Allt fler människor världen över är överens om att vi måste uppnå en hållbar utveckling. ”Hållbar utveckling” är ett begrepp som omfattar såväl ekologiska som sociala och ekonomiska apspekter. Men vad menar vi egentligen – vad innebär det i praktiken och hur kan vi veta att vi verkligen rör oss i rätt riktning?
Samhällsplanering med miljömål i Sverige
(SAMS)
– slutredovisning
är den avslutande rapporteringen till EU av upplägg, erfarenheter och slutsatser av arbetet i ett treårigt idé- och metodutvecklingsprojekt mel-lan Boverket, Naturvårdsverket och flera svenska kommuner och regio-nala myndigheter. Projektets övergripande syfte har varit att utveckla metoder för att föra in miljöaspekter i samhällsplaneringen samt att tyd-liggöra och utveckla den fysiska planeringens möjligheter att bidra till att miljömål uppfylls. Ett nära samarbete mellan miljöexperter och pla-nerare genom hela planeringsprocessen har varit en grundtanke i projek-tet.
Genomförandet har varit möjligt tack vara medfinansiering av EU:s miljöfond Life och SIDA.
Resultatet av SAMS presenteras i flera delrapporter. Jämte denna slutre-dovisning, presenteras de samlade erfarenheterna i rapportena Planera med miljömål! En vägvisare och Planera med miljömål! En idékatalog.
Boverket Naturvårdsverket ISBN: 91-7147-646-6 Best.nr: 5123 ISBN: 91-620-5122-9 ISSN: 0282-7298
Samhällsplanering med
miljömål i Sverige
slutredovisning
S amhällspl anering med miljömål i S verigeBoverket Naturvårdsverket
Samhällsplanering med miljömål i Sverige
– Environmental Objectives and Indicators in Spatial Planning and SEA
Projekt nr: LIFE97/ENV/S/000317
Startdatum: 1 oktober 1997
Slutdatum: 30 september 2000
Slutrapport – Final report
© BOVERKETOCH NATURVÅRDSVERKET 2000
BOKENKANBESTÄLLASFRÅN:
Boverket Naturvårdsverket
Publikationsservice Kundtjänst
Box 534, 371 23 Karlskrona 106 48 Stockholm
Fax 0455-819 27 Tel 08-698 12 00 publikationsservice@boverket.se Fax 08-698 15 15 www.boverket.se kundtjanst@environ.se www.miljobokhandeln.com www.environ.se Boverket: Naturvårdsverket: ISBN 91-7147-646-6 Best.nr: 5122 ISBN 91-620-5122-9 ISSN 0282-7298 UPPLAGA: 400 ex.
TRYCK: Lenanders Tryckeri AB, 2000-12
OMSLAG: AB Typoform
GRAFISKFORM, INLAGA: Jefferson Communication AB
LAYOUT: Boverket SÖKORD: Samhällsplanering, miljömål, fysisk
plane-ring, översiktsplaneplane-ring, indikatorer, strategisk miljö-bedömning, miljökonsekvenser, konsekvensbedöm-ningar, geografiska informationssystem, GIS, fysisk strukturer, kommuner. S v a n e n m ä r k t t r y c k s a k M L i c e n s n u m m e r 3 4 1 1 4 5 ILJ Ö M ÄR K T
Förord
Detta är en slutrapport från projektet Samhälls-planering med miljömål i Sverige (SAMS). SAMS är ett treårigt samarbetsprojekt mellan Boverket, Naturvårdsverket och flera svenska kommuner och regionala myndigheter. Projektets övergripande syfte har varit att utveckla metoder för att föra in olika miljöaspekter i samhällsplanering samt att tydliggöra och utveckla den fysiska planeringens möjligheter att bidra till att miljömål uppfylls. Projektet har med-finansierats av EU:s miljöfond Life och Sida.
Arbetet i SAMS har bedrivits som metodutveckling i fallstudier, temastudier och fördjupningsstudier. Burlövs, Helsingborgs, Trollhättans, Stockholms, Faluns, Borlänges och Storumans kommuner samt Regionplane- och trafikkontoret (RTK) i Stockholm har ansvarat för fallstudierna. De tre temastudierna har behandlat Miljömål och fysiska strukturer, Strategisk miljöbedömning (SMB) och Geogra-fiska informationssystem (GIS). Kopplat till dessa temastudier har tre fördjupningsstudier genomförts.
Rapporten har tagits fram av projektets lednings-grupp i samarbete med huvudkonsulten (SWECO/ FFNS). Rapporten försöker följa det upplägg som EU anvisat för slutrapporter (Final reports) från LIFE projekt. Slutresultat från SAMS redovisas också i andra rapporter: sammanfattande i rapporterna Planera med miljömål! En vägvisare samt Pla-nera med miljömål! En idékatalog och dessutom i delrapporter från alla tema- och fördjupnings- och fallstudier.
Projektledare för SAMS har varit Katrin Ottosson, Naturvårdsverket, och Ylva Rönning, Boverket. Karin Slättberg, Boverket, har varit projekt-sekreterare liksom först Helena von Knorring och därefter Ulrik Westman båda från Naturvårdsver-ket. Styrgruppen har utgjorts av Lisbeth Fall och Jan Gunnarson, båda från Boverket, och Marie Larsson och Eva Smith, båda från Naturvårdsverket. Kon-sult har Ulf Ranhagen vid SWECO/FFNS varit.
This is the final report on the project Environmental objectives and indicators in spatial planning and SEA (‘the SAMS project’). The SAMS project was a three-year project jointly implemented by the Na-tional Board of Housing, Building and Planning, the Swedish Environmental Protection Agency and several Swedish municipalities and regional authorities. The overall aim of the project was to develop methods for integrating various environmental aspects into community planning and demonstrating and developing the potential of spa-tial planning as an aid towards the achievement of environmental objectives. The project was co-financed by the EU environmental fund LIFE and the Swedish International Development Cooperation Agency (Sida).
The project focused on the development of methods through case studies, thematic studies and in-depth studies. Burlöv, Helsingborg, Trollhättan, Stockholm, Borlänge, Falun and Storuman municipalities and the Office of Regional Planning and Urban Transportation in Stockholm (RTK) were responsible for carrying out the case studies. The three thematic studies dealt with Environmental Objectives and Physical Structures, Strategic Environmental Ass-essments (SEAs) and Geographic Information Systems (GIS). Three in-depth studies linked to these thematic studies were also carried out.
The report was prepared by the Project Manage-ment Committee. It complies with the guidelines for final reports adopted by the EU for the purposes of the LIFE project. The final results of the SAMS project are also described in other reports: in summary form in the reports Planning with Environmental Objectives. A Guide and Planning with Environmental Objectives. A Catalogue of Ideas, and also in the reports on all the thematic, in-depth and case studies.
The project leaders for the SAMS project were Katrin Ottosson, Swedish Environmental Protection Agency, and Ylva Rönning, National Board of Housing, Building and Planning. The project secretaries were Karin Slättberg, National Board of Housing, Building and Planning, and first Helena von Knorring and later Ulrik Westman, both of the Swedish Environmental Protection Agency. The Project Management Committee consisted of Lisbeth Fall and Jan Gunnarson, of the National Board of Housing, Building and Planning, and Ma-rie Larsson and Eva Smith, of the Swedish Environmental Protection Agency. Ulf Ranhagen, SWECO/FFNS, was chief consultant to the project.
Innehåll
Sammanfattning
...9
Summary
...15
1. Inledning
...21
2. Projektorganisation och genomförande
...23
2.1 Delar i metodutvecklingen...23
2.2 Organisation...23
2.3 Etappindelning...25
2.4 Erfarenheter...25
3. Utgångspunkter och delstudier i metodutvecklingen
...27
3.1 Utveckling av den teoretiska referensramen och centrala begrepp...27
3.2 Praktisk arbetsgång för att integrera miljöfrågor i översiktlig planering...28
3.3 Övergripande beskrivning av fallstudiernas arbetsgång, mål och processer...30
3.4 Analys av fallstudiernas frågeställningar, arbetssätt och resultat...33
3.5 Beskrivning av nyckelfrågor, arbetssätt och resultat i temastudier och fördjupningsstudier...49
3.6 Försök att illustrera SAMS alla delstudier och sambanden dem emellan...58
4. Sammanfattande om resultat och slutsatser
samt reflexioner kring miljövinster
...61
4.1 Resultat och slutsatser i sammandrag...61
4.2 Verktyg och metoder i fall- och temastudier...66
4.3 Sammanfattande bedömning av miljövinster...68
4.4 Bedömning av resultatens betydelse i ett europeiskt perspektiv...69
5. Kunskapsspridning
...71
5.2 Presentation av SAMS på svenska konferenser...74
5.3 Artiklar...75
5.5 Kunskapsspridning efter projekttidens slut...76
6. Förbrukade medel
...77
7. Populärversion
...79
Rapportlista
...81
Bilaga 1
Det finns åtminstone tre viktiga motiv för att i prak-tisk planering, forskning och utveckling arbeta med frågor om miljömål och indikatorer i fysisk plane-ring:
1. Det finns kunskap, delvis djup och omfattande, inom olika miljösektorer. Men denna kunskap är inte på ett enkelt sätt tillgänglig som underlag för fysisk planering.
2. Det saknas i vissa avseenden bra, praktiskt an-vändbar metodik för att integrera miljöfrågor i den strategiska fysiska planeringen.
3. Det är svårt att i fysisk planering hantera stora informationsmängder och att visualisera informa-tionen på ett åskådligt sätt.
Dessa motiv har varit grunden för metodutvecklingen i projektet Samhällsplanering med Miljömål i Sverige (SAMS). Syftet med projektet har varit att utveckla metoder för att tydligare integrera miljö-frågor i samhällsplaneringen – särskilt i kommunal översiktsplanering. Syftet har också varit att tydligt ringa in på vilket sätt fysisk planering kan vara ett viktigt instrument i arbetet med att uppnå miljömål samt att stärka dialogen mellan olika aktörer som deltar i planeringen. Förhoppningen är att de meto-der och verktyg som utvecklats och prövats i pro-jektet ska fungera som hjälpmedel i kommunernas planeringsarbete såväl i Sverige som i andra länder.
SAMS har drivits av Boverket och Naturvårdsver-ket i samverkan med flera kommuner och regionala myndigheter. SAMS har medfinansierats av EU:s miljöfond Life och Sida, löpt på tre år och
avsluta-des hösten 2000. Kommunerna som medverkat är: Burlöv, Helsingborg, Trollhättan, Stockholm, Bor-länge, Falun och Storuman. Dessutom medverkade Regionplane- och trafikkontoret (RTK) och länssty-relserna i Skånes, Västra Götalands, Stockholms, Dalarnas och Västerbottens län.
Metodutvecklingen i SAMS har byggt på framför allt tre delar: åtta fallstudier som drevs av medver-kande kommuner och Regionplane- och trafik-kontoret; tre temastudier som gjort djupstudier kring vissa teman, dessa har utförts främst av verkens experter, samt erfarenhetsinhämtning från annat pågående arbete med relevans för projektet. Pro-jektets organisation har bestått av en styrgrupp, en ledningsgrupp, en samordningsgrupp, en referens-grupp, en huvudkonsult och fallstudiernas arbets-grupper. I samtliga av organisationens delstudier har miljövårdare och planerare samarbetat. Projektet har delats in i fyra etapper: uppstart (ett halvår), program-skrivning (ett år), metodutveckling och avslutning (ett år), summering och sammanställning av slutresulta-tet (ett halvår). En halvtidsutvärdering av projekslutresulta-tet visade att de medverkande var huvudsakligen posi-tiva till projektarbetet. En uppföljning/utvärdering kommer att göras av projektet nu när det är avslu-tat.
Huvudsyftet med projektets teoretiska referensram var att skapa en plattform för att utveckla en prak-tisk arbetsgång vid integrering av miljöfrågor i fy-sisk samhällsplanering. Projektet har bland annat resulterat till ett förslag till arbetsgång i översiktlig
fysisk planering. Förslaget innehåller sju generella arbetssteg som man i större eller mindre omfattning måste arbeta sig igenom i de flesta planerings-situationer: definition av planeringsuppgiften; analys av omvärlds- resp. planområdets förutsättningar; iden-tifiering av nyckelfrågor och målformulering; rums-liga alternativ och framtidsbilder; konsekvens-bedömning; val av strategi samt genomförande och uppföljning av planeringen. (Det sista steget hör inte till själva planeringsprocessen). Den föreslagna arbetsgången skapar en öppen, dialoginriktad plane-ring som ger utrymme för mångas synpunkter. Det är en fördel att arbeta i återkommande planeringsvarv så att inte ett arbetsteg i taget avverkas. Arbete i flera varv – eller att olika arbetssteg bearbetas parallellt – gör det lättare att få med alla olika frågor.
Fallstudiekommunerna har delvis skiftande förutsätt-ningar, bl.a. beroende på olika utvecklingstakt, befolkningstäthet och plan- och miljöförutsättningar. Därför har också inriktningen på deras fallstudier varit olika.
Burlöv har haft fokus på hur man genom planering kan bidra till en god livsmiljö genom minskad miljö-påverkan från trafiken. Genom rundabordssamtal med en medborgargrupp har man tagit fram planeringsrelevanta livsmiljöindikatorer.
Helsingborg har studerat hur planering kan bidra till förbättrade villkor för cykel- och kollektivtrafik för att motverka bilismens miljöpåverkan. 14 indikatorer som kan fungera för att mäta tillgänglig-het och kvalitet för cykel- och kollektivtrafik har ut-vecklats. Man har också använt geografiska infor-mationssystem (GIS) för att med indikatorer jäm-föra planalternativ.
Trollhättan har gjort två delstudier – den ena stu-dien är en tillämpning av metodiken med ekologiska
trollhätteborna behöver för sin försörjning av livs-medel och energi. Den andra studien har behandlat hur man lokalt kan anpassa det nationella miljö-kvalitetsmålet om en ”God bebyggd miljö”.
Stockholm har också utfört två studier. Den ena har haft fokus på hur målet om biologisk mångfald kan behandlas i planeringen av Nationalstadsparken mitt i Stockholm. Studien visar på nyttan av ett hel-täckande och väl genomarbetat kunskapsunderlag och hur målen kunnat redovisas som åtgärdsinriktade anspråk för varje specifikt område. Stockholm har också utvecklas planindikatorer med koppling till de preciserade miljömålen.
Stockholms andra studie handlar om bedömning av miljökonsekvenser vid arbete med fördjupning av översiktsplan. I studien har man utvecklat indikatorer som är användbara i miljöbedömning på områdes-nivå; tagit fram ett förslag till process/arbetsgång för arbetet med strategiska miljöbedömningar samt skapat en manual och hjälpreda för miljökonsekvens-beskrivning i detaljplaneprocessen.
Falun och Borlänge kommuner har gjort en gemen-sam studie där fokus är frågor om skogs- och odlings-landskapet i den fysiska planeringen. Resultatet har bl.a. blivit ett förslag om hur olika underlag kan ut-vecklas för att bättre passa planeringens behov; för-slag till indikatorer för uppföljning av utvecklingen i skogs- och odlingslandskapet samt en diskussion om kommunens och översiktsplaneringens roll jämfört med andra aktörers roller när det gäller just dessa frågor.
Storuman har arbetat med scenarier och framtids-bilder för en hållbar utveckling i en glesbygdskom-mun. Scenarierna har utarbetats, beskrivits, konse-kvensbedömts och jämförts i en brett sammansatt grupp (bl.a. har olika intresseföreningar och repre-sentanter för näringslivet deltagit förutom de
kom-Den regionala planeringsnivån representeras av Regionplane- och trafikkontoret i Stockholm. Deras studie har haft fokus på strategisk miljö-bedömning i arbetet med att ta fram en ny region-plan för Stockholm. Studien har gett flera viktiga erfarenheter om möjligheter och svårigheter med att utföra strategiska miljöbedömningar i planeringen.
Tema- och fördjupningsstudierna har genom sam-arbete sinsemellan och med fallstudierna utvecklat teorierna om miljömåls hantering i planering, strate-giska konsekvensbedömningar och GIS som verk-tyg i planeringsarbetet. En kort redogörelse för resp. studies inriktning följer här:
Temastudie Miljömål och fysiska strukturer har behandlat hur miljömål och indikatorer kan använ-das i den fysiska planeringen med särskild inriktning på hur olika strukturer svarar mot målen. Även pla-neringens processer och olika aktörers roller har behandlats. Till detta tema har två fördjupnings-studier kopplats. Den ena handlar om långsiktigt hållbar vattenförsörjning och pekar på problem-och också på möjligheter – att hantera landskapets vattenresurser på ett mer framsynt sätt i planering. Den andra fördjupningsstudien handlar om bio-energi och kretslopp mellan stad och land och är inriktad på att identifiera behov av och möjligheter att öka den lokala produktionen av biobränsle samt att främja planeringens roll i dessa frågor.
Temastudie Strategiska miljöbedömningar (SMB) har behandlat användningen av miljömål och indikatorer i SMB i fysisk planering, främst kommu-nal översiktsplanering men även regiokommu-nal fysisk pla-nering. Tonvikten ligger på samspelet mellan planeringsprocess och strategisk miljöbedömning och avvägningen mellan att integrera de båda och att särskilja miljöbedömningen.
Temastudie Geografiska informationssystem (GIS) har försökt undersöka och förtydliga möjlig-heter och problem med att använda GIS som ett verktyg för att hantera miljöfrågor i fysisk plane-ring, främst kommunal översiktsplanering och i viss mån regionplanering. Hur GIS som analysverktyg kan användas för att bättre åskådliggöra och han-tera planeringsanpassade miljömål och indikatorer i planeringen har särskilt studerats. Till temastudien är en fördjupningsstudie kopplad. Den handlar om Idéskisser för användning av GIS i samhällspla-nering. Syftet med denna studie har varit att ge nya infallsvinklar om hur man med hjälp av GIS-teknik och andra besläktade grafiska metoder kan analy-sera och synliggöra samband mellan människa och miljö. En sådan visualisering kan inspirera till en bre-dare diskussion i planeringsarbetet.
Som komplement till fallstudierna har också en stu-die om andra svenska kommuners arbete med översiktsplanering för hållbarutveckling utförts. Studien omfattar fem kommuner och har särskilt fokuserat på de processer som bedrivits i kommu-nerna för att formulera och förankra målen, hur målen anpassats utifrån regionala mål och miljö-kvalitetsmål samt hur konsekvensanalyser har an-vänts som stöd i planeringsarbetet.
Förutom dessa studier har flera expertstudier och uppsatser genomförts.
De sammanfattande slutsatserna från alla delstudier presenteras i tolv punkter (utan inbördes priorite-ring):
1. De nationella miljökvalitetsmålen ger en god ut-gångspunkt för formuleringen av lokala miljömål och indikatorer.
2. Vid sidan av miljömål måste även sociala och samhällsekonomiska mål beaktas i planeringen. 3. Det finns en stor potential att i tidiga skeden av
översiktsplaneringen utveckla dialoger kring miljö-mål, utöver de formella demokratireglerna i PBL. 4. Klyftor mellan olika aktörer finns, men integra-tion av olika processer och professionella kultu-rer kan bidra till att överbrygga dem.
5. Potentialen för att tillgodose miljömål kan tas till-vara på ett bättre sätt i översiktlig planering bl.a. genom att olika fysiska strukturer analyseras. 6. De använda metoderna har en potential att lyfta
planeringen och bidra till att integrera miljöfrågor. 7. Visioner, scenarier och framtidsbilder är en in-spirationskälla för planerings- och miljöarbete. 8. Metodiken strategisk miljöbedömning bör
särskil-jas från projektinriktad miljökonsekvens-bedömning.
9. Geografiska informationssystem ger nya möjlig-heter att integrera miljömål i samhällsplaneringen, men kompetens och datafångst måste förbätt-ras.
10.Möjligheter och begränsningar med att använda indikatorer i planeringen har klargjorts.
11. Det är stimulerande att arbeta med miljömål och indikatorer i planeringen!
12.Frågorna och arbetssätten väcker internationellt intresse.
Sammanfattningsvis bedöms SAMS ha uppfyllt de övergripande syftena med projektet: metoder och verktyg för att bättre få in miljöfrågorna i planeringen har utvecklats, beskrivits och testats; den fysiska planeringens betydelse för att uppnå miljöfrågor har diskuterats och förtydligats och dialogen mellan kompetenser som deltar i planeringen har stärkts. Projektarbetet har också gett ett omfattande kon-taktnät att bygga vidare på i framtiden.
Inom SAMS konstateras behov av vidare forskning och utveckling när det gäller bland annat:
• Samspelet mellan nationella, regionala och lokala miljömål.
• Betydelsen av fysisk planering i förhållande till andra styrmedel.
• Utvärdering av planerings- och miljödialoger för att få idéer till att utveckla samarbetsformer mellan olika typer av aktörer.
• Metodansatser, uppslag och verktyg i praktisk tillämpning.
• Strategiska konsekvensanalyser där alternativ värderas utifrån både miljömål och sociala och ekonomiska mål.
• Indikatorer som kan presenteras i GIS.
• System av indikatorer för att kunna jämföra kom-muner och regioner.
SAMS har bland annat resulterat i en översikt eller ”verktygslåda” med olika metoder och verktyg som testats och utvärderats i fallstudiernas praktiska ar-bete. Dessa är förutom SMB och GIS, som tidigare har nämnts, bland annat följande:
• Scenariometodik och olika planerings- och miljödialoger för att stimulera till framtidsin-riktade diskussioner och samverkan mellan olika kompetenser i planeringsprocessen.
• Swot-analys för att ringa in ett områdes förut-sättningar – styrkor och svagheter, möjligheter och hot.
• Fokusdiagram för att underlätta bedömningen av hur stort problemet är och vad planeringen har för betydelse för att komma till rätta med det.
• Mentala kartor som bygger på samtal och en-käter där synpunkter och önskemål ritas i på kar-tor – gärna med hjälp av GIS.
• Ekologiska fotavtryck som ger en bild av hur stor yta en människa – eller invånarna i en kom-mun – behöver för sin försörjning.
• Multikriterieanalys som används för att vär-dera och jämföra olika planalternativs kvalitet ge-nom att vikta vissa faktorer eller indikatorer. • Planindikatorer som kan användas för att
sti-konsekvensbedömningar för att exempelvis jäm-föra olika planalternativ. Planindikatorer kan också underlätta uppföljningen av miljömåls ge-nomslag i planeringen. Det finns dock också ris-ker med att använda planindikatorer. Till exem-pel kan reell komplexitet ersättas av skenbar för-enkling; kvantifierbara mått ersätta mer relevanta, kvalitativa faktorer; förhastade slutsatser kan dras om orsaker och effekter respektive konse-kvenser. Det finns också en risk för att indikatorer blir normer istället för verktyg.
Verktygen är olika lämpliga att användas vid olika steg i den arbetsgång som föreslagits ovan. Det är viktigt att konstatera att ingen metod är användbar i alla planeringssituationer. Det gäller att välja verk-tyg och metod efter de lokala förutsättningarna.
Det kan vara svårt att direkt påvisa miljövinster av planering. Planering är framför allt förebyggande – en verksamhet som påverkar miljösituationen på lång sikt. Å andra sidan kan en konsekvent planerings-filosofi ha en dramatisk och delvis icke-reversibel påverkan på samhällets struktur. Exempel på möjliga miljövinster av fallstudiernas utvecklingsarbete är: förbättrad livsmiljö genom minskade barriäreffekter och störningar från stora trafik- och järnvägsstråk samt förbättrad tillgänglighet till grön- och fritidsområden; en minskning av luftföroreningar och klimatpåverkan genom förbättrad tillgänglighet och kvalitetsnivå i kollektivtrafiknätet och cykelvägnätet; förbättring av bebyggelsemiljön och kretsloppet/ samspelet mellan stad och land; en bibehållen och ökad biologisk mång-fald i park- och rekreationsmiljöer, jord- och skogs-bruk; värn av en storslagen fjällmiljö samtidigt som projekt viktiga för överlevnad kan genomföras i form av t.ex. turism eller lokala näringsfång baserade på glesbygdens tillgångar. Förhoppningen är ju också att de utvecklade metoderna och verktygen ska använ-das i andra planeringssammanhang på ett sätt som bidrar till att miljömål uppfylls även i andra
kommu-Projektarbetet i SAMS har också bedrivits med en tydlig miljöprofil – exempelvis har alla resor, där så har varit möjligt, skett med tåg istället för flyg, och videokonferenser har använts för att minska resan-det i stort. Detta har inneburit klara miljömässiga, ekonomiska och sociala vinster.
Det är relevant att arbeta med miljömål och indikatorer i planeringen i de flesta länder, oavsett planeringssystem. Erfarenheterna från studierna i Sydafrika samt diskussionerna vid den internationella konferensen som hölls inom ramen för SAMS visar att frågeställningarna om miljömål och indikatorer i planeringen går att utveckla och väcker intresse i många länder. Metoder och verktyg som utvecklats inom SAMS bör kunna användas i andra länder med andra plansystem än det svenska
Att SAMS varit ett projekt som ligger rätt i tiden visas bland annat genom att EU:s LIFE-fond i sitt program för 2000-2004 särskilt lyfter fram markan-vändning och planering som ett satsningsområde. Vi hoppas att det kommer flera intressanta projekt i SAMS efterföljd och vi är naturligtvis beredda att närmare berätta om våra erfarenheter.
Kunskapsspridningen från SAMS är omfattande. Det internationella seminariet som hölls våren 2000 på temat ”How to integrate environmental aspects into spatial planning” lockade nära 200 deltagare från 38 länder. Ett stort antal rapporter och artiklar om erfarenheter från projektet har tagits fram. Projek-tets slutresultat presenteras i de sammanfattande rapporterna Planera med miljömål! En vägvisare (som också ges ut på engelska) Planera med miljö-mål! En idékatalog samt den cirka 20-sidiga rap-porten Tema miljömål – planera för hållbar ut-veckling. En broschyr, Planera med miljömål! Kort sagt, som på ett lättbegripligt sätt presenterar SAMS syfte och resultat har också tagits fram. Till detta kan läggas slutrapporter från samtliga delstudier
mation om erfarenheter från SAMS och de rappor-ter som arbetet resulrappor-terat i hålls tillgängligt på en webbsida: www.environ.se/sams
Förutom de informationsinsatser som genomförts inom projektet planeras även en serie med regio-nala konferenser i Sverige samt att erfarenheterna sprids genom medverkan på konferenser och semin-arier i andras regi i Sverige och inom EU.
Summary
There are at least three important reasons for using environmental objectives and indicators in practical spatial planning:
1. There is plenty of expertise, sometimes detailed and wide-ranging, in various environmental sectors. But this expertise is not readily available as data for the purposes of spatial planning. 2. There is in some cases a lack of practically useful
methods for integrating environmental issues into strategic spatial planning.
3. It is difficult in the context of spatial planning to deal with large amounts of information and to visualize information graphically.
For these reasons it was necessary to develop new methods for the SAMS project. The purpose of the project was to develop methods specifically desig-ned to integrate environmental issues into community planning, in particular municipal comprehensive plans. Another aim was to clearly define to what extent spatial planning can be a valuable instrument in efforts to achieve environmental objectives and strengthen the dialogue between the participants in the planning process. Hopefully, the methods and tools developed and tested in the course of the project will also be useful as aids in local planning both in Sweden and other countries.
The SAMS project was carried out by the National Board of Housing, Building and Planning and the Swedish Environmental Protection Agency in cooperation with several municipalities and regional authorities. It was co-financed by the EU
environ-mental fund LIFE and Sida. The project ran for three years and was concluded in the autumn of 2000. The local and regional authorities involved were Burlöv, Helsingborg, Trollhättan, Stockholm, Bor-länge, Falun and Storuman municipalities and the county administrative boards in Skåne, West Göta-land, Stockholm, Dalarna and Västerbotten counties, as well as the Office of Regional Planning and Ur-ban Transportation in Stockholm (RTK).
The method development component of the SAMS project consisted basically of three parts: eight case studies carried out by the participating municipalities and the RTK, three thematic studies, including in-depth studies on some of the themes, mostly perfor-med by experts from the agencies mentioned above, and studies of other ongoing work relevant to the project. The project organization consisted of a steering group, a Project Management Committee, a coordination group, a reference group, a chief consultant and the case study teams. Environmental officers and planners were involved in all the case studies. A midterm evaluation of the project indicated that the participants were satisfied with the progress of the project. A final evaluation of the project will be made now that it has been concluded.
The main purpose of the theoretical frame of reference for the project was to create a platform on which to develop practical procedures for integrating environmental issues into spatial community planning. One of the results of the project was a proposal for procedures in comprehensive
spatial planning. The proposal includes seven gene-ral steps that must be undertaken to a varying extent in most planning situations: definition of the planning assignment, analysis of the characteristics of the planning area, identification of key issues and goal formulation, spatial alternatives and future scena-rios, impact assessments, choice of strategy and implementation and evaluation of the planning. (This last step falls outside the planning process itself). The proposed procedure promotes an open, dialogue-oriented planning process which provides scope for comments from many quarters. It is an advantage to organize the work in successive planning rounds, rather than completing each step in the process and then going on to the next. Planning in rounds, or dealing with the various steps in the process in parallel, makes it easier to cover all the issues.
The municipalities which carried out the case studies differed in certain respects, depending on their development status, population density and capacity for planning and environment. The orientation of their case studies differed too.
Burlöv focused on planning as a means of contri-buting to a good living environment by decreasing the environmental impact of traffic. In the course of roundtable talks with a group of citizens living environment indicators were adopted that are rele-vant in the planning context.
Helsingborg studied the ways in which planning can help to improve the conditions for cycle and public transport in order to reduce the environmental impact made by the use of cars. 14 indicators were develop-ed to measure the availability and quality of cycle and public transport. Geographic information systems (GIS) were used to compare planning alternatives by using indicators.
an application of the ecological footprint approach, i.e. calculation of the area needed by the local inhabitants for supplies of food and energy. The other study dealt with ways to achieve the national quality objective A good built environment in the local context.
Stockholm also performed two studies. One of these focused on treatment of the biological diversity objective in the planning of the National Urban Park near the centre of Stockholm. The study shows the value of collecting comprehensive, accurate data and describing objectives in the form of measures that need to be taken in each specific area. Stockholm also developed planning indicators linked to the defined environmental objectives.
Stockholm’s other study was about assessment of the environmental impact in connection with the transformation of comprehensive plans into detailed development plans. For the purposes of this study, indicators were developed that are useful in connection with environmental assessments at the area level. Proposals were presented for an approp-riate procedure for performing strategic environ-mental assessments and a manual and a guide were produced for environmental impact assessments in connection with the detailed development plan pro-cess.
Falun and Borlänge carried out a joint study focusing on the role of forest and agricultural land in spatial planning. One of its results was a proposal for ways to produce data as a basis for adapting planning needs, proposals for indicators designed to monitor developments relating to forest and agri-cultural land, and a discussion of the role of municipalities and comprehensive plans compared with the roles of other parties as regards these issues.
development in a rural municipality. The scenarios were prepared, described, subjected to environmental impact assessments and compared by a group con-sisting of various interest organizations and representatives of the business community, apart from representatives of the municipality.
The regional planning level was represented by the RTK. Its study focused on strategic environmental assessments in the preparation of a new regional plan for Stockholm. The study generated several useful lessons about the opportunities and problems associated with implementing strategic environmental assessments in planning.
Through mutual cooperation and cooperation between the case study teams, the thematic and in-depth study teams developed theories about the uses of environmental objectives in planning and about strategic environmental assessments and GIS as tools for planning purposes. A short description of each of the studies follows below.
The thematic study Environmental Objectives and Physical Structures dealt with the uses of environmental objectives and indicators in spatial planning, with special reference to the application of various structures in relation to the objectives. It also dealt with planning processes and the roles of various players in that connection. Two in-depth studies were linked to this theme. One of them dealt with sustainable water supplies and indicated both the problems and opportunities associated with a more farsighted management of water resources. The other in-depth study dealt with bioenergy and closing cycles between town and country and sought to identify the needs and possibilities of increasing local production of biofuels and promoting the rule of planning in this connection.
The thematic study Strategic Environmental
Ass-essments (SEAs) dealt with the use of environmental objectives and indicators in SEAs relating to spatial planning, in particular municipal comprehensive plans, but also regional spatial planning. The emphasis was on the interaction between the planning process and SEAs and the question of whether to integrate both of these into one plan or to keep the environmental assessments separate.
The thematic study Geographical Information Systems (GIS) attempted to investigate and define the opportunities and problems associated with the use of GIS as a tool for dealing with environmental problems in spatial planning, especially municipal comprehensive plans, and to a certain extent regio-nal planning. A special study was made of the possibility of using GIS as an analytic tool to improve the visualization and management of environmental objectives and indicators adjusted for planning purposes. An in-depth study was linked to this thematic study entitled Ideas for Using GIS in Community Planning. The aim of the study was to find innovative uses for GIS technology and similar graphic methods to analyse and visualize connections between man and the environment. Such visualization can inspire a broader discussion on planning processes.
As a complement to the case studies, a study was also carried out on the work done by other Swe-dish municipalities on comprehensive plans for sustainable development. The study related to five municipalities and focused in particular on the proces-ses in those municipalities in connection with the formulation of and consultations on objectives, how objectives are adapted to regional objectives and environmental quality objectives and how conse-quence analyses are used to facilitate the planning process.
Several expert studies and essays were produced in addition to the above studies.
Conclusions based on all these studies are presented in 12 points (which are not listed in order of pre-cedence):
1. The national environmental quality objectives provide a good starting-point for the formulation of local environmental objectives and indicators. 2. Apart from environmental objectives, social and socio-economic objectives must also be taken into account in planning.
3. There is great potential for establishing a dialogue on environmental objectives at an early stage of comprehensive planning, over and above the requirements for a democratic procedure laid down in the Planning and Building Act.
4. There are differences between the parties involved, but integrating various processes and professional cultures can help to overcome them. 5. The potential for achieving environmental objectives should be better fulfilled in the planning context, in particular by analysing various physical structures.
6. The methods used are capable of improving the planning process and contributing to integrating environmental issues.
7. Visions and scenarios are a source of inspiration for planning and environmental work.
8. The methods used in strategic environmental assessments should be distinguished from those used in project-oriented environmental impact assessments.
9. Geographic information systems provide new opportunities to integrate environmental objectives into community planning, but the necessary skills and data acquisition must be improved.
10.The opportunities and limitations associated with the use of indicators in planning have been identified.
11. Using environmental objectives and indicators in planning is stimulating.
12.The issues and methods used have aroused in-ternational interest.
All things considered, the SAMS project has achieved is general aims: methods and tools for bet-ter integration of environmental issues into planning have been developed, described and tested, the importance of spatial planning for achieving environmental aims has been discussed and defined, and the dialogue between various specialities that take part in the planning process has been strength-ened. The project also led to the establishment of a wide network of contacts which could be expanded in the future.
The SAMS project showed that there is a need of further research and development in the following areas:
• the interaction between national, regional and local environmental objectives
• the importance of spatial planning in relation to other instruments
• evaluation of a planning and environmental dialogue as a means of generating ideas about the development of cooperation arrangements between various types of players
• methodological approaches, ideas and tools for practical use
• strategic environmental assessments in which alternatives are evaluated on the basis of both environmental and social and economic objectives • indicators that can be presented in GIS
• systems of indicators that can facilitate compar-isons between municipalities and regions.
One result of the SAMS project was a “toolbox” containing various methods and tools that have been tested and evaluated in connection with the practical work on the case studies. Apart from SEAs and GIS, which have been mentioned previously, these
• scenario methods and planning and environ-mental dialogues in order to encourage forward-looking discussions and collaboration between various specialities in the planning process; • swot analysis for the purpose of identifying the
characteristics of an area, its strengths and weak-nesses, opportunities and threats;
• focus diagrams to make it easier to assess the magnitude of a problem and the significance of planning when it comes to dealing with it; • mental maps based on dialogues and
question-naires; the views and wishes that emerge are then drawn on the maps, preferably with the help of GIS;
• ecological footprints, which give a picture of the area needed by an individual, or the inhabitants of a municipality, for necessary supplies; • multi-criteria analysis, which are used to
evalu-ate and compare the quality of various planning alternatives by weighting certain factors or indicators;
• planning indicators, which can be used to encourage discussion and support strategic environmental analyses, for example for the pur-pose of comparing various planning alternatives. Planning indicators can also facilitate evaluation of the implementation of environmental objectives in planning. However, there is a risk involved in using planning indicators. There is, for example, a tendency to oversimplify and use quantifiable measures instead of more relevant, qualitative factors. Hasty conclusions can be drawn about causes and effects. There is also a risk that the indicators take on a normative function instead of being used as tools.
The tools mentioned above are suitable to a varying degree for use in the proposed procedure. It is important to realize that no methods can be used in all planning situations. Different tools and methods must be chosen depending on the local conditions.
In some cases it may be difficult to demonstrate the immediate environmental gains of planning. Planning is mainly a preventive activity, an activity that affects the environmental situation in the long term. On the other hand, a consistent planning philosophy may have a dramatic and sometimes irreversible effect on the structure of society. Examples of potential environ-mental gains indicated by the development work carried out in the case studies are: a better living environment due to the reduction of barrier effects and the nuisance caused by major road and rail thoroughfares and improving access to green spaces and recreation areas; reduction of air pollution and climatic effects by improving the availability and quality of the public transport system and cycle tracks; improvement of the built environment and mutually beneficial exchanges between town and country; maintained and enhanced biological diversity in park and recreation areas and agriculture and forestry; protection of a majestic mountain environ-ment, as well as projects that are important for the viability of rural areas based, for example, on tour-ism or local industries that utilize local resources. It is also hoped that the methods and tools developed in the course of the project will be used in other planning contexts in a way that contributes to the achievement of environmental objectives, not only in other municipalities, but in other countries too.
A marked feature of the SAMS project was its ex-plicit environmental profile. Wherever possible, all journeys were undertaken by train rather than air, and video conferences were used to reduce the amount of travelling. This yielded obvious environ-mental, economic and social gains.
The use of environmental objectives and indicators in planning is relevant for most countries, regardless of their planning systems. The experience of the studies undertaken in South Africa and discussions during the international conference that was held
within the framework of the SAMS project indicate that the option of using environmental objectives and indicators in planning has a future and arouses inte-rest in many countries. It should be possible to use the methods and tools developed by the SAMS project in other countries with planning systems that differ from those in Sweden.
The fact that the time was ripe for the SAMS project is demonstrated by the adoption of land use and planning as an action area in the LIFE fund’s programme for 2000-2004. We hope that the SAMS project will be the first of several interesting projects and we are naturally keen to share our experiences.
There has been extensive dissemination of informa-tion in connecinforma-tion with the SAMS project. The in-ternational seminar that was held in spring this year on the theme “How to integrate environmental aspects into spatial planning” was attended by al-most 200 participants from 38 countries. A large number of reports and articles on lessons learned during the project have been produced. The final
results of the project are presented in the reports Planning with Environmental Objectives. A Guide (of which there is also an English version), Planning with Environmental Objectives. A Catalogue of Ideas and the 20-page report Environmental Objectives – Planning for Sustainable Develop-ment. A brochure Planning with Environmental Objectives. A Concise Guide, which presents the aims and results of the SAMS project in a non-technical style, has also been published. Furthermore, final reports were produced for each of the studies, as well as expert studies and essays. Information on the experiences of the SAMS project and the reports relating to it will be found at the following website: www.environ.se/sams.
Apart from the information measures undertaken within the framework of the project, a series of re-gional conferences is also planned in Sweden, as well as contributions to conferences and seminars arranged by others in Sweden and the EU concerning the experiences gained from the project.
Allt fler människor i världen är överens om att vi måste uppnå en hållbar samhällsutveckling. Detta är ett brett begrepp som omfattar såväl ekologiska som sociala och ekonomiska aspekter. Men vad menar vi egentligen – hur kan det konkretiseras och hur kan vi veta att vi verkligen rör oss i rätt riktning?
I Sverige antog Riksdagen 1999 15 nationella miljö-kvalitetsmål. Dessa är följande:
1. Frisk luft
2. Grundvatten av god kvalitet 3. Levande sjöar och vattendrag 4. Myllrande våtmarker
5. Hav i balans samt levande kust och skärgård 6. Ingen övergödning
7. Bara naturlig försurning 8. Levande skogar
9. Ett rikt odlingslandskap 10.Storslagen fjällmiljö 11. God bebyggd miljö 12.Giftfri miljö 13.Säker strålmiljö 14.Skyddande ozonskikt 15.Begränsad klimatpåverkan
Miljökvalitetsmålen kan ses som en konkretisering av den ekologiska aspekten av hållbar samhällsut-veckling. Ett omfattande arbete har genomförts på nationell nivå genom att olika centrala verk haft i uppgift att precisera miljökvalitetsmålen och föreslå del- och etappmål. En utredning har på regeringens uppdrag presenterat ett förslag till hur det fortsatta arbetet för att uppnå miljömålen ska bedrivas
(Fram-tidens miljö – allas vårt ansvar; SOU 2000:52). För att uppnå miljömålen behövs dels en ansvarsfördel-ning och dels ett nära samarbete mellan central, re-gional och lokal nivå liksom mellan olika sektorer. Formerna för detta samarbete och ansvarsfördel-ning är under utveckling.
Många miljöfrågor, både värden och problem, har sin grund i hur vi använder mark och vattenområ-den och hur vi lokaliserar olika verksamheter såsom bostäder, arbetsplatser, industrier, handel, vägar och järnvägar. Sådana frågor behandlas i fysisk plane-ring. I Sverige är det kommunerna som har huvud-ansvaret för den fysiska planeringen. Bland annat ska kommunerna ta fram kommuntäckande över-siktsplaner som visar hur de vill använda mark- och vattenområden och den bebyggda miljön i framti-den. Översiktsplanen är sektorsövergripande och ska hållas aktuell och vara politiskt antagen. Översikt-planens konsekvenser ska lätt kunna utläsas och processen för att ta fram planen ska innehålla möj-ligheter för olika intressen och allmänheten att på-verka utformningen.
Som ett led i att utveckla metoder för att hantera miljömål i samhällsplanering har Boverket och Na-turvårdsverket i samverkan med flera svenska kom-muner och regionala myndigheter genomfört pro-jektet Samhällsplanering med Miljömål i Sverige (SAMS). Projektet har pågått i tre år. Det startade i oktober 1997 och avslutades i september 2000. Syftet med projektet har varit att utveckla metoder för att få in miljöfrågor i samhällsplaneringen –
skilt i kommunal översiktsplanering. Syftet har också varit att visa på vilket sätt fysisk planering kan vara ett viktigt instrument i arbetet med att uppnå miljö-mål samt att stärka dialogen mellan olika kompeten-ser som deltar i planeringen. Förhoppningsvis ska de metoder som utvecklats kunna fungera som hjälp-medel i kommunernas planeringsarbete.
SAMS har medfinansierats av EU:s miljöfond Life och Sida. Båda dessa medfinansiärer har ansett frå-geställningarna och metodutvecklingen så intressant ur ett europeiskt respektive bredare internationellt perspektiv att man velat stödja projektet. Sida har möjliggjort två studier i de sydafrikanska städerna Kimberley och Port Elizabeth. Dessa studier har rapporterats separat till Sida. Sida har också bidra-git med medel till den svenska delen av projektet. EU har finansierat projektet eftersom metodik för att förbättra den översiktliga fysiska planeringens möjligheter att bidra till att skapa en långsiktigt håll-bar samhällsutveckling också är av intresse för an-dra europeiska länder. Erfarenheter av hur miljömål och indikatorer kan användas i planering som stöd för miljökonsekvensbedömningar är viktiga för att exempelvis vidareutveckla EU:s regionalpolitik och bedöma konsekvenserna av stora infrastruktur-projekt, t.ex. vägar och järnvägar.
Projektet har sin bakgrund i ett tidigare gemensamt regeringsuppdrag till Boverket och Naturvårdsver-ket. Verken fick i uppdrag att för samhällsplaneringen utveckla dels metoder som bidrar till att de natio-nella miljömålen uppnås, dels indikatorer för upp-följning av dessa mål. En ansats till sådan metodik utarbetades (”För en bärkraftig utveckling- miljö-mål och indikatorer i fysisk planering. Förstudie”. Boverket och Naturvårdsverket 1997). Den bygger på att miljömål formuleras på ett sätt som gör dem hanterbara i fysisk planering samt att indikatorer utvecklas som visar om planeringen eller den fak-tiska utvecklingen går ”i rätt riktning” i förhållande till dessa mål. Konceptet var teoretiskt och behövde testas och vidareutvecklas i praktiskt planeringsar-bete, vilket i SAMS har möjliggjorts genom bidraget av projektmedel från EU och Sida samt genom med-verkan av kunniga och engagerade kommuner och regionala myndigheter.
Kommunerna som medverkat är från söder till norr: Burlöv, Helsingborg, Trollhättan, Stockholm, Bor-länge, Falun och Storuman. Dessutom har Region-plane- och trafikkontoret i Stockholm (RTK) med-verkat liksom länsstyrelserna i Skånes, Västra Göta-lands, Stockholms, Dalarnas och Västerbottens län.
2.1 Delar i metodutvecklingen
Metodutvecklingen i SAMS har byggt på framför allt tre delar:
• fallstudier som genomförts av medverkande
kommuner och RTK,
• temastudier som är djupstudier kring vissa
te-man och som främst utförts av verkens ex-perter,
• erfarenhetsinhämtning från annat pågående
arbete med relevans för projektet.
Projektets kärna utgörs av fallstudierna som ge-nomförts av medverkande kommuner och RTK med stöd av verken och berörda länsstyrelser. Fallstudie-rna är tänkta att ingå som en del i kommuneFallstudie-rnas löpande planeringsarbete. Genom den geografiska spridningen mellan fallstudierna blir miljö- och planeringssituationen i allt från en utpräglad gles-bygdskommun (Storuman) till de mest tätbefolkade regionerna i landet (Stockholms- respektive Skåne-regionen) belyst. Fallstudierna har haft olika inriktningar beroende på vilka frågeställningar som kommunerna ansett vara mest relevanta att arbeta med. Fallstudiernas närmare inriktning och resultat beskrivs i kapitel 3.3.
Temastudier kring särskilt centrala frågeställningar
i projektet har utförts av experter från verken. Tema-studierna har fungerat som stöd för fallTema-studiernas arbete och har varit ett led i metodutvecklingen. Tre temastudier med följande inriktning har genomförts:
• miljömål och fysiska strukturer, • strategisk miljöbedömning, SMB, • geografiska informationssystem, GIS.
Till temastudien Miljömål och fysiska strukturer har två fördjupningsstudier kopplats. I dessa stude-ras vissa sak- eller metodfrågor extra noggrant. Den ena fördjupningsstudien handlar om en långsiktigt hållbar vattenförsörjning, den andra om kretslopps-lösningar för stad och land när det gäller bl.a. an-vändning av slam från avloppsreningsverk till pro-duktion av biobränslen. Även till temastudien GIS finns en fördjupningsstudie kopplad. Den ger idé-skisser för användning av GIS i samhällsplaneringen. En närmare beskrivning om arbetet i tema- och fördjupningsstudierna återfinns i kapitel 3.5.
Erfarenhetsinhämtning har bl.a. skett genom
litteraturstudier och framtagande av litteratur-översikter, genom referensgruppen samt kontakter med forskare och praktiker i andra projekt samt deltagande och arrangemang i olika seminarier och konferenser.
2.2 Organisation
Projektet har haft en styrgrupp (se sidan 24) med två representanter från varje verk. Styrgruppen har bl.a. tagit beslut om projektets genomförande och har haft ett övergripande ansvar för budget och för att säkerställa personalresurser till projektet. Pro-jektet har också haft en ledningsgrupp som be-stått av två projektledare och två projektsekreterare
från respektive verk. Projektledarna har med hjälp av projektsekreterarna bl.a. hållit ihop och drivit ar-betet framåt, sett till att budget och tidplaner hållits samt svarat för programskrivning och redovisningar till EU m.fl.
Fallstudierna har haft egna arbetsgrupper och
oftast även referens- och styrgrupper och har dri-vits av en eller ett par fallstudieansvariga i respek-tive kommun. Varje fallstudie har haft två
kontakt-personer, en från respektive verk, som löpande följt
fallstudiearbetet och haft en motiverande och rådgi-vande funktion.
Verken har haft en gemensam samordningsgrupp för samordning och informationsspridning inom pro-jektet. I denna har projektledarna, projektsekretera-rna, alla ansvariga för tema- och fördjupningsstudier samt fallstudiernas kontaktpersoner deltagit.
Till SAMS har också en huvudkonsult från SWECO/FFNS arkitekter varit knuten. Han har medverkat under hela projekttiden och har deltagit i eller följt alla delstudier och haft ett särskilt ansvar för den övergripande idé- och metodutvecklingen.
En referensgrupp har följt arbetet i SAMS. Refe-rensgruppen har bestått av representanter från plan-och miljöförvaltningen på kommunal plan-och regional nivå, Kommunförbundet och forskningsvärlden.
För att bättre få in miljöfrågor i planeringen har pro-jektet särskilt riktats in på att bidra till ett nära sam-arbete mellan kompetenserna miljövårdare och
planerare. Detta har avspeglats i projektets hela
organisation – i samtliga delstudier (utom fördjup-ningsstudierna) har både miljövårdare och planerare samarbetat. Boverket, som representerar planerings-kunnande på central nivå i Sverige, och Naturvårds-verket, som har det centrala ansvaret för miljöfrågor i landet, har exempelvis haft vardera en projektle-dare, projektsekreterare och lika många representanter i projektets styrgrupp. Även i kommunernas fall-studier har både miljövårdare och planerare medverkat.
Gemensamma seminarier för alla medverkande i projektet har anord-nats 2-3 gånger per år. Däremellan har varje delstudie haft flera arbets-möten. Styrgruppen har haft möte 4-6 gånger per år och referensgruppen har mötts cirka 2 gånger om året. Många arbetsmöten och styrgrupps-möten har hållits som video- eller telefonkonferenser.
Revisor för projektet har varit Mar-tina Lindberg, Riksrevisionsverket.
2.3 Etappindelning
Projektet har indelats i fyra etapper. Den första etap-pen, som omfattade ett halvår, innebar igångsättande, programskrivning och konsolidering av samarbets-kommuner och upphandling av huvudkonsult. Den andra etappen omfattade ett år och innebar bl.a. programskrivning för projektets olika delstudier samt sjösättning av dessa. Under den tredje etappen, som varade ett år, fortgick metodutvecklingen i alla del-studier och i slutet av etappen avslutades projektets fallstudier och avrundades tema- och fördjupnings-studier. Den fjärde etappen omfattade ett halvår då slutresultat och erfarenheter summerades och sammanställdes och diskuterades bl.a. vid ett inter-nationellt seminarium som anordnats inom projek-tet. För alla etapper och delstudier har preciserade program utarbetats.
2.4 Erfarenheter
En halvtidsutvärdering (1999-09-10) av projektet har utförts där flertalet medverkande i projektet har till-frågats om bl.a. projektets organisation och genom-förande. Utvärderingen visar att de medverkande var huvudsakligen positiva till projektarbetet. Man har knutit nya kontakter, fått inspiration och exem-pel som kan tillämpas både i och utanför SAMS-arbetet. Den negativa kritik som framförs är att ar-betet tagit mycket resurser så att annat fått stå till-baks, att ansvarsfördelningen, ”vem gör vad”, kunde varit ännu tydligare samt att det varit en omfattande administration inom projektet. Det sistnämnda be-ror delvis på rapporteringskrav till EU och Sida, men också på en önskan att alla delstudier ska hållas in-formerade om vad som händer i de övriga studi-erna.
En slututvärdering kommer att utföras av projektet i sin helhet. Samordningsgruppen, d.v.s. alla från Boverket och Naturvårdsverket som ingått i projek-tet, medverkade i en preliminär utvärdering i juni
2000. Resultaten överensstämde i stora drag med vad som framkom i halvtidsutvärderingen. Det man framhäver som särskilt positivt med SAMS som pro-jekt är samverkan mellan verken, kommunerna och länsstyrelserna och även forskarkontakterna. Sam-verkan har gett nätverk att bygga vidare på. Samar-betet mellan verken har upplevts som operativt och omfattande och har gett en bra grund för fortsatt samarbete. Det har varit nyttigt för verken att när-mare få inblick i det kommunala planeringsarbetet. Positivt är också att nya arbetsformer testats – att så många möten har kunnat hållas som video-konferenser, men också de kontinuerliga ”riktiga” seminarierna har upplevts som givande. Verkens medverkande har också upplevt att projektet legat helt rätt i tiden – att man arbetat med angelägen metodutveckling just när exempel och verktyg för att hantera miljömål i planering efterfrågas. Man anser att insikten om behovet av en mångfald av metoder och processer har förstärkts och att an-vändbara verktyg har prövats och exemplifierats – men också att anade svårigheter, t.ex. med planindi-katorer, har synliggjorts.
Flera i samordningsgruppen ansåg dock att resur-serna känts alltför splittrade – det har varit många personer med för lite tid i projektet både på verken och i kommunerna. Metodutveckling tar tid. Plane-ring tar också tid, vilket inneburit att det inte varit möjligt att följa någon kommun genom en hel planeringsomgång.
Storleken på projektet och de många delstudierna har gjort det svårt att överblicka hela arbetet. Man har upplevt att det varit för mycket administration, bl.a. att många möten haft mer administrativ än krea-tiv karaktär. Några påpekar också att det trots video-konferenser är svårt att få till ett riktigt bra och ut-vecklande samarbete ”på distans”, dvs. när man har sin hemvist långt ifrån varandra. Eftersom kommu-nerna själva i hög grad bestämt frågeställningar och
upplägg efter egna förutsättningar kan det brista i jämförbarhet mellan studierna. Å andra sidan har detta arbetssätt resulterat i en större mångfald av exempel och uppslag och engagemanget från kom-munerna har säkert blivit större på detta sätt än om man hårdare försökt styra upplägg och arbetssätt.
Projektledningen har upplevt det som positivt med delat ansvar för projektledar- och projektsekrete-rarfunktionen. Det har gett bättre beslut och gjort projektledningsarbetet roligare. Projektet har haft hjälp av informatörer, men med den erfarenhet som finns nu när projektet är genomfört är det uppenbart att det varit önskvärt att knyta en informatör med rätt mycket tid till projektet under hela projekttiden. Det samma gäller även stödpersonal för hjälp med ekonomisk uppföljning och budgethantering etc.
3.1 Utveckling av den teoretiska
referensramen och centrala begrepp
I projektets inledning upplevde deltagarna starkt att det behövdes någon sorts teoretisk referensram, el-ler teoretiska utgångspunkter, för att kunna sätta metoder och verktyg för miljöfrågor i planering i sitt sammanhang. I en idéuppsats som rör nationella miljömål och fysisk planering1 och i förstudien till
SAMS-projektet2 skisserades en sådan
referens-ram.
Utgångspunkten för denna referensram är den de-finition av begreppet hållbar utveckling som bör-jade användas i World Conservation Strategy (1980). Begreppet fick internationell genomslag-skraft i och med Brundtlandkommissionens rapport Our Common Future enligt vilken hållbar utveck-ling definieras som en utveckutveck-ling som uppfyller da-gens behov utan att äventyra kommande generatio-ners möjligheter att uppfylla sina behov (den s.k. framtidsprincipen). Definitionen kan kompletteras med den definition som lanserats av FN:s miljö-program och Världsnaturfonden: En hållbar utveck-ling innebär att förbättra livskvaliteten samtidigt som man lever inom ramen för de omgivande ekosystem-ens bärförmåga. Referekosystem-ensramen bygger vidare på ett systemperspektiv på uthållig utveckling som pre-senterades 19963. Det innebär att miljömålen
(eko-logisk hållbarhet) relateras till sociala och ekonomiska mål inom ramen för de gränser som sätts av bio-sfären.
Referensramens huvudsyfte är att skapa en platt-form för att utveckla en praktisk arbetsgång för in-tegrering av miljöfrågor i fysisk samhällsplanering. Det hindrar inte att den kan vara av intresse för en fördjupad teoriutveckling inom området. Arbetet med att vidareutveckla referensramen har inneburit minst två stora utmaningar:
• att hitta ett trovärdigt sätt att kunna överbrygga gapet mellan teori och praktik,
• att förena två, delvis vitt skilda perspektiv på sam-hället: planerings- respektive miljöperspektivet.
Utgångspunkten för referensramen är ett system-perspektiv på hållbar utveckling där ekologiska, so-ciala och ekonomiska mål samverkar och genom-syrar planeringsprocessen. Planerings- och besluts-processen beskrivs som ett flöde av två hopflätade delprocesser, en formell och en informell process. Tyngdpunkten i SAMS har legat på att utveckla metoder och verktyg i den informella process som föregår den formaliserade planeringen. Referens-ramen grundas på en uttalad processyn där sam-verkan mellan olika aktörer (politiker, medborgare, experter) i olika planeringsprocesser ses som en central fråga för att uppnå eftersträvad integration av miljömål i planeringen. Vi skiljer mellan följande tre huvudprocesser:
• planerings- och beslutsprocessen,
• planläggnings- och utformningsprocessen, • förändrings- och genomförandeprocessen – i den
ekonomiska, sociala och fysiska verkligheten.
3. Utgångspunkter och delstudier
i metodutvecklingen
Ett försök att illustrera ovannämnda processer i referensramen ges i figur 2 (sidan 29). Av särskilt intresse för SAMS-projektet har det varit att utveckla begrepp som underlättar arbetet med att ta fram verktyg för att integrera miljömål i den fysiska pla-neringen. Innehållet i planläggningsprocessen kan beskrivas med fyra delar: mål, medel, förutsättningar och alternativ. Dessa delar har utvecklats till ett för-slag till arbetsgång (se kap.3.2).
Referensramen har en viktig roll för att ringa in vil-ken typ av indikatorer som har relevans i den fy-siska samhällsplaneringen. Hittills tillämpade miljö-indikatorer har främst karaktären av fältmiljö-indikatorer som beskriver hittillsvarande utveckling baserat på empiriska undersökningar av t.ex. flora och fauna (se i SAMS-projektet framtagna kunskapsöversik-ter om indikatorer).
Begreppet planindikator används i SAMS-projek-tet för att underlätta avläsning av miljökonsekvenser i fysiskt-rumsliga planer. Planindikatorerna kan ut-läsas ur planhandlingar eller från analyser av dessa, t.ex. genom GIS eller andra datorsimuleringar. Planindikatorn ska således lyfta fram planegenskaper av betydelse för att tillgodose miljömål (eller andra mål). Detta ska inte tolkas så att det enbart är kartan som kan användas för att avläsa en plan-indikator. Det krävs i regel djupare information både om förutsättningar och planens innehåll beträffande t.ex. typ av verksamheter och deras miljöpåverkan. Planindikatorer ska kunna beskriva framtida förhål-landen i planer – möjliga, föreslagna, önskvärda el-ler förväntade – i samma termer som nuläget. Planindikatorn möjliggör alltså jämförelser mellan de miljöförändringar som ställningstaganden i plan-förslaget innebär i förhållande till nuet.
Planindikatorn kan ses som en brygga mellan mål och medel genom att den ska kunna relateras till
strukturer och alternativ. Den ska liksom övriga indikatorer ha hög relevans för den aktuella planeringssituationen vilket gör att det krävs dialo-ger både med allmänhet och experter för att vaska fram rätt typ av indikatorer.
Genom att lyfta fram kopplingen till den rumsliga dimensionen och framtidsdimensionen förbättras möjligheten att använda indikatorerna i översiktspla-neringen både i arbetet med att utveckla alternativ och att konsekvensbedöma dessa. Det är annars mycket lätt att falla in i tankegången att indikatorer enbart handlar om att läsa av hittillsvarande utveck-ling vilket gör att indikatorerna främst blir ett hjälp-medel för miljödiagnos och miljöövervakning.
Planindikatorer formuleras lättast utifrån det vi i referensramen benämner fysiskt rumsliga medel, dvs. bebyggelsestruktur, infrastruktur, grönstruktur och verksamhetsstruktur. Genom begreppet plan-indikator lyfts sådana medel fram som har betydelse för att tillgodose miljömål.
Planindikatorer motiveras av att det behövs indika-torer som stöd vid behandling av miljömål i fysisk planering. I brist på genomtänkta och väl förank-rade indikatorer är vi hänvisade till allmänna bedöm-ningar av planerna. Planindikatorerna kan även sti-mulera och underlätta dialogen mellan experter, be-slutsfattare och allmänheten. Att finna trovärdiga samband mellan indikator och mål är emellertid inte alltid lätt.
3.2 Praktisk arbetsgång för att
integ-rera miljöfrågor i översiktlig planering
Resultatet av utvecklingsarbetet är ett förslag till generell arbetsgång i översiktlig, fysisk planering. Den innehåller ett antal generella arbetssteg som man i större eller mindre omfattning bör arbeta sig igenom i de flesta planeringssituationer. För att
tyd-liggöra dessa steg visas de i figur 2 där de är fri-kopplade från både den formella processen med samråd, utställning, antagande m.m. och från den informella processen som inbegriper dialoger med olika aktörer. Arbetsgången med dess olika steg har vuxit fram utifrån referensramen kompletterad med de lokala förutsättningarna i de olika fallstudierna. Den har också kunnat användas som struktur för utvecklingsarbetet i dialoger med experter, politiker och medborgare.
Ett förhållningssätt för att kunna integrera miljömål i samhällsplaneringen är att miljöfrågorna genomsyrar alla dessa steg och inte bearbetas avskilt från
öv-riga frågor. Däremot ska det vara möjligt att särre-dovisa hur miljöfrågorna har hanterats i varje steg – det ska med andra ord vara möjligt att integrera med integritet.
Planeringsuppgiftens syfte och avgränsning
(steg 1) måste noggrant formuleras och definieras, det är en given utgångspunkt i varje ambitiös plane-ring. Detta steg ska också innefatta tänkt behand-ling av miljöfrågorna. Redan här finns kanske en förhandsuppfattning om vilka miljöfrågor som är av primär respektive sekundär betydelse.
Analys av hot och möjligheter i omvärlden
lik-som analys av ett planområdes styrkor och
svag-heter (steg 2) leder till att man kan identifiera de
nyckelfrågor som ligger till grund för precisering av planeringsrelevanta mål och planindikatorer. Analy-sen grundas bland annat på s.k. SWOT-analys (Strength, Weaknesses, Opportunities, Threats – styrkor, svagheter, möjligheter och hot ) vilket har visat sig vara en fruktbar metod för att ringa in nyckelfrågor i planeringen. Ett mer avancerat ar-bete med omvärldsförutsättningar kan också inne-fatta formuleringen av olika omvärldsscenarier. I detta arbete kan man ta stöd av bl.a. det utveck-lingsarbete som har genomförts inom ramen för Boverkets Sverige år 2009 och Naturvårdsverkets 2021-studie.
Målformuleringen (steg 3) utgår från inringade
nyckelfrågor. Vidare prövas relevansen av nationella och regionala miljömål på den lokala nivån, i den aktuella planeringsuppgiften.
Rumsliga alternativ och framtidsbilder (steg 4)
utvecklas med hjälp av målen som utgångspunkt. Vi ser det som en central fråga i samhällsplaneringen att vidareutveckla arbetet med att söka formulera framtidsbilder som tar ett helhetsgrepp på kommu-nens markanvändning men också relaterar de
rums-Figur 2. Miljömål och indikatorer i översiktlig plane-ring – skiss till arbetsgång.
