• No results found

Omställning till hållbar mobilitet : vilka roller kan smart mobilitet, medborgardeltagande och coronakrisen spela?

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Omställning till hållbar mobilitet : vilka roller kan smart mobilitet, medborgardeltagande och coronakrisen spela?"

Copied!
63
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

VTI rapport 1087 Utgivningsår 2021 vti.se/publikationer

Omställning till hållbar mobilitet

Vilka roller kan smart mobilitet,

medborgardeltagande och coronakrisen spela?

Claus Hedegaard Sørensen Karolina Isaksson

(2)
(3)

VTI rapport 1087

Omställning till hållbar mobilitet

Vilka roller kan smart mobilitet,

medborgardeltagande och coronakrisen spela?

Claus Hedegaard Sørensen

(4)

Författare: Claus Hedegaard Sørensen, VTI, Karolina Isaksson, VTI Diarienummer: 2016/0572-7.3

Publikation: VTI rapport 1087 Utgiven av VTI, 2021

(5)

Publikationsuppgifter – Publication Information

Titel/Title

Omställning till hållbar mobilitet. Vilka roller kan smart mobilitet, medborgardeltagande och coronakrisen spela? / Transformation to sustainable mobility. What roles can smart mobility, citizen participation, and the corona crisis play?

Författare/Author

Claus Hedegaard Sørensen, VTI (http://orcid.org/0000-0003-1346-8094) Karolina Isaksson, VTI (https://orcid.org/0000-0002-3613-7039)

Utgivare/Publisher

VTI, Statens väg- och transportforskningsinstitut/

Swedish National Road and Transport Research Institute (VTI)

www.vti.se/

Serie och nr/Publication No.

VTI rapport 1087

Utgivningsår/Published

2021

VTI:s diarienr/Reg. No., VTI

2016/0572-7.3

ISSN (gäller endast VTI rapporter//only applies to VTI rapporter)

0347–6030

Projektnamn/Project

Mistra SAMS – Sustainable Accessibility and Mobility Services

Uppdragsgivare/Commissioned by

Mistra

Språk/Language

Svenska/Swedish

Antal sidor inkl. bilagor/No. of pages incl. appendices

(6)

Kort sammanfattning

Transportsystemet behöver ställas om i grunden om det ska gå att realisera mål om hållbar utveckling och minskad klimatpåverkan. Denna studie tar avstamp i befintlig forskning som diskuterar möjliga ”katalysatorer” som kan stimulera en sådan genomgripande omställning. I rapporten riktas fokus mot tre fenomen som skulle kunna ha en sådan katalyserande inverkan på transportsystemets omställning, nämligen smart mobilitet, medborgardeltagande och erfarenheter från coronakrisen. Syftet med studien är att analysera om och hur dessa tre fenomen kan stimulera en hållbar omställning av transportsystemet. Studien har genomförts som en så kallad ”desk study”, och bygger på tidigare forskning. Den teoretiska inspirationen kommer från det så kallade flernivåperspektivet (multi-level perspective, MLP) på hållbarhetsomställning, och styrmedelsperspektiv.

Mot bakgrund av MLP diskuteras den befintliga transportplaneringen som en ”regim”, och initiativ för smart mobilitet och deliberativt medborgardeltagande som så kallade ”niche-innovationer”, medan coronakrisen behandlas som ett exempel på en chock på ”landskapsnivå”. Styrmedelsperspektivet har bidragit i analyserna av vilka styrmedel som behöver tas i bruk för att de tre studerade fenomenen ska kunna bidra till en hållbar omställning. Studien leder fram till slutsatsen att niche-innovationer som smart mobilitet och deliberativt medborgardeltagande, tillsammans med det förändringstryck som både coronakrisen och hållbarhets- och klimatkrisen skapar på landskapsnivå, har potential att

destabilisera den befintliga regimen för transportplanering och bidra till en hållbar omställning. Denna potential lär dock inte att realiseras av sig självt, och förändringsinriktningen är inte given. De

långsiktiga effekterna avgörs av vilka samhällsaktörer som tar en aktiv roll och agerar för att påverka händelseinriktningen framåt.

Nyckelord

Hållbar mobilitet, omställning, transportplanering, multi-level perspective (MLP), styrmedel, smart mobilitet, medborgardeltagande, coronakrisen.

(7)

Abstract

There is a need for a transformation of the transport sector if the long-term goals of sustainable development and reduced climate emissions are to be met. This study finds inspiration in previous literature that focuses on possible “catalysts” that have the potential to initiate such a transformation. It is focused on three phenomena that could have such a catalytic potential for the transport sector, namely smart mobility, citizen participation, and current experiences from the corona crisis. The overall purpose is to investigate if and how these three phenomena can support a transformation of the transport system towards sustainable development and climate mitigation. The study was carried out as a desk study and builds on previous literature. Theoretically, it finds inspiration in the multi-level perspective (MLP) on sustainability transitions, and literature on policy instruments. Based upon the MLP, current transport planning is framed as a ”regime”, while smart mobility and deliberative citizen participation are seen as so-called ”niche innovations”, and the corona crisis as an example of a shock at the ”landscape-level”. Theory on policy instruments is applied to identify and discuss what types of policy instruments would be needed to increase the potential of the three studied phenomena to contribute to a transformation. The study concludes that niche innovations such as smart mobility and deliberative citizen participation, together with the pressure for change created by both the corona crisis and the sustainability and climate crisis, have the potential to destabilise the regime and make possible a transformation of the transport sector. However, this will not happen by itself, and the direction of change is not certain. The outcomes are determined by the societal actors that take an active role and act to influence the course of events.

Kewords

Sustainable mobility, transport planning, transformation, multilevel perspective (MLP), policy instruments, smart mobility, citizen participation, corona crisis

(8)

Sammanfattning

Samhällets hållbarhets- och klimatkris ställer stora krav på alla världens länder att ställa om samhälls-utvecklingen till en långsiktigt hållbar utveckling. Transportsektorn, som står för omkring 30 procent av utsläppen av växthusgaser i Sverige, är ett av de mest betydelsefulla områdena att fokusera på om långsiktiga hållbarhets- och klimatmål ska kunna nås. Frågan är dock hur transportsystemets

hållbarhetsomställning ska kunna genomföras. Tidigare forskning och erfarenheter har visat på olika typer av hinder och trögheter för hållbar omställning. Inom samhällsvetenskaplig miljöforskning riktas intresse mot olika typer av möjliga ”katalysatorer” som anses ha potential att initiera eller på annat sätt stimulera en omställning till en långsiktigt hållbar samhällsutveckling. Detta är grunden till att vi i denna rapport har valt att studera de tre fenomenen smart mobilitet, medborgardeltagande, och aktuella erfarenheter av coronakrisens hantering. Vi förhåller oss till dessa tre fenomen som möjliga

katalysatorer för en hållbar omställning av transportsystemet. Syftet med rapporten är att analysera om och i så fall hur transportsystemets hållbarhetsomställning kan understödjas av just dessa tre fenomen. Rapporten har inspirerats teoretiskt av tre teoretiska begrepp/perspektiv. Det första är Avoid, Shift, Improve (United Nations, 2016), som används för att kategorisera på vilka sätt mobilitet, medborgar-deltagande och coronakrisens hantering kan bidra till hållbar omställning av transportsystemet. Det andra är flernivåperspektiv på omställning (Multi-level perspective, MLP) (Rip & Kemp, 1998), som används för att diskutera hur de tre fenomenen kan ingå och möjligen samspela i en vidare

förändringsdynamik av transportsektorn. Det tredje är begrepp om styrmedel, som används för att kategorisera och diskutera styrningsinitiativ kopplat till smart mobilitet, medborgardeltagande och coronakrisen. Vi skiljer mellan substantiella och processuella styrmedel (Howlett, 2008), samt mellan mjuka och hårda styrmedel (Blomqvist, 2016).

Rapporten tar sin utgångspunkt i en beskrivning av konventionell transportplanering och alternativa ansatser. Vi konstaterar att klimatmål och andra hållbarhetsmål skapar ett tydligt, om än långsamt växande, omställningstryck gentemot den konventionella transportplaneringen. Till detta kommer specifika initiativ för hållbart resande som aktualiseras lokalt, till exempel i form av nya

parkeringpolicyer, cykelkampanjer, lokala arbetsplatshubbar eller specifika åtgärder i stadsrummet, och som i linje med flernivåperspektivet på omställning kan ses som exempel på niche-initiativ för hållbar omställning. Vi ser emellertid även motstridiga tendenser och exempel på parallell

styrningslogik som sammantaget innebär att den konventionella transportplaneringen sällan utmanas i grunden. Det är mot denna bakgrund som vi undersöker om och i så fall hur de tre fenomenen smart mobilitet, medborgardeltagande och erfarenheter från coronakrisen kan bidra till en mer

genomgripande transformation.

Smart mobilitet är ett paraplybegrepp som syftar på företeelser såsom intelligent infrastruktur,

självkörande och uppkopplade fordon, nya former för delad mobilitet, och kombinerad eller integrerad mobilitet (Marsden & Reardon, 2018). I begreppet inkluderas även så kallad ”digital konnektivitet”, dvs. digitala lösningar som möjliggör att människor kan få tillgänglighet till funktioner och tjänster utan att resa alls, eller också med en betydligt kortare reslängd än vad som annars skulle ha varit fallet (Lyons & Davidson, 2016). Utifrån det rådande kunskapsläget menar vi att det finns en potential för smart mobilitet att bidra till mer hållbart resande. Mest känd är potentialen att minska negativa miljöpåverkan av befintliga transportmedel genom att bidra till effektivisering (Improve) samt att bidra till en överflyttning till mer hållbara färdmedel (Shift). Det finns möjligheter att smart mobilitet även kan bidra till minskat resande (Avoid), givet att digitala tjänster som kan ersätta resor utvecklas till attraktiva och välfungerande alternativ. Här behövs dock mer empirisk forskning, som också fångar indirekta effekter och så kallade rebound-effekter. Det finns emellertid även risker att smart mobilitet kan leda till ökad trafik och transporter. Det är därför viktigt att politiska beslutsfattare och offentliga myndigheter tydligt prioriterar långsiktiga hållbarhetsmål i den pågående omställningen till smart mobilitet, och tar en aktiv roll för att leda utvecklingen i linje med långsiktiga hållbarhetsmål.

(9)

När det gäller medborgardeltagande, så är det särskilt så kallat deliberativt medborgardeltagande som vi fokuserar på i rapporten. Det är en typ av medborgardeltagande som innebär en aktiv involvering av medborgare, och med stor tonvikt mot öppenhet, dialog och ömsesidighet. Denna typ av

medborgardeltagande diskuteras i litteraturen som en möjlig katalysator för omställning eftersom den antas kunna leda till mer ömsesidigt lärande och genererande av ny kunskap utifrån många olika aktörers perspektiv och erfarenheter. Självklart finns det även problem och invändningar mot den deliberativa inriktningen, som är viktiga att beakta. I litteraturen framhålls även att denna sorts medborgardeltagande kan bidra till att skapa legitimitet på ett mer direkt sätt än vad som alltid är möjligt genom den representativa demokratins arenor och processer. I rapporten diskuterar vi bl.a. Frankrikes klimatmedborgarting, som är ett exempel på en ny typ av medborgardeltagande inom klimatpolitiken. Exemplet visar att denna typ av interaktiva processer kan leda fram till förslag om Improve-åtgärder, men också Shift- och Avoid-åtgärder.

År 2020 upplevde världen en chock i form av coronapandemin. På kort tid har människors mobilitet ändrats drastiskt. Generella lärdomar från coronakrisen är att flera samhällsförutsättningar som tidigare har setts som stabila kan ändras på kort tid; att politiker och myndigheter kan genomföra åtgärder som är mycket mer långtgående och drastiska än vad vi tidigare har tänkt skulle vara möjligt eller realistiskt, samt att så kallade mjuka styrmedel, dvs. information, råd och rekommendationer kan få större effekt än vad vi ofta tidigare har trott. Coronakrisen har med all önskvärd tydlighet visat, att det finns en stor möjlighet för människor att både minska resandet (Avoid) samt ändra sina

färdmedelsval dvs. om de går, cyklar, åker kollektivt eller väljer bil (Shift), även om orsakerna och drivkrafterna till detta förstås är annorlunda när det gäller pandemin jämfört med hållbarhets- och klimatkrisen. Sammantaget står det klart att en kris och en chock som coronapandemin i princip kan fungera som en katalysator för förändring. Coronakrisen utgör på så vis ett möjlighetsfönster för förändring, men hur möjligheten nyttjas är inte givet. Det bestäms av de aktörer som nyttjar tillfället att aktivt påverka händelseutvecklingen.

I rapportens avslutande del drar vi slutsatsen att innovationer i form av smart mobilitet och nya former för medborgardeltagande, och det förändringstryck som både coronakrisen och hållbarhets- och klimatkrisen skapar, tillsammans har en potential att destabilisera den konventionella transport-planeringen och bidra till en hållbar omställning av transportsystemet. Detta beror på deras karaktär, där coronakrisen såväl som smart mobilitet förväntas ha en genomgripande och omfattande påverkan på samhället, på liknande sätt som tidigare historiska kriser och stora tekniksprång har haft. De tre fenomenen förstärker det befintliga förändringstrycket på konventionell transportplanering. På så vis kan förutsättningarna att initiera en mer genomgripande omställning till hållbara transportsystem förstärkas. Men om så blir fallet, beror förstås på hur destabiliseringen nyttjas av politiska

beslutsfattare och andra aktörer med rådighet över transportsystemets utveckling. Det behövs ett aktivt agerande för att realisera den potential till omställning som har uppstått. För alla tre fenomen gäller att förändringens riktning inte är given. Smart mobilitet, nya former för medborgardeltagande och coronakrisen kan även resultera i en förstärkning av det befintliga, ohållbara transportsystemet. Avslutningsvis menar vi även att möjligheterna att hantera hållbarhets- och klimatkrisen i hög grad också beror på hur dessa kriser uttrycks och diskuteras i samhällsdebatten. En krismedvetenhet som liknar den som så snabbt uppstod i början av coronakrisen utgör i sig en central förutsättning för att initiera en mer genomgripande omställning av transportsektorn. När en kris formuleras och uppfattas som akut och livsviktig blir det tydligt att hela paletten av politiska instrument måste användas för att ta sig ur den. Att skapa krismedvetenhet kan därför i sig vara ett viktigt processverktyg i det fortsatta arbetet för ett hållbart transportsystem.

(10)

Summary

The sustainability and climate crisis requires that all countries develop towards long-term sustainable development. The transport sector, which accounts for about 30 percent of greenhouse gas emissions in Sweden, is one of the most important areas to focus on if long-term sustainability and climate goals are to be achieved. The question however is how the sustainability adjustment of the transport system can be implemented. Previous research and experience have shown that different types of obstacles and inertia impede such a transformation. Social science research focuses on different types of possible “catalysts” that have the potential to initiate a transition to a sustainable transformation of the transport sector. In this report, we have therefore chosen to study three phenomena that might have such a catalytic potential, namely smart mobility, citizen participation, and current experiences from the corona crisis. The purpose of the report is to investigate if and how a transformation of the transport system towards sustainability can be supported by these three phenomena.

The report finds its theoretical inspiration in three sets of theoretical concepts/perspectives. The first is the Avoid, Shift and Improve-framework, which we use to analyse how smart mobility, citizen

participation and experiences from the corona crisis might contribute to a transformation towards a sustainable transport system. Secondly, we refer to the so-called multi-level perspective (MLP) to sustainability transitions (Rip & Kemp, 1998). In our work, we apply MLP to investigate if and how the three phenomena can contribute to a sustainability transition of the transport sector. The third set of concepts stems from theory on policy instruments, which we apply to categorise and discuss more specifically targeted governance initiatives linked to smart mobility, citizen participation and the corona crisis. We distinguish first and foremost between substantial and processual instruments (Howlett, 2008), as well as between soft and hard instruments (Blomqvist, 2016).

We begin the report with a description of conventional transport planning and alternative approaches. We find that climate targets and policy goals for sustainable development constitute a clear, albeit slowly growing, “pressure” to transform the conventional transport planning regime. In addition, there are initiatives for sustainable mobility that often take place in the local context – for example new parking policies, bicycle campaigns, local workplace hubs or specific measures in the urban space that will promote sustainable travel. In line with the MLP framework, these can be considered as niche initiatives for sustainability transitions. However, we also see tendencies of parallel policy agendas, which mean that initiatives for sustainable mobility are watered down and that conventional transport planning is not challenged in a fundamental sense. It is against this backdrop that we examine if and how the three phenomena of smart mobility, citizen participation and experiences from the corona crisis can contribute to a more radical transformation.

Smart mobility is an umbrella term that refers to a broad range of phenomena such as intelligent infrastructure, autonomous and connected vehicles, new forms of shared mobility, and combined or integrated mobility, for example Mobility as a service (MaaS) (Marsden & Reardon, eds., 2018). The concept also includes various forms of “digital connectivity”, i.e. digital solutions that enable people to get access to functions and services without or with far less travelling than before (Lyons & Davidson, 2016). Based on the current state of knowledge, we note that there is a potential for smart mobility to contribute to sustainable mobility. This area is most well-researched when it comes to the potential to contribute to Improve (increased efficiency of existing transport modes) and Shift (by making sustainable transport modes more attractive). There might also be opportunities to contribute to reduced travel (Avoid), that is, if digital services designed to replace travel are developed into attractive and well-functioning alternatives. However, more empirical evidence is needed here, including analyses of indirect effects and rebound effects. However, there are also risks that smart mobility can lead to increased traffic and transport. It is therefore important that policy-makers and public authorities emphasise and prioritise long-term sustainability goals in the ongoing transition to smart mobility, and take an active role to lead the development in line with long-term sustainability goals.

(11)

When it comes to citizen participation, the report is focused on the deliberative approach. This is a type of citizen participation that builds on the active involvement of citizens, and with an emphasis on openness, dialogue and reciprocity. This type of citizen participation is discussed in the literature as a possible catalyst for change as it is assumed to lead to mutual learning and generation of new

knowledge and ideas, based upon the perspectives and experiences of a diversity of citizens. Of course, there may also be problems with the deliberative approach, which are important to consider. In the literature, it has been stated that citizen participation can strengthen democratic legitimacy in a more direct way compared to existing institutions within the standard institutions of representative democracy. In the report, we discuss experiences from the French national climate citizen assembly. The example shows that this type of enhanced citizen participation can generate proposals for more demanding and far-reaching policy measures (including not only Improve-measures, but also policies for Shift and Avoid). However, for this type of citizen participation to have an impact and shape the existing planning paradigm, it is necessary that the methods are developed, and the initiatives are institutionalised in the transport sector and thus integrated into the existing regime.

In 2020, the entire world experienced a shock in the form of the covid-19 pandemic. Individual mobility has changed dramatically since the outbreak of this global health crisis. A general lesson from the pandemic is that several societal conditions that were previously taken for granted as “stable” can change rapidly if needed; that political and administrative authorities are able to carry out

interventions that go beyond what people in democratic countries previously would have considered possible and implementable; and that soft instruments, i.e. information, advice and recommendations, can be extremely effective – at least in the short term. The corona crisis has shown that there are opportunities for large proportions of the population to travel less (Avoid) and change their means of transport (Shift), although the reasons for this are of course different when it comes to the pandemic compared to the sustainability and climate crisis. Altogether, it is clear that crises and shocks, such as the corona pandemic, can serve as catalysts for change. We conclude that the corona crisis constitutes a window of opportunity for change, but how the opportunity is used is not a given. It is determined by the actors who use the opportunity to actively influence the course of events.

In the report's final discussion, we conclude that niche innovations in the form of smart mobility and deliberative citizen participation, together with the pressure for change created by the corona crisis and the sustainability and climate crisis, have the potential to destabilise the regime and contribute to a sustainable transformation of the transport system. We base this conclusion on the nature of these phenomena, where the corona crisis as well as smart mobility are expected to have far-reaching and fundamental consequences for society, in a way that is similar to previous historical crises and technological shifts. The three phenomena can thus add to an already existing pressure on

conventional transport planning and strengthen the conditions for a fundamental transformation to sustainable transport. However, it is still not clear if this potential will actually be realised. It depends on how the destabilisation is used by political leaders as well as other actors with strategic influence over the transport system and its developments. There is a need for strategic action if the potential for change that has arisen is actually to be realised. The direction of change is not given. Smart mobility, new forms of citizen participation, and the corona crisis can also result in a strengthening of the existing, unsustainable transport system.

Finally, the conditions for transforming the existing transport planning regime are dependent on how the sustainability and climate crisis is framed and discussed in society. Crisis awareness similar to that developed when the corona virus started to spread would be essential for initiating a more fundamental transformation of the transport system. When a crisis is formulated and perceived as acute and urgent to handle, it is easier to motivate the use of a broad range of policy instruments to escape the crisis. Building crisis awareness can therefore in itself be an important process tool in the continued work towards a sustainable transport system.

(12)

Förord

Denna rapport diskuterar smart mobilitet, medborgardeltagande och erfarenheter från coronakrisens hantering. Syftet är att undersöka om och hur dessa tre fenomen kan bidra till en hållbar omställning av transportsystemet. Rapporten har tillkommit som en del av forskningsprogrammet Mistra SAMS (Sustainable accessibility and mobility services), där den ingår i ett delprojekt som riktar fokus mot policy och styrmedel för omställning. Delprojektet i sin helhet har letts av Jonas Åkerman, KTH. Arbetet med föreliggande rapport har genomförts av Claus Hedegaard Sørensen och Karolina Isaksson på VTI. Författarna vill rikta ett stort tack till Jens Alm för konstruktiva synpunkter i samband med granskningsseminariet i december 2020, samt även till kollegorna i Mistra SAMS för synpunkter under arbetets gång, och till Joel Göransson Scalzotto för hjälp med översättning av flera kapitel från danska till svenska.

Stockholm, april 2021

Karolina Isaksson, projektledare

Granskare/Examiner

Jens Alm, VTI.

De slutsatser och rekommendationer som uttrycks är författarens/författarnas egna och speglar inte nödvändigtvis myndigheten VTI:s uppfattning./The conclusions and recommendations in the report are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of VTI as a government agency.

(13)

Innehållsförteckning

Publikationsuppgifter – Publication Information ...5

Kort sammanfattning ...6 Abstract ...7 Sammanfattning ...8 Summary ...10 Förord ...12 1. Inledning ...14

1.1. Syfte och forskningsfrågor ...15

2. Teori och metod ...17

2.1. Avoid, Shift, Improve ...17

2.2. Flernivåperspektiv – MLP ...18

2.3. Styrmedel ...19

2.4. Metod och material ...20

3. Transportplanering under omställningstryck ...21

3.1. Konventionell transportplanering och andra ansatser ...21

3.2. Svårigheter att realisera hållbara transportsystem ...22

3.2.1. En motsägelsefull bild...22

3.3. Omställning och styrmedel ...26

4. Smart mobilitet ...27

4.1. Potentialer och risker med smart mobilitet ...27

4.2. Behov av politisk styrning ...29

4.3. Omställning och styrmedel ...31

5. Medborgardeltagande ...32

5.1. Medborgardeltagande – vad och varför? ...32

5.2. Medborgardeltagande på transportområdet ...35

5.3. Omställning och styrmedel ...39

6. Coronakrisen ...40

6.1. Vilka är erfarenheterna från coronakrisen? ...40

6.2. Kan erfarenheterna av coronakrisen fungera som katalysator?...42

6.3. Omställning och styrmedel ...43

7. Avslutande diskussion ...45

(14)

1.

Inledning

Samhällets hållbarhets- och klimatkris ställer stora krav på alla världens länder att ställa om samhälls-utvecklingen till en långsiktigt hållbar utveckling. Transportsektorn är en av de samhällssektorer som är allra mest central i en sådan omställning. I Sverige står transportsektorn för omkring en tredjedel av utsläppen av klimatpåverkande gaser, och om även internationella transporter tas med i beräkningen blir andelen ännu större. Mot denna bakgrund har Sveriges riksdag beslutat att transportsektorn ska minska utsläppen av klimatpåverkande gaser med 70 procent till år 2030 och nå nollutsläpp år 2045 (Proposition 2016/17:146).

På övergripande politisk nivå finns det således tydliga beslut om vilka långsiktiga mål som ska vägleda transportsektorns omställning i ljuset av den rådande hållbarhets- och klimatkrisen. Ordet kris syftar på att den nuvarande situationen har blivit så allvarlig att den riskerar att få en ödesdiger utgång, men också på att den heller inte kan hanteras med ”ordinarie” typer av insatser och åtgärder. Som framhålls av Broto et al. (2014) så innebär kriser och katastrofer att normer, praktiker och

grundantaganden om samhällsutvecklingen som tidigare har varit relativt stabila och självklara utmanas och ifrågasätts. I linje med detta kan vi se att den rådande klimat- och hållbarhetskrisen utgör ett starkt omställningstryck på transportsektorns grundläggande strukturer och funktionssätt (Bertolini, 2020; Curtis, 2020). I praktiken har det dock hittills visat sig svårt att ställa om transportpolicy- och planering så att dagens ohållbara trender bryts. I Sverige har 2010-talet förvisso varit ett decennium då utsläppen på transportområdet har börjat minska, men utvecklingen går fortfarande alldeles för

långsamt för att uppställda mål ska kunna nås (Klimatpolitiska rådet 2019). Klimatpolitiska rådet konstaterar i sin rapport från 2019 att transportsektorn, med nuvarande förutsättningar och beslut bara kommer ”att nå halvvägs till målet att minska utsläppen med minst 70 procent till 2030. Det ställer krav på kraftfulla politiska åtgärder under denna mandatperiod.” (ibid., s. 8).

Ett flertal studier från forskning om hållbara transporter och hållbar transportplanering har konstaterat att initiativ för hållbara transporter ofta får en slagsida mot teknikutveckling såsom nya typer av fordon och drivmedel eller optimeringsteknik. Denna sorts åtgärder är förvisso nödvändiga, men långt ifrån tillräckliga. Därtill krävs beteendeförändringar, d v s nya normer och praktiker både på

individnivå och samhällsnivå (Banister, 2011; Laestadius, 2018). Inom offentlig policy och planering tenderar dock detta att uppmärksammas mindre än tekniska åtgärder (Pettersson, 2014). Forskning har visat på olika typer av implementeringsproblem t.ex. institutionella trögheter och maktrelationer som innebär svårigheter att förändra befintlig transportpolicy och -planering i hållbar riktning (Isaksson et al., 2017; Kloo et al., 2019; Norell Bergendahl, 2016; Pettersson, 2014; Pettersson-Löfstedt et al., 2020). Till detta kommer att åtgärder för hållbart resande är politiskt konfliktfyllda och svårhanterliga (Balfors et al., 2018; Isaksson, 2020; Richardson et al., 2010). Åtgärder som syftar till att minska resandet är särskilt svåra att föreslå och realisera, eftersom de utmanar idén om ett fortsatt högmobilt samhälle, som är nära förknippad med idén om det moderna samhället och dess fortsatta framsteg, liksom idén om ekonomisk tillväxt (Urry, 2007, se även Bertolini, 2020; Isaksson, 2013, Ronnle, 2019).

Samtidigt finns det studier som visar att resandet, åtminstone hos specifika delar av befolkningen, redan är under förändring. I linje med dessa studier kan det finnas större möjligheter att minska trafikefterfrågan än vad som vanligtvis antas inom policy och planering (Goodwin, 2020; Marsden et al 2020). Sammantaget är det dock en stor utmaning för policy och planering att aktivt arbeta för att förändra dagens transportsystem så att det blir kompatibelt med uppställda klimat- och hållbarhetsmål. Med tanke på mål- och intressekonflikter, samt uttalade osäkerheter som präglar detta område – t.ex. kopplat till pågående teknikutveckling vad detta kan få för konsekvenser – så är det svårt att fatta beslut om hur en mer genomgripande omställning ska kunna gå till (Lyons & Marsden 2019; Witzell 2020).

(15)

Inom samhällsvetenskaplig miljöforskning har intresse riktats mot olika typer av ”katalysatorer” som kan initiera eller förstärka omställning till en långsiktigt hållbar samhällsutveckling. Som exempel kan nämnas så kallade disruptiva teknikskiften, vilket på transportområdet har diskuterats inte minst med koppling till frågor om digitalisering och ”smart” mobilitet. Ytterligare exempel utgörs av transforma-tivt inriktad planering och styrning, där bl.a. medborgare och civilsamhälle förutsätts kunna och vilja inta en mer aktiv roll än tidigare (Hölscher et al. 2019; Wolfram, 2016). I litteraturen har uppmärk-samhet även riktats mot externa kriser som möjlighetsfönster och drivkraft för omställning (Broto et al., 2014; Broto et al., 2019).

I denna rapport tar vi utgångspunkt i den här typen av idéer om omställning, och diskuterar och analyserar tre möjliga katalysatorer för hållbarhetsomställning och vad dessa kan ha för potential att bidra i omställningen till ett hållbart transportsystem. Vi har riktat in oss på a) teknikskiften för smart mobilitet, b) medborgardeltagande i transportpolicy och -planering, samt c) aktuella erfarenheter av coronakrisen. Andra kriser skulle naturligtvis också ha kunnat ingå i den här typen av analys, exempelvis finanskriser och naturkatastrofer. Finanskrisens potential till hållbarhetsomställning har dock redan diskuterats av andra (se t.ex. Nyblom et al., 2019), och coronakrisen tycks kunna ha en relativt större inverkan på just transporter och mobilitet. Detta, i kombination med coronakrisens aktualitet, har motiverat oss att fokusera just på den i den här rapporten.

1.1. Syfte och forskningsfrågor

Det övergripande syftet med denna rapport är att analysera om och hur transportsystemets

hållbarhetsomställning kan understödjas av de tre fenomenen smart mobilitet, medborgardeltagande och erfarenheter från coronakrisens hantering. Det praktiska syftet med rapporten är att diskutera om och hur politiska beslutsfattare och offentliga myndigheter skulle kunna nyttja utvecklingen på dessa tre områden mer medvetet i omställningen till ett hållbart transportsystem. Rapportens vetenskapliga syfte är att bidra till litteraturen om omställning till hållbara transportsystem samt till förståelsen om vad dessa tre fenomen kan betyda för samhällets omställningsförmåga, i ljuset av hållbarhets- och klimatkrisen.

Syftet rymmer två olika typer av frågor: dels frågan om de tre fenomenen kan bidra till transportsektorns hålbarhetsomställning, dels frågan om hur de kan göra det:

1) Om är den mest grundläggande frågan, och den handlar om att undersöka om smart mobilitet, medborgardeltagande och hanteringen av coronakrisen har egenskaper som gör att de över huvud taget kan fungera som katalysatorer för omställning, enskilt eller tillsammans med varandra eller annat.

2) Hur är egentligen en följdfråga, som handlar om vilken förändringsdynamik och/eller politiska styrmedel som skulle krävas för att smart mobilitet, medborgardeltagande och erfarenheterna från coronakrisen ska bidra substantiellt till en genomgripande hållbarhetsomställning av transportsystemet.

Rapporten är ett resultat av arbete som har utförts inom ramen för forskningsprogrammet Mistra SAMS. Mistra SAMS är ett flerårigt forskningsprogram som uppmärksammar smart mobilitet som ett potentiellt viktigt element för att nå transportsystemets klimatmål1 med fokus på Stockholmsregionen.

Det har inte gjorts något nytt empiriskt arbete till denna rapport. I stället är den en så kallad ”desk study” som bygger på befintlig litteratur, både publikationer från Mistra SAMS och annan forskning, vilket kompletteras med visst nytt material när det gäller frågorna om medborgardeltagande och erfarenheter från coronakrisen.

1 Det officiellt antagna målet är att utsläppen av klimatgaser från transportsektorn ska minska med 70 procent till

(16)

Rapporten är strukturerad i sju kapitel. Denna inledning följs av ett kapitel om teori och metod (kapitel 2). Därefter kommer ett kapitel där vi presenterar konventionell transportplanering och andra

planeringsinriktningar (kapitel 3). De nästföljande tre kapitlen diskuterar i vilken mån smart mobilitet (kapitel 4), medborgardeltagande (kapitel 5) och erfarenheter från coronakrisens hantering (kapitel 6) kan fungera som katalysatorer för omställning till ett långsiktigt hållbart transportsystem. I det avslutande kapitlet diskuterar vid våra resultat och presenterar rapportens slutsatser (kapitel 7).

(17)

2.

Teori och metod

I detta avsnitt presenterar vi studiens övergripande teoretiska ramverk. Först introduceras Avoid, Shift, Improve, som senare används för att analysera på vilket sätt smart mobilitet, medborgardeltagande och erfarenheter från coronakrisens hantering kan bidra till transportsystemets hållbarhetsomställning. Därefter introduceras det så kallade flernivåperspektivet på omställning (multi-level perspective, MLP), vilket används som grund för att diskutera hur de tre fenomenen kan ingå i en vidare

förändringsdynamik av transportsektorn. Avslutningsvis följer ett avsnitt om styrmedel, som används för att kategorisera och diskutera mer specifikt riktade styrningsinitiativ kopplat till smart mobilitet, medborgardeltagande och coronakrisen.

2.1. Avoid, Shift, Improve

I forskningen om hållbara transporter och hållbart resande har det utvecklats flera olika begrepp som beskriver och karakteriserar centrala element för transportsektorns hållbarhetsomställning. Ett av dessa är ”Avoid”, ”Shift”, ”Improve” (på svenska Undvik, Förändra, Förbättra). Avoid, Shift, Improve syftar på tre viktiga typer av åtgärder eller strategier som behöver tillämpas om transportsektorn ska kunna utvecklas i linje med långsiktiga hållbarhetsmål (United Nations, 2016):

Avoid handlar om att minska eller till och med helt undvika ineffektiva eller onödiga

transporter och resor. Detta kan åstadkommas med hjälp av t.ex. integrerad samhällsplanering som minskar avstånden (och därmed resebehovet) mellan vardagens målpunkter. Det kan även handla om trafikdämpande åtgärder och att skapa tillgänglighet med digitala verktyg och möjliggöra t.ex. distansarbete, resfria möten, samordnade hemleveranser etc.

• Shift handlar om överflyttning till mer hållbara färdmedel. Konkret handlar det om att minska privatbilism till förmån för gång, cykel, kollektivtrafik och andra former av delad mobilitet – samt kombinationer av dessa. Det kan även handla om att flygresor ersätts med t.ex. tågresor. • Improve handlar om åtgärder för ökad energieffektivitet och minskad negativ miljöpåverkan

av befintliga färdmedel med hjälp av teknikutveckling samt förbättringar av drift, underhåll, reglering, ekonomiska incitament och infrastruktur

Ur ett svenskt transportplaneringsperspektiv kan man notera vissa likheter mellan Avoid, Shift, Improve och det som är centralt i den så kallade ”fyrstegsprincipen”, som sedan sent 1990-tal är tänkt att vara en vägledande princip i svensk transportinfrastrukturplanering (Odhage 2017, jmf Trafikverket 2020a).2

Som nämndes i kapitel 1, så har initiativ för hållbara transporter och hållbar mobilitet hittills ofta präglats av en tilltro till att tekniken kommer lösa transportsektorns klimat- och hållbarhetsbrister – exempelvis genom förbättrad fordonsteknik och nya bränslen. Improve-åtgärder har hittills alltså dominerat offentliga policies och strategier på transportområdet. Även Shift-initiativ förekommer, inte minst på lokal och regional nivå, t.ex. initiativ för att öka andelen kollektivtrafik och främja ökad cykling. Avoid-åtgärder är betydligt mindre vanliga, även om de förekommer. I rapporten kommer vi att analysera och diskutera om och hur transportsystemets hållbarhetsomställning, med särskilt fokus

2 Enligt fyrstegsprincipen ska ingen ny transportinfrastruktur byggas om man inte först har uteslutit möjligheten

att lösa det ”transportproblem” man avser lösa genom att först tänka om (steg 1: att finna en annan lösning på problemet, t.ex. genom åtgärder som minskar behovet av transporter) eller optimering (steg 2: åtgärder som leder till ett mer effektivt nyttjande av den befintliga infrastrukturen). Först om dessa möjliga lösningar är uteslutna, kan man gå överväga förstärkningar och trimningsåtgärder (steg 3 ”bygg om”) eller i sista hand investera i ny infrastruktur (steg 4 ”bygg nytt”) (Trafikverket 2020a). Skälet till fyrstegsprincipens införande handlade ursprungligen främst om att hushålla med ekonomiska resurser, men under åren har principen kommit att ses som central i omställningen till ett mer hållbart transportsystem.

(18)

på Avoid- och Shift, kan understödjas av smart mobilitet, medborgardeltagande och erfarenheter av coronakrisens hantering.

2.2. Flernivåperspektiv – MLP

Frågan om hur samhällsutvecklingen ska kunna ställas om så att internationella klimatmål (United Nations, 2015a) och bredare hållbarhetsmål, t.ex. de som formuleras i Agenda 2030 (United Nations, 2015b) ska kunna nås har länge varit ett fokusområde för samhällsvetenskaplig klimat- och

hållbarhetsforskning. Det finns idag en omfattande litteratur som diskuterar både hinder och

möjligheter i relation till detta. Ett flertal discipliner och tvärvetenskapliga forskningsområden arbetar med olika, i vissa fall närliggande, frågor och perspektiv. Som exempel kan nämnas litteratur om klimatpolicy och governance (Bulkeley, 2010; Heijden, 2019); klimat- och miljöpolicyintegrering (Lafferty & Hovden 2003; Nilsson & Eckerberg 2007; Storbjörk & Isaksson 2013; Sørensen, 2001), degrowth-forskning (Borowy, 2013; Buch-Hansen, 2014; D’Alisa et al., 2015; Nyblom et al., 2019; Schneider et al., 2010) med mera. Ett par av de snabbast växande forskningsfälten riktar fokus specifikt mot just omställningsfrågor, där ett stort område rör sustainability transformation (O’Brien, 2012) och transformativ kapacitet (Broto et al., 2019; Hölscher et al., 2020; Wolfram, 2016), och ett annat, närliggande och delvis överlappande område rör sustainability transitions och transition management (Avelino & Rotmans, 2009; Geels, 2005, Markard 2012, m.fl.).

Det finns många olika typer av insikter att hämta i dessa fält. I denna rapport tar vi fasta på en specifik ansats som har utvecklats inom det sistnämnda området, och som handlar om att förstå omställnings-processers dynamik utifrån ett flernivåperspektiv (multi-level perspective, MLP) (Broto et al., 2014; Geels, 2005, 2010, 2011; Kern, 2012;). MLP kommer att användas som ett heuristiskt ramverk i vår analys, eftersom de tre fenomenen som vi studerar (smart mobilitet, medborgardeltagande och erfarenheter från coronakrisens hantering), representerar olika ”nivåer” i flernivåperspektivet. Detta teoretiska perspektiv passar bra som en övergripande ram för att kategorisera och diskutera de egenskaper och den potential som de tre fenomenen var för sig, och tillsammans, kan spela för en omställning av transportsystemet.

Flernivåperspektivet, som vi hädanefter främst kommer hänvisa till som MLP, har ursprungligen utvecklats av Rip & Kemp (1998) och har därefter vidareutvecklats av bl.a. Geels (2005). MLP handlar om att förstå och analysera sociotekniska förändringsprocesser, t.ex. övergången från det transportsystem som karakteriserades av häst och vagn till bilismens stora genomslag (ibid.). I dag används det främst till att förstå och analysera omställningen till hållbar samhällsutveckling inom olika sektorer och specifika sammanhang. MLP skiljer mellan tre ”nivåer” som har betydelse för att transitionsprocesser ska kunna initieras, nämligen niche, regim och landskap.

Niche utgör mikro-nivån i MLP och syftar på relativt avgränsade och isolerade sammanhang där radikal innovation kan utvecklas (Geels, 2005).

Regim, som utgör meso-nivån i flernivåperspektivet, består av de dominerande aktörer, strukturer, teknologier och praktiker som upprätthåller en befintlig samhällsstruktur (ibid.).

Landskap syftar på bredare samhälleliga strukturer och utgör makronivån i MLP-perspektivet. Enligt teorin kan enskilda aktörer endast i mycket begränsad omfattning påverka skeendet på denna nivå. MLP-perspektivet är idag ett vanligt förekommande perspektiv i forskning om hållbara transporter och mobilitet, och har tillämpats i ett stort antal tidigare studier. Niche-innovationer exemplifieras då ofta av olika former av mobilitetsinnovationer, t.ex. självkörande fordon, elsparkcyklar, nya koncept för kombinerad mobilitet/mobilitet som tjänst (MaaS) eller lokala arbetsplatshubbar, vilket vi kommer att återkomma till i kapitel 4 (Marsden & Reardon, 2018; Hirschhorn et al., 2019; och Sharmeen & Meurs, 2019 är exempel på studier som analyserar nya mobilitetstjänster utifrån MLP-perspektiv). Det bör noteras att niche-begreppet inte endast behöver tolkas som att det handlar om utvecklingen av nya sociotekniska produkter och tjänster, utan det kan även handla om innovativa processer. I rapporten

(19)

diskuteras t.ex. nya former för medborgardeltagande som exempel. Detta är även i linje med hur litteraturen om offentlig innovation har öppnat innovations-begreppet till att även inkludera medborgardeltagande, och då inte endast medborgardeltagande i offentlig innovation utan också medborgardeltagande som offentlig innovation (Agger & Hedensted Lund, 2017; Michel, 2011, Mulvad et al., 2017). Mot denna bakgrund har vi funnit det relevant att även inkludera innovativa försök med deliberativt medborgardeltagande som ett niche-fenomen, vilket vi återkommer till i kapitel 5.

När det gäller regimnivån, så exemplifieras denna i transportsammanhang vanligen med det

existerande bilsamhället med dess marknadsaktörer och sociotekniska system och artefakter, men även den konventionella transportplaneringen kan ses som en regim – vilket vi återkommer till i kapitel 3. En regim och dess aktörer har enligt teorin inte någon egen drivkraft för förändring. Stabiliteten i regimen är dock dynamisk på så vis att inkrementella innovationer eller andra typer av förändringar som lätt kan inkorporeras i regimen förekommer – men de har då inte en sådan karaktär att de ändrar regimen i grunden. Regimen är enligt MLP-teorin trög och svår att förändra (Geels, 2005).

I MPL-inspirerade analyser av transporter och mobilitet kan landskapsnivån inkludera t.ex. samhällets vidare rumsliga och materiella strukturer, såsom städers lokalisering och struktur, transportinfra-struktur som järnvägar, hamnar och vägar eller andra grundläggande förutsättningar som ändras endast långsamt. Andra landskapsaspekter kan dock handla om vilka frågor och perspektiv som dominerar den politiska agendan. I litteraturen nämns även att det kan uppstå ”chocker” på landskapsnivå i form av ekonomiska kriser, krig, epidemier, plötsliga miljökatastrofer (Sovacool & Hess, 2017, s. 709) I linje med detta kan coronapandemin ses som en chock som har haft tydlig inverkan på

transportsystemet (Krastev, 2020). Detta kommer vi att diskutera mer ingående i kapitel 6.

Enligt MLP-teorin grundas omställningsprocesser i förändring på alla tre nivåer, och ofta behöver det även ske en samverkan mellan nivåerna (Kern, 2012; Rip & Kemp 1998). Omställningsprocesser kopplas ofta till en “maktkamp mellan en befintlig regim, framväxande nicher och ”press” från landskapsnivån” (Avelino and Rotmans 2009, s. 545). I praktiken kan det handla om niche-initiativ som utmanar en befintlig regim, men där regimen är såpass stark så att niche-initiativet “absorberas” och en inlåsning (lock-in) sker, så att regimen kvarstår och status quo bibehålls. I andra fall, om regimen destabiliseras, kan niche-initiativet få kraft att utmana regimen mer på djupet – vilket är nödvändigt för att en omställning ska kunna ske. I teorin ingår att regimen kan destabiliseras på flera sätt – dels genom ”press” och ”förändringstryck” från landskapsnivån som uppstår av till exempel samhälleliga problem och andra typer av frågeställningar som står högt på den politiska agendan, eller av den typ av chocker som nämndes ovan, där coronapandemin är ett aktuellt exempel. Enligt MLP-teorin sker en transition eller förändring när betingelserna är rätt på alla tre nivåer samtidigt (Geels, 2005).

2.3. Styrmedel

Våra analyser har även inspirerats av styrmedelsteori, och specifikt vilka styrmedel som kan användas för att smart mobilitet, medborgardeltagande och erfarenheter från coronakrisen ska kunna bidra till ett mer hållbart transportsystem och hållbar mobilitet.

Den vetenskapliga litteraturen om styrmedel, som även kallas policyinstrument, är omfattande. Forskningen har i hög grad dominerats av ekonomer, statsvetare och politiska sociologer (Paulsson & Sørensen, 2020b). Det finns många olika kategoriseringar av styrmedel. På transportområdet skiljer man ofta mellan ekonomiska, administrativa, informativa och FoU-styrmedel (Dickinson &

Wretstrand, 2015) eller fysiska styrmedel, mjuka styrmedel och kunskap som styrmedel (Santos et al., 2010). Inom andra sektorer används även andra kategoriseringar. Till exempel har Hood och Margetts (2007) gjort en indelning av styrmedel i fyra kategorier: nodalitet, auktoritet, pengar och organisering (Hood & Margetts, 2007). Skillnad görs dessutom ofta mellan mjuka och hårda styrmedel (Blomqvist, 2016) ”push” och ”pull”, frivilliga och obligatoriska (Vedung, 2011) samt piska, morot och predikan

(20)

(Bemelmans-Videc & Vedung, 2011). Val av styrmedel samt rätt mix av styrmedel är också ett tema i litteraturen (Betelman-Videc & Vedung, 2011). Det har även framhållits att val av styrmedel

reflekterar aktuella trender och värderingar (Lascoumes & Le Galés, 2007), och att användning av styrmedel kan ha icke önskade konsekvenser (Justen et al., 2014).

Vi kommer att tillämpa ett brett perspektiv där vi definierar styrmedel som ”techniques of governance that, one way or another, involve the utilization of state authority or its conscious limitation” (Howlett, 2005, s. 31). Vi skiljer mellan substantiella och processuella styrmedel samt hårda och mjuka

styrmedel. Substantiella styrmedel definerar vi med Howlett (2008) som styrmedel som ”directly affect the nature, types, quantities and distribution of the goods and services provided in society” (Howlett, 2008, s. 415), medan vi definierar processuella styrmedel som något som är tänkt att ”manage state-societal interactions in order to assure general support for government aims and initiatives” (Howlett, 2008, s. 412). Det kan till exempel handla om specifika sätt för att involvera vissa målgrupper i beslutsprocesser. Hårda styrmedel utgörs av lagar, regler och i viss mån även ekonomiska pålagor som ger tydliga incitament och/eller förbud, i sista hand genom rättssystemets institutioner. Mjuka styrmedel däremot sker utanför rättssystemet och handlar exempelvis om uppmaningar, råd, rekommendationer samt annan information och upplysning. Efterlevnad (och därmed effekt) av mjuka styrmedel avgörs av medborgares, företags och andra aktörers vilja och motivation (Blomqvist, 2016).

Litteraturen om styrmedel kommer i de nästkommande kapitlen både att användas för att reflektera över vilka styrmedel som används idag, men också till att analysera vilken typ av styrmedel som eventuellt skulle kunna användas (eller förstärkas) för att öka möjligheterna för smart mobilitet, medborgardeltagande och erfarenheter från coronakrisens hantering att utgöra katalysatorer i en hållbar omställning av transportsystemet.

2.4. Metod och material

Som nämndes i inledningen är syftet med denna rapport att analysera och diskutera vilken potential smart mobilitet, medborgardeltagande samt erfarenheter från coronakrisens hantering har att bidra till omställningen till hållbara transportsystem. Arbetet har lagts upp som en avgränsad litteraturstudie, som tar stöd dels i ett urval specifika empiriska analyser som har genomförts inom ramen för

forskningsprogrammet Mistra SAMS under 2017–2020, dels i publikationer från annan forskning. Det handlar om litteratur som har sökts brett, och som kritiskt diskuterar och analyserar de tre valda fenomenen. När det gäller erfarenheter från coronakrisens hantering fanns det inte så många vetenskapliga publikationer att utgå från under den tid då arbetet med denna del av rapporten genomfördes (sommar och tidig höst 2020). I den delen av rapporten har vi därför färre källor och flera inslag av populärvetenskapliga texter.

Ambitionen med denna rapport är inte är att ge en översikt över det totala kunskapsläget inom

områdena smart mobilitet, medborgardeltagande och erfarenheter av coronakrisens hantering. I stället ska vår text förstås som ett ”discussion paper” och en så kallad ”think piece”, där vi sammanställer och diskuterar några slutsatser från Mistra SAMS-programmet, och sätter dessa i ett vidare sammanhang med hjälp av ytterligare forskning samt våra teoretiska utgångspunkter. Forskningsansatsen grundas i en kvalitativ och tolkande forskningstradition. Vi har i huvudsak arbetat med en abduktivt inspirerad tolkningsansats, där empiriska insikter och teoretisk analys korsbefruktar varandra under hela analysprocessen (se t.ex. Schwartz-Shea & Yanow, 2012).

Rapporten grundas alltså i redan publicerad forskningslitteratur och andra former av dokumentation och analyser, dvs. sekundärdata. När det gäller diskussionen om konventionell transportplanering (kapitel 3) bygger rapporten i hög grad på svensk litteratur, med fokus på erfarenheter från Sverige. När det gäller de delar som rör smart mobilitet (kapitel 4), medborgardeltagande (kapitel 5) och hanteringen av coronakrisen (kapitel 6) använder vi en kombination av svensk och utländsk litteratur och erfarenheter från både Sverige och andra länder.

(21)

3.

Transportplanering under omställningstryck

3.1. Konventionell transportplanering och andra ansatser

I internationell litteratur om hållbara transporter finns sedan länge en diskussion om den befintliga transportplaneringens huvuddrag, dess kännetecken, styrkeområden och tillkortakommanden. Forskare inom detta fält har under lång tid uppmärksammat att transportplaneringen under efterkrigstiden har drivits och motiverats av prognoser om ökad trafiktillväxt. Förhållningssättet har kommit att kallas ”predict and provide”, men går även under benämningen ”the demand satisfaction approach” (Curtis, 2020; Owens, 1995) samt ”den konventionella ansatsen” till transportplanering (Banister, 2008). Ett av de utmärkande kännetecknen för denna typ av transportplanering, är att den använder

trafikprognoser inte endast som pedagogiska hjälpmedel för att visa hur trafikutvecklingen sannolikt blir om inget annat görs, utan också låter dessa prognoser ligga till grund för, och motivera

planeringsinriktningar som ofta handlar om att möta dessa förutsedda trafikökningar med utbyggnad eller andra typer av förstärkningar av transportinfrastrukturen. Trafikhistoriska studier har

uppmärksammat hur ett ökat utbud av väginfrastruktur i sin tur har genererat en större trafiktillväxt än vad som annars sannolikt hade blivit fallet, bl.a. genom mekanismer som inducerad trafik och

utglesade bebyggelsestrukturer som förstärker ett transportsystem med fokus på privatbilism (Hagson, 2004; Lundin, 2008; Lyons & Davidson, 2016; Owens, 1995). Den konventionella

transport-planeringen får således karaktären av självuppfyllande profetia: ju mer vi planerar och bygger för ökad trafiktillväxt, desto enklare och smidigare blir det att resa, och desto mer förstärks trafikökningen. I litteraturen om den konventionella ansatsen diskuteras även ett antal andra kännetecken för denna inriktning. Banister (2008) framhåller att den konventionella ansatsen tenderar att sätta trafik och fordons framkomlighet i fokus, med särskilt fokus på bil, snarare än att fungera trafikslagsöver-gripande. Den genomsyras vidare av en strävan om att öka tillgänglighet genom förkortade restider vilket innebär att fokus hamnar på motoriserad trafik och infrastrukturåtgärder, medan andra sätt att skapa tillgänglighet kommer i skymundan, och det gäller även för mål om hållbara städer, social rättvisa med mera (ibid.) (se Tabell 1).

Utifrån ett flernivåperspektiv, MLP, kan den konventionella planeringsinriktningen ses som en dominerande regim som präglar hur transportplanering utförs av befintliga planeringsaktörer. Det finns dock även begrepp och inriktningar som har formulerats som alternativ till den. Ett av de mest etablerade alternativen är Avoid, Shift, Improve (United Nations, 2016), som introducerades i avsnitt 2.1. Avoid, Shift, Improve stakar ut en normativ riktning för transportpolicy och planering, och förordar att policy och planering styrs av dessa tre principer för att underlätta övergången till ett hållbart transportsystem (United Nations, 2016).

Det finns även forskning som har ägnat uppmärksamhet åt vilka principer och strategier som skulle behöva bli vägledande i transport- och bebyggelseplanering, för att hållbara transportsystem ska kunna realiseras. Centralt även för dessa är att omställningen till hållbara transportsystem inte kan

åstadkommas med endast teknikutveckling. Det behövs också en minskning av behov/efterfrågan på transporter och resande, samt en överflyttning till mer hållbara färdmedel (Banister 2011, s. 1541). Ett av de mest kända förslagen till en annan typ av planeringsinriktning än den som dominerar fältet idag är Banisters (2008) kriterier för ett så kallat ”hållbart mobilitetsparadigm”. Konkret handlar det bland annat om att utveckla en transportplanering som är nära integrerad med övrig bebyggelse-planering och samhällsbebyggelse-planering, och som drivs av att skapa tillgänglighet snarare än mobilitet. Banister (2008) framhåller vikten av att sätta människans behov av tillgänglighet i fokus, i stället för att titta ensidigt på fordons mobilitet och framkomlighet, och att trafik behöver ses som en integrerad del av städer och andra livsmiljöer. Han förordar en planeringsinriktning som är tydligt grundad i visioner och mål snarare än prognoser om (ständigt) ökad trafiktillväxt, som i sig försvårar uppfyllelse av långsiktiga hållbarhetsmål. Sammantaget, menar Banister, bör prioritet ges till yt- och

(22)

energieffektiva färdmedel såsom gång-, cykel- och kollektivtrafik och andra former av delad mobilitet. En central idé i Banisters resonemang är att detta är relevant inte endast av klimat- och miljöskäl utan också utifrån ett vidare resurshushållningsperspektiv och utifrån kunskap om vad som gynnar

långsiktigt hållbara städer och livsmiljöer i flera avseenden. Han framhåller att planering för hållbar mobilitet gör det möjligt att nyttja städers knappa ytor mer effektivt, och att gaturum kan göras till säkrare och mer trivsamma platser (Banister, 2008).

Tabell 1. Frågor och perspektiv som står i fokus inom konventionell transportplanering samt i planering för hållbar mobilitet. Källa: bearbetning av Banister, 2008, s. 75.

Konventionell transportplanering Hållbar mobilitet

Fysiska dimensioner Sociala dimensioner

Mobilitet Tillgänglighet (”accessibility”)

Fokus på trafik, särskilt på bilar Fokus på människan – i fordon eller till fots Storskalighet Småskalighet, lokalt fokus

Gatan som väg Gatan som plats

Motoriserad transport i fokus gång-, cykel- och kollektivtrafik ges prioritet Alla färdsätt i fokus, och med en tydlig hierarki där Prognosdriven planering Visionsledd planering

Renodlade ekonomiska utvärderingar Multikriterieanalys för att beakta även social och ekologisk hållbarhet Resande ses som en härledd efterfrågan Resande förstås både som en uppskattad aktivitet och som en härledd efterfrågan Öka trafikens hastighet, framkomlighet i fokus Dämpa hastighet

Minimering av restider Resonabla restider och restidspålitlighet Separering av människor och trafik Integrering av människor och trafik

Utöver dessa principer för hållbar mobilitet betonar Banister (2008) att omställningen till hållbara transportsystem också kräver inkluderande besluts- och planeringsprocesser med utrymme för dialog och interaktion med medborgare och andra nyckelaktörer. Han pekar på behovet av breda koalitioner som inkluderar forskare, praktiker, politiker, experter, aktivister inom närliggande områden såsom transport, markanvändning, stadsutveckling, folkhälsa, miljö/ekologi, kollektivtrafik och framhåller att:

It is only when such coalitions form that a real debate about sustainable mobility can take place. There must be a willingness to change and an acceptance of collective

responsibility. To achieve sustainable mobility, the arguments must be sufficiently

powerful to overcome the dependence on the car and the possibility that the costs of delay and congestion have already been internalized by drivers. (Banister, 2008, s. 79)

Enligt Banister är formandet av sådana koalitioner och samtal helt centrala för att kunna realisera effektiva åtgärder för hållbar mobilitet, som också blir möjliga att genomföra politiskt.

3.2. Svårigheter att realisera hållbara transportsystem

3.2.1. En motsägelsefull bild

Sammantaget finns det alltså flera principer och processuella faktorer som i litteraturen framhålls som centrala i arbetet med att ställa om den befintliga ”transportplaneringsregimen” och skapa förut-sättningar för att realisera långsiktigt hållbara transportsystem (Banister, 2008, 2011; United Nations, 2013). Kunskapen har också gjort avtryck i policyer, riktlinjer, handböcker etc. på transportområdet – både i Sverige och i andra länder. På EU-nivå kan nämnas de handlingsprogram, vitböcker med mera som har formulerats sedan sent 1990-tal (European Commission, 2011¸ Lidskog et al, 2003). Många europeiska länder arbetar idag med planeringsinstrument såsom “Sustainable Urban Mobility Plans”

(23)

(SUMP) för att driva omställningen till hållbar mobilitet (Hrelja, 2019, med referens till May, 2015). I Sverige finns utöver fyrstegsprincipen (se kapitel 2.1) även Åtgärdsvalsstudier (ÅVS) (Odhage, 2017) och handböcker såsom Trast (Trafik för en attraktiv stad). Nya begrepp såsom ”transportsnål

planering” (Trafikverket, 2012) och ”transporteffektivt samhälle” (Energimyndigheten, 2020) har lanserats vid olika tidpunkter för att utgöra nya vägledande principer för transportplaneringen. I Sverige finns det idag många kommuner och även regioner som har beslutat om trafikstrategier som ger uttryck för den typ av policyinriktning som förmedlas av de internationella och nationella

riktlinjerna och principerna. Dessa operationaliseras sedan i olika typer av åtgärder såsom nya parkeringspolicyer (Johansson et al, 2017), cykelsatsningar, och omvandling av körfält och

parkeringsytor till andra ändamål än biltrafik, samt olika typer av kollektivtrafikåtgärder. Även lokala kampanjer för ökad cykelpendling till arbete och skola kan nämnas.

Andra exempel är testverksamhet för att minska pendling. Det kan till exempel handla om inrättande av lokala arbetsplatshubbar eller grannskapskontor, som har utvecklats på försök i forskningsprojekt som Mistra SAMS (Ringenson, 2021; Ringenson et al., 2021) och Tur och retur i Fyrbodals

kommunalförbund som är ett exempel på forskningsprojekt där civilsamhället medverkar (Fyrbodals kommunalförbund, 2020). I både Mistra SAMS och Tur och retur-projekten har initiativen visat sig ha potential att bidra till hållbar mobilitet och andra hållbarhetsmål, men storleken på denna potential beror i hög grad på faktorer som normer och riktlinjer kring distansarbete, eller specifika detaljer i arbetsplatshubbars lokalisering och utformning (Ringenson et al, 2021). Det kan noteras att kommuner som på senare tid har fått inblick i konceptet har visat intresse för att vidareutveckla det. Som exempel kan nämnas att två kommuner i storstockholmsregionen nyligen har fattat budgetbeslut om att

undersöka och utveckla lokala arbetsplatshubbar i egen regi (Stockholms stad, 2020, Botkyrka kommun, 2020).

Även staten tar initiativ till operativa åtgärder för hållbar mobilitet. Ett exempel är den statliga elcykelpremien från 2017, eller specifika projekt för icke-resande, exempelvis Resfria möten i myndigheter (ReMM-projektet). Stadsmiljöavtal, som har varit en del i den nationella

transportpolitiska verktygslådan sedan 2015 (SFS 2015:579), representerar en planeringsinriktning som uttrycker principer för Shift.

Det finns alltså en hel del indikationer på att nya planeringsinriktningar har börjat få genomslag i praktiken. Utöver de exempel som nämns ovan, bekräftas bilden av att andelen nyinvesteringar i vägobjekt har gått ned påtagligt i den nationella infrastrukturplaneringen under de senaste

planeringsomgångarna, till förmån för investeringar i järnväg (Trafikverket, 2020b). Men bilden är inte entydig: omsvängningen mot ökad andel investeringar i järnväg bör ses i ljuset av de omvända förhållanden som har rått under tidigare decennier. Och fortfarande görs, trots allt, omfattande nyinvesteringar i urbana motorvägsprojekt – trots att dessa försvårar uppfyllandet av både klimatmål och andra hållbarhetsmål.

Överlag finns det gott om empirisk forskning, samt erfarenheter från trafik- och stadsplanering, som visar brister i hur mål och principer för hållbara transporter och hållbart resande tillämpas och efterlevs i konkret politik och planering (se t.ex. Finnveden & Åkerman, 2014; Isaksson et al, 2017; IVL, 2019; Norell-Bergendahl, 2016; Pettersson-Löfstedt et al., 2020; WSP, 2016). De strategiska sammanhangen och processerna för transportplanering på nationell nivå är också, ska noteras, fortsatt tydligt

fokuserade på utveckling och upprätthållande av infrastruktur, medan åtgärder som syftar till att ändra mobilitetspraktiker genom överflyttning till mer hållbara färdmedel eller satsningar på så kallat transporteffektivt samhälle med åtgärder för minskat resande har betydligt svårare att få genomslag (Pettersson 2014). Aktuell forskning visar att det finns normer och perspektiv inom Trafikverket som bidrar till att denna tyngdpunkt upprätthålls (Pettersson-Löfstedt et al, 2020, Witzell, 2020, Witzell, 2021). Det är fortfarande svårt att finna exempel på städer, regioner och länder som systematiskt och varaktigt har lyckats ändra inriktning från konventionell till hållbar transportplanering, om man ser till

(24)

vilka beslut och planer som får genomslag i praktiken (Isaksson et al, 2017; Marsden & McDonald, 2019; Isaksson, 2020; Witzell, 2021).

Klassiska implementeringsproblem

Svårigheterna att ställa om transportplaneringen i linje med hållbar mobilitet har i den svenska forskningen bland annat förklarats i termer av klassiska implementeringsproblem – exempelvis brist på resurser i form av tid och personal, fragmenterade institutionella sammanhang och icke fungerande implementeringskedjor, som innebär att mål om hållbar utveckling och/eller hållbara transporter inte prioriteras eller inte görs operativa i konkret planering och beslutsfattande (Balfors et al., 2018; Finnveden & Åkerman 2014; Hrelja 2011; Pettersson 2014, Pettersson-Löfstedt et al., 2020). I linje med detta konstaterar Isaksson et al. (2017) i en analys av planering för hållbar mobilitet i Stockholms stad och region att detta politik- och planeringsområde ofta kännetecknas av parallella (och sins-emellan motstridiga) logiker. Deras analys visar att många viktiga förutsättningar för hållbart resande finns på plats i Stockholm, t.ex. har ambitiösa mål och principer för hållbart resande skrivits in i centrala policydokument och i stadens översiktsplan. Men samtidigt finns det andra

planerings-sammanhang av stor dignitet som löper parallellt med dessa – t.ex. förhandlingsöverenskommelser om storskalig ny väginfrastrukturutbyggnad – som i praktiken motverkar de övergripande besluten om vilken långsiktig planeringsriktning och vilka långsiktiga mål som ska gälla. Denna typ av parallella logiker i transportplaneringen handlar således inte bara om bristande synkning mellan olika mål och prioriteringar, utan innebär också direkta hinder för ett effektivt genomförande av antagna mål om hållbara transporter och mobilitet (Isaksson et al., 2017).

Intressekonflikter och politiskt motstånd

En annan typ av förklaring som ofta nämns i litteraturen handlar om att initiativ för hållbar mobilitet och hållbara transportsystem kan vara politiskt kontroversiella och möta motstånd både från etablerade intressen inom transportsektorn (Falkemark, 2006) och hos medborgargrupper som kan motsätta sig bilrestriktiva åtgärder. Mattioli et al. (2020) konstaterar att bilbaserad rörlighet ofta tas för givet som något självklart och ”naturligt” i vårt samhälle, och pekar särskilt på hur förknippat det är med idéer om välstånd och ekonomisk utveckling. Marsden et al (2014) visar också att initiativ för att minska trafiktillväxt ofta ses som ett hinder för ekonomiskt välstånd bland politiker och andra beslutsfattare (Marsden et al, 2014, se även Marsden & McDonald, 2019; Bertolini, 2020). Ett flertal svenska studier från det senaste decenniet har gett inblick i hur mål om ekonomisk tillväxt ofta övertrumfar mål om långsiktigt hållbart resande i konkreta policy- och planeringssammanhang (Balfors et al, 2018; Hrelja et al, 2015; Pettersson, 2014).

Diskursiva förutsättningar och informella institutionella villkor

Svårigheterna att realisera ett långsiktigt hållbart transportsystem går dock djupare än till frågor om parallella logiker och explicita intressekonflikter. Ytterligare orsaker som har diskuteras i tidigare forskning handlar om de mer informella institutionella villkor som genomsyrar stads-, region- och transportplanering där exempelvis diskursiva förutsättningar, organisationskultur, professionella synsätt, planeringsrutiner och praktiker har stor betydelse för vad som sker (och inte sker) i praktiken. Här kan dels nämnas att flera av de implementeringsproblemen som nämns ovan också har en

diskursiv dimension. Som exempel kan nämnas att flera tidigare analyser har visat att idéer om ekonomisk tillväxt i praktiken blir viktigare än mål om minskade utsläpp av växthusgaser och andra aspekter av hållbart resande. Tidigare studier såsom Petterson (2013), Hrelja et al. (2015), Rehnlund (2019), Pettersson-Löfstedt et al. (2020) och Witzell (2020) visar hur detta i hög grad grundas i diskursiva strukturer som influerar planeringens praktik på både lokal, regional och nationell nivå i en svensk kontext.

Figure

Tabell 1. Frågor och perspektiv som står i fokus inom konventionell transportplanering samt i  planering för hållbar mobilitet
Figur 1. Interiörbild från Mistra SAMS lokala arbetsplatshubb i Tullinge.
Tabell 2. Det franska klimatmedborgartingets förslag som berör transport (översatt till svenska från  Democracy International, 2020)
Figur 2. Niche- och landskapsförändringar skapar ett förändringstryck gentemot den etablerade  transportplaneringen

References

Related documents

• Utvecklandet av quadruple helix bygger snarare på nära relationer mellan de som driver innovation framåt och det civila samhället.. Tack för att ni

När man skall välja segment skall man begrunda två dimensioner: attraktionskraften och hur väl företaget passar in. • Segmentets Attraktionskraft- När man har samlat in

Vilka är de programteoretiska grundantagandena bakom den nya politiken för hållbar

Med bakgrund i Göteborgs ohållbara mobilitetssituation, där bilen tar stor plats och alternativa transportmedel försummats, syftar studien till att undersöka inställningar

Respiratory infection during lithium and valproate medication: a within-individual prospective study of 50,000 patients with bipolar disorder.. Respiratory infection during lithium

Pre-illness changes in dietary habits and diet as a risk factor for in flammatory bowel disease: a case- control study. Thornton JR, Emmett PM,

Esther Githumbi, York Institute for Tropical Ecosystems, Environment Department, University of York, Heslington, York, YO10 5NG, United Kingdom.

Tillsammans med diskussionsfrågorna stimulerar detta till reflektion och diskussion kring undervisning och lärande i fysik, vilket är centralt för att våra studenter ska kunna