas. Att använda sig av digital information och teknik i dessa samman-hang kan vara ett sätt att både effektivisera och höja kvaliteten på planeringen.
Den fysiska planeringen, särskilt översiktsplaneringen, är mycket mångfasetterad till sitt innehåll. Kommunerna behöver därför ta fram eller ha tillgång till ett omfattande kunskapsunderlag som be-skriver frågor av vitt skild karaktär. Att ta fram underlag och analyser och bearbeta dem är en viktig del av arbetet med att ta fram en plan. Detta underlag kan dels tas fram av kommunen själv, dels vara underlag från central och regional nivå. Länsstyrelserna ska samlat företräda statens intressen i planeringsprocessen och grunda sina ställningstaganden på kunskapsunderlag från de centrala myndig-heterna. Detta leder till att länsstyrelserna måste kunna samla och sambearbeta många sektorers information.
Till vad används den digitalt lagrade informationen?
Det mesta av den information som hanteras inom fysisk samhälls-planering har någon form av geografisk koppling. Att använda GIS (Geografiska InformationsSystem), d.v.s. datasystem som hanterar lägesbunden information, är därför en viktig del i hanteringen avdigitala data. GIS (IT-stödd datahantering och bearbetning) ger större möjligheter att hantera stora datamängder genom att kunna sammanställa data, göra analyser och redovisningar än vid
motsvarande analog hantering. En förutsättning är dock att all information som behövs finns digitalt och i sådant format och kvalitet som krävs. ULI (Utvecklingsrådet för LandskapsInformation, www.uli.se) går med varierande mellanrum ut med enkäter om GIS-användning till kommuner, länsstyrelser, statliga verk, landsting, universitet/högskolor och företag. Enkätsammanställningarna från 1996 och framåt visar på en stadig ökning av antalet GIS- användare. Enkäterna visar också att fysisk planering och allmän kartfram-ställning dominerar bland tillämpningsområdena.
Hur mycket används informationsteknik?
Enligt Svenska kommunförbundets enkät om plan- och byggverk-samheten i kommunerna (hösten 1998) använde 75 % av de svaran-de kommunerna sig av GIS/CAD på något sätt vid fysisk planering. Enkäten visade att användningen av GIS är vanligast i de större städerna, där 85–100 % av kommunerna använde sig av GIS, medan motsvarande siffra för övriga kommungrupper ligger runt 60 %. I de allra flesta fall användes digitalt underlag som baskarta, primärkarta, ledningsinformation m.m. Två tredjedelar av de kommuner som uppgav att de använder sig av GIS/CAD framställer detaljplanerna med hjälp av CAD. Endast hälften av dem har dock sedan system som gör att olika förvaltningar i kommunerna kan vidareanvända underlag och planer i digital form. Över hälften av kommunerna använde GIS i sitt översiktsplanearbete. Vanligen var
underlagskartan digital och man producerade översiktsplanen i digital form. Hälften av dem som använde GIS analyserade och illustrerade även markanvändningskonflikter i GIS. Endast en tredjedel av kommunerna uppgav att de digitala översiktsplanerna har vidareanvänts. Svenska kommunförbundet menade att detta kan tyda på en bristande helhetssyn i organisationen och att det
sannolikt i många fall saknades övergripande GIS- och IT-strategier som kan hantera geografisk information utifrån ett helhetsperspek-tiv.
Datadistribution över nätet
Internet används idag bl.a. för att distribuera, hämta hem och visa underlagsmaterial. Ett exempel på detta är länsstyrelsernas data-distributionswebb för geografisk information, www.gis.lst.se/lstgis, som har kommuner och andra myndigheter som främsta avnämare. De första stegen mot denna lösning togs inom PilotGIS-projektet, som mer eller mindre var pionjärer på området när man 1996–1997 tog fram en lösning för datadistribution över nätet. Lösningen vidareutvecklades sedan inom det nationella breddutbildnings-projektet StrateGIS. Länsstyrelserna har också den gemensamma GIS-tjänsten Sveriges Länskartor i form av ett s.k. tittskåp på
VindGIS, som utnyttjar samma tekniska plattform. I VindGIS har samlats underlagsmaterial som är viktigt för vindkraftsutbyggnad, såsom grundläggande förutsättningar, intresseredovisningar och analyser av förutsättningarna för vindkraft i fjällen, till havs samt i Vänern som Boverket har gjort. De olika underlagen kan ses i ett tittskåp, www.planeringsgis.se. VindGIS-projektet visar på den nationella nyttan av den s.k. PilotGIS-standarden. Projektet hade inte kunnat genomföras utan enhetlig attributsättning och enhetliga filnamn.
Fysiska planer på Internet
Idag visar också många kommuner sina planer, framför allt över-siktsplaner, på Internet. I en enkät till kommunernas stadsbyggnads-kontor eller motsvarande (Svenska kommunförbundet och Boverket, vårvintern 2000) ställdes bl.a. frågan om kommunens fysiska planer visades på Internet. När det gällde översiktsplanerna var det 22 % av de svarande som gjorde det. Motsvarande siffra för detaljplanerna var något lägre, 16 %. På detta område har dock utvecklingen gått mycket fort de senaste åren, och bara genom att göra en enkel sökning på översiktsplaner får man fram att minst 36 % av landet kommuner har sin översiktsplan på Internet (september 2003). Många planer presenterades dock enbart som bild utan inter-aktivitet. Flera kommuner använder sig av tekniken som ett komple-ment till traditionellt samrådsförfarande. Diskussionsforum, om-röstningar, skissa ditt eget förslag – allt över Internet – är några exempel på hur informationsteknik används i dialogen med med-borgare och andra aktörer.
Digital bygglovsansökan
Det är kanske i mötet mellan medborgaren och myndigheterna i ett enskilt konkret ärende, såsom en bygglovsansökan, som den fulla effekten av IT och GIS blir tydligast. Tankar om ”Det digitala bygg-lovet” har bl.a. tagits upp av StrateGIS. Denna digitala tjänst kräver dock att man uppfyller en hel kedja av förutsättningar i form av tekniska lösningar samt produktion och utbyte av geografiska data mellan ett antal aktörer. För en bygglovssökande är ett första steg att hämta in information om vad man får lov att göra på sin fastighet. Det gäller information om var fastigheten ligger, vilka planer och regleringar som gäller, vad översiktsplanen säger och vilka allmänna intressen som ska beaktas. Nästa steg för att utnyttja informations-tekniken är att kunna göra egen bygglovsansökan digitalt över Inter-net. I Sverige har vi inte kommit så långt att alla bitarna som krävs i en bygglovhantering är digitala eller digitala på ”rätt sätt”, så att informationen kan kopplas ihop. I Norge samarbetar staten (genom Byggteknisk etat och Kommundep.), kommunerna och byggnäring-en i projektet ByggSök, www.byggsok.be.no, för elektronisk plan- och bygglovshantering. Tre år och 11 miljoner norska kronor har gått åt, men sedan i juli 2003 är delen kring bygglov färdigutvecklad och man kan sedan dess söka bygglov över Internet. Man har beräknat
att en snabbare plan- och bygglovshantering kommer att innebära en besparing på 3,5 miljarder norska kronor för samhället som helhet. Projektets nästa steg är att knyta planprocessen till systemet för bygglovsansökan.
Boverket har fått propåer om att ta fram en elektronisk bygglovs-ansökan. För närvarande har vi inte resurser för detta arbete. Vilken digital information används?
Inom den fysiska samhällsplaneringen finns, som beskrivits ovan, en mängd olika aktörer. Dessa i sin tur använder sig till viss del av olika typer av digital information. En stor del av den information som hanteras är dock densamma hos de olika aktörerna. Exempel på sådan grundläggande information är befolkningsuppgifter, fastig-hetsinformation och landskapsinformation som t. ex. forn-minnesinformation, som köps från Lantmäteriet respektive Statistiska centralbyrån (SCB).
Varje aktör använder sig också av egenproducerad information. Mycket av denna information är också intressant för andra inom planeringsprocessen. Den digitala informationen kan t.ex. vara av typen inventeringar, analyser, prognoser, bestämmelser och planer. Det kan vara information om riksintressen, naturvård, kulturmiljö-vård, kommunikationer, totalförsvar, räddningstjänst, jord- och skogsbruk, markradonförekomst, avrinningsområden, miljöstöran-de verksamhet, strandskydd, befolkning, service och mycket annat.
Bland dessa databaser med omfattande kunskapsunderlag för fysisk planering kan nämnas SCB:s planeringsunderlag i GIS-format, Vägverkets vägdatabank och Räddningsverkets InformationsBank (RIB), om risker och olyckor.
Vilken digital information efterfrågas?
I ULI-enkäten 2000 frågade man vilka dataset som den egna orga-nisationen skulle ha mest nytta av. Ungefär hälften har i första hand angett att de behöver fastighetsgränser och samfälligheter med koppling till fastighetsdatasystemet. Ser man till organisationstill-hörighet så ligger denna information i topp också hos huvudaktör-erna inom den fysiska planeringen, dvs. kommuner, länsstyrelser och centrala verk. Belägenhetsadresser med koppling till fastighet och koordinat, planer och bestämmelser, vägar och gator, länkar och noder med grundläggande attribut, fornlämningar med grund-läggande attribut samt ortofoton tagna på cirka 5 000 meters höjd och max 5 år gamla är de andra dataset som rankades högst av dessa grupper.
Hinder mot en bred användning
av digitalt lagrad information
I utredning efter utredning har problembilden och hindren mot ökad användning av digital information, eller framför allt
lägesbe-stämda data, inom bl.a. fysisk planering beskrivits på ett likartat sätt sedan åtminstone slutet av 1980-talet. Bland annat har Boverket haft ett antal uppdrag inom området. Under samma tidsperiod har dock utvecklingen inom området information och framför allt informa-tionsteknik skett snabbt och ibland på ett sätt som inte kunde anas för 15 år sedan. Trots ny teknik finns med andra ord en del av de hinder kvar som identifierades i ett tidigt skede. Några av hindren har accentuerats med tiden, t.ex. kostnader, resursbrist, brist på samordning och innehållsmässig standardisering, medan andra, främst hinder av teknisk natur, har fått minskad betydelse även om brist på användarvänlig teknik fortfarande framhålls som hinder i flera sammanhang. Nedan görs några nedslag i enkätresultat, projekt och utredningar som tagit upp hinder men även möjligheter med framför allt GIS.
Brist på förståelse och kompetens
ULI har i enkäter sedan 1995 frågat om hinder för ett framgångsrikt GIS. De största hindren anses vara brist på förståelse hos beslutsfatt-arna, brist på kompetens hos personalen samt kostnaderna för data. En särskild fråga i enkäterna gäller priset på data. I september år 2000 tyckte 69 % av de svarande att priset på befintlig geografisk information var alltför högt. Hälften av dem som svarat avstår eller väntar med projekt på grund av priset.
I de två senaste enkäterna har också en fråga om framgångsfaktor-er ställts. Den viktigaste framgångsfaktorn är att organisationens ledning är positiv och att data lagras i baser som kan göras tillgäng-liga för hela organisationen. Det är också viktigt att det finns en ut-talad IT-strategi där GIS utgör en del.
På frågan om de viktigaste behoven av FoU inom geografisk in-formation svarade 46 % standardisering. Denna siffra blir högre om man tittar på svarsgrupperna statliga verk, företag, kommuner och länsstyrelser. Landsting samt universitet och högskolor anser dock att det viktigaste behovet av FoU är inom analys. Trots den höga siffran för behovet av standardisering är det ändå 78 % som inte överväger att bli aktiv inom STANLI-projektet (standardisering av landskapsinformation inom SIS).
Högt pris på data
I det s.k. PilotGIS-projektets slutrapport, ”Geografiska informations-system för fysisk planering september 1997”, pekade man på ett antal hinder och redogjorde för vad som gjorts inom PilotGIS samt gav förslag på ytterligare åtgärder. De hinder man ringade in delades in i två grupper: informationsförsörjning och kompetensförsörjning. Informationsförsörjning
• Datautbyte. Svårigheter att få tag på data därför att man inte vet vad som finns, var informationen finns och svårigheter att få den till sitt eget system.
• Bristande tillgång på relevant information av rätt kvalitet. Överföringen av analoga data, t.ex. geologiskt underlag, till digital form går för långsamt. Data som togs fram tidigt har inte den struktur som krävs för användning i GIS.
• Prissättning. Högt pris på data gör att t.ex. planerare inte använder en digital ekonomisk karta, eftersom det är för dyrt att köpa in den yttäckande.
• Brist på standarder för gemensamma begrepp, t.ex. en gemensam beskrivning av hur planeringsunderlaget ska struktureras, försvårar digitalt utbyte.
Kompetensförsörjning
• Brist på grundläggande GIS-kompetens hos användarna. För den som inte har grunderna är tröskeln för att ta till sig tekniken fortfarande hög. Tröskeln kan sänkas, men en viss kunskap om teknik och metod måste alltid finnas.
• Brist på spetskompetens i användarorganisationerna. Det krävs att nyckelpersoner hos användarna har djup kunskap om tekniken för att t.ex. utveckla lättanvända tillämpningar för användarna.
Pilotprojektet lade också fram ett antal förslag för snabbare GIS-införande. Tre av dessa – att remissbehandla handboken för utbyte av planeringsinformation, att anpassa och driftsätta GIS-webben för datautbyte efter förändringar i handboken samt en nationell
satsning på kompetensutveckling (det som kom att bli StrateGIS) – har genomförts. Bland övriga förslag kan nämnas förslaget att staten via berörda departement gör en samordnad satsning på produktion av nationella grundläggande gemensamma data samt förslaget att en nationell satsning görs på samordning, metodutveckling och det arbete med ramverk av hjälpstandarder som beskrivs inom svensk standardisering för geografisk information.
Brist på samordning
Inom ramen för StrateGIS-projektet genomfördes på regeringens uppdrag en omfattande breddutbildning inom GIS för kommuner och länsstyrelser under åren 1999–2002. Utbildningen var uppdelat i tre steg med målgrupperna beslutsfattare, GIS-samordnare respek-tive handläggare och andra användare av GIS. Utbildningen plane-rades med avsikt att kunna stödja en parallell utvecklingsprocess inom organisationerna. Utvecklingsprocessen fick dock ett lång-sammare förlopp än själva utbildningen. Projektet har trots detta resulterat i att införandet och en utveckling av GIS har aktualiserats och processerna påskyndats i många kommuner. Ett betydelsefullt inslag i StrateGIS-projektet har varit samverkan mellan kommuner, länsstyrelse och andra parter. Av projektets slutsummering, rapport
februari 2003, framgår att flertalet län vittnar om att projektet inne-burit en ökad samverkan regionalt inom GIS. Även framöver räknar man med fortsatt regional samverkan kring kompetensutveckling men också i högre grad än tidigare samverkan i konkreta projekt.
Som en särskild redovisning från projektet begärde regeringen förslag på fortsatta insatser för att stimulera ökad användning av GIS. Sådana förslag lämnades i en delrapport i maj 2001. Behoven av fortsatt utveckling sammanfattades i fyra insatsområden – produk-tion av data, utbyte och spridning av data, utveckling av samverkan samt fortsatt kompetensuppbyggnad. Några av de framgångsfak-torer som redovisades var:
• Tillgång till gemensamma geografiska data.
• Resurser och tekniker för att föra över analog information till digital form.
• Utveckling av stödjande teknik för att skapa data vid källan som en del i verksamhetsprocesserna.
• Samverkan mellan berörda aktörer i produktion av gemensam information.
• Tillgängliga metadata och databaskataloger.
• Standardisering av informationen samt spridning av och acceptans för etablerade informationsstrukturer.
• Utveckling av effektiva tekniska lösningar för spridning av data. • Generella regler för utbyte av data inom den offentliga sektorn. • Aktivt stöd till mindre kommuner.
• En klart uttalad roll för länsstyrelserna att aktivt verka för utvecklingen inom GIS.
StrateGIS konstaterar också att den fulla nyttan av den nya tekniken (GIS) inte kan åstadkommas om inte hela verksamhetsprocesser och informationsflöden kan hanteras digitalt. Det gäller med andra ord att åstadkomma något man kallar ”Digital landhöjning” för de delar som ännu hanteras analogt.
Brist på förståelse och intresse hos beslutsfattare
Lantmäteriverket fick i sitt regleringsbrev för 2000 ett uppdrag att identifiera hinder och möjligheter när det gäller att bredda använd-ningen av geografisk informationsteknik. Av uppdraget framgick också att Lantmäteriverket särkilt borde belysa hur tekniken an-vänds i samhällsplaneringen. Rapporten ”Att använda geografisk IT, hinder och möjligheter – några svenska studier, Lantmäteriet samt Eken och Arken, augusti 2000”, togs fram som ett underlag till arbe-tet med regeringsuppdraget. Rapporten presenterar en genomgång baserad på en användarorienterad modell för beskrivning av
informationssamhällets krav och behov. Hinder och möjligheter har grupperats i följande fyra områden: management och spelregler, data och informationstjänster, kompetens och motivation samt teknisk infrastruktur. Några exempel på hinder som tas upp i rapporten är:
• Tid och kraft för själva införandet undervärderas.
• Ett långsamt och utdraget införande innebär ofta nackdelar för lönsamheten.
• Ledningen tar ofta för lätt på sin roll vid införandet. • Brist på förståelse och intresse från beslutsfattare. • Konflikt mellan långsiktig nytta och kortsiktig kostnad.
• Bristande samordning mellan förvaltningar och organisationer. • Det saknas i vissa delar grundläggande gemensamma regler för
försörjningen med geografisk information, t.ex. strategi och organisatorisk ansvarsmodell.
• Brist på t.ex. digitala registerdata, adresser och geologisk information.
• Dålig GIS-anpassning av data.
• Höga kostnader för data, program och programuppdatering. • Behovet av tid och resurser för att bygga upp, registrera och
àjourhålla databaser undervärderas ofta. Stora skillnader mellan länen
Länsstyrelsernas GIS/IT-grupp har vid två tillfällen gått ut med en enkät till länsstyrelserna om produktionsläget för digitala data. Ambitionen har varit att skapa en översiktlig bild av läget i länen, och därför har man efterfrågat tämligen grova uppskattningar om andelen datamängd som är digital. Utgångspunkten i enkäten är PilotGIS-standardens lista över ämnesområden. Hälften av läns-styrelserna har besvarat enkäten våren 2003. Bäst ligger det till med huvudgruppen Hushållningsintressen, som bl.a. innehåller riksin-tressen. Här är medelandelen digitalt material drygt 70 %. För huvudgruppen Mark- och vattenregleringar är motsvarande siffra drygt 60 % och för huvudgrupperna Faktaunderlag och Inter-nationell planeringsinformation är siffrorna drygt 40 % respektive knappt 50 %. Sämst genomsnitt har huvudgruppen Översiktsplaner, där andelen digitala data i genomsnitt uppgår till knappt 20 %.
Regionala analyser kommer upp i drygt 20 %. Variationerna mellan andelen digital information är dock stor – något län har 0 % digitalt material inom någon undergrupp, medan något annat län har 100 %. Också när det gäller den totala andelen digitalt material per län är variationen stor – något av de svarande länen kommer upp i ett genomsnitt på 90 % medan några enbart kommer upp i drygt
20 %. Länen har också fått svara på frågan om hur stor andel av materialet som finns på distributionswebben. Här varierar andelen mellan 0 och 75 %. Sammantaget visar detta att det är en lång bit kvar att gå innan planprocessen kan hanteras helt digitalt och man får full nytta av tekniken. Att skillnaderna är stora mellan länen innebär också att kommunerna i sin tur får olika förutsättningar för att hantera framför allt sin översiktsplanering digitalt.
Betydelsefulla uppgifter som saknas digitalt
Boverket har inte gjort någon heltäckande genomgång av vilken information som saknas digitalt. Följande är därför bara några nedslag bland sådant som framför allt tagits upp i andra samman-hang.
Vissa uppgifter som är viktiga för den fysiska samhällsplaneringen saknas dock idag digitalt. Bl.a. de intervjuer med planerarna som Boverket låtit göra visar att en digital registerkarta är något som är efterlängtat. Den kommer dock snart att vara färdig för hela landet exklusive fjällen. Digital information om berggrund och jordarter är information av grundläggande karaktär som ännu saknas i stora delar av landet. Vad många av planerarna påpekar är att även om in-formationen finns att få tag på digitalt, så finns den inte hos använd-arna. Detta beror på faktorer som högt pris på data men också på att den inte är tillgänglig i den form som behövs. Många informations-slag kräver en stor mängd ”handpåläggning” innan den är praktiskt användbar. I många kommuner saknas kompetens eller tid för att kunna göra detta, och då avstår man från inköp.
Sammanfattande slutsatser om hinder
Behovet av information från så många olika källor innebär att be-hovet av samordning och standardisering kanske upplevs som extra starkt inom den fysiska samhällsplaneringen. Kostnaderna för digital information blir stora, eftersom man är beroende av en stor mängd information i en planeringsprocess.
Flera av de planerare på länsstyrelser och kommuner som Bo-verket intervjuat tar upp svårigheten att utbyta information mellan olika myndigheter och organisationer. Man behöver samordna, standardisera och komma överens om t.ex. begreppsmodeller. Den digitala tekniken har skapat ett helt nytt arbetssätt för planerare. Det innebär i sin tur behov av nya regler och riktlinjer för hur arbetet ska gå till. Teknikstödet upplevs ibland som icke användarvänligt. Priset på digital information och bristande ekonomiska resurser i övrigt, ansvarsfrågor, integritetsfrågor (PUL), säkerhetsfrågor, behörighets-frågor, upphovsrättsliga behörighets-frågor, tillgänglighet, kvalitetssäkring och uppdatering nämns som hinder/utmaningar som är viktiga att gå vidare med.
Om man ska lyckas med att utveckla informationstjänster inom detta område är en digital landhöjning (StrateGIS benämning) ett måste. Alla pusselbitar måste vara digitala, men pusselbitarna måste också hänga ihop. Det handlar om att nå en överenskommelse om
vilka informationsresurser som ska digitaliseras med vilken kvalité och i vilken takt, dvs. ett samordnat arbete med att bygga upp nödvändiga digitala underlag för samhällsplaneringen. I dagsläget saknas mycket digital information och bl.a. är skillnaderna stora mellan hur långt länsstyrelserna har kommit när det gäller att ta fram digital information. På grund av länsstyrelsernas viktiga roll innebär detta en flaskhals i utvecklingen mot en effektiv digital planeringsprocess. Att det finns digitalt planeringsunderlag från länsstyrelsen är många gånger en första förutsättning för att små resurssvaga kommuner ska försöka sig på en digital planhantering. Dessa kommuner behöver dock också ett extra stöd, bl.a. i form av användarvänliga applikationer och mallar för ändamålet.
Åtgärder mot hindren och för en effektiv samordning
Boverket har i yttranden över de utredningar som förekommit inom området pekat på att det behövs en centralt styrd samordningsinsats samt en tydlig fördelning för vilken information man ansvarar för mellan olika myndigheter i de olika processerna. Boverket har stöttat förslag om att skapa ett ramverk och en beredningsprocess kring grundläggande information i samhället. Dessa åtgärder samt åtgärder för att lösa frågor kring arkivering m.m. är av generell nytta och således till nytta även för samhällsplaneringen.Standardisering
Standardisering är ett sätt att på sikt effektivisera hanteringen av geografisk information inom och mellan organisationer. Standarder eller snarare brist på standarder är också det som lyfts fram som ett hinder i enkätundersökningar etc. Boverket har fått påstötningar om vikten av få till stånd standardisering för såväl detaljplaner som över-siktsplaner. Boverket borde ha en nyckelroll i detta arbete. Det är naturligtvis självklart att även producenterna av detaljplaner – kommunerna liksom länsstyrelser och Lantmäteriverk – bör delta i ett sådant arbete. Aktörerna inom fysisk samhällsplanering saknar dock i många fall ekonomiska och tidsmässiga resurser för att gå in i ett omfattande formellt standardiseringsarbete. På Boverket t.ex. har vi hittills varit tvungna att avstå pga. resursbrist.
Det formella standardiseringsarbetet utgår från att det är använd-arna som har nyttan och att det är användanvänd-arna som ska betala i tid och pengar. Planeringssidan inom kommuner och länsorgan har dock ont om resurser. Ett formellt standardiseringsarbete kring detaljplaners utformning och processuella hantering är efterfrågat. Ett sådant arbete är, enligt Boverkets uppfattning, angeläget även sett ur ett samhällsperspektiv. Boverket arbetar med att förvalta den s.k. PilotGIS-standarden. PilotGIS-standarden är tänkt att underlätta utbytet av digital planeringsinformation med särskild inriktning på översiktsplaneringen. Standarden, som inte är formell utan en de facto-standard, togs fram inom PilotGIS-projektet, som
genom-fördes 1995–1997 med hjälp av medel från dåvarande Civildeparte-mentet.
I förvaltningsarbetet har Boverket framför allt hjälp av länsstyrel-ser och kommuner. Förvaltningsarbetet sker på frivillig grund och bekostas av de enskilda deltagarna. Detta innebär att det framför allt är svårt motivera kommunerna att delta. PilotGIS-förvaltningen har pekat på ett behov av att ta fram tekniska lösningar för att effektivi-sera anpassningen av digitalt planeringsunderlag till PilotGIS-stand-arden på länsstyrelserna liksom behovet av ett generellt tekniskt stödsystem för översiktsplanering som underlättar det praktiska planarbetet i kommunerna och som medverkar till att föra ut till-lämpningen av PilotGIS-standarden.
Tillgänglighet och ansvar
I samband med att det tidigare beskrivna VindGIS utvecklades, växte det också fram tankar på ett mer allmänt PlaneringsGIS. Det finns ett behov av ett samlat, övergripande, enhetligt och kvalitetssäkrat planeringsunderlag för hela landet. Fördelen är stor med att på ett och samma ställe kunna titta på och hämta hem information som är viktig för den egna planeringen. En sådan geografisk databank skulle också t.ex. underlätta för Boverket att svara upp mot sitt uppsikts-, samordnings- och rådgivningsansvar i planeringsfrågor.
Det finns en avsiktsförklaring mellan länsstyrelserna och Boverket om samverkan kring att utveckla och administrera ett grundlägg-ande Internetbaserat koncept för att tillhandahålla aktuell plane-ringsinformation. Avsikten är att de inblandade myndigheterna ska finna lämpliga samverkansmodeller för utveckling, drift och förvalt-ning. För att nå maximal effekt är det viktigt att få andra centrala verk och organisationer som producerar eller använder geografisk planeringsinformation att bidra till systemet. Erfarenheter från arbetet med att utveckla VindGIS visar att det är lätt att underskatta tiden för att ta fram kravspecifikation etc. kopplat till tekniken. Den riktigt stora utmaningen ligger dock i att t.ex. klargöra ansvarsfrågor för uppladdning av data etc. liksom i att klara de förvaltningskost-nader som kommer till efter avslutat projekt. Det är nödvändigt att ett stort antal myndigheter deltar om syftet ska kunna uppnås. Ett uttalat stöd från regeringen både i uppdrag och resurser till Boverket men även till andra medverkande myndigheter skulle markant bidra till ett lyckat resultat.
Tidigare äskanden från Boverket
Boverket har i sin anslagsframställning ”Budgetunderlag 2004– 2006”, februari 2003, pekat på att det inom detta område finns behov av angelägna insatser:
”Utveckling av geografiska databaser för regional utvecklings-planering och miljömål.
Behovet av att utveckla gemensamma databaser för centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner/regionalorgan ökar snabbt. Boverket har tillsammans med länsstyrelserna genom
utbildningsprojektet StrateGIS och de-factostandardiseringen PilotGIS verkat för en höjning av GIS-tillämpningen vad somgäller främst planeringsunderlag och översiktlig kommunal planering.
Boverket driver tillsammans med länsstyrelser m.fl. förvaltningen och utvecklingen av PilotGIS vidare. Verksamheten bedrivs dock med starkt begränsade resurser på frivillig grund finansierat av respektive deltagande myndighet och kommun.
En kraftfullare utveckling på området, särskilt med avseende på regionala analyser och miljömålsuppföljning vore starkt önskvärd. Behoven finns inom fyra områden – produktion av data, utbyte och spridning av data, utveckling av samverkan samt fortsatt
kompetensuppbyggnad.” Förslag till åtgärd
• Förslag: Tillsätt ett särskilt forum/kansli, under en begränsad tid med särskilda resurser, för att utveckla kompetens och standard för att t.ex. stimulera kommunerna att delta i utvecklingsprojekt. Kansliet kan utformas som t.ex. Boverkets nuvarande Byggkost-nadsforum, för att driva och stödja IT-utvecklingen i plan-processen.
Följande frågor vore lämpliga att arbeta med:
- Engagera fler kommuner i att utveckla ett generellt tekniskt stöd-system för översiktsplanering och ta fram en teknisk lösning för att effektivisera anpassningen av digitala planeringsunderlag till PilotGIS-standarden. Kansliet bör även arbeta med såväl regionala planeringsfrågor som detaljplaner samt kopplingen till
Digitalt lagrad information och
informationsteknik i byggandet
Aktörer
Byggsektorn omfattar en rad olika branscher och produktmarknader för material och tjänster av många slag. De viktigaste aktörerna är byggherrar, brukare, byggentreprenörer, konsulter, arkitekter och kommuner (”Skärpning gubbar”, 2003).
Byggsektorn stor industrigren
Byggsektorn omsatte 220 miljarder kronor år 2002. (Sveriges Bygg-industrier). Byggsektorn är den näst största sektorn i Sverige ur sysselsättningssynpunkt. Byggnäringen är därför också en av landets största industrigrenar och ger arbete åt närmare 450 000 personer eller 10 % av samtliga sysselsatta i Sverige. I det direkta byggandet arbetar cirka 230 000 personer. Ytterligare 130 000 arbetar med projektering, finansiering, transporter, tillverkning och försäljning av byggmaterial m.m. Därtill kommer cirka 85 000 personer som
arbetar med fastighetsförvaltning och installationsservice. I bygg-branschen har 95 % av företagen mindre än 20 anställda, medan de sju största har nästan 50 % av alla sysselsatta i branschen. (Remiss-svar 2003-04-09, M2003/265/Hs.)
Samspel myndigheter - byggsektorn
Samhällets främsta intressen inom byggandet är säkerhet, hälsa tillgänglighet, energihushållning, miljöanpassning och ändamåls-enlighet. Samhällskraven finns i plan- och bygglagen och byggnads-verkslagen. Boverket skriver tillämpningsföreskrifter för delar av lagstiftningarna och samordnar myndighetsföreskrifter enligt byggnadsverkslagen. Boverket administrerar även statens bidrag till bostadsbyggandet.
Länsstyrelserna har tillsyn över byggväsendet och för en dialog med kommunerna i planfrågor och är överklagandeinstans i bygg-lov. Länsstyrelserna hanterar även vissa bidrag till
