Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse

klimatöverenskommelse

Redovisning av ett regeringsuppdrag

Redovisning av ett regeringsuppdrag

Beställningar

Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: [email protected]

Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket

Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: [email protected] Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-5994-1.pdf

ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2009

Elektronisk publikation

Omslagsbild (vä): Hans Kongbäck/N - Naturfotograferna Omslagsbild (hö): Naturvårdsverket/Max Åhman

1 Förord

Rapporten är slutredovisningen av regeringsuppdrag 12 i Naturvårdsverkets regleringsbrev budgetåret 2009, ”Sektoriella ansatser i klimatavtal” med Dnr 509-190-09 Kp. Enligt regeringsuppdraget ska Naturvårdsverket ”i samråd med Energimyndigheten analysera förutsättningarna och konsekvenserna av sektoriella ansatser i ett framtida klimatavtal, bland annat effekter på svensk konkurrenskraft”. Huvudförfattare till rapporten är Max Åhman med bidrag från Fredrik von Malm-borg och Per Magdalinski, alla från Naturvårdsverket. Ulrika Raab, Marie Karlberg och Anthony Pearce, samtliga från Energimyndigheten, har bidragit med kommen-tarer på rapporten.

En referensgrupp bestående av Emi Hijino, Miljödepartementet, Olle Björk, Miljö-departementet, Inger Klövfer, Naturvårdsverket, Anna Törner, Näringsdepartemen-tet, Sandra Pettersson, Miljödepartementet har också varit knutna till uppdraget och kommenterat utkast.

2 Innehåll

6 ÖVERSIKT ÖVER SEKTORSANSATSER 14

6.1 Utsläppshandelskopplade ansatser 15 6.2 Teknikbaserade ansatser 16 6.3 Policy- och programbaserade ansatser 18

7 HUR KAN SEKTORSANSATSER IMPLEMENTERAS? 20

7.1 Att definiera vad som är en ”sektor” 20 7.2 Vilka mål kan sättas för sektorsansatser i u-länder ? 21 7.3 Statens ansvar och incitament till privata aktörer 24 7.4 Länka uppfyllande till stöd 25 7.5 Kostnader, kapacitet och tid för att implementera sektorsansatser 26

8 SEKTORER, UTSLÄPP OCH POTENTIALER 29

8.1 Utsläppsnivåer för att nå 2-graders-målet 29 8.2 Utsläpp för viktiga sektorer och länder 30 8.3 Reduktionspotentialer i sektorer 31 8.4 Sammanfattande potential 37

9 UTSLÄPPSHANDEL MED U-LÄNDER OCH SEKTORSANSATSER 38

9.1 2-gradersmålet och storleken på åtgärder 38 9.2 Klimatintegritet och offsets 39 9.3 Genomförande på landsnivå 40 9.4 Handelssystem och prisfluktuationer 41 9.5 Kreditering eller handel? 43

10PÅVERKAN PÅ SVENSK KONKURRENSKRAFT OCH

KOLDIOXIDLÄCKAGE 44

10.1Hur påverkar ett pris på koldioxid industrin? 44 10.2Genomsnittliga-, marginal- eller alternativkostnader 45 10.3Koldioxidläckage på marginalen och på längre sikt 46

10.4Erfarenheter av konkurrenssnedvridning och koldioxidläckage 46 10.5Hur väl hanteras risken för framtida koldioxidläckage av olika

sektorsansatser? 47 10.6Sammanfattning – sektorsansatser och koldioxidläckage 50

11VAD KAN SEKTORSANSATSER UPPFYLLA I

FINANSIERINGSANSEENDE? 51

11.1Hur mycket extra investeringar behövs för att nå 2-gradersmålet ? 51 11.2Vilken typ av stöd passar ? 52 11.3Vilka flöden ska påverkas? 54 11.4Sammanfattning – sektorsansatsernas roll för att fylla finansieringsgapet 55

12FÖRHANDLINGSLÄGET INFÖR HÖSTEN 2009 56

13SLUTSATSER 58

3 Sammanfattning

I Köpenhamn i december ska en ny klimatöverenskommelse slutförhandlas i FN:s regi. Denna nya överenskommelse ska ersätta det så kallade Kyotoprotokollet som gäller fram till 2012. I Kyotoprotokollet har i-länderna åtagit sig bindande mål att sänka sina utsläpp av växthusgaser medan u-länderna inte har bindande mål. Efter 2012 finns det flera skäl till att bättre engagera de snabbast växande u-länderna i arbetet med att reducera sina utsläpp. I Kyotoprotokollet finns det framförallt en mekanism som möjliggör detta idag, den så kallade mekanismen för ren utveckling (CDM), som direkt finansierar enskilda projekt som minskar utsläpp i ett u-land. Sektorsansatser, d.v.s. att finansiera åtgärder i en hel sektor istället för på projekt-nivå (CDM), har föreslagits av flertalet forskare, enskilda organisationer, industri-organisationer och länder som ett sätt att öka finansiering till utsläppsreduktioner i u-länder jämfört med dagens CDM. De senaste två åren har sektorsansatser även diskuterats inom ramverket för klimatförhandlingarna men definitionerna på vad som är en sektorsansats varierar mellan länder beroende på syfte. Det gemensamma för alla sektorsansatser är dock att genom avtal, avgränsade till specifika sektorer, verka för reduktioner av växthusgaser i de u-länder som inte åtar sig bindande och ekonomiövergripande åtaganden. Rapporten tar denna bredast möjliga definition för att täcka in alla ansatser som är och kan bli aktuella inför kommande förhand-lingar.

Syftet är att ge en bred översikt av vad sektorsansatser är och vad de kan bidra med för att nå ett effektiv globalt klimatavtal samt att analysera effekter och förutsätt-ningar för olika sektorsansatser. De effekter som studeras specifikt är (i) påverkan på svensk konkurrenskraft, (ii) potential till utsläppsreduktioner i u-länder, (iii) potential till ökad finansiering för utsläppsreducerande åtgärder. Till sist förs en kort diskussion kring hur sektorsansatser belyses i UNFCCC-förhandlingarna. De typer av sektorsansatser som diskuteras idag är främst (a) de utsläppshandels-kopplade, te.x sektorskreditering och sektorshandel där utsläppsreduktioner i ett u-land kan säljas på växthusgasmarknader i i-länder, (b) de teknikorienterade ansat-serna med fokus på att öka spriding av miljövänligteknik i u-länder samt (c) sek-torsansatser med policyfokus som kan ta ett bredare ansvar än bara klimat och tydligare utgå från värdlandets egna prioriteringar. Olika kombinationer av dessa tre olika typer av sektorsansatser, t.ex. policyorienterad eller teknikorienterad an-sats med möjlighet att kreditera, är möjligt och troligt i ett framtida avtal. Vilken typ av sektorsansats (teknikfokus, policyfokus, internt handelssystem etc.) som eventuellt kommer att användas i ett land avgörs av nationella omständigheter och behov.

De diskuterade sektorsansatserna skiljer sig principiellt från de idag använda pro-jektbaserade mekanismerna (CDM och JI) i det att de kräver ett större deltagande från staten i värdlandet. Att tydligare och mer systematisk engagera värdlandet i att

reducera utsläppen är viktigt för att (i) styra det inhemska kapitalet bort från fossil-teknik till utsläppsreducerande fossil-teknik, (ii) för att fånga in utsläpp som inte effektivt kan reduceras på projektbasis, t.ex. utsläpp från hela transportsektorn, och (iii) för att på långsikt bygga kapacitet inom inventering av utsläpp, statistik, kunskap om åtgärdsmöjligheter. Det sista är strategiskt viktigt ifall man vill att u-länder så små-ningom skall ta på sig bindande, ekonomiövergripande, åtaganden. Hur finansie-ring av åtgärder inom ramen för en sektorsansats skulle kunna ske är beroende av vilken incitamentsstruktur som finns nationellt. Hur man ska kunna kanalisera kapital från den privata sektor genom en sektorsansats är ännu en öppen fråga. Sektorsansatser är en vidareutveckling av de projektbaserade mekanismerna för ett fåtal sektorer i ett fåtal avancerade u-länder. Dagens projektbaserade CDM (Clean Development Mechanism) kommer även fortsättningsvis spela en stor och avgö-rande roll i stora delar i världen, även med en framgångsrik introduktion av sek-torsansatser.

De sektorsansatser som är aktuella kommer inte i sig att utjämna konkurrenssned-vridning för svensk industri fram till 2020. Däremot kommer de inhemska mått som EU tar med fri allokering av utsläppsrätter inom EU:s handelssystem (EU ETS) och möjligheten till fiskal ersättning till utsatta industrier på grund av ökade elpriser att dämpa effekterna på kort och medellångsikt.

Framgångsrikt implementerade sektorsansatser kan potentiellt minska utsläppen av växthusgaser mycket fram till 2020-2030. Det finns utan tvekan en stor ekonomisk potential till åtgärder i flera av de snabbt växande u-länderna till en låg kostnad. Ytterligare ett strategiskt viktigt skäl är att många u-länder idag befinner sig i en snabb tillväxt och bygger för närvarande upp stora energi- och samhällsstrukturer som kommer att vara i 20 till 50 år.

Även om den tekniska potentialen för sektorsansatser är stor så ska den inte över-skattas de närmaste åren på grund av det stora behov av kapacitetsuppbyggnad i u-länder för att klara av att implementera åtaganden på sektorsnivå. För att potentia-len till sektorsansatser ska förverkligas behövs det stöd till kapacitetsuppbyggnad. Implementeringen av sektorsansatser i u-länder kommer att kräva mer utveckling av bättre statistik och -inventeringssystem, åtgärdspotential studier, utveckling av institutioner för att ta hand om rapportering m.m. Dessutom behövs incitament för privata sektorn att vidta åtgärder inom ramen av det sektorsåtagande som ett land gör. Detta är svårt men är samtidigt långsiktigt nödvändigt för att u-länder så små-ningom själva ska kunna ta större ansvar och hitta egna effektiva vägar att begränsa sina utsläpp av växthusgaser. Närmare studier kommer att behövas när väl förhand-lingstexter och avtal är klara.

4 Summary

A new climate agreement is to be negotiated in Copenhagen in December under the auspices of the UN. This agreement will replace the so called Kyoto protocol that regulates global greenhouse gas emissions up to 2012. In the Kyoto-protocol the industrialised countries have binding commitments to reduce their emissions of greenhouse gases whereas the developing countries have not. After 2012 there are several reasons to engage advanced developing countries more systematically in reducing their fast growing emissions. Under the Kyoto-protocol mitigation in developing countries is foremost supported via the clean development mechanism (CDM) that directly rewards single projects that reduces emission in a developing country. Sectoral approaches have been suggested by researchers, non-government organisation, businesses and some countries, as a way for scaling up the CDM project-by-project on a sectoral level. Sectoral approaches have been discussed for the past two years within the framework of the climate negotiations, but the defini-tions of what constitutes a sectoral approach vary between countries, depending on the purpose. However, the common thread for sectoral approaches is to work to-wards reducing greenhouse gases in those developing countries that are not under-taking economy-wide binding commitments, via agreements aimed at specific sectors. The report takes the broadest possible definition in order to cover all ap-proaches that are, and may be relevant ahead of future negotiations.

The purpose is to give a broad overview of what sectoral approaches are, and how they can contribute towards achieving an effective global climate agreement, as well as to analyse the effects and conditions for various sectoral approaches. The effects that are being specifically examined include (i) the impact on Swedish competitiveness and carbon dioxide leakage; (ii) the potential for emission reduc-tions in developing countries; (iii) opportunities to increase financing of measures to reduce emissions. At the end there is a short discussion concerning how sectoral approaches are being highlighted in UNFCCC negotiations.

The main sectoral approaches that are currently being discussed include (a) those linked to emissions trading, e.g. sectoral crediting and sectoral trading; (b) technol-ogy-based approaches focusing on increasing dissemination of environmental tech-nology in developing countries, and (c) policy-oriented sectoral approaches based on the host country’s own priorities where climate change is one part of an overall ambition towards sustainable development. Various combinations of these three different types of sectoral approaches are possible and likely in a future agreement, e.g. combining the policy-oriented or technology-oriented approach with the possi-bility of using credits. The type of sectoral approach (technology focus, policy focus, internal trading system etc.) that potentially is adopted will be determined by national circumstances and needs.

There are fundamental differences between the sectoral approaches discussed and the project-based mechanisms (CDM and JI) currently being used, in that they require greater participation from the government of the host country. Achieving a clearer and more systematic commitment from the governments of developing countries to reducing emissions is important in order to (i) increase and direct do-mestic financial flows towards emission-reducing technology; (ii) to include emis-sions that are difficult to reduce on a project basis, e.g. emisemis-sions from the entire transport sector, and (iii) to build capacity within, for example, making inventories of emissions, statistics, knowledge of emission abatement opportunities, as devel-oping countries are gradually required to adopt economywide binding commit-ments. How the financing of measures within the framework of a sectoral approach might take place depends on the national incentive structure that exists. Yet another unanswered question is the issue of how to channel capital from the private sector via a sectoral approach.

Sectoral approaches should be regarded as a further development of the project-based mechanisms for a small number of sectors in a small number of advanced developing countries. Today’s project-based CDM (Clean Development Mecha-nism) will continue to play a major and important role in large parts of the world, even with the successful introduction of sectoral approaches.

The currently discussed sectoral approaches will not in themselves level out distor-tions of competition for Swedish industry up to 2020. On the other hand, the do-mestic measures that the EU is taking with free allocation of emissions rights within the EU’s trading system (EU ETS), and the possibility of fiscal compensa-tion for vulnerable industries due to increased electricity prices, will curb the ef-fects in the short and medium term.

Successfully implemented sectoral approaches have the potential to considerably reduce emissions of greenhouse gases up until 2020-2030. There is undoubtedly a huge economic potential for low-cost measures in several of the fast-growing de-veloping countries. A further strategically important reason is that many develop-ing countries are undergodevelop-ing rapid growth, and are currently settdevelop-ing up major en-ergy and social structures that will remain in place for 20 to 50 years.

Even if there is considerable technical potential in sectoral approaches, it should not be overestimated over the next few years due to the substantial capacity build-ing needs that exist in developbuild-ing countries in order for them to succeed in imple-menting commitments at sector level. Support for capacity building is needed if the potential for sectoral approaches is to be realised.

The implementation of sectoral approaches in developing countries will require further development of improved statistics and inventory systems, studies on the potential for measures, development of institutions to handle reporting etc. Fur-thermore, incentives will be needed to encourage the private sector to take

meas-ures within the framework of the sectoral commitment that a country makes. This is difficult, but is at the same time necessary in the long-term if developing coun-tries are to gradually be able to take on greater responsibility, and find their own effective ways of limiting their emission of greenhouse gases. Further studies will be required when the negotiation texts and agreement have been finalised.

5 Inledning

5.1 Bakgrund

I december i Köpenhamn ska en ny klimatöverenskommelse slutförhandlas i FN:s regi. Denna nya överenskommelse under klimatkonventionen ska ersätta det så kallade Kyotoprotokollet som gäller fram till 2012. I Kyotoprotokollet har i-länderna åtagit sig bindande mål att sänka sina utsläpp av växthusgaser medan u-länderna inte har bindande mål. Efter 2012 finns det flera skäl till att tydligare engagera de snabbast växande u-länderna i arbetet att reducera sina utsläpp. Veten-skapen har visat att utsläppen måste minska mer än tidigare trott samtidigt som utsläppen från framförallt ett antal snabbt växande u-länder har vuxit betydligt mer än prognosticerat.

Sammantaget bör idag även de mer avancerade u-länderna som t.ex. Kina, Indien, Brasilien, Mexico, Sydafrika m.m. engageras till att vidta åtgärder för att minska sina utsläpp för att undvika alltför stora klimatförändringar. I Kyotoprotokollet finns det framförallt en mekanism som möjliggör detta idag, den så kallade meka-nismen för ren utveckling (CDM), som direkt finansierar projekt som minskar utsläpp i ett u-land. Sektorsansatser, d.v.s. att finansiera en hel sektor istället för enskilda projekt, har föreslagits av flertalet forskare, enskilda organisationer, indu-striorganisationer och länder som ett sätt att öka möjligheterna till systematiska åtgärdsstrategier för att minska utsläppen i u-länder. De senaste två åren har sek-torsansatser även på allvar diskuterats inom ramverket för klimatförhandlingarna på FN-nivå.

Själva begreppet sektorsansatser är inte definierat och det finns i dagsläget flertalet olika förslag på hur sektorsansatser skulle kunna se ut. Det gemensamma för sek-torsansatser är dock att genom avtal, avgränsade till specifika sektorer, verka för reduktioner av växthusgaser i länder som inte åtar sig bindande åtaganden för hela sin ekonomi. I klartext menas framförallt de utvecklingsländer som utvecklats snabbt de senaste åren t.ex. Kina, Indien, Brasilien, Mexiko, Sydkorea och Syd-afrika. Regeringen har givit Naturvårdsverket ett regeringsuppdrag att ”i samråd med Statens energimyndighet analysera förutsättningarna och konsekvenserna av sektoriella ansatser i ett framtida klimatavtal, bland annat effekterna på svensk konkurrenskraft.”

5.2 Syfte

Syftet är att ge en bred översikt av vad sektorsansatser är och vad de kan bidra med för att nå en effektiv global klimatöverenskommelse samt att analysera effekter och förutsättningar för olika sektorsansatser. Här tar rapporten en bredast möjlig ansats för att täcka in alla ansatser som är och kan bli aktuella inför kommande förhand-lingar. Tillgängliga potentialer till utsläppsreduktioner på sektorsnivå sammanfattas och kommenteras. Sektorsansatserna struktureras och analyseras efter vilka

pro-blem de avser lösa, t.ex. koldioxidläckage och konkurrenskraft för inhemsk indu-stri, effekterna på växthusgasmarknaden samt möjligheter till att öka åtgärdsfinan-sieringen. Till sist förs en kort diskussion kring hur sektorsansatser belyses i UNFCCC-förhandlingarna.

5.3 Avgränsningar

Utsläppsreduktioner från minskade utsläpp genom minskad avskogning och kolför-rådsutarmning i skogsmark i u-länder (REDD) och avtal om bunkerbränslen från internationell sjö- och flygfart som också kan ses som sektorsansatser berörs ej. REDD utreds i ett separat regeringsuppdrag.

6 Översikt över sektorsansatser

I ett kommande klimatavtal efter 2012 kommer fortfarande u-länder och därmed stora delar av världens utsläppen inte att omfattas av nationellt bindande utsläpps-åtaganden. Istället för att ta på sig ett bindande nationella utsläppsmål skulle u-länder kunna åta sig mål om att vidta utsläppsreducerande åtgärder inom vissa sektorer av sin ekonomi istället, så kallat sektorsansatser. Exempel på sektorer är t.ex. stålindustrin eller el-sektorn. Åtgärdsmålen kan vara frivilliga eller bindande och förutsätter finansiellt och tekniskt stöd från i-länder. Ett övergripande syfte med sektorsansatser är att djupare engagera några av de viktigaste ekonomiska sektorerna i några av de snabbt växande utvecklingsländerna som idag saknar bin-dande åtaganden i klimatarbetet.

Sektorsansatser kan potentiellt minska ett stort antal problem i det globala kli-matarbetet. Dock kan både utformning och omfång för olika sektorsansatser skilja sig kraftigt åt. Dessutom kan olika typer av sektorsansatser potentiellt stå i konflikt med varandra beroende på vilket problem man främst avser att lösa, t.ex. konkur-renskraft och ökad klimatfinansiering. Nedan ges de vanligaste skälen som angivits för sektorsansatser de senaste åren:

• Minska koldioxidläckage och snedvridning av konkurrensen som uppstår mellan länder med och länder utan bindande utsläppsåtaganden. Detta gäller framförallt koldioxid- och handelsintensiv industri som t.ex. stål och aluminium.

• Begränsa ökningen av växthusgaser i snabbt växande utvecklingsländer genom att fånga in ”ett begränsat antal sektorer i ett begränsat antal snabbt växande utvecklingsländer” i det globala klimatarbetet.

• Bredda, expandera och förbättra möjligheterna till stöd och finansiering från i-länder (Annex I länder1_{) till åtgärder i u-länder (icke-Annex I} län-der) jämfört med dagens finansieringsform på projektnivån (CDM). • Långsiktigt lägga grunden till en mer systematisk ansats för långsiktiga

bindande åtagande i u-länder.

• Långsiktigt lägga grunden till ett globalt handelssystem för växthusgaser som ett kostnadseffektivt sätt att reducera växthusgaser.

• Inkludera sektorer vilka idag inte innefattas av bindande tak varken i u- eller i-länder, t.ex. internationella transporter (bunkerbränslen) och ut-släpp genom minskad avskogning och kolförrådsutarmning i skogsmark (Reduced Emissions from Deforestation and Degradation - REDD).

De olika skälen för att diskutera sektorsansatser som framförts av olika stater, fors-kare, enskilda miljöorganisationer (ENGO:s) eller företagsorganisationer

1

Inom klimatkonventionen skiljer man på länder som har bindande åtagande att reducera sina utsläpp (alla i-länder) och de länder som inte har bindande åtagande (u-länder). De länder som har bindande åtagande anges i ”Annex I” till konventionen, därav ”Annex I länder” och ”icke-Annex I länder”.

(BINGO:s) spänner över många olika områden och många olika typer av föreslag-na sektorsavtal. Fördelarföreslag-na i listan ovan står delvis i konflikt med varandra, t.ex. kan utjämnande av konkurrenssnedvridning stå delvis i konflikt med ökat stöd till åtgärder i utvecklingsländer.

De sektorsansatser som främst avses kan delas in i (i) transnationella, (ii) ut-släppsmarknadsbaserade ansatser, (iii) teknikbaserade ansatser, samt (iv) policyba-serade ansatser.

Transnationella sektorsansatser, typ ( i), avser att man sluter ett avtal inom en sek-tor, t.ex. stålindustrin, på global basis som gäller transnationellt både i Annex I och berörda icke-Annex I länder och ”lyfter således ur” dessa utsläpp ur de nationella åtagandena i Annex I länderna (så kallad ”carve out model”). En frivillig variant av transnationella sektorsansatser introducerades på ett tidigt stadium av Japan men har helt förkastats av utvecklingsländerna i förhandlingsprocessen och ses som orealistiska idag (även av Japan) och diskuteras därför inte vidare i rapporten. De tre följande typerna av sektorsansatser (ii-iv) är alla avsedda att fungera inom de nationella åtagandena. Dessa sektorsansatser behöver inte heller ses som separa-ta usepara-tan skall snarare ses som komplementära och kan implementeras med olika vikt i olika sektorer och länder. Av EU drivs frågan om utsläppsbaserade sektorsansat-ser. USA, Japan och bland annat Kina har diskuterat teknikorienterade avtal som kan vara sektorsbaserade utanför förhandlingarna och Nya Zeeland, Sydkorea och Sydafrika har föreslagit olika typer av förslag på policybaserade sektorsansatser med inslag av utsläppshandel.

6.1 Utsläppshandelskopplade

ansatser

De utsläppshandelskopplade sektoransatserna, sektorskreditering och sektorshan-del, utgår från att ett u-land utför åtgärder som genererar krediter/utsläppsrätter som sedan säljs på en global växthusgasmarknad. Detta liknar CDM men skiljer sig i det att det är hela sektorn som omfattas. CDM hanterar och krediterar projekt för projekt.

De utsläppshandelskopplade ansatserna etablerar en utsläppsnivå inom en specifik sektor i ett u-land. Om utsläppen understiger denna nivå inom sektorn genererar detta utsläppsrätter som kan säljas på en utsläppsmarknad, t.ex. EU:s interna han-delssystem (EU ETS), se Figur 1. Det är utsläppsminskningarna i området mellan krediteringsmålet (no-lose target) och de verkliga utsläppen som kan krediteras. Området mellan den prognosticerade ökningen (BAU2_{) och krediteringsmålet ska} genomföras och delvis finansieras av värdlandet själv. Stöd i form av kapacitets-uppbyggnad, direkt finansiellt stöd, tekniköverföring m.m. kan komma ifråga.

2

0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 Uts lä p p

Prognosticerad ökning (BAU) Krediteringsmål ("no-lose target") Verkliga utsläpp

Figur 1. Sektorsansatser med koppling till utsläppsmarknaden.

De finns två principiellt olika system för att basera en sektorsansats med koppling till utsläppshandeln; sektorskreditering och sektorshandel:

• Sektorshandel: med sektorshandel åtar sig ett land bindande åtaganden för en sektor. Minskar man sina utsläpp under den förhandlade utsläpps-nivån kan landet sälja överskottet av utsläppsrätter på en utsläppsmark-nad. Ökar utsläppen över nivån måste man köpa utsläppsrätter för att kompensera.

• Sektorskreditering: med sektorskreditering etableras en utsläppsnivå (krediteringsmål) som inte är bindande. Ifall sektorn som helhet minskar sina utsläpp mer än utsläppsnivån får man utsläppskrediter och kan sälja dessa på utsläppsmarknaden.

EU har föreslagit både ett system med sektorshandel med bindande åtagande och ett system med sektorskreditering med icke-bindande krediteringsmål, så kallade ”no-lose targets”, se Figur 1. I EU:s förslag skiljer sig BAU åt från ”no-lose target” och EU vill att en del åtgärder görs utan möjlighet till kreditering eller handel ge-nom egen insats. Observera även att det enligt EU:s förslag handlar om att reducera ökningen av utsläpp i u-länder, inte att reducera den absoluta nivån.

6.2 Teknikbaserade

ansatser

I teknikbaserade sektorsansatser fokuserar länder på att stödja utvecklingen och implementeringen av ”klimatsmart” teknik inom en viss sektor. Teknikbaserade ansatser har en stark koppling till de mer generella åtgärder som diskuteras för att öka tekniköverföring men tekniken i sig är oftast sektorsspecifik. Exempel kan vara att installera koldioxidavskiljning och lagring (CCS – carbon capture and storage) på kolkraftverk, sluta avtal om en internationellt standard för maximal bränsleför-brukning på nya fordon eller stödja utveckling av elbilar etc. Teknikavtal kan slutas

inom Annex I gruppen också (t.ex. krav på förnybar el i energimixen inom EU). Här nedan fokuseras dock på avtal som har som primärt syfte av slutas mellan icke-Annex I och icke-Annex I länder eller som del i en global klimatöverenskommelse på FN-nivå.

Samarbete och avtal om teknik kan gå till på följande vis:

• Informationsöverföring: Samarbeten som utgår från att dela information om tekniska prestanda, potentialer, hinder, och framgångsrika strategier för introduktion. Dessa samarbeten är oftast av en frivillig karaktär och finns idag både mellan stater som t.ex. Asia Pacific Partnership (APP) mellan USA, Australien, Japan, Kina och Nya Zeeland , och inom indu-striorganisationer, tex. Cement Sustainability Inititative (CSI).

• Forskning och utveckling: Avtal som går ut på att dela information och kostnader för forskning och utveckling och demonstration. Flera interna-tionella avtal om t.ex. kärnenergi finns sedan början på 1970-talet. Inter-na-tional Energy Agency´s ”Implementing Agreements” är också en mo-dell som hänvisa till i detta sammanhang där man avtalar om forsknings-samar-bete inom strategiska energifrågor. IEAs implementing agreement är öppen även för icke medlemmar men domineras av OECD-länder. Ett annat tänk-bart stöd som stimulerar investeringar i teknikutveckling är så kallade teknikfärd-planer (”technology road maps”). En teknikfärdplan är en övergripande plan med syfte att samordna och styra prioriteringar mot ett gemensamt teknikutvecklingsmål, t.ex. kommersialisering av 2:a ge-nerationens bio-drivmedel, som beskriver tekniken utvecklingsstatus och vilka hinder som finns för fortsatt utveckling och ökad användning, samt vilka åtgärder som behövs för att stimulera utvecklingen vidare. Idag gör IEA teknikfärdpla-ner på global nivå med klimatfokus (se t.ex IEA 2008a). Globalt samarbete kring teknisk forskning, utveckling och de-monstration är också en variant. Tanken skulle vara att finansiering görs gemensamt efter, te.x. kapacitet, och att immaterial-rättigheterna sedan blir en global nyttighet, d.v.s globalt ägandeskap.

• Teknikanvändning och tekniköverföring: För att verkligen öka använd-ningen och tillgängligheten av utsläppsreducerande teknik i icke-Annex I länder kan man sluta avtal med kopplade finansieringsmekanismer eller krav på användning. Ett exempel på ett framgångsrikt internationellt tek-nikavtal som ökat användningen av viss teknik är det så kallade Montre-al-protokollet för att minska ozonnedbrytande ämnen.

Montreal-protokollet har bindande krav för OECD länder på att installera en viss teknik och en fond som ersätter den extra kostnad som installation av denna nya teknik innebär för u-länder är. Inom miljö- och klimatområdet ses Global Environmental Facility (GEF) som ett exempel om än i liten skala på hur man kan stödja användningen av ny bättre teknik i icke-Annex I länder. Förslag finns även på tvingande avtal och krav, t.ex. in-stallation av CCS teknik på alla nya kolkraftverk efter ett visst datum och

tekniska standarder för energieffektiva fordon eller hushållsapparater. Ett sådant avtal lär kräva finansiering. CDM är idag en stor mekanismen för att finansiera användning av utsläppsreducerande teknik i icke-Annex I länder. Andra är GEF, Världsbanken, samt klimatrelevant bistånd. För-slag har även kommit att arbeta med globala standarder för energieffekti-va hushållsmaskiner, personbilar m.m.

Avtal om klimatrelevantteknik kan slutas både innanför och utanför den formella UNFCCC processen. Idag finns det ett antal frivilliga globala initiativ inom branchsorganisationer , te.x. Cement Sustainability Initiative (CSI), International Aluminium Institute (IAI), World Steel Association (WSA) och avtal som Asia Pacific Partnership (APP) som alla är bildade utanför UNFCCC processen. Dessa avtal är frivilliga och fokuserar på informationsutbyte. De avtal som finns inom forskning, utveckling och demonstration bygger delvis på gemensam finansiering av forskningsanläggningar men även på egna insatser inom ett internationellt ram-verk (t.ex IEAs Implementing Agreements). För att bli riktigt relevant och kunna bidra med substantiella utsläppsreduktioner på kort och medellångsikt krävs dock avtal som ökar användningen av klimatvänlig teknik. Detta kräver oftast någon form av finansieringsmekanism som kompenserar för den extra kostnad som t.ex. förnybar energi har jämfört med konventionella och fossila alternativ.

Ett skäl för att föra fram teknikavtal är att undvika förekomst av ”oskäliga över-vinster” (så kallade ”windfall profits”) inom vissa sektorer/delsektorer som idag krediteras via CDM. Ett exempel är de vinster som genererats inom CDM-projekt med fokus på destruktion av den starka växthusgasen HFC-23, en åtgärd som kos-tar en bråkdel av marknadspriserna för CDM-krediter. Inom EU ETS valde kom-missionen aktivt att hålla de så kallade fluorerade gaserna utanför utsläppshandels-systemet och istället införa en mer teknikspecifik och sektorsorienterad reglering.

6.3 Policy- och programbaserade ansatser

Med policy- och programbaserade sektorsansatser erkänns hela policies eller pro-gram i u-länder som en klimatåtgärd. Syftet med dessa propro-gram/policies är dessut-om inte enbart är relaterat till att minska utsläpp av växthusgaser utan främst för att påskynda och styra mot en generellt hållbar utveckling i u-länder.

Sydafrika har föreslagit att ”Sustainable Development – Policies And Measures (SD-PAMs)” skall ingå i en post-Kyoto avtal. Med SD-PAMs menas att avtalet erkänner insatser i länder utan bindande åtaganden som inte primärt är riktade mot utsläppsreduktioner. Sydkorea har föreslagit att det inrättas ett register för ”Natio-nal Appropriate Mitigation Actions” (NAMA:s) som struktureras efter åtgärder som landet själv kan göra till ingen eller negativ kostnad och åtgärder som till-kommer med stöd från i-länder. Nya Zeeland har föreslagit att vissa utsläppsreduk-tioner från NAMA:s kan krediteras och säljas på den internationella växthusgas-marknaden och Tuvaluu har lagt fram ett liknande förslag med tre nivåer av

uts-läppsreduktio-ner varav den tredje nivå ska vara den mest stringenta och resultera i krediter. NAMA:s kan vara en del av de av EU föreslagna ”Low Carbon Develop-ment

Strategies”3.

Exempel på policyorienterade sektorsansatser kan vara att t.ex. generellt förbättra transportsektorn. Här finns ett stort antal åtgärder som har positiva effekter på kli-matet men som främst och mer direkt har positiva effekter på säkerhet, tillgänglig-het och lokala luftföroreningar. T.ex. att införa bra besiktningsprogram för vägfor-don skulle i många u-länder ha stora effekter på säkerhet, lokal luftkvalite och även en viss effekt på utsläpp av klimatgaser. Andra exempel som har flera nyttor varav klimatet är en är t.ex. spriding av energieffektiv belysning, införandet av bättre byggstandarder, bränslebyte inom kraft- värmesektorn (t.ex. från kol till naturgas i Kina), och elektrifiering av landsbygden.

Policyorienterade sektorsansatser, t.ex. SD-PAM:s och NAMA:s, roll i det interna-tionella klimatarbetet kan dels vara att (i) få erkännande kvalitativt eller kvantita-tivt för gjorda åtgärder, (ii) få tillgång till internationellt stöd och finansiering och slutligen att (iii) kreditera vissa åtgärder och få tillgång till den internationella växthusgasmarknaden, se Figur 3 i nästa kapitel.

Policy- eller programbaserade sektorsansatser kan även rikta in sig på sektorer med många små och decentraliserade användare. Exempel på sådana sektorer är väg-transportsektorn och bostadssektorn. Här är det svårt att särskilja insatser som rik-tar sig mot växthusgasutsläpp och åtgärder som rikrik-tar sig mot energisäkerhet, till-gänglighet och generell god hushållning av energi och infrastruktur. Dessa sektorer har dessutom hittills haft det svårt att få stöd med hjälp av den projektbaserade mekanismen (CDM) och i bägge sektorer finns det betydande potential till energi-effektivisering. Sedan 2007 finns det möjlighet att registrera ett obegränsat antal projekt som del av ett helt ”CDM program” som i sin tur krediteras. Syfte är att slå samman flera små projekt till ett större program och på så vis öka möjligheten till finansiering igenom att sänka transaktionskostnaderna för verifiering m.m. Hittills har bara ett fåtalt CDM Program of Activities föreslagits för godkännande till CDM Styrelsen.

En naturligt svårlöst fråga med policybaserade ansatser är att uppfylla kraven på mätbarhet, verifierbarhet och rapportering (MVR).

3

Low Carbon Development Strategies LCDVs= EU föreslaget koncept som innebär att icke-Annex I länder ska utveckla planer för tillväxt utan höga koldioxidutsläpp.

7 Hur kan sektorsansatser

implementeras?

För att implementera ett åtagande under klimatkonventionen på sektorsnivå i ett u-land bör det (i) kunna sättas ett relevant mätbart, rapporterbart och verifierbart mål för sektorn baserat på tillgänglig statistik, (ii) ansvaret och incitamenten inom värd-landet för att uppfylla sektorsmålet vara klargjort och fungera och (iii) det vara klart hur och under vilka förutsättningar internationella samfundet och andra länder ska ge stöd till åtgärder via t.ex. till växthusgasmarknaden.

7.1 Att definiera vad som är en ”sektor”

En sektor kan definieras på olika sätt och detta får konsekvenser för vilka utsläpp som omfattas och för vilka åtgärder som kan räknas in.

Definitionerna på sektorer skiljer sig åt beroende på vad man vill åstadkomma även inom olika delar av den 4:e utvärderingsrapporten av FN:s klimatpanel (IPCC) (IPCC AR4 2007). I länder med bindande åtaganden är ”inventeringar av de total

utsläppen” grunden för att kunna mäta, rapportera och verifiera (MRV) idag och

för länder utan bindande åtaganden är ”effekter av åtgärder” grunden för MRV för CDM, se Figur 2.

I inventeringar beräknas och registreras utsläppet så nära utsläppskällan som möj-ligt, t.ex. vid förbränningen inom energisektorn eller vid processutsläppen inom industrin. Vid åtgärdsstudier 4 _{är utsläppen oftast grupperade efter vilken} slutan-vändning som avses, t.ex. inom bostadssektorn eller transportsektorn. Detta gör att åtgärdsstudier om potentialer på sektorsnivå inte använder samma sektorsdefinition som för inventeringar. En ”åtgärdsrelevant” sektorsdefinition kan således omfatta utsläpp i flera olika ”inventeringsrelevanta” sektorer och vice versa, se exempel i faktarutan på nästa sida.

En sektorsdefinition för vilka åtgärder som ska krediteras måste också ta hänsyn till vad som kan kontrolleras av aktörerna som ingår i sektorn. I faktaruten på nästa sida har cementsektorn stor kontroll över sina utsläpp från förbränningen och en viss mindrekontroll (via effektivisering) av sina indirekta utsläpp från el. Den störs-ta och billigaste potentialen finns dock i processutsläppen där åtgärden att minska andelen klinker i cementen måste samordnas med byggindustrin och myndigheter via byggstandarder.

Sektorsdefinitionerna måste således vara ganska flexibla från fall till fall så att man fångar in och kan påverka de relevanta och mest kostnadseffektiva åtgärderna.

4

Studier där man analyserar potential till att genom åtgärder minska utsläppen, se t.ex IPCC AR4 working group III (WG-III) om åtgärder

Man bör också ta hänsyn till ifall landet har sektorsavtal för andra sektorer, t.ex. avtal för elsektorn och avtal för elintensiva industrier som pappersmassa och stål så att avtalen inte överlappar.

Exempel sektorsavgränsningar

Cementsektorn är ett bra exempel på vad olika systemgränser för vad som räknas in i sektorn kan betyda.

Utifrån inventeringsperspektivet så omfattas utsläppen från cementtillverkning enbart av processutsläppen från kalcineringen (räknas till kategorin ”processutsläpp från ce-ment och kalk”) medan utsläppen från förbränningen av koks kan härföras till ”värme– och elsektorn”.

Från ett åtgärdsperspektiv vill man redovisa och räkna in samtliga utsläppen som kan delvis åtgärdas av cementsektorn. Detta betyder att förutom processutsläppen så inklu-deras även utsläppen vid förbränning och de indirekta utsläppen vid elanvändning. Ytterliggare kan sektorsdefinitionen för cementsektorn i stort inkludera byggsektorn då en stor och billig potential finns i att sänka klinkerinnehållet i cement vilket behöver samordnas med myndigheter och byggsektorn.

7.2 Vilka mål kan sättas för sektorsansatser i

u-länder ?

Målen som sätts inom en sektor måste vara klimatrelevant och kunna mätas på någotvis (ej nödvändigtvis i ton CO2e) för att erkännas som en insats inom klimat-konventionen. Nedan diskuterar vi skillnaden på att mäta (i) effekter av åtgärder respektive absoluta utsläppstak och på att mäta (ii) direkta mål (CO2e) eller (iii) indirekta mål.

7.2.1 MÄTA EFFEKTER AV ÅTGÄRDER OCH ABSOLUTA

UTSLÄPPSMÅL

Det finns en skillnad från att mäta effekter av åtgärder i u-länder utan bindande utsläppstak och absoluta utsläppsminskningar i i-länder med bindande utsläppstak. Effekterna av en klimatåtgärd mäts som skillnaden mellan ett förhandlad kredite-ringsmål (no-lose target) och de verkliga utsläppen5 _{medan de absoluta} utsläpps-minskningar mäts mellan de verkliga utsläppen och en nollpunkt. Det förhandlade krediteringsmålet blir således helt avgörande för hur stor effekt som erkänns av gjorda åtgärder. Figur 2 illustrerar detta.

5

0 0,5 1 1,5 2 2,5 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Ut sl äp p

Prognosticerade normala utsläpp (BAU) Krediter Verkliga utsläpp (inventering) Krediteringsmål

(no-lose target)

BAU

Krediter

Inventering

Figur 2. Skillnad mellan krediter och utsläppsrätter baserade på inventering i en växande u-landsekonomi.

Det finns idag ingen accepterad metod för att mäta och rapportera effekter av

åt-gärder på sektorsnivå. Ett grundläggande problem som måste hanteras är hur

ut-vecklingen hade varit utan en åtgärd, den så kallade additionaliteten. Via CDM-projekten har man etablerat en metodologi för att mäta effekten av åtgärder på projektbasis. Att utveckla en allmänt accepterad metodologi för CDM har tagit tid, varit svårt och miljöintegriteten är fortfarande ifrågasatt.

Sektorskreditering mäter skillnaden jämfört med ett tänkt krediteringsmål som baserar sig på den prognosticerade ökningen om inget görs är i princip och de verk-liga utsläppen. Här är problemet i princip det samma, dvs. hur konstruerar man en trovärdig prognos6 som aldrig kan verifieras då den aldrig händer. Dock finns för-delen att när man väl förhandlat fram ett acceptabelt krediteringsmål så behöver inte proceduren göras om för varje enskilt projekt vilket är både tidskrävande och kostsamt.

7.2.2 DIREKTA MÅTT – ABSOLUTA OCH RELATIVA

Direkta mått av åtgärder mäter undvikta utsläpp av växthusgaser (CO2e) och länkar på så vis direkt till Annex I ländernas åtaganden. Absoluta mått, tex. ton CO2e som undvikits genom en åtgärd, är det mest kompatibla med utsläppshandel och de bindande åtagandena i Annex I. När sektorsansatser har diskuterats hittills av bland annat Japan förespråkas relativa mått, ton CO2/MWh för el-generering eller

CO2/ton cement. Relativa mått anses av många u-länder ha fördelen att det tillåter en ökning av ekonomin och inte riskera att sätta ett ”tak” för den ekonomiska ut-vecklingen. I praktiken uppstår denna skillnad endast vid ett hårt satt absolut mått och inte vid de mål som nu diskuteras som räknar in en framtida tillväxt i u-länder.

6

Schneider och Cames (2009) redogör för svårigheterna att “vetenskapligt” etablera en korrekt prognos på vilken man sedan kan konstruera ett krediteringsmål för sektorsansatser.

En skillnad med relativa mått gentemot absoluta mått är att relativa mått ger inci-tament även i en lågkonjunktur när den ekonomin sjunker. Detta betyder dock samtidigt att kostnaderna för åtgärder kvarstår även vid en lågkonjunktur.

Ett relativt mått kan också vara lättare att koppla till direkt till en tekniskåtgärd då man inte behöver ”gissa” sig till en BAU utveckling . Relativa mått är således en fördel om sektorsansatsen avser att kreditera en åtgärd men har en nackdel om sektorsansatsen avser att stödja ett absolut åtagande på sektorsnivå. Relativa mått skyddar även mer mot att produktion och utsläpp flyttar vidare till ett annat u-land utan åtagande, så kallat koldioxidläckage till tredjeland.

En annan skillnad mellan absoluta och relativa mål är vilka typer av utsläppsreduk-tioner som är möjliga att kreditera. Ett absolut mål ger möjlighet att kreditera alla utsläppsminskningar inom en sektor, medan ett intensitetsmål (CO2/MWh) inte fångar in t.ex. minskad efterfrågan på el genom energieffektiviseringar.

Generellt så framförs intensitetsmål för de teknikbaserade sektoransatserna givet att syftet ofta är teknisköverföring. EU och Waxman-Markey förslaget som hellre ser en utsläppsbaserad sektorsansats föredrar absoluta mål som är direkt kompati-bel med utsläppshandeln7_.

7.2.3 INDIREKTA MÅTT

Ibland är det inte möjligt att mäta de direkta effekterna i CO2e eller rent av oprak-tiskt. Då kan det vara bättre att använda ett indirekt mått.

Med ett indirekta mått mäter man en reell åtgärd men utan direkt koppling till växt-husgasutsläppen. Ibland är det mer praktiskt och lättare att mäta och verifiera ett indirekt mått. För teknikavtal kan målen sättas konkret i andel processer med viss teknik, andel förnybart bränsle i el, värme- eller transportsektorn, finansiellt stöd till forskning, antal samarbetsavtal inom utveckling, eller efterskänkta patenträttig-heter vilka alla kan förväntas leda till minskade utsläpp av växthusgaser indirekt. Den globala effekten på utsläppen av växthusgaser går att räkna fram från vissa specifika indirekt mått men måste då baseras på ett antal antaganden om t.ex. addi-tionalitet.

För en policybaserad ansats kan det vara t.ex. införandet av en transportpolicy eller en skogspolicy men här kan måttet bli betydligt svårare att kvantifiera då faktiskt uppmätta effekter i respektive sektorn påverkas av flera faktorer i samhället. För-slagen att erkänna bredare policies som främst fokuserar på ”hållbar utveckling” generellt där klimatåtgärder enbart är en positiv bieffekt i u-länder ger ytterliggare svårigheter att kvantifiera utsläppsreduktionen i ton CO2e. Införande och

7

EU kan i dagsläget acceptera intensitetsmål medan Waxman –Markey (augusti 2009) inte vill accepte-ra offsets baseaccepte-rade på intensitetsmål.

nad kan vara ett relevant mått, t.ex. införande och efterlevnad av ett besiktnings-program i transportsektorn.

7.3 Statens ansvar och incitament till privata

aktörer

Ansvaret och stöd för att utsläppsreducerande insatser genomförs ligger på parterna inom klimatkonventionen d.v.s. de stater som undertecknat. En stat kan dock delvis delegera ansvar och incitament för åtgärder. För CDM och JI har man t.ex. delege-rat en stor del av ansvaret och incitamentet ner till projektdeltagarnivå såsom ägare, projektutvecklare och köpare. Värdlandet godkänner fortfarande centralt alla CDM-projekt och som sedan även måste godkännas och verifieras av en interna-tionell tillsatt institution, CDM-styrelsen.

Generellt har det ansetts vara en fördel för engagemanget av privata aktörer och privat kapital att CDM har baserats på projektnivå och givit incitament direkt ner till de individuella företagen. I en sektorsövergripande ansats kommer staten att få en större roll och ta det slutgiltiga ansvaret för att utlovade utsläppsreduktioner uppfylls gentemot klimatkonventionen. Om man lyckas bibehålla intresset och engagemanget från privata aktörer, både inhemska och internationella, beror hur värdlandet väljer att implementera sektorsavtalet.

I den enklaste formen tar landet själv ansvar för att sektorsavtalet uppfylls och även alla intäkter i form av växthusgaskrediter, direkt finansiellt eller tekniskt stöd. Sta-ten implementerar policies, t.ex. regleringar, skatter, subventioner ifall det är möj-ligt och det internationella stödet används till investeringar och kapacitetsuppbyg-gande. Staten kan också välja att slussa vidare stöd direkt ner till de privata eller offentliga aktörer som uppfyller vissa i förväg ställda krav, t.ex. vid uppgradering till modernare teknik, implementering av hårdare kontroller och man kan även välja att implementera ett eget handelssystem som kopplar till sektorsansatsen och därmed till EU ETS. Kapitel 9.3 tar upp fler aspekter av detta.

För att underlätta för privata initiativ och bygga vidare på det positiva med CDM har en ”nesting approach” som går ut på att stöd till enskilda projekt ”bäddas in” i ett sektorsavtal. Denna lösning betyder två lager, en sektorsnivå med krediter till staten och en projektnivå (som måste godkännas av staten) där individuella projekt får krediter oavsett sektorsuppfyllandet. De utfärdade CDM-krediterna ska då av-räknas från sektorsbaselinen för att undvika dubbelräkning. En ”nested approach” skulle potentiellt kunna vara ett bra verktyg för att bibehålla privata initiativ samti-digt som landet engageras mer systematisk i klimatarbetet. Det kan även vara en fördel för att undvika att förlora initiativkraft och aktiviteter från CDM till dess att ett sektorsavtal kan antas fungera fullt ut.

Om utsläppsreduktioner bäst genomförs på sektorsnivå eller på projektnivå avgörs till stor del av vilka länder man pratar om och vilka sektorer som är aktuella.

Sek-torsansatser är bättre anpassade till sektorer där statens inflytande och ansvar är stort (t.ex. elsektorn) och där effektiv reglering kan fylla en viktigt roll för att upp-nå kostnadseffektiv utsläppsreduktion. I sektorer och länder där utvecklingen drivs framförallt av privata initiativ och där statens inflytande är begränsat kan det finnas en fördel med att fortsätta med en projektbaserad finansiering. Idag så riktar sig de tänkta sektorsansatserna ungefär till samma länder som också varit framgångsrika i att attrahera många CDM-projekt. En framtida utveckling av sektorsansatser och CDM-projekt måste ske således i samklang för att anpassas till att täcka delvis olika typer av länder och sektorer.

7.4 Länka uppfyllande till stöd

Insatser för att reducera växthusgaser kan delas upp i åtgärder som landet kan göra själv utan ökade kostnader (autonomous actions), insatser som kostar men kan motiveras av andra fördelar (domestically supported actions) och kräver således internt stöd, och slutligen åtgärder som kostar att göra och som bör omfattas av internationellt finansiellt stöd (internationally supported actions). Insatser som inte kräver något finansiellt stöd alls omfattar normalt energieffektivisering i framför-allt bostads och industrisektorn. Insatser som behöver stöd men där andra fördelar motiverar att stödet är inhemskt kan typiskt vara åtgärder inom transportsektorn. Slutligen åtgärder som bör omfattas av internationellt stöd kan betyda t.ex. intro-duktion av förnybar el eller CCS teknik som är väsentligt dyrare jämfört med kon-ventionella alternativ.

De förväntade kraven på verifierbarhet, mättbarhet och rapporterbarhet av insatser kan utformas olika och olika stringent beroende på vad man vill åstadkomma. För policybaserade sektorsansatser där främsta målet är ”hållbar utveckling” är det svårare att i detalj följa och verifiera minskningar av växthusgaser. Flertalet ut-vecklingsländer vill ha erkännande för utsläppsreducerande insatser som görs idag av andra skäl än rent klimatmässiga, bland annat Sydkoreas föreslag om ett register för NAMA:s. Mer konkreta insatser som investeringar i effektivare teknik där ock-så finansiellt stöd efterfrågas ställer högre krav på verifierbarhet för att bibehålla den miljömässiga integriteten och förtroendet mellan mottagare och finansiärer. Riskerna med att erkänna insatser som dåligt kan mätas och verifieras är att den miljömässiga integriteten försämras, dvs. de utsläppsminskningar som rapporteras sker bara delvis eller inte alls. Störst risk med dåliga MRV:s finns ifall det ges ut krediterna kopplade till växthusgasmarknader inom Annex I. Då är inte enbart den direkta effekten mindre än vad angivits utan även de indirekta effekterna av att priset på växthusgasmarknaden sänks otillbörligt. Kraven på internationell kontroll och verifierbarhet av påtagna åtgärder kan antas öka med syftet enligt Figur 3.

Ökade krav på internationell kontroll Erkännande av kvalitativa åtgärder

Erkännande av kvantitativa åtgärder

Utfärdande av utsläppskrediter till växthusgas-marknaden

Ökande tillgång till internationell finansiering

Figur 3. Skiss över syftet med policybaserade sektorsansatser och kraven på internationell veri-fiering. Fritt efter Ellis et al (2007).

7.5 Kostnader, kapacitet och tid för att

implementera sektorsansatser

En viktig förutsättning för välfungerande sektorsansatser är att det finns tillgänglig och pålitlig statistik. Tillgången till tillförlitlig statistik varierar mellan olika länder och olika sektorer i utvecklingsländer (även i industriländer). Generellt finns god statistik på energisidan då denna sektor oftast är föremål för olika punktskatter eller statliga prisinterventioner i u-länder. Statistik på industriproduktion finns men är inte alltid tillgänglig eller kvalitetssäkrad.

7.5.1 ANLÄGGNINGSDATA OCH KOMPABILITET MED

INVENTERINGAR

Inom ett handelssystem kommer statistiken från anläggningsdata medan mycket av statistiken i en inventering baserar sig mest på bearbetad statistik via enkäter och uppskattningar. Olika typer av sektorsansatser kan baseras på olika typer av stati-stik. T.ex. data för ett sektorsavtal inom en industrisektor bör idealt komma från anläggningsdata medan en policy-baserad sektorsansats inom transportsektorn måste bygga på bearbetad statistik likt den som används i inventeringar.

Givet den tid och kapacitet som krävs för att bygga upp ett effektivt inventerings-system så är det önskvärt att de data som behöver samlas in för att implementera en sektorsansats i förlängningen även går att använda i ett inventeringssystem. Idag går det inte att självklart att använda anläggningsdata i ett lands inventering på grund av olika emissionsfaktorer som har använts och olika upplösning. Normalt borde anläggningsdata vara av högre kvalité än bearbetade data från ett statistiskt underlag. Problemet borde således mer vara att utveckla inventeringsmetodikerna mot att vara mer kompatibla med anläggningsdata framtagna för t.ex. ett sektorsav-tal. Det viktiga är att upplösningen på anläggningsdata inte begränsar en framtida uppdelning i kategorier och sektorer enligt inventeringskraven.

7.5.2 ATT BÖRJA SAMLA STATISTIK FÖR SEKTORSANSATSER

Åsikterna går isär om hur tidskrävande och realistiskt det är att samla anläggnings-data av tillräckligt god kvalitet för att möjliggöra ett sektorshandelssystem För att komma igång snabbt och på sikt utveckla säkrare anläggningsdatasystem skulle ett alternativ skulle vara att börja med ”bearbetad statistik” och diskontera krediterna för att värna klimatintegriteten, se t.ex. Egenhofer et al (2009). För vissa sektorer som t.ex. transportsektorn eller bostads- och hushållssektorn där det är mycket svårt att koppla åtgärder till direkta utsläppsminskningar är det från början mer relevant att utgå från inventeringsdata baserat på bearbetad statistik och vara för-siktig med att använda dessa reduktioner för att kompensera utsläpp i i-länder och avräkna mot deras bindande åtaganden, så kallat offsetting.

Inom flertalet industrisektorer i snabbt växande u-länder som t.ex. Kina, Indien, Brasilien och bland de OECD-länder som ännu inte har ett bindande utsläppstak (Mexiko och Sydkorea) finns statistik på sektorsnivå men den är inte organiserad och strukturerad för att direkt kunna användas (se t.ex. Houdastedt et al 2009, Klein et al 2009). Genom ett antal frivilliga industriinitiativ håller det dessutom på att byggas upp statiskt inom t.ex. cement, stål och aluminium industri på global nivå. Det finns utvecklade protokoll för att rapportera utsläpp av växthusgaser utvecklade på frivilliga basis av bland annat cement och aluminiumindustrin (se CSI och IAI ). International Energy Agency (IEA) håller även på att bygga upp statistik över industriell aktivitet globalt.

7.5.3 KOSTNADER FÖR ATT BYGGA KAPACITET

Kostnaderna för att utveckla system för MRV som skulle vara acceptabelt för växt-husgasmarknaden varierar beroende på ambitionsnivå. EU:s expertgrupp för rap-porteringsfrågor (EG-REP) har beräknat, baserat på utbetalade bidrag från GEF8_, att stödbehovet till 134 u-länder för att göra nationella inventeringar till samman-lagt 156 miljoner Euros mellan åren 2010 till 2020 (EG-REP 2009). Detta avser endast nationella inventeringar. För att utveckla mer detaljerade inventeringar, tillhandahålla statistik och generellt utveckla kapacitet inom u-länderna att hantera utsläppskrediter/rätter för att trovärdigt kunna engagera sig i den globala handeln med växthusgaser krävs mer. Ecofys (2009) uppskattar den totala kostnaden för kapacitetsuppbyggnad i u-länder till en nivå där de kan delta i den globala växthus-gasmarknaden till mellan 1,1 – 3,7 miljarder USD till 2020. 1,1 miljarder avser att endast nyligen industrialiserade länder (NIC:s) använder sig av sektorskreditering och Kina av sektors-CDM medan 3,7 miljarder USD avser att alla NIC:s har egna interna handelssystem, Kina har egna mål utan handelssystem och andra avancera-de u-länavancera-der har sektorskreditering samt att resten av u-länavancera-der fortsätter med CDM.

7.5.4 TID FÖR ATT IMPLEMENTERA OCH CDM UNDER TIDEN

Det finns idag ingen mer kvalificerad analys över hur lång tid det kan ta att imple-mentera ett väl fungerande sektorsavtal däremot en utryckt vilja inom EU och USA

8

(Waxman-Markey förslaget) om att fasa ut projektbaserade krediteringsmeka-nismer (CDM) till förmån för sektorsbaserade i ett antal sektorer i avancerade u-länder.

Att bygga kapacitet och samla in statistik m.m. kommer att ta ett antal år och kräva stöd från i-länder. Mycket kommer att bero på värdlandet politiska vilja. CCAP genomför studier på den praktiskt möjliga sektorsansatser i bland annat Kina och Mexico och deras resultat lyfter fram skillnaderna i de nationella förutsättningarna mellan olika länder, både vad gäller statistik men även vad gäller politiskt intresse och åtgärdsmöjligheter.

De tekniska åtgärdspotentialen kommer med stor sannolikhet att förbli teoretisk en lång tid fram över, se t.ex. kapitel 9.1, om Point Carbons negativa syn på imple-menteringstiden och jämför med de tekniska potentialerna presenterade i kapitel 8.4.

Det är av stor vikt att reformera CDM även med tanke på att åtminstone fram till 2020 leverera stor använder krediter även från avancerade länder som Kina Indien och Brasilien, Mexico. Risken är annars att ett framtida ”eventuellt” sektorsavtal förhindrar och omöjliggör CDM projekt under tiden. Regler för en övergång bör således vara klara (transition period) tidigt för att ge säkerhet till projektinvesterare och eventuella intressenter i sektorsavtal.

8 Sektorer, utsläpp och potentialer

8.1 Utsläppsnivåer för att nå 2-graders-målet

De total utsläppen av växthusgaser mätt som koldioxidekvivalenter (CO2e) var år 2005 ca 39 Gton CO2e exklusive utsläpp från markanvändning (IEA 2008b)9. Om-kring hälften (något under) av dessa utsläpp kommer idag från länder som enligt Kyotoprotokollet skulle haft bindande åtagande10_{. Resten av utsläppen sker i} län-der utan bindande åtaganden och inget av dessa har hittills signalerat att de är villi-ga att ta på sig bindande åtavilli-gande om utsläppsreduktioner de närmaste 10 åren. Med en fortsatt utveckling utan ytterliggare överenskommelser om att minska ut-släppen ger IPCC:s scenarier11 att de globala utsläppen kommer att öka till mellan ca: 47 till 57 Gton CO2e/år till 2020. Tillväxten på 9 till 19 Gton CO2e jämfört med 2005 förväntas ske främst i utvecklingsländer. Framförallt de idag snabbväxande ekonomierna Kina, Brasilien, Sydkorea, Indien, Mexiko, Sydafrika och Indonesien förväntas öka sina utsläpp drastiskt fram till 2020 ifall inga ytterliggare åtgärder görs för att minska utsläppen.

För att hålla sig på en utsläppsbana som leder till att koncentrationen av CO2e i atmosfären stabiliseras runt 445 - 490 ppm CO2e bör de globala utsläppen stabili-seras till 2010-2015 och minska med minst 40 till 60% jämfört med 1990 års nivå till 2050 enligt IPCC AR4 (2007). EU och övriga länder i G8 gruppen har satt som mål att den globala temperaturökningen inte bör överstiga 2° och IPCC (2007) har sammanställt modelleringar som visar på att utsläppsbanor som är förenligt med detta innebär en absolut reduktion av utsläppen med 25-40% jämfört med 1990s års nivå för industrialiserade länder samtidigt som utvecklingsländerna ”avviker sub-stantiellt från sin förväntade utsläppsökning” till 2020. EU har kvantifierat ”den substantiella avvikelsen ” till 15-30% utsläppsreduktion jämfört med en normal utveckling (Business As Usual) ifall i-länderna samtidigt håller sig till en absolut reduktion på 25- 40 % (den Elzen and Höhne 2008)12_{. I verkliga tal blir denna} minskning för utvecklingsländer ungefär mellan 4,5 till 9 Gton CO2e jämfört med en ”business as usual” utveckling.

Att stödja och motivera en positiv utveckling i länder utan bindande åtaganden är således nödvändigt för att på ett rimligt vis undvika farliga globala temperaturhöj-ningar i framtiden. Genom att först fokusera på ett antal sektorer i ett antal av de ekonomiskt snabbast u-länderna kan man fånga in en stor del av de aktiviteter som förväntas öka utsläppen till 2020 i ett scenario utan åtgärder.

9

Utsläpp från markanvändning, Land Use and Land Use Change and Forestry (LULUCF) anses tsvara ca 17% av de globala utsläppen och förväntas inte öka nämnvärt i ett BAU scenarie. mo

10

Medräknat USA som inte har ratificerat Kyotoprotokollet 11

Scenarie B1 och A1 (IPCC 2001) 12

Denna utsläppsbana innebär att koncentrationer stiger upp mot 500 ppm CO2e och att man sedan på långsikt reducerar koncentrationer till 450 ppm CO2e genom bland annat återbeskogning.

I Tabell 1 ges utsläppen av växthusgaser globalt och för ett antal utvalda länder. Tabell 1. Utsläpp av växthusgaser (Gton CO2e) exklusive LULUCF för år 2005 för Annex,

icke Annex I och några utvalda läder och regioner: Källa CAIT 2009

Annex I Icke-Annex I

17,7 18,3

USA EU27 Japan Kina Indien Brasilien Mexiko

7,1 5,3 1,4 7,2 1,9 1,0 0,6

Som visas i Tabell 1 så svarar några få länder (Kina, Indien, Brasilien och Mexiko) för en stor del för utsläppen och endast ca: hälften av de globala utsläppen har ett bindande tak i Kyotoprotokollet. Förutom de namngivna länderna i icke-Annex I gruppen följer en rad snabbt växande utvecklingsländer som t.ex. Sydkorea, Indo-nesien, Sydafrika, Thailand och Argentina som alla har utsläpp som ligger mellan 0,45 till 0,55 Gton CO2e/år.

8.2 Utsläpp för viktiga sektorer och länder

Genom att fokusera på ”ett begränsat antal stora sektorer i ett begränsat antal större utvecklingsländer” kan sektorsansatser fånga in en stor del av de framtida globala utsläppen.

De sektorer som diskuteras att ingå i sektorsavtal är främst industrisektorer innefat-tande framförallt stål, cement, aluminium, el-sektorn och pappersmassaindustrin, och även samhällssektorer innefattande transport och bostadssektorn. Det begrän-sade antalet länder som brukar nämnas är dels de länder som numera är OECD-medlemmar men som inte har bindande åtaganden , t.ex. Mexiko och Sydkorea samt snabbt växande ekonomier som t.ex. Kina, Indien, Brasilien, och Sydafrika som också är mycket aktiva i klimatförhandlingarna.

Ett flertal sektorer i de snabbt växande utvecklingsländerna kommer att expandera kraftigt de kommande 10 till 20 åren under ländernas uppbyggnadsfas. Exempel är elsektorn, cementproduktion och stålproduktion. Här kan sektorsansatser spela en viktig roll i att styra investeringar bort från koldioxidintensiv teknik. Detta är vik-tigt för samhällssektorerna, t.ex. hela bygg- och bostadssektorn och transportsek-torn där man idag bygger snabbt upp infrastrukturer som kommer att stå sig till 2050. Möjligheterna till att undvika att låsa in investeringar i energi- och koldiox-idintensiv infrastruktur genom sektorsansatser är av stor betydelse.

I Tabell 2 nedan ges en överblick över storlekar det rör sig om baserat på tillgäng-lig statistik. Detaljerad, homogen och kvalitetssäkrad statistik finns idag inte till-gänglig för flera av dessa sektorer globalt. Framförallt är statistikunderlaget dåligt i flera u-länder.

Tabell 2: Utsläpp av växthusgaser uppdelat på ett urval av sektorer. Från ett flertal källor och avser ibland olika år.

Industrisektorer Samhällssektorer Gton CO2/år Cementa 2006 Stålb 2005 Aluminiumc 2000 Pappers-massad 2005 Transportere _Bostäderf 2000 El - och värmeg Globalt 2,2 2 0,33 0,41 5,4 6,4 12,3 Annex I 0,35 0,5 - - 3,6 - 6,5 Icke-Annex I 1,85 1,5 - - 1,7 - 5,6 Kina 1,1 1 - - 0,3 0,57 2,7 EU 0,16 0,13 - - 1 1,2 1,6 USA 0,89 0,095 - - 1,8 2 2,7 Japan 0,05 0,11 - - 0,2 0,4 0,5 Indien 0,14 0,11 - - 0,1 0,2 0,7

Källor: a _{Ecofys (2008)}, b_{Ecofys (2008)}, c_{WRI 2007} d_{IEA (2006)} e_{CAIT (2009)}f _{WRI 2007} g_IPCC

2007. El –och värme sektorn omfattar ungefär 68% el på en global nivå (Ibid).

8.3 Reduktionspotentialer i sektorer

Förutom tillväxttakt och storlek är också reduktionspotentialen viktig. Det finns få tillgängliga studier idag på åtgärdspotentialer som är detaljerade på sektors- och landsnivå. De siffror som finns tillgängliga och som använts för att uppskatta po-tentialen bygger på konstruerade MAC-kurvor (Marginal Abatement Costs- MAC), d.v.s. marginalkostnadskurvor för åtgärder.

Dessa studier är så kallade ”bottom up”-studier som beräknar den samhällsekono-miska kostnaden för åtgärdspotentialen. Detta betyder att t.ex. man generellt antar inga transaktionskostnader för att skaffa sig information och att alla aktörer agerar rationellt utifrån ett övergripande mål att reducera växthusgaser (det klassiska pro-blemet med att hyresvärden tjänar inte på att investera i energieffektiva hus så länge hyresgästen betalar värmen - en felaktig incitamentsstruktur). Från den tek-niska potentialen beräknas sedan den samhällsekonomiska kostnaden vilket innebär att man räknar med en ”samhällsekonomisk ränta”, vanligtvis runt 4%, och inte en privat investeringsränta (normal minst det dubbla). De flesta studier analyserar framåt i tiden och antar då framtida kostnader för utvecklad teknik. I dessa anta-ganden ingår således ibland stora kostnadsreduktioner genom riktade satsningar på forskning och utveckling vars kostnader inte syns i MAC-kurvan. Sammanfatt-ningsvis ger dessa studier vad som är potentiellt möjligt att nå till en given sam-hällsekonomisk kostnad. Det är viktigt att skilja den samsam-hällsekonomiska kostna-den från det ekonomiska incitament som skulle behövas för enskilda investerare. En idag väldigt citerad och använd MAC-kurva är den publicerad av McKinsey som även har publicerat studier på landsnivå (Kina, Brasilien, Sverige, Belgien och kommande för Indien) samt en sektorsövergripande rapport för den globala trans-portsektorn (McKinsey 2009a-d). McKinsey-studierna fokuserar på åtgärdskostna-derna år 2030 och är generellt teknikoptimistiska och antar teknikkostnader år 2030

som ligger långt under dagens kostnader för ett antal teknologier under utveckling ECN (2008), IPCC (2007) och IEA (2008a) har gjort studier på ett urval av sekto-rer och länder med en ”bottom up” ansats och kommit fram till lägre och dyrare åtgärdspotentialer jämfört med McKinsey i de fall det går att jämföra. Höhne et al (2008) använder en modell utvecklad av Ecofys och den är den hittills mest kom-pletta studien över åtgärdspotentialer på sektorsnivå i utvecklingsländer och an-vänds nedan.

8.3.1 INDUSTRISEKTORER

Sektorsansatser fokuserar oftast på delar av industrisektorn av flera skäl. Industrsektorn i utvecklingsländer står oftast i direkt globala konkurrens med industrin i i-länder, den kännetecknas av relativt få och välinformerade beslutsfattare, och man kan oftast anta att statistiken finns (om än inte alltid tillgänglig). Åtgärderna inom industrisektorn omfattar oftast att investera i bättre och rätt teknik. Det som behövs är teknisk kunskap, incitament som skapar rätt omvandlingstryck (bland annat minska subventioner till fossilenergi) och finansiellt stöd.

Enligt IPCC:s inventering av utsläppskällor så släpper den globala industrisektorn som helhet ut ca 12 Gton CO2e/år varav drygt 9,9 Gton kommer från elanvänd-ningen. Utsläppen förväntas öka till mellan 14 till 20 Gton CO2e till år 2030 (IPCC 2007). Utsläppsreduktionspotentialen för hela den globala industrisektorn anses i FN:s 4:e utvärderingsrapport (IPCC AR4 2007) vara ca mellan 3 till 6,3 Gton CO2e till år 2030 till en samhällsekonomisk kostnad under 100 USD/ton CO2e. En stor del av potentialen anses vara tillgänglig under 50 USD/ton CO2e.

Figur 4 ger utsläppsreduktioner från Höhne et al (2008) uppdelade på 6 stora u-länder. Åtgärdspotentialerna till 2020 är uppdelade i ”no regrets” d.v.s. åtgärder med negativa kostnader, ”co-benefits” dvs. åtgärder med kostnader men som har andra fördelar, tex. luftföroreningar och energisäkerhet, och slutligen ”ambitious potential” d.v.s. åtgärdspotentialen som kostar upp till runt 100 USD/ton CO2 (samma som IPCC AR4 2007).

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4

Kina Indien Mexico Brasilien Sydkorea Sydafrika

G ton C O 2 Cement Stål Pappers-massa El Ambitious Co-benefit No-regret

Figur 4. Reduktionspotentialer till 2020. Uppdelat i ”no regret”, “co-benefit”,och ”ambitious”. Efter Höhne et al 2008

Cement

Idag är en stor del av den globala cementproduktionen och konsumtionen alltmer koncentrerad till växande ekonomier där det av naturliga skäl byggs mycket. Kina har ungefär 50% av den globala cementproduktionen men även Indien är en stor aktör i detta sammanhang med 7-8% av den globala cementproduktionen (Zetter-berg och Holmgren 2009). Utsläppen från cementproduktion kommer dels från förbränning av fossilenergi vid processen men även av så kallade processutsläpp vid kalcineringen vid klinkerproduktionen, CO2 avgår när det malda kalciumkar-bonatet upphettas och omvandlas till klinker. Klinker blandas sedan med t.ex. gips och kalksten och bildar cement (normal i Sverige ca 95% klinker). Globalt sett beräknas utsläppen från cementproduktionen öka med 3% om året på grund av ökad konsumtion ifall inga ytterliggare åtgärder görs. Åtgärder för att minska ut-släppen i cementproduktionen innefattar (i) effektivisering av både el och värme, (ii) klinkersubstitution och även (iii) användning av CCS teknik på längre sikt. Klinkersubstitution, dvs. att minska andelen klinker i cementet och ersätta den med t.ex. slagg från stålproduktion, är billig och rentav lönsam utan ett pris på koldiox-idutsläppen men kräver samordning mellan byggare, cementproduktion och bygg-standarder. Den stora potentialen som syns i Figur 4 som ”no-regret” är framförallt klinkersubstitution.

Stål

Produktion av stål koncentrerad till Kina (>26% av världsproduktionen), EU (20%), Japan (11%), USA(10%) och Ryssland (6%) och den internationella han-deln har ökat kraftigt de senaste 20 åren, från 26% 1990 till över 40% 2007 (Zet-terberg och Holmgren 2009). De globala utsläppen från stålindustrin är på omkring