• No results found

Tillsynsplaner – aktiva eller fiktiva styrdokument

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Tillsynsplaner – aktiva eller fiktiva styrdokument"

Copied!
79
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

fi ktiva styrdokument

En utvärdering av tillsynsplanernas styrande roll

(2)

En utvärdering av tillsynsplanernas styrande roll

(3)

Beställningar

Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket

Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-5959-0.pdf

ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2009

(4)

Förord

Sedan tio år tillbaka har de myndigheter som tilldelats operativa tillsynsuppgifter bland annat i uppgift att, enligt 7 § tillsynsförordningen, utreda behovet av tillsyn och att utifrån denna för varje verksamhetsår upprätta en samlad tillsynsplan som visar hur arbetet ska bedrivas. För att underlätta planeringen av myndigheternas arbete med tillsyn och tillsynsplanernas framtagande har Naturvårdsverket och andra centrala tillsynsvägledande myndigheter tagit fram olika former av material, till exempel handböcker, de så kallade grundbultarna och allmänna råd.

Tillsynsplanerna ska ses som ett stöd för det operativa tillsynsarbetet. Dock har tidigare studier visat att många tillsynsmyndigheter saknar resurser för att kunna bedriva regelbunden och återkommande tillsyn inom de delar som myndigheten ansvarar för. De flesta undersökningar har haft fokus på genomförande av tillsyn och därför har också inspektörer och handläggare kommit att studeras. Själva till-synsplanerna som dokument och den nivå som ansvarar för framtagandet av pla-nerna har alltså inte tidigare undersökts. Naturvårdsverket såg här behovet av att belysa ytterligare delar i tillsynsarbetet, varför tillsynsenheten gav i uppdrag till den interna utvärderingsenheten att utvärdera den operativa tillsynen.

Fokus i utvärderingen är miljöchefens roll i relation till tillsynsplanen som styrande dokument och vidare också tillsynsplanernas roll vid genomförande av tillsynen. Utvärderingen har skett inom ramen för Naturvårdsverkets ansvar för tillsynsväg-ledning, som bland annat innebär en skyldighet att utvärdera den operativa till-synen.

Genom en förstudie, genomförd av tidigare medarbetare vid Naturvårdsverkets utvärderingsenhet, Chatrine Höckertin och Erik Geijer, las grunden till utvärde-ringen. Detta utmynnade sen i ett tiotal intervjuer, dokumentstudier och en enkät-undersökning riktad till de operativa tillsynsmyndigheternas chefer och medarbeta-re. Utvärderingen är genomförd av Gun Jonsson (projektledare) och Marie Wiktorsson, vilka svarar för rapportens slutsatser och innehåll.

(5)
(6)

Innehåll

FÖRORD 3

INNEHÅLL 5

SAMMANFATTNING 6

INLEDNING 8

Syfte och utvärderingens frågeställning 11

Att göra en plan – en analytisk ram 13

TILLSYNSPLAN ELLER SAMLAD TILLSYNSPLAN –

SÅ SER DOKUMENTET UT 16

RESULTAT – INTERVJUER OCH ENKÄT 20

Tillsynsmyndigheten och dess chef 20

Tillsynsplanernas utformning och utgångspunkter 21

Syftet med tillsynsplanerna 28

Delaktighet vid framtagande av tillsynsplanerna 30

Vad framgår av tillsynsplanen 2008 31

Vad stödjer respektive ger avvikelser från planerat genomförande? 37

Faktorer som myndigheterna sjäva lyfter fram 41

FAKTORER SOM STYR – ANALYS 49

Genomföra men inte uppnå mål 58

Utfallet av det planerade arbetet med tillsyn 59

Identifierade faktorer i relation till planen 60

Ett inspel från miljöcheferna 66

UTVÄRDERARNAS SLUTORD 67 REFERENSER 71 BILAGOR 72 Intervjuguide – bilaga 1 72 Enkätfrågor – bilaga 2 73 Bortfallsanalys – bilaga 3 76

(7)

Sammanfattning

Utvärderingens syfte har varit att identifiera de faktorer som styr reellt vid genom-förande av tillsyn enligt miljöbalken vid de operativa tillsynsmyndigheterna. Arbe-tet avgränsades till de faktorer som direkt eller indirekt går att relatera till tillsyns-planer, i huvudsak utifrån miljöchefens roll och möjlighet att använda planen som ett styrverktyg under ett tillsynsår.

Utvärderingen har sökt svar på tre kärnfrågor:

1) Vilket syfte har myndigheterna med tillsynsplanen – vad ska myndigheten använda planen till?

2) Vilka faktorer försvårar respektive underlättar genomförandet av den planerade tillsynen?

3) I vilken grad genomförs den tillsyn som framgår av tillsynsplanen och som myndighetens ledning fattat beslut om?

Utvärderingen konstaterar att:

• Tillsynsplanerna har låg status som styrverktyg

• Tillsynsplanerna utformas ofta som listor över tillsynsobjekt och saknar beskrivningar för genomförandeprocessen och kvalitativa mål

• Handläggare och inspektörer har stort inflytande vid framtagande av planerna

• Genomförandet av tillsyn är inte alltid relaterat till tillsynsplanerna • Miljöcheferna gör i lägre utsträckning än medarbetarna planerna till

”sina egna”

• Interna faktorer utgör ofta hinder för planering och genomförande • Miljöskydd dominerar och ses som synonymt med tillsyn enligt

miljö-balken vilket får konsekvenser för en samlad tillsynsplan • Systematisk planering och uppföljning är bristfällig

• Utgångspunkterna från de nationella tillsynsvägledande myndigheterna som ska stödja arbetet med tillsynsplanering, ”grundbultarna”, har inte fått genomslag

• En lägre grad av genomförande förklaras ofta med knappa resurser – sällan eller aldrig i termer av bristande planering

Utvärderarna menar att då begreppet ”tillsynsplan” generellt har låg status vid tillsynsmyndigheterna ges också sämre förutsättningar för planens innehåll och utrymme. Det är främst den ledande nivån i organisationen som kan ge tillsynspla-nerna bättre eller högre status – dels som styrdokument, dels i egenskap av samlad tillsynsplan. Detta menar utvärderarna kan skapa ökade förutsättningar för tydliga-re styrning av den operativa tillsynen.

När det gäller de identifierade faktorerna visar resultaten på fler interna än externa hinder för planering och genomförande av tillsyn enligt plan. En viktig

(8)

förutsätt-ning för att kringgå interna hinder är att miljöcheferna ”äger planerna” – det ska alltså inte råda några tveksamheter om vem som bäst känner planen och dess planering och på samtliga nivåer i organisationen. Det krävs också mer och organi-serad tid för planering och uppföljning.

Vidare menar utvärderarna att bristen på resurser kväver noggrannare planering. Utvärderarna föreslår mer fokus på att metodiskt arbeta med behovsutredningen och till detta anpassa tillsynsmetoder efter tillgången på resurser.

Graden av genomförande handlar i huvudsak om att ”bocka av” de insatser som ryms inom de objektslistor som är vanligt förekommande inom ramen för till-synsmyndigheternas tillsynsplaner. Graden av genomförande säger i dessa fall väldigt lite om kvalitativa förbättringar av miljötillståndet? Här ska man inte glömma bort att det är myndighetens ledning som godkänner de samlade tillsyns-planerna, deras utformning och innehåll.

De av centrala myndigheter framtagna utgångspunkterna ”grundbultarna” för pla-nering bör nyttjas bättre, inte minst ur ett rättsäkerhetsperspektiv. Det handlar dels om att förtydliga begreppens innebörd, men även i vilket skede och på vilket sätt dessa underlättar arbetet med planering och genomförande av tillsyn.

Utvärderingen ger också en bild av att arbetet med miljömålsstyrd tillsyn kommit att handla mycket om mål och mätbarhet. Utvärderarna menar att tillsynsmyndig-heterna behöver stöd när det gäller processerna – i synnerhet om fokus skall kunna flyttas från kvantitativt inriktade planer mot mer kvalitativa och även för arbetet med samlade tillsynsplaner.

Sammantaget ger de tre kärnfrågorna en bild av att flera myndigheter, utifrån till-synsuppdraget enligt Miljöbalken 26 kap 1 §, idag saknar en systematiskt och fun-gerande planering, styrning, och uppföljning. Den senare menar utvärderarna är av stor betydelse för en kontinuerlig förbättring av tillsynsplaneringen.

(9)

Inledning

Miljöbalkens syfte är att främja hållbar utveckling.1 Tillsynen med dess tillsynspla-ner är det utpekade redskapet för att uppfylla balkens syfte.2 Genom de miljökvali-tetsmål som Riksdagen fastställt ges vägledning om vad som är miljödimensionen av hållbar utveckling. Det är alltså de av regeringen utsedda operativa tillsynsmyn-digheterna, bland annat länsstyrelser och kommunala nämnder, som genomför tillsynen. Tillsynsarbetet kan kort beskrivas i termer av att uppfylla syftet med balken och i nödvändig utsträckning kontrollera att berörda individer, organisatio-ner med flera följer balken. Tillsynsmyndigheten ska också vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse hos till exempel en verksamhetsutövare som genom sin verksamhet orsakar skador på miljön. Balkens regler ska också följas av andra än verksamhetsutövare – exempelvis av den som vidtar en åtgärd, vilket innebär att tillsynen kan rikta sig till såväl företag som till privatpersoner

I tillsynsförordningen3 framgår mer preciserat vilka skyldigheter de operativa till-synsmyndigheterna har. Här står bland annat att myndigheten är skyldig att ta fram en samlad tillsynsplan. Vad som menas med en samlad tillsynsplan beskrivs av Naturvårdsverket i termer av att det är viktigt att samtliga tillsynsområden som myndigheten ansvarar för integreras i en enda sammanvägd tillsynsplan.4 Att göra relevanta avvägningar mellan de olika områdena är en viktig uppgift på vägen mot den målstyrda tillsynen. Ytterligare krav på tillsynsplanen är att tillsynen ska vara behovsstyrd och utgå från ett verksamhetsregister samt följas upp årligen.5 Planen ska också visa hur tillsynsarbetet ska bedrivas (jfr tabell 1).

Tabell 1 Utdrag ur Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken

7 § En myndighet som har tilldelats operativa tillsynsuppgifter skall för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet

Myndigheten skall:

1. senast den 30 juni 1999 ha gjort en utredning om tillsynsbehovet inom sina ansvarsområden och därefter varje år uppdatera utredningen med hänsyn till de förutsättningar som kan ha ändrats,

2. föra ett register över de verksamheter som fordrar återkommande tillsyn,

3. för sina ansvarsområden för varje verksamhetsår upprätta en samlad tillsynsplan, baserad på utredningen enligt 1 och verksamhetsregistret enligt 2, för hur tillsynsarbetet skall bedrivas, samt 4. regelbundet följa upp och utvärdera tillsynsverksamheten

Genom Naturvårdsverkets allmänna råd framgår att tillsynsmyndigheten redan under planeringen av tillsynen bör uppmärksamma eventuella behov av

1 Miljöbalken 1998:808 1 kap 1§ 2 Ibid. 26 kap 1 § 3

Förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken – i fortsättningen kallad tillsynsförordningen.

4

Naturvårdsverket (2002) Rapport 5209 Förutsättningar för den operativa tillsynen.

5

(10)

ning med andra myndigheter.6 Dessutom framgår att tillsynsplanen bör ge bästa möjliga stöd för ett effektivt tillsynsarbete och att uppföljning och utvärdering av det egna tillsynsarbetet bör visa hur tillsynen följt planen. Uppföljningen och ut-värderingen bör avse föregående års planeringsarbete och användas i nästa års utredning av tillsynsbehovet samt vid uppdatering av verksamhetsregister och till-synsplan. Resultat och slutsatser bör användas för att kontinuerligt förbättra plane-ringsprocessen och tillsynsarbetet. De allmänna råden pekar också på att myndig-heten bör välja tidpunkt(er) för sin uppföljning så att resultatet kan användas vid den löpande planeringen. Sammantaget kan sägas att tillsynsarbetet bör ses som en fortlöpande process – där de olika faserna behovsutredning, översyn av resurser

och kompetens, planering, genomförande och utvärdering följer och återkopplar

till varandra.

Arbetet med tillsynsplaner och tillsyn – i praktiken

Även om tillsynsförordningen pekar ut att myndigheten ska ta fram en samlad tillsynsplan visar en studie av kommunala tillsynsmyndigheter att den enskilde inspektören på en glidande skala har mer eller mindre inflytande över framtagandet av tillsynsplanen.7 I den ena änden finns inspektörer som menar att planen är fruk-ten av ett gemensamt arbete mellan nämnd och förvaltning. I den andra änden finns de som menar att de själva skapar planen.

Även hur länsstyrelsernas tillsynsarbete fungerar i praktiken studerades 2006.8 Studien hade fokus på hur tillsynen är organiserad på länsstyrelsen, men även handläggarnas arbetssituation granskades. I tabell 2 sammanfattas några av resul-taten.

Tabell 2 Resultat ur rapporten Tillsyn i praktiken (CEFOS, 2006)

Svårigheter med genomförande av tillsynen eftersom handläggarna tvingas göra prioriteringar. Miljöbalken implementeras på olika sätt i landet och skapar problem ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Vag, detaljerad och omfattande lagstiftning ger handläggarna stort handlingsutrymme.

Enklare ärenden prioriteras och hotar prioritering efter miljöpåverkan.

I en rapport från Naturvårdsverket framgår också att många tillsynsmyndigheter anser sig sakna resurser för att kunna bedriva regelbunden och återkommande till-syn inom alla de delar av lagstiftningen som myndigheten ansvarar för.9 En för-klaring är begränsade resurser, en annan att tillsynsbehovet överskattas för att be-hovsutredningen saknats eller att tillsynsarbetet inte varit målstyrd. Förutom resur-ser, tillsynsplaner och prioriteringar pekar de allmänna råden ut att chefer som ska operationalisera arbetet har ett tungt ansvar. De operativa tillsynsmyndigheterna

6

Naturvårdsverkets allmänna råd om tillsyn, NFS 2001:3

7

Bengtsson, M (2004) Genomförande av tillsyn enligt miljöbalken, Centrum för forskning av offentlig sektor (CEFOS) Göteborgs universitet 2004. Naturvårdsverkets rapport 5369.

8

Cedstrand, S. (2006). Miljötillsyn i praktiken, CEFOS, Göteborgs universitet, Naturvårdsverket, rapport 5583

9

(11)

själva efterfrågar också mer stöd från centrala myndigheter, vilket de menar skulle förbättra arbetet med tillsyn. Samtidigt är det inte meningen att tillsynen ska om-fatta allt, vilket framgår direkt av lagtexten. Den ska bara ske i ”nödvändig ut-sträckning”.

Grundbultar och målstyrd tillsyn – stöd i arbetet med tillsynsplaner

För att underlätta planeringen av myndigheternas arbete med tillsyn och tillsyns-planernas framtagande har bland annat Naturvårdsverket som central tillsynsvägle-dande myndighet tagit fram olika former av material. Förutom de allmänna råden kan nämnas handbok för operativ tillsyn som innehåller de så kallade grundbul-tarna (miljömålsstyrning, differentiering, samverkan och egenkontroll) samt TIM-modellen10 – de senare två beskrivs kortfattat här nedan.

För att strukturera arbetet med operativ tillsyn och prioritera det som är viktigast har Naturvårdsverket, tillsammans med andra centrala myndigheter, enats om fyra grundprinciper som kallas för grundbultar.11 Dessa fyra är:

• Tillsynen ska vara miljömålsstyrd.

• Tillsynen ska stödja verksamhetsutövarens egenkontroll. • Tillsynen behöver differentieras.12

• Samverkan mellan de operativa tillsynsmyndigheterna.

I TIM-projektets rapport redovisas en modell som kan användas av de operativa tillsynsmyndigheterna som ett metodstöd i deras tillsynsplanering.13 Av rapporten framgår att en tillsynsplan bör vara ett resultat av en noggrann behovsutredning samt en utvärdering av föregående års plan. Planen bör visa hur tillsynen bidrar till att säkerställa syftet med miljöbalken och beskriva vilka tillsynsmetoder som till-synsmyndigheten slutligen kommer att använda samt tillsynens omfattning. I mo-dellen framgår bland annat att om arbetet med planer och målstyrd tillsyn ska fun-gera är det centralt att

• målet för varje tillsynsinsats framgår

• det är tydligt vem som ansvarar för respektive tillsynsinsats • tidpunkter när insatsen ska vara avslutad anges

• de resurser insatsen kräver framgår och till vem och när resultatet ska redovisas.

10

Begreppet hänvisar till den modell som togs fram i TIM-projektet.

11

Se förordet i Naturvårdsverkets handbok Operativ tillsyn 2001:4

12

Med differentiering menar Naturvårdsverket (jfr www.naturvardsverket.se) att variera tillsynsmetod och ha olika ambitionsnivå på tillsynen utefter behoven samt att detta görs genom effektiv resursan-vändning.

13

(12)

När det gäller verksamhetsutövarens egenkontroll så regleras även detta i miljö-balken. 14 Här framgår att verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd ska planera och kontrollera sin verksamhet eller åtgärd för att förebygga skador på människors hälsa och på miljön. Vidare ska denne undersöka eller hålla sig under-rättad om hur den egna verksamheten påverkar miljön och också lämna förslag på förbättrande åtgärder om detta är något som tillsynsmyndigheten begärt.

Ovanstående resonemang har bland annat pekat ut ett område som tidigare inte studerats – nämligen den funktion som har ansvaret för tillsynen i länen och kom-munerna. Förutom denna nivå i organisationen kan det finnas skäl att anta att andra fenomen som är relaterade till den ledande funktionen också är av intresse att stu-dera – till exempel tillsynsplanens funktion. Samtidigt bör uppmärksammas att under verksamhetsåret ställs planen mot en verklighet där både externa händelser och inomorganisatoriska faktorer kan styra arbetet mot en annan inriktning än den planerade. Andra faktorer kan däremot antas verka för att behålla den planerade inriktningen, inte minst organisationens styrsystem och förmåga att hantera oförut-sedda händelser eller störningar. En plan räcker sällan ensam som styrmedel, det krävs också befogenheter och mandat. Därmed kan det finnas skäl att studera till-synsmyndigheternas miljöchefer eller de som har motsvarande ansvar för miljötill-synen. Tillsynsplanen kan i detta ansvarsperspektiv betraktas som ett av flera verk-tyg för styrning.

Syfte och utvärderingens frågeställning

Mot bakgrund av det som beskrivits i inledningen är syftet med denna utvärdering att studera vilka faktorer som styr reellt vid genomförande av tillsyn vid de

opera-tiva tillsynsmyndigheterna. Ytterligare ett syfte med utvärderingen är att dess

re-sultat kan tjäna som underlag för en framtida tillsynsvägledning när det gäller stöd och råd till regionala och kommunala myndigheters arbete med att ta fram tillsyns-planer. Utvärderingen genomförs inom ramen för Naturvårdsverkets ansvar för tillsynsvägledning, som bland annat innebär en skyldighet att följa upp och utvär-dera den operativa tillsynen.

Utvärderingen ska besvara följande tre kärnfrågor:

• Vilket syfte har myndigheterna med tillsynsplanen – vad ska myndigheten använda planen till?

• Vilka faktorer försvårar respektive underlättar genomförandet av den planerade tillsynen?

• I vilken grad genomförs den tillsyn som framgår av tillsynsplanen?

14

(13)

Avgränsningar

Eftersom utvärderingen fokuserar på tillsynsmyndigheternas tillsynsplaner avgrän-sas utvärderingen till de faktorer som direkt eller indirekt går att relatera till till-synsplaner. Både kommuner och länsstyrelser är tillsynsmyndigheter. Dock belyses inte deras inbördes ansvarsförhållanden i denna utvärdering; samtliga betraktas i perspektivet tillsynsmyndigheter med ansvar för att ta fram en samlad tillsynsplan. Även om flera nivåer på myndigheten är involverande i tillsynsplanernas framta-gande och genomförande kommer utvärderingen ändå i huvudsak att lägga fokus på miljöchefens perspektiv.15 Utvärderingen kommer också att utgå från att myn-digheten har en tillsynsplan och avser att genomföra planen.

Genomförande

Inledningsvis genomfördes en mindre förstudie vid en länsstyrelse och fyra kom-muner i samma län. För att samtidigt få en bild av tillsynsplanernas utformning valdes ett 20-tal planer slumpmässigt ut, merparten från kommuner, daterade mel-lan åren 2004 och 2008. Dessa beskrivs i anslutning till förstudien. Syftet var att få en översiktlig bild av tillsynsplanernas omfattning och innehåll.

Förstudien kom i sin tur att ligga till grund för en djupare intervjustudie, vars syfte var att få en bild av tillsynsplanernas praktiska tillämpning hos myndigheterna. Intervjustudien genomfördes i ett urval av tillsynsmyndigheter vid länsstyrelser och kommuner, totalt tio stycken. De sju kommuner som ingick i urvalet representerar grupp 2–8 i Sveriges kommuner och landstings (SKL) kommungruppsindelning. Under sju intervjuer deltog, på chefernas önskemål, även handläggare/inspektörer – vid två intervjuer deltog enbart handläggare eftersom miljöcheferna fått förhinder. Intervjuerna hade karaktären av samtalsintervju och genomfördes utifrån den inter-vjuguide som togs fram med stöd av förstudien (se bilaga 1). Intervjuerna samman-ställdes och kom sedan att utgöra ett underlag för utformandet av två enkäter. Den ena enkäten var mer omfattande och riktades till miljöchefer eller motsvarande på samtliga länsstyrelser och till 43 kommuner (se bilaga 2). Miljöcheferna gav vidare förslag på inspektörer/handläggare som kände till verksamheten och som kunde svara på en mindre enkät. Deras svar kan ses i termer av att stärka de bilder som cheferna förmedlar. Enkätsvaren har sammanställts och beskrivs i resultatdelen utifrån medelvärden och i procentsatser. De deskriptiva delarna varvas med resul-taten från intervjuerna.

15

Vid en rundringning bland ett 40-tal tillsynsmyndigheter frågade vi efter den som hade ansvar för framtagande av tillsynsplanen. Det visade sig då att flera kommuner saknade en person med titeln miljöchef – i stället använde de själva begreppet samordnare eller funktionsansvarig och vid några kommuner samhällsbyggnadschef. Dock använder vi i arbetet begreppet miljöchef genomgående i arbetet.

(14)

Bortfall

Enkäterna gick till alla länsstyrelser och till 43 kommuner utifrån ett stratifierat16 urval genom SKL:s indelning. Totalt skickades 128 enkäter ut – hälften av enkä-terna till chefer och hälften till handläggare/inspektörer. Svarsfrekvensen är totalt 67 procent. I chefsgruppen är bortfallet 34 procent och i gruppen inspektörer/hand-läggare 31 procent. Noteras bör att 43 procent av länsstyrelsernas handinspektörer/hand-läggare inte har svarat på enkäten. Ytterligare information kring bortfallet redovisas i bilaga 3.

Att göra en plan – en analytisk ram

Myndigheternas arbete med att ta fram den samlade tillsynsplan som ska upprättas för varje verksamhetsår och hur planen sedan ska styra arbetet med genomförandet av den operativa tillsynen kan, som utvärderarna ser det, jämföras med teorier om verksamhetsprocesser där en viss verksamhet i en organisation definieras som en

”kedja av länkade aktiviteter som i ett återkommande flöde skapar ett värde för en kund”.17 Resonemanget är hämtat ur en rapport som handlar om processarbetet, medborgaren och effektivitet inom statlig förvaltning.18 De krav som ställs på myndigheter i form av rättssäkerhet och kostnadseffektivitet är enligt rapporten också krav på myndighetsprocesser.

Det som kännetecknar ovanstående myndighetsprocess beskriver författaren i termer av en verksamhetsprocess, vilket innebär att processen:

1) har en brukare, klient etc.

2) skapar ett värde både internt och externt

3) har en väl definierad början och ett slut där utgångspunkten startar med ett behov som ska tillfredsställas och slutar med att behovet är tillfredsställt 4) är repetitiv – det vill säga den genomförs flera gånger (till exempel varje

år)

5) hela tiden ska kunna förbättras och bli effektivare.

Verksamhetsprocesser har precis som en annan arbetsform, projektformen, också fokus på ett konkret resultat, till exempel att tillfredsställa ett visst behov.19 Projekt är dock till för aktiviteter av tillfällig karaktär, det vill säga de upphör efter avslutat projekt. Arbetet med att ta fram tillsynsplaner är något som ska göras varje år och helst också förbättras år från år – det vill säga arbetet upphör inte. Rent teoretiskt är därför inte arbetet med att ta fram en plan för tillsyn att betrakta som ett projekt. Vi har ändå valt att utgå från projektteorier och därmed också de modeller som

16

Stratifierat innebär att populationen delas upp i undergrupper (stratum). Sedan väljs ett proportionellt urval enligt detta stratums proportioner i populationen.

17

Stigendal, I. & Johansson, T. (2003) Processorientering i staten – en studie av hur statliga myndighe-ter arbetat med processorienmyndighe-tering av verksamheten

18

Statens kvalitets- och kompetensråd & Ekonomistyrningsverket. Rapport maj 2004. Processbaserad

verksamhetsstyrning i staten

19

Ortman, L. (1999). Praktisk ledning av förbättringsprocesser – inriktad på samverkan mellan resultat, process och team. Lund; Studentlitteratur.

(15)

skriver ett projekts olika faser. Syftet är att betona betydelsen av en effektiv plane-ring och styrning, vilket också ska leda till ett effektivt genomförande. Projektmo-deller har generellt sett tydliga exempel på hur man går från planering till genom-förande av plan. De beskriver också detaljerat ett flertal olika faser som ett projekt genomgår från start till avslut.

I det exempel vi valt att lyfta fram delas ett projekt in i följande fyra faser: A) budgetering och förberedelse

B) målsättning och planering av genomförande C) operativt genomförande

D) avslut – vilket i det här fallet innebär att resultatet rapporteras till en intern mot-tagare eller beställare. Därefter upphör projektet.20

Planeringen, enligt fas A ovan, är det huvudsakliga ledningsinstrumentet, där en väl genomförd planering är ett sätt att skapa styrning för att öka effektivitet och reducera osäkerhet under genomförandefasen. Väl genomförd planering hjälper också till vid beslutsfattande och underlättar när det gäller att prioritera mellan olika handlingsalternativ.21 Planering innebär att försöka förutse vad som kommer att hända under projektets gång – så att genomförandet löper så smidigt som möj-ligt.

I fas C ovan finns två processer som ska fungera parallellt i ett projekt:

arbetspro-cesser, som består av de arbetsmoment och aktiviteter som krävs för att nå

projekt-resultatet eller målet, samt styrprocesser, som omfattar projektplanering och sam-ordning samt uppföljning av arbetet.22 Andra viktiga komponenter i ett väl funge-rade projekt är avgränsning och förankring av mål, rollfördelning, motivation, kommunikation och återkoppling.23 Precis som i projekt gäller för en verksamhets-process att det inte går att arbeta inom ramen för dessa former utan att utgå från de behov de ska tillfredsställa.24

Utvärderingens modell

Resonemanget ovan har använts för att utforma en modell för utvärderingen av tillsynsplanerna som styrverktyg.

20

ibid.

21

Söderlund, J. (2005). Projektledning och projektkompetens perspektiv på konkurrenskraft. Lund. Liber

22

Ortman 1999

23

För mer ingående information jfr Jansson, T & Ljung, L (2004) Projektledningsmetodik. Lund. Stu-dentlitteratur

24

(16)

Figur 1 Projektplanering och processbaserad verksamhetsstyrning – en modell för utvär-deringen av tillsynsplanering och tillsyn

Figuren ovan beskriver ett skeende med utgångspunkt från grundlig planering (1) som utgår från de identifierade behov som finns. Den formar sedan en inom organi-sationen väl förankrad plan (2). Processen har efter planens färdigställande en väl definierad start (3).

Styrningsprocessen (4) och arbetsprocessen löper därefter parallellt. Den

först-nämnda är genom planen det stödverktyg som gör att arbetsprocessens genomfö-rande (den prickade linjen) hålls inom de av planen fastställda ramarna (horison-tella pilar). I styrningsprocessen ligger till exempel att hantera olika händelser för att uppnå planens mål.

Arbetsprocessen (4) (den grövre pilen) innefattar de olika moment och aktiviteter

som under genomförande av tillsyn leder fram till det väl definierade slutmålet (5). När planens mål har uppnåtts har det idealt sett skapat ett värde (6) för den eller det som processen riktar sig mot. I utvärderingens skulle detta kunna röra handläg-gare/inspektörer och tillsynsmyndigheten (internt) eller för miljön (externt).

Genom återrapportering och tillvaratagande av erfarenheter förädlas arbetet (7) och planeringen samt att planen förbättras, processen är repetitiv (8) vilket resulterar i en ny genomförandeprocess.

Utvärderarnas modell (figur 1) ska appliceras på arbetet med att ta fram de samlade tillsynsplanerna och hur dessa kan utgöra ett stöd (en styrning) för hur arbetet med den operativa tillsynen ska genomföras. Här ska tilläggas att utvärderingens fokus ligger på de delar som är färgade grå i modellen: planering, plan, processen (ge-nomförande av operativ tillsyn) förädling (uppföljning) samt hur detta kan använ-das inför nästa års planering.

(17)

Tillsynsplan eller samlad

tillsyns-plan – så ser dokumentet ut

Eftersom utvärderingen har fokus på tillsynsplanen som styrande dokument var det initialt sett intressant för utvärderingen att få en bild av hur ett sådant styrin-strument gestaltar sig. Här nedan ges en generell bild av hur tillsynsplanerna som dokument är utformade på länsstyrelser och kommuner runt om i landet. Materialet är hämtat från den förstudie som gjordes före både intervju- och enkätstudien. Ett flertal av tillsynsplanerna återfinns i verksamhetsplaner, där tillsyn över miljö-området utgör cirka två till fem sidor av ett i övrigt relativt omfattande dokument.25 I verksamhetsplanerna framgår målen med tillsynen och till viss del planeringen. För detaljplanering (timmar och insatser) hänvisas i några fall till ett eget dokument – då ofta utformad i form av listor över de tillsynsobjekt som är föremål för

tillsynsbesök – en så kallad objektslista. Det finns också exempel på tillsynsplaner som ingår som en del av myndighetens handlingsplan för till exempel tre år framåt. När det gäller samlade tillsynsplaner ser vi att få omfattar både miljöskydd, natur-skydd, och vattenverksamhet eller annat ansvar enligt miljöbalken samtidigt. Andra tillsynsplaner (kommunala) har beskrivit tillsyn kring miljö, kemikalier, hälso-skydd, djurskydd och livsmedel i samma dokument. Dessa planer har en kort in-ledning och ett övergripande mål för all tillsyn, följt av objektslistor för de olika tillsynsområdena. Det finns också exempel på mer utförliga planer där mål och processer, tillsynsområden, resurser etc. tydligt framgår. Vi har låtit delar av en innehållsförteckning exemplifiera hur miljöskydd lyfts fram i en mer detaljerad tillsynsplan – (figur 2).

Figur 2 Delar av innehållsförteckning ur en tillsynsplan för 2008

25

Texten baseras på ett slumpmässigt urval av tillsynsplaner från kommuner och länsstyrelser – 15 stycken, daterade från 2004 till 2008.

(18)

Helt separata tillsynsplaner för tillsyn enligt miljöbalken återfinns också – dock är fokus oftast på miljöskydd. Även här ser vi att den ena extremen består av mer detaljerade dokument där mål, processer, tillsynsobjekt, fördelning av resurser, hur uppföljning ska gå till etc. finns väl beskrivna. Den andra extremen uppvisar tvåsidiga dokumentmed en text som hänvisar till de skyldigheter som tillsyns-myndigheten har och att tillsyns-myndigheten utöver tillsyn också ska behandla

ansökningar, anmälningar, klagomål och remisser. I figur 3 visas ett exempel från en kommun:

Figur 3 Exempel på omfattning i en kortare tillsynsplan

Flera av de slumpmässigt utvalda tillsynsplanerna för miljöskydd ligger dock någonstans mellan de ovan beskrivna extremerna. De innehåller inte alltid en beskrivning av föregående års erfarenheter, men i de fall detta förekommer så förklaras också hur dessa erfarenheter, eller behov, ligger till grund för vad som ska göras inför kommande år. Ett sätt att beskriva behovet görs av en kommun på följande sätt ”Ett register förs över tillsynsobjekten. Antalet objekt är ett mått på

tillsynsbehovet”. Mål och syfte finns inte med och tillsynsbehovet hos alla objekt

dras över en kam.

De mer operativa processerna som planeras återfinns sällan i text. Däremot finns kolumner med rubriker som tillsynsområde, timmar, viktiga tillsynsinsatser och

motiv till prioritering/problem/risk. I kolumnerna anges också det antal områden

och insatser som planerats. I planerna nämns även uppföljning, ofta kortfattat som i planen enligt figur 3 ovan ”Uppföljning görs månadsvis på kontoret och redovisas

(19)

för nämnden i samband med de ekonomiska boksluten” eller lite mer utförligt som i följande exempel:

”Uppföljning och utvärdering av tillsynsplanen

Att tillsynen följer planen följs kontinuerligt. Avvikelser rapporteras till enhetschefen inför tertialbokslut. Enhetschefen tar ställning till vilka åtgärder som bör vidtas. Nämndernas controller följer upp tillsynsplanen 3 ggr under året. Då redogör enheten för eventuella avvikelser från planen. Enheten redovisar också antal nya ärenden, inspektioner, delegationsbeslut samt klagomål. Hur nöjda våra kunder är mäts genom brukarundersökningar vartannat år. Utfall och analys av tillsynen kommer att redovisas på xxx kommuns webbplats.”

Sammantaget finns en stor variation när det gäller utformning av de studerade tillsynsplanerna. De mer omfattande och detaljerade är färre medan merparten är en mix mellan rena objektslistor, objektlistor där mål och uppföljning anges eller objektslistor som del i en verksamhetsplan. Få uppvisar metoder eller beskriver hur arbetet är tänkt att genomföras under året.

Ytterligare bilder av tillsynsplanerna

Genom att utgå från två slumpmässigt valda kommunala revisionsrapporter, från 2006 respektive 2007, vill vi komplettera den bild som förstudien gett av tillsyns-planerna. Den ena rapporten stärker bilden av att det finns väl genomarbetade planer. Rapporten visar att den granskade kommunen ifråga bedriver tillsynsverk-samheten effektivt och ekonomiskt samt att behovsutredning och tillsynsplaner regelbundet upprättas. Den samlade bedömningen är att någon fortsatt granskning när det gäller planering och beslut angående tillsynsverksamheten inte är

nödvändig.

I den andra rapporten framgår att nämnd och förvaltningsledning uppfattar att lagar och centrala direktiv styr verksamheten mer än den lokala styrningen. Vidare framgår att måldiskussioner varit vaga i nämnden och att de insatser som finns angivna i tillsynsplanen är det som styr verksamheten. Rapporten pekar också ut vikten av bättre uppföljningssystem, vilka tydligare (inte enbart i siffror) bör visa skillnader mellan planerad verksamhet och genomförda insatser och även vilka konsekvenser detta kan få.

Att undvika avvikelser från tillsynsplanen

Inom ramen för förstudien genomfördes fyra intervjuer med tillsynsmyndigheter i syfte att få en bild av hur myndigheterna arbetar i planeringsstadiet, då med fokus på att undvika avvikelser från planen. Av intervjuerna framgick att deadlines för att komma igång är viktigt. Så är också datum för att visa när en aktivitet ska börja och vara genomförd. Att sätta en som ansvarig för varje aktivitet underlättar också genomförandet.

Själva planeringen, eller framtagandet av tillsynsplanen, baseras på inspektörernas erfarenhet av hur lång tid olika verksamheter tar samt de register över alla ärenden som är kopplade till ett visst objekt. Detta ger tillsynsmyndigheten en bild av

(20)

tidigare års arbete och utgör en grund för kommande plan. Hos en myndighet görs prioriteringar mellan olika projekt och aktiviteter redan i planeringen. I de övriga tre sker prioriteringarna efter inkomna ärenden.

Hinder för genomförande av en plan är ofta relaterat till mängden oförutsedda ärenden och händelser, här nämns även nya regler, direktiv och som en miljöchef utrycker sig: ”larm av olika slag från verksamhetsutövare”. Personalomsättning och sjukskrivningar orsakar också problem. En myndighet menar även att allt för ambitiösa planer kan bli ett hinder – andra menar att det kan vara ett mål att sträva mot.

För att minska sårbarhet vid genomförande av tillsyn används fler än en inspektör för varje område eller bransch eller så används arbetsrotation, vilket ökar kompe-tensen. Myndigheterna strävar efter att vara flexibla och miljöinspektörerna avlas-tar varandra eller används till hjälp och stöd i andra områden. Stödstrukturer som interaktiva nätverk och liknande är också viktigt vid genomförande av tillsyn. Uppföljning och avstämning av planer sker via uppföljningsmöten under året samt löpande, informellt, i det dagliga arbetet. På myndigheter där aktiviteterna är tidsatta är det enklare att följa upp, i andra myndigheter är det upp till den

”enskilda individen att hålla koll på hur väl man hinner med sina uppgifter”.

Förstudien ger vid handen att tillsynsplaner varierar stort när det gäller omfattning och innehåll. En kommunal revisionsrapport pekar ut vikten av uppföljning och vi kan också ana oss till att det är av vikt med någon som ansvarar för tillsynsplanen samt att tidsatta aktiviteter kan vara ett stöd. Planering tycks också stå i någon form av kontrast till ärendehantering och utöver det finns exempel på interna och externa händelser som utgör hinder för genomförande av tillsynsplanerna. Det som tycks orsaka problem för genomförandet är framför allt personalomsättning men även ärendehantering och oförutsedda händelser. Uppföljning, tidsplanering och inter-aktiva nätverk tycks vidare vara ett stöd för genomförande.

I inledningen till detta kapitel frågade vi oss hur tillsynsplanerna ser ut. De planer vi studerat vid länsstyrelserna saknar i regel planerade insatser för till exempel naturskydd och vattenverksamhet, varför de samlade tillsynsplanerna här tycks lysa med sin frånvaro. På kommunla nivå finns ofta hälso- och miljöskydd i samma plan, det är heller inte ovanligt att kommunerna bakar in även tillsyn utöver balken i samma tillsynsplan.

Denna översiktliga bild ställer dock utvärderingens fråga mer på sin spets: hur kan dessa planer fungera som ett styrinstrument för en verksamhet som ska pågå under ett år? Genom såväl intervjustudie som enkätundersökning hoppas vi kunna ge ett tydligare svar i frågan.

(21)

Resultat – intervjuer och enkät

I det som följer presenteras resultaten från enkätundersökningen, varvat med materialet från intervjuundersökningen. Eftersom fokus i arbetet är inriktat på miljöcheferna bör svaren från inspektörer och handläggare (vilka anges som

inspektörer i figurerna) ses i termer av att stärka de bilder som cheferna förmedlar.

Där det är stora skillnader mellan chefernas och handläggares/inspektörers bilder kommenteras detta i resultaten.

Resultaten från intervjuerna exemplifieras med citat (kursiverade). I de flesta fall redovisas resultaten från enkäten genom medelvärden. Frågorna har en fyragradig skala och brytpunkten för låga respektive höga värden går vid medelvärdet 2,5. Det vill säga den som svarat tre har högt värde, fyra ett mycket högt medan två och ett representerar ett lågt eller mycket lågt värde.

Av det totala antal myndigheter som besvarat enkäten är 31 procent länsstyrelser medan 69 procent är kommuner. Länsstyrelsens chefer utgör 17 procent och hand-läggarna 14 procent. För kommunerna är motsvarande siffror 31,5 procent chefer och 37,5 procent inspektörer. I resultatdelen används begreppen chef eller miljö-chef oavsett om det förekommer andra titlar för denna funktion på olika myndig-heter.Vi använder även begreppet plan, tillsynsplan eller dess förkortning TP som synonyma i resterande del av arbetet. Om andra planer nämns – till exempel verk-samhetsplaner – skrivs hela begreppet ut.

Tillsynsmyndigheten och dess chef

I enkäten frågade vi cheferna om de var ansvariga för inriktning och genomförande av 2008 års tillsynsplan. Drygt 90 procent instämmer i hög grad eller helt i denna fråga. Därmed konstaterar vi att utvärderingens målgrupp är väl inringad. Cheferna har i sin tur fått peka ut den inspektör som känner väl till tillsynsverksamheten – varför även denna målgrupp kan anses vara relevant för utvärderingen.

De miljöchefer som arbetar vid länsstyrelserna tillhör i mer än hälften av fallen miljöskydd. 20 procent finns under miljö och naturskydd. Ytterligare 14 procent sorterar under en enhet/avdelning som innefattar miljö, natur och vatten. För kom-munernas del är det mer än hälften av de kommunala tillsynsmyndigheterna som sorterar under miljö och byggnämnd, nästan en tredjedel går under miljö och hälsa medan sju procent sorterar under samhällsbyggnad och de övriga tio procenten tillhör någon annan nämnd.

Under de intervjuer som genomfördes framgick att flera kommuner ansåg att om tillsynsmyndigheten tillhörde en renodlad miljönämnd gynnade detta verksam-heten: ”Man behöver inte riskera att sitta mellan två stolar, hamna i jävsituationer

(22)

Vilka är miljöchefer?

Fler män än kvinnor (20 procent) är miljöchefer medan det omvända råder för inspektörerna. En knapp tredjedel av cheferna har haft sin tjänst mindre tid än två år och mer än 40 procent har arbetat som chef mer än fem år. Bland inspektörer och handläggare har merparten (60 procent) arbetat i mer än fem år. De flesta av cheferna har tidigare arbetat som miljöinspektörer eller arbetar idag i delar av sin tjänst som inspektör. Nästan 17 procent har ingen erfarenhet alls av

inspektörsarbete.

Av cheferna instämmer 67 procent i påståendet att de är bra på att sätta upp realis-tiska mål i TP. Det finns också chefer som instämmer i liten utsträckning eller inte alls (16 procent) och ytterligare 17 procent vet inte. Miljöchefer på såväl kommun-er som vid länsstyrelskommun-er anskommun-er även att de är bra på att få medarbetarna att uppnå målen (73 procent).

Stöd från chefer och nämnd positivt

De flesta chefer menar att de har myndighetens stöd i arbetet med tillsynen, 60 procent instämmer i hög grad och 35 procent instämmer helt i detta påstående. Under intervjuerna berättade cheferna också att stödet från nämnden ger cheferna och framför allt handläggare och inspektörer mandat att agera inom ramen för tillsyn. ”Nämnden har så stort förtroende för handläggarna att det inte är ovanligt

att de representerar kommunen i miljöfrågor”. Även medierna vänder sig till

handläggare och inspektörer eftersom de ofta är ”uppdaterade i

tillsynsproblem-atiken”. Intervjuerna visar också att de chefer som har en handläggande roll utgör

extra stöd i arbetet för handläggarna – ”det påverkar arbetsklimat och

handlingsförmåga positivt”

Trots det ovan sagda framgår av intervjuerna att tillsynsmyndigheten och även det operativa tillsynsarbetet har förhållandevis låg status. Detta gäller såväl internt som utåt sett: ”visserligen har det ändrats på senare tid och blivit lite bättre, bland

annat tack vare att miljöfrågan i samhället fått en mer utpekad ställning”. På så

sätt har övriga kollegor kommit att uppskatta den kompetens som inspektörer och handläggare har. Att höja statusen ytterligare skulle dock välkomnas, för att i framtiden motivera och attrahera kompetent personal men framförallt ”behålla den

långsiktigt”.

Tillsynsplanernas utformning och

utgångspunkter

Av förstudien framgick att tillsynsplanerna i regel presenterades i form av listor över de tillsynsobjekt som var föremål för tillsynsbesök. I de flesta fallen rörde det sig om tillsyn inom ramen för miljöskydd. Även intervjuerna vittnade om liknande tillsynsplaner – även om en kommun och en länsstyrelse gav prov på mer genom-arbetade planer med såväl långsiktiga som kortsiktiga mål och väl beskriven arbetsprocess. För att få en generell bild av hur myndigheternas tillsynsplaner är

(23)

utformade fanns i enkäten möjlighet att välja mellan fem olika utformningar. Alternativen har sin grund i förstudien.

Figur 4. Tillsynsplanerna som dokumenttyp – så som de utformats vid tillsynsmyndigherna under 2008, i procent

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Separat TP TP del av VP TP del av handlingsplan TP som objektslista Annat LST KMN

Enligt cheferna på länsstyrelserna (67 procent) har man en separat tillsynsplan, där såväl kvalitativa som kvantitativa mål framgår och som visar hur målen ska upp-nås. På kommunerna är motsvarigheten 30 procent medan merparten (55 procent) svarar att deras tillsynsplaner är del av eller inbakad i verksamhetsplanen, VP. Endast några få har en TP som ingår som en del av en handlingsplan. Av läns-styrelsens chefer är det 20 procent som menar att myndigheten har en tillsynsplan som består av en objektslista.

Behovsutredning, register och samlad tillsynsplan

Förordningen kräver att myndigheten har en behovsutredning och ett verksamhets-register och att detta är grunden till en samlad tillsynsplan. På frågan om behovs-utredningen uppdaterats under 2007 har samtliga chefer svarat i hög grad, det vill säga ett medelvärde strax över tre. Majoriteten, 53 procent av länsstyrelserna och 50 procent av kommunerna, instämmer helt, det vill säga värdet fyra. 20 procent av länsstyrelserna och 11 procent av kommunerna har inte gjort någon uppdatering sedan 2007.

Figur 5. Behovsutredningen som utgångspunkt för framtagandet av TP i medelvärde

1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 Chef Inspektör Handläggare I mkt hög I mkt låg utsträckning LST KMN

(24)

Som framgår av figur 5 menar länsstyrelsernas chefer och handläggare att behovs-utredningen inte varit en starkt vägande utgångspunkt vid framtagande av planen. Kommunernas chefer och inspektörer lägger dock större vikt vid behovsutred-ningen.

Genom de öppna svaren i enkäten och under intervjuerna är det också flera som pekar på verksamhetsregistret både som ett stöd i arbetet och som något som bör bli bättre på myndigheten ”vi har inget fungerande verksamhetsregister” säger en chef. Några menar också att registret är en viktig utgångspunkt för TP.

I intervjuerna framgick att det kan vara svårt för länsstyrelserna att upprätta sam-lade tillsynsplaner. Problemet ligger främst i att de olika ansvarsområdena under miljöbalken – miljöskydd, naturskydd och vattenverksamhet – har kommit olika långt vad gäller organisering och erfarenhet i arbetet med tillsynsplanerna: ”vi är

ju inte i fas med varandra”. De anser också att en samlad TP inte gör någon nytta i

tillsynsarbetet utan är ”ett dokument som pressas fram och sedan läggs på hyllan”. Problemet med att utöva tillsyn i ett skyddat område respektive mot en miljöfarlig anläggning är två olika saker, varför det också anses svårt att planera för tillsyn i ett gemensamt dokument.

I enkäten fick cheferna ta ställning till om myndighetens tillsynsplan var en samlad tillsynsplan enligt myndighetens ansvarsområde inom miljöbalken (figur 6).

Figur 6. Medelvärde över om myndigheterna bedömer sig ha en samlad tillsynsplan

1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 LST KMN Intämmer helt Instämmer inte alls

Av medelvärdena i figur 6 framgår att merparten av länsstyrelsernas chefer inte in-stämmer i frågan om de har en samlad tillsynsplan. Kommunerna däremot instäm-mer i hög utsträckning. Skillnaderna kan bland annat ses i att 40 procent av läns-styrelsernas chefer har svarat ”instämmer inte” och 48 procent av kommunens chefer ”instämmer helt”.

Andra utgångspunkter vid planering av tillsynen

I intervjuerna framkommer att ett antal tillsynsobjekt är en mycket viktig utgångs-punkt för upprättandet av tillsynsplanen. De hänvisar till storlek, klassificering etc. av verksamheterna. I enkäten har även brister i verksamheten rankats relativt högt som utgångspunkt vid framtagande av planen.

(25)

Figur 7. Andra utgångspunkter vid tillsynsplanering 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 Reg/lok miljömål

Brister i v.het Avgifter Egna mål Instämmer i mkt hög Instämmmer i mkt låg utsträckning LST LST Insp KMN KMN Insp

I figur 7 ovan går att utläsa att tidigare konstaterade brister i verksamheter får det högsta medelvärdet. Det är totalt 63 procent som i hög eller mycket hög utsträck-ning menar att detta är en utgångspunkt för framtagandet av en plan. Därefter följer regionala eller lokala miljömål. Totalt sett är svaren relativt jämnt fördelade i figuren bortsett från avgifter. Här har kommunerna ett högre medelvärde, vilket antyder att de i större utsträckning än länen tar hänsyn till avgifterna vid planering. Noteras bör att samtliga medelvärden ligger under tre, vilket innebär att många ändå svarat i låg utsträckning för samtliga alternativ som presenteras i figuren.

Grundbultarna som utgångspunkt vid framtagande av tillsynsplanen

Av de fyra grundbultar som de centrala tillsynsvägledande myndigheterna har satt upp som utgångspunkter för tillsynsarbetet26 är det främst miljömålen som lyfts fram under intervjuerna. De återspeglas inte alltid i tillsynsplanen. Men miljönyttan i relation till miljömålen beskrivs ändå som en självklar grund för planering av tillsyn samt för prioritering mellan olika tillsynsobjekt. Dock har detta inte alltid formulerats i TP.

Även grundbulten egenkontroll nämns, men inte som en uttalad utgångspunkt för tillsynsplaneringen. Av svaren i enkäten kan vi dock konstatera att länsstyrelsernas chefer (83 procent) instämmer i hög utsträckning på frågan: ”I vårt län har verk-samhetsutövarna god egenkontroll”. För kommunerna är motsvarande siffra 45 procent. Hälften av de tillfrågade cheferna på kommunal nivå menar att verksam-hetsutövarens egenkontroll inte fungerar, vilket kan förklaras av att kommunerna till skillnad från länen har många småföretagare. ”De har inte tid eller kunskap om

det här med egenkontrollen”. De chefer som inte vet hur det står till med

verksam-hetsutövarens egenkontroll inom myndighetens ansvarsområde uppgår till 20 proc-ent för länsstyrelserna och drygt 18 procproc-ent för kommunerna.

När det gäller grundbulten samverkan med andra tillsynsmyndigheter nämns även den som ett uttalat behov, det vill säga flera av de intervjuade ser vinster i att

26

(26)

samverka och/eller öka samverkan mellan myndigheterna när det gäller tillsyns-arbetet. Någon uttalad samverkansstrategi är det dock ingen som nämner, inte heller att det skulle vara en utgångspunkt vid framtagande av en plan. Den sam-verkan som sker, såväl extern som intern och formell som informell, menar flera har stor betydelse vid genomförandet av tillsyn. Som exempel på samverkan nämns att ”miljösamverkan i Sverige har vi haft nytta av” men även andra samverkans-former inom ramen för projekt eller inspektörsnätverk nämns. Den främsta nyttan med extern samverkan är att kunna ”dela resurser med andra myndigheter” samt att tillskansa sig ”den kompetens som kanske saknas inom den egna

myndighet-en”.Under intervjuerna framgick att flera myndigheter inte bara kopplade

grund-bulten ”samverkan” till extern samverkan. Några tog också upp effekterna av intern samverkan, vilket de ansåg vara viktigt i samband med tillsynsarbetet.

Differentiering är den fjärde och sista av grundbultarna. Det kan i korthet beskrivas som val av metod i relation till effektiv resursanvändning. Differentiering om-nämns inte vid planeringen av tillsyn. Däremot beskrivs en önskan och ett behov av att öka den rådgivande och informerande delen när de talar om genomförande av tillsyn i relation till effektivitet. Det förekommer också diskussioner om fördelen med att ha inspektörer som är generalister och/eller specialister vid utövande av tillsyn. Till viss del länkas detta till frågan om effektivisering och val av tillsyns-metod. Det miljöcheferna syftar på är att arbetet kan bli effektivare med genera-lister men samtidigt har de behov av specialistkunskap. Dock är det inte alltid resurseffektivt att anställa en specialist. I samband med denna diskussion pekar till exempel små kommuner ut behovet av att kunna nyttja specialister från annat håll. I enkäten ställdes frågan om i vilken utsträckning de fyra grundbultarna har fungerat som utgångspunkt vid framtagandet av 2008 års tillsynsplan.

Figur 8. Grundbultarna miljömål, egenkontroll och samverkan i medelvärde

1 1,5 2 2,5 3 3,5 4

Miljökvalitetsmål Egenkontroll Samverkan I mkt hög I mkt låg utsträckning LST chef LST insp KMN chef KMN insp

Av figur 8 framgår att länsstyrelsernas chefer anser att de i större utsträckning än kommunerna har utgått från miljömålen och verksamhetsutövarens egenkontroll som utgångspunkt för framtagandet av 2008 års tillsynsplan. När det gäller samver-kan har de flesta av länens miljöchefer svarat ”i liten utsträckning” medan

(27)

kommunen har något högre medelvärde. Generellt sett har samtliga inspektörer och handläggare än lägre värden på dessa tre grundbultar.

Figur 9. Grundbulten differentiering – erfarenheter av resurs- och metodanvändning i medelvärde 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4

Miljökvalitetsmål Egenkontroll Samverkan Differentiering I mycket hög utsträckning I mycket låg utsträckning LST chef LST insp KMN chef KMN insp

Den fjärde grundbulten differentiering (figur 9) har de lägsta medelvärdena av de fyra grundbultarna när det gäller att nyttja dessa som utgångspunkt vid framtag-ande av tillsynsplanen. Här är det ändå flera bland kommunernas chefer som har svarat i hög utsträckning.

Hur fungerar uppföljningen av tillsynsplanerna?

Uppföljning från föregående år förekommer hos samtliga intervjuade tillsyns-myndigheter. Det är inte alltid tydligt hur uppföljning avspeglas i nästa års plan. Uppföljning verkar många gånger handla om att stämma av mot budget. Det är främst tillsynsobjekt och befintliga resurser som följs upp. Vanligtvis görs en jämförelse mellan den planerade och den genomförda tillsynen. Därefter genom-förs smärre justeringar och därmed har en ny plan tagits fram. En chef berättar också att det som inte hanns med under året ”får ligga till grund för kommande

planering”. Utvärdering av planerna vad gäller uppsatta mål och metoder verkar

inte ha varit aktuellt hos någon av de intervjuade tillsynsmyndigheterna. Det är heller inte många som ser ett direkt värde av uppföljning och utvärdering för tillsynsplaneringen.

Under en intervju riktar en chef också en hypotetisk fråga till oss: ”hur ska en TP

se ut och hur ska den följas upp?”. Det framgår också att verksamhetsplanering

prioriteras före tillsynsplanering och en chef uttryckte också att tillsynsplaner tar man fram ”för att det står så i lagen”. Några kommuner upplever även en osäker-het kring vad länsstyrelserna förväntar sig av dem inom ramen för uppföljning. Att bli bättre på uppföljning och utvärdering anses dock vara viktigt, vilket syns i såväl intervjuerna som i de öppna svar som finns i enkäten.

(28)

Uppföljningen av TP görs med olika frekvens beroende på nivå i organisationen. I figur 10 och 11 redovisas uppföljning på tillsynsmyndigheterna i kommunerna respektive länsstyrelselserna.

Figur 10. Uppföljningstillfällen av TP för kommunernas chefer, ledning och inspektörer i procent 0 20 40 60 80 100

Veckovis Månadsvis Kvartal Halv/helår Vet ej

Högsta ledning Chef Inspektör

Figur 11. Uppföljningstillfällen av TP för länsstyrelsernas chefer, ledning och inspektörer i procent 0 20 40 60 80 100

Veckovis Månadsvis Kvartal Halv/helår Vet ej

Högsta ledning Chef Inspektör

Både kommuner och län följer i princip samma mönster när det gäller uppföljning (jfr figur 10 och 11). Därför redogörs enbart för länsstyrelserna här nedan. Av all uppföljning som inspektörerna är involverade i dominerar den vecko- och månads-visa uppföljningen. Drygt 30 procent läggs här och lika mycket lägger de på kvar-talsvis uppföljning. Miljöcheferna dominerar dock när det gäller den kvarkvar-talsvisa uppföljningen, där nästan hälften (46 procent) ligger. Dock är inspektörer och handläggare tillsammans med högsta ledningen också en stor del av den kvartals-visa uppföljningen. Högsta ledningen genomför merparten av uppföljningen (60 procent) på halv- eller helårsbasis. Miljöcheferna har också svarat ”vet ej”. Mellan 17 och 18 procent av miljöcheferna vet inte om högsta ledningen eller handläggare genomför uppföljningar.

Dock framgår av intervjuerna att det även pågår en ”slags uppföljning genom

möten och informella samtal”. Resultaten från sådana samtal dokumenteras dock

(29)

uppfölj-ningar sker. Av förstudien såg vi också att det är upp till de enskilda inpektörerna att stämma av hur väl de ligger till med arbetsuppgifterna.

Avsaknad av resurser och tid anges som orsaker till att några mer genomgripande uppföljningar, utvärderingar eller förnyade behovsutredningar inte sker. Flera myndigheter säger att de ”saknar fungerande uppföljningssystem”. Några efter-lyser också ett generellt uppföljningssystem som dessutom skulle kunna fungera för att göra jämförelser mellan län och kommuner. För att exemplifiera detta säger en chef: ”se bara på de många olika diariesystem som används”.

Syftet med tillsynsplanerna

Av intervjuerna framgick att tillsynsplanerna ibland återfinns i myndighetens verksamhetsplaner. Detta innebär också att syfte och mål med tillsynen anpassas till verksamhetsplanen. Verksamhetsplanen ses som det viktigaste styrdokumentet, även för tillsyn. Några menar att ”syftet är en så självklar del i arbetet med tillsyn

att detta inte behöver skrivas ned”.

Generellt ger intervjuerna bilden av att tillsynsplanen används i första hand för att prioritera ekonomiska och kompetensrelaterade resurser. Resursfrågan sätts i rela-tion till antal tillsynsobjekt som finns i kommunen eller länet. Syftet ska matcha behovet, vilket i sin tur finns beskrivet som en lista av objekt. Vilken prioritet dessa objekt sedan får kan också handla om en rättvis fördelning vad gäller tidsintervall och avgifter. Under intervjuerna är det få som lyfter fram miljönyttan som ett uttalat behov.

Tillsynsplanen som ett styrdokument

Målen i tillsynsplanerna stämmer väl överens med verksamhetsplanerna, det anser merparten av cheferna. Drygt 90 procent instämmer i mycket hög utsträckning eller helt i denna fråga. Miljöcheferna har i enkäten också tagit ställning till om de anser att tillsynsplanen är ett styrande dokument. Medelvärdet når över 2,5 för båda grupperna. Drygt 80 procent har svarat att de instämmer i hög utsträckning eller helt i att tillsynsplanen är ett styrdokument. En femtedel av kommunernas miljö-chefer instämmer dock i liten utsträckning till påståendet.

I intervjuerna är det flera chefer som menar att tillsynsplanen inte alls styr:

”eftersom tillsynsplanen är ett excelblad så styr den bara vilka objekt man i första hand ska besöka”. Det är i regel handläggarna och inspektörerna själva som har

mandat att styra sitt arbete och cheferna menar att de har stort förtroende för det arbete som de utför. På kommunal nivå sker detta ”genom en långt gående

dele-gering” och så här säger en chef: ”De styrmedel som TP eventuellt utgör sker utifrån kvantitativa mått, om man har besökt ett objekt eller inte. Hinner man inte med så vänder man sig i bästa fall till chefen.”

(30)

Hur beskrivs syftet med tillsynsplanerna?

I enkäten fanns en öppen fråga där miljöcheferna ombads beskriva syftet med TP. 87 procent av cheferna har svarat på frågan. Svaren har kategoriserats efter sitt innehåll och har sammanställts enligt figur 12. Här bör nämnas att det är relativt stor variation inom respektive kategori.

Figur 12. Syftesbeskrivningar i tillsynsplanerna uppdelat i fem kategorier, procent

0 5 10 15 20 25 30 35

Miljömål, miljöbalk, Operativt - hur Resursanvändning Metoder Inget utpekat syfte I den första kategorin (miljömål, miljöbalken med mera) återfinns 32,5 procent av syftesbeskrivningarna, då med fokus på mål. Här nämns till exempel att uppnå miljöbalken, nå målen i förordningen och/eller miljömålen (vilka också kan vara regionala eller lokala) En chef beskriver syftet så här: ”att uppnå kommunens

lokala miljömål som nämnden har rådighet över”. Några menar också att syftet

med tillsynsplanen är att kontrollera att reglerna efterföljs, vilket kan exemplifieras med: ”Se till så att företagen uppfyller reglerna i balken och de särskilda villkor

som gavs vid tillståndsprövningen…”

Lika stor andel (kategori operativt) beskriver syftet med tillsynsplanen i termer av ett operativt arbete, då med betoning på hur målen i balken ska uppnås: ”Utöver

planering av den händelsestyrda verksamheten finns ett arbetsschema för den operativa verksamheten med ansvarig handläggare och objekt som ska tillsynas. Syftet är att öka andelen egeninitierad tillsyn med utgångspunkt från de faktiska miljöförhållandena i länet”. Sammantaget kan sägas att denna kategori innehåller

beskrivningar som visar inriktningen på hur den operativa verksamheten ska bedrivas. I denna kategori finns också några mindre preciserade processer beskriv-na, till exempel att syftet är att öka andelen egeninitierad tillsyn, effektivisera den löpande tillsynen och minska ärendehanteringen. Här återfinns också ett exempel där syftet med årets tillsyn är att fokusera på vattenfrågor för att uppnå målen. I den tredje kategorin, resursanvändning, beskrivs syftet i termer av att hantera problemet med knappa resurser. En chef har beskrivit syftet med tillsynsplanen så här: ”ge underlag för bedömning och fördelning av tillgängliga resurser”. Här finns också syftesbeskrivningar som pekar ut vad som ska prioriteras i relation till resurser. De två sista kategorierna innehåller dels syften som beskriver att pröva värdet av vald arbetsmetoder och dels inga syften alls – eftersom de som svarat också anger att de saknar en tillsynsplan för året.

(31)

Väl genomarbetade syften med tillsynsplanerna

I enkäten fick miljöcheferna också ta ställning till om de ansåg att syftet i myndighetens tillsynsplan var genomarbetat. Här konstaterar vi att nästan alla chefer instämmer helt eller i hög grad i påståendet om att tillsynsplanens syfte är väl genomarbetat.

Delaktighet vid framtagande av

tillsynsplanerna

I intervjuerna konstaterar flera chefer att ”planerna tas fram ganska lättvindigt”. De förklarar vidare att detta många gånger beror på att ”det handlar om att ta fram

en objektslista”. Dock reflekterar flera kring vikten av förankring och ser också

poängen med att fler är med och arbetar fram planerna och att den tid som detta eventuellt tar också borde prioriteras högre.

För att få en mer generell bild av hur delaktighet och förankring av tillsynsplanerna ser ut hos de studerade myndigheterna fanns i enkäten en fråga om vem/vilka som deltagit vid framtagandet av planen.

Figur 13. Delaktighet vid framtagandet av TP länsstyrelser – medelvärde

1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 Chefs-ledningsnivå

Samordnare Handläggare Andra enhetschefer Handläggare andra enheter Helt och hållet Inte alls Lst Chef Lst handläggare

Svaren från länsstyrelsernas chefer visar på att delaktigheten vid framtagandet inom den egna enheten har skett i hög grad. Handläggare och samordnare tycks ha deltagit i något högre grad – om man enbart tittar på hur handläggarna svarat. Svar-en visar på Svar-en relativt jämn fördelning av deltagande vad gäller chefs/ledningsnivå, samordnare och handläggare inom den egna enheten. Tydligt är att det är få eller inga handläggare eller chefer från andra enheter har varit delaktiga vid framtag-andet av TP – något som kan tyckas vara nödvändigt om det rör sig om en samlad tillsynsplan och då i perspektivet att tillsyn enligt miljöbalken utförs vid flera organisatoriska enheter inom länsstyrelsen.

I kommunerna är också chefer och inspektörer överens om att delaktigheten vid framtagandet av planer skett i högre grad bland inspektörerna än bland cheferna (figur 14 nedan).

(32)

Figur 14. Delaktighet vid framtagande av TP kommuner – medelvärde 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 Chefs-ledningsnivå Handläggare/ Inspektör Helt och hållet Inte alls Kmn Chef Kmn Insp

Vad framgår av tillsynsplanen 2008

I enkäten fick cheferna svara på ett antal frågor som berör vad som planerats i tillsynsplanen för 2008 vad gäller metoder, händelsestyrd verksamhet, samverkan och några andra faktorer som kan tänkas framgå av en tillsynsplan.

Planerade metoder

Cheferna svarade också på i vilken grad man planerat att använda olika tillsynsmetoder.

Figur 15. Medelvärde – grad av planerad tillsynsmetod: system, detalj och tillsyn via information 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4

Systemtillsyn Detaljtillsyn Information I mkt hög grad I mkt låg grad LST KMN

Av figuren framgår att länsstyrelserna har planerat att använda sig av systemtillsyn i lägre grad medan de anger att de i högre grad planerat för detaljtillsyn (73 procent av länsstyrelsens chefer har svarat i hög/mycket hög grad). Motsvarande för sys-temtillsyn är 53 procent. För kommunernas del råder det omvända, det vill säga de har planerat att använda något lägre grad av detaljtillsyn. Figuren visar också att kommunerna har planerat för fler tillsynsinsatser via information än vad länsstyr-elsen har.

Händelsestyrd verksamhet – kan den planeras?

I 2008 års TP har länsstyrelserna respektive kommunerna vikt en relativt stor del för händelsestyrd verksamhet, vilket kan avläsas i figur 16.

(33)

Figur 16. Del av TP som vikts för händelsestyrd verksamhet enligt cheferna 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4

Adm insatser Insatser i fält En mycket stor del En mycket liten del LST KMN

Cheferna på länsstyrelserna har svarat att de till stor eller mycket stor del vikt tid för händelsestyrd verksamhet i TP, då med betoning på administrativa insatser (87 procent har svarat så). Kommunerna har här något lägre medelvärde. De som svarat stor eller mycket stor del är här 65 procent. När det gäller att vika tid för händelse-styrd verksamhet med betoning på tillsynsinsatser i fält har kommunerna i högre utsträckning svarat stor del eller mycket stor del. Fler vid länsstyrelserna har alltså svarat att det händelsestyrda i fält upptar en liten del av den planerade tiden.. I intervjuerna menade man från kommunalt håll att ”när inspektörerna är ute i fält

dyker det upp olika saker, de passerar en verksamhet och noterar ett fel eller blir varse något på plats” och de ”samvetsgranna” inspektörerna kan inte alltid förbise

uppenbara felaktigheter.

Planerad samverkan

I enkäten frågades också om olika former av planerad samverkan inför 2008.

Figur 17. Planerad samverkan med andra tillsynsmyndigheter enligt cheferna

0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4

Dela inspektör Gemensam tillsynskampanj Gemensamt tillsynsbesök Annan samverkan I mycket hög grad I mycket låg grad LST KMN

Generellt uppger cheferna (figur 17 ) att en relativ låg grad av samverkan var planerad för 2008. Samtliga samverkansformer som cheferna fått ta ställning till ger ett medelvärde under 2,5, det vill säga att samverkan planerats i låg eller mycket låg grad. Länsstyrelserna planerar dock något mer samverkan än kom-munerna och då är det framför allt inom ramen för gemensamma tillsyns-kampanjer.

(34)

Ytterligare delar som framgår av planen

I enkäten fick cheferna också ta ställning till ytterligare ett antal påståenden och skatta i vilken grad dessa delar slutligen framgick i 2008 års tillsynsplan (figur 18).

Figur 18 Följande har enligt cheferna framgått av 2008 års TP

1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 Objekt/ sakområde Metoder som används Mål för resp område Vem genomför insats Vilka resurser krävs Tidpunkt för avslut Helt och hållet Inte alls LST KMN

Objekt/sakområde, resurser som krävs samt vilken inspektör/handläggare som ska genomföra tillsynsinsatsen är det som får det högsta medelvärdet av påståendena. De flesta miljöcheferna har svarat i hög grad eller helt och hållet. Metod, uppsatta mål och tidpunkten för avslut framgår i något lägre grad av tillsynsplanen. Den tydligaste skillnaden mellan kommuner och länsstyrelser är om det i tillsynsplanen framgår vem som ska genomföra tillsynen. Länsstyrelserna har planerat vem som ska göra respektive insats i högre grad än kommunerna.

I enkäten mäts i vilken grad det som planerats i årets TP har genomförts. Detta mäts genom åtta påståenden som både inspektörer/handläggare och miljöchefer har besvarat. Fyra av påståendena handlar om i vilken grad grundbultarna egenkontroll, samverkan, differentiering och miljömål styrt eller prioriterats i genomförandet av årets tillsyn jämfört med planen. Resultaten presenteras i figur 19 nedan. I figur 20 redovisas svaren från de påståenden som rör händelsestyrd verksamhet, eftersatta verksamheter, prioritering av resurser samt om resurserna varit tillräckliga i relation till vad som planerats genomföras under 2008.

Figure

Figur 1 Projektplanering och processbaserad verksamhetsstyrning – en modell för utvär- utvär-deringen av tillsynsplanering och tillsyn
Figur 2 Delar av innehållsförteckning ur en tillsynsplan för 2008
Figur 3 Exempel på omfattning i en kortare tillsynsplan
Figur 5. Behovsutredningen som utgångspunkt för framtagandet av TP i medelvärde
+7

References

Related documents

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) Inspektionen för vård och omsorg (IVO) Kammarrätten i Göteborg Karlstads kommun Katrineholms kommun Kriminalvården

Paragrafen är ny och innebär att den kommunala nämnd som ansvarar för att barn beviljas en insats i form av boende i familjehem eller bostad med särskild service enligt

Från de utgångspunkter som JO har att beakta ger förslaget inte anledning till några synpunkter från

Kommunen vill därmed framföra att det finns skäl att undersöka om en digital lösning, som innebär förenklad hantering och rättssäker handläggning, kan införas..

Om remissen är begränsad till en viss del av promemorian, anges detta inom parentes efter remissinstansens namn i remisslistan. En sådan begränsning hindrar givetvis inte

Solvit Sverige har dock inte specifik erfarenhet av problem kopplade till den svenska regleringen som bland annat innebär att ett körkort som är utfärdat utanför EES slutar gälla

Frågan om att det skulle vara tidskrävande för en person, som är innehavare av ett körkort utfärdat i Förenade kungariket, att inom ett år från det att han eller hon har

Detta remissvar har beslutats av överåklagaren Lennart Guné efter föredrag- ning av kammaråklagaren Johan Bülow. I den slutliga handläggningen har även överåklagaren Mikael