En utvärdering med framtidsstudie
En utvärdering med framtidsstudie
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-5969-9.pdf
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2009
Elektronisk publikation
Förord
EU:s direktiv om insamling och återvinning av elektriska och elektroniska produk-ter (WEEE) tillkom 2003 och trädde sedan i kraft 2005. Genom ett så kallat pro-ducentansvar ska medlemsländerna se till att det finns ett bra system för insamling och återvinning. Ett förslag till nytt direktiv utarbetades av EU-kommissionen 2008. Förhandlingar om detta kommer att äga rum 2009. Denna rapport, som både innehåller en utvärdering och en framtidsstudie, syftar till att vara ett stöd i en förbättring av det svenska systemet och att fungera som ett bra stöd vid förhand-ling om EU-direktivet. Sverige har relativt stor försäljning och användning av elprodukter samt en omfattande hantering av avfallet.
Utvärderingen har en samhällsvetenskaplig utgångspunkt och fokuserar på det svenska systemet från EU-direktiv och den svenska förordningen till återvinning. Framtidsstudien syftar till att ge kompletterande perspektiv. I rapporten presente-ras först hur det svenska systemet fungerar och därefter varför det fungerar som det gör. Utifrån detta belyser sedan framtidsstudien effekter av tänkbara utveck-lingar för elavfall. Analysen och diskussionen hanterar samtliga delar. Vi vill rikta ett särskilt tack till de aktörer som tagit sig tid att delta i intervjuer och delge oss information.
Rapporten riktar sig till beslutsfattare inom Sverige och EU, Naturvårdsverkets handläggare och förhandlare, producenter, branschorganisationer, kommuner, återvinnare och övriga intresserade.
Projektet har varit ett internt uppdrag från Enheten för styrmedelsadministration (Rs) till Enheten för strategier och utvärdering (Ks). Projektledare har varit Lisa Eriksson, som tillsammans med Max Vretborn har planerat och genomfört utvärde-ringen. Framtidsstudien är ett samarbete mellan Hördur V. Haraldsson och de två ovanstående. Författarna svarar ensamma för rapportens innehåll och slutsatser. Ett efterord, skrivet av uppdragsgivaren, återfinns i slutet av rapporten.
Innehåll
FÖRORD 3 INNEHÅLL 5 SAMMANFATTNING 7 SUMMARY 9 INLEDNING 11Syfte och frågeställning 12
Genomförande 13
HUR FUNGERAR DET SVENSKA SYSTEMET? 15
Insamlat och återvunnet elavfall 15 Insamlingssystemets organisering 17 EE-registret 18 Finansiella garantier 19 Märkning 21 Information 22 Tillsyn 23
Lönsamhet och kostnader 24
Dolda flöden 25
VARFÖR FUNGERAR SYSTEMET SOM DET GÖR? 29
Den historiska bakgrunden 29
Den offentliga insatsen 33
Implementering 36 Adressater 41
Kontrollens organisering 42
Andra insatser och myndigheter 44 Marknad 45
Övrig omgivning 45
FRAMTIDSSTUDIE 46
Utforskande frågor 46
Dynamisk modell av systemet 47
ANALYS OCH DISKUSSION 60 En utstakad väg 60 Framväxt i dialog 61 Kontrollen – en utmaning 62 Ett framtidsperspektiv 62 Reflektioner 63 REFERENSER 66 EFTERORD 69 BILAGOR 70 Bilaga 1 – Effektkedja 70
Bilaga 2 – Frågeområden vid intervjuer 71
Bilaga 3 – Kommunstudien 73
Bilaga 4 – Modellbeskrivning 75 Bilaga 5 – Underlag till beräkningsmodell 77 Bilaga 6 – Försäljningsnivåer ur EE-registret 78
Sammanfattning
EU:s direktiv om insamling och återvinning av elektriska och elektroniska produk-ter (WEEE) syftar till minskad uppkomst och åproduk-teranvändning och åproduk-tervinning av elavfall. Syftet är även att förbättra miljöprestandan hos alla aktörer som berörs under produkternas livscykel. Denna rapport, som både innehåller en utvärdering och en framtidsstudie, visar hur det svenska systemet för hantering av avfall från elektriska och elektroniska produkter fungerar, varför det fungerar som det gör samt ger ett framtidsperspektiv som beskriver effekter vid tänkbara utvecklingar för elavfall.
En övergripande slutsats är att det svenska systemet idag fungerar mycket väl. Insamlingsnivån är bland de allra högsta i Europa med 16,3 kg insamlat per invåna-re och år. Samarbetet mellan kommuner och producenter, återvinningscentralerna samt den svenska avfallskulturen med ett högt medvetande om sopsortering utgör de stora styrkorna. Det finns dock potential för förbättring inom områdena informa-tion, insamling av smått elavfall, insamling i flerbostadshus och små verksamheter, insamlingsplatser hos producenter, märkning och uppföljning, harmoniserade be-handlingskrav, mer kontakter mellan producenter och återvinnare samt kartlägg-ning av dolda flöden. Det behövs bättre kunskap om dolda flöden för att kunna påvisa var dessa förekommer. lllegal export behöver också förebyggas.
Ett svenskt producentansvar för elektriska och elektroniska produkter tillkom redan 2001, som en följd av en process som startat vid nittiotalets början. Det är i det sammanhanget som framgången med det svenska systemet måste ses. Under hela processens tidsrymd har förvaltningsmyndigheters och enskilda producenters del-tagande bidragit till den offentliga insatsens utformning. Detta har skapat en legi-timitet som underlättat införandet av direktiv och förordning. Införandet medförde heller ingen förändring av färdriktningen. De delar i den svenska förordningen som vållat diskussion bland producenterna är märkning och definitionen av producent. Dessa delar är dock viktiga för en bra uppföljning och kontroll. En rapporterings-skyldighet som gäller fler aktörer skulle också kunna bidra till en bättre uppfölj-ning. Märkning möjliggör en återkoppling om återvinningen till producenter, som kan bidra till eco-design och därmed ökad återvinning.
Förståelse för insatsens betydelse har funnits i varje led, liksom förmåga, resurser och vilja att genomföra insatsen. Dialog kan dock ibland innebära en risk för att producenterna försöker påverka reglerarna, t.ex. kring märkning av produkter. Detta gör att påverkan prioriteras istället för att jobba på en teknisk lösning. När det gäller kontroll så kan det finnas behov av att se över samordningen av tillsynen på lokal, regional och nationell nivå. Arbetet med att hitta friåkare i systemet är en viktig utmaning.
Framtidsstudien visar att stora mängder mobiltelefoner finns i lagring hos konsu-menterna även om produkten inte längre finns i försäljning. Detta beror på att pro-dukten har en användnings- och lagringsperiod som sträcker över flera år efter försäljning innan den möjligtvis lämnas till insamling. Det finns ett stort värde i att minska lagringstiden för elavfall för att få en mer frekvent återvinning i systemet. När lagringstiden förkortas kan återvinningsbara resurser återanvändas fler gånger under en given tidsperiod och därmed öka miljövinsten. Framtidsstudien i denna rapport visar på att den procentuella miljövinsten vid återvinning av koppar i mo-biltelefoner halveras efter 15–20 år. En miljövinst som tar hänsyn till alla negativa miljöeffekter skulle med stor sannolikhet visa sig vara mycket hög.
Vissa faktorers utveckling kan styras i en önskad riktning med hjälp av riktade åtgärder. Ett exempel på en sådan faktor är lagringstiden. Att lagra elavfall, så att återvinning försvåras, kan vara ett större problem än att elavfall slängs tillsammans med övrigt hushållsavfall. Styrmedel kan användas för att effektivisera insamlingen av elavfall. När det gäller information om elavfall vilar idag ett stort ansvar på de svenska kommunerna. Ett utvidgat producentansvar med informationsansvar är en möjlighet att utreda.
Summary
The EU’s directive on waste electrical and electronic equipment (WEEE) aims for reduced waste quantities as well as the reuse and recycling of electric waste. The aim is to also improve environmental performance of all the actors concerned dur-ing the products’ life cycle. This report, which contains both an evaluation and a future study, demonstrates how the Swedish system for WEEE management works, why it works as it does as well as provides a future perspective which describes effects in the event of conceivable developments for electric waste.
An overall conclusion is that the Swedish system works very well today. The col-lection level is among the highest in Europe with 16,3 kg collected per inhabitant per year. The cooperation between municipalities and manufacturers, the recycling centres as well as the Swedish waste culture with a great awareness of refuse sort-ing provides the intense vigour. There is potential for improvement within the areas of information, collection of small electric waste, collection in blocks of flats and small businesses, collection points at the manufacturers, marking and follow-up, harmonised treatment requirements, more contact between manufacturers and re-cyclers and mapping of hidden flows of collected products and waste. There is a need for better knowledge on hidden flows in order to demonstrate where these occur. Illegal export of these products also needs to be prevented.
A Swedish producer’s responsibility for electric and electronic products came into existence in 2001, as a result of a process which started at the beginning of the nineties. It is in this context that the success of the Swedish system must be viewed. During the entire process period the participation of administrative agen-cies and individual manufacturers has contributed to public effort design. It has created a legitimacy which facilitated the implementation of directive and ordi-nance. The implementation did not result in any change in direction. The parts in the Swedish ordinance which have given rise to discussion among the manufactur-ers are marking and the definition of a manufacturer. These parts are, however, important for a proper follow-up and monitoring. A duty to report which applies to several actors could also contribute to a better follow-up. Marking facilitates feed-back concerning recycling to the manufacturer, which can contribute to eco-design and increased recycling.
Understanding of the efforts’ significance have been found in every direction, as well as the ability, resources and desire to carry out the efforts. Dialogue can how-ever sometimes imply a risk of producers trying to influence the regulators, i.e. concerning the marking. This prioritises the risk effect instead of working on a technical solution. When it comes to inspection, there could be a need to revise coordination of supervision at a local, regional and national level. The work in finding free-riders in the system is an important challenge.
The future study shows that great quantities of mobile telephones are in consumer storage even if the product is no longer available for sale. This is due to the product having a recyclable and storage period which extends over several years after the sale before it is most likely handed in for collection. There is a great value in re-ducing storage time for electric waste to obtain more frequent recycling in the sys-tem. When the storage time is shortened recyclable resources can be reused several times during a given period and so increase environmental gain. The future study in this report demonstrates that the percentage of environmental economic benefit from the recycling of copper in mobile telephones is halved after 15-20 years. An environmental economic benefit which takes into consideration all negative envi-ronmental impacts should in all likelihood appear to be very high.
The development of certain factors can be steered in a desired direction by directed measures. One example of such a factor is storage time. Storing electric waste, so that recycling is impeded, could be a greater problem than electric waste being thrown together with other household waste. The control measures can be used for rendering a more efficient collection of electric waste. When it comes to informa-tion regarding electric waste, a large responsibility currently lies with the Swedish municipalities. Increased producer responsibility with information responsibility is also a possibility to look into.
Inledning
EU:s direktiv om insamling och återvinning av avfall från elektriska och elektro-niska produkter (WEEE)1 är ett relativt nytt direktiv. Medlemsländerna ska se till att det finns ett bra system för insamling och återvinning. Det sker genom så kallat producentansvar, det vill säga de som tillverkar och säljer eller importerar och säljer elektronik ska märka produkterna, samla in elavfallet och sedan se till att återanvända, återvinna eller ta hand om elavfallet på annat miljövänligt sätt. Att insamling och återvinning av avfall från elektriska och elektroniska produkter fungerar har stor miljömässig påverkan. Det finns stora risker i ett dåligt omhän-dertagande av elprodukter, eftersom de innehåller många farliga ämnen. Elproduk-ter innehåller dessutom ämnen som är väl lämpade för maElproduk-terialåElproduk-tervinning. Mäng-den elavfall växer snabbt och är Mäng-den snabbast växande avfallskategorin i värlMäng-den. Förekomst av farliga ämnen är ett problem särskilt i samband med illegal transport till tredje världen2. Materialåtervinning sker inte i tillräcklig omfattning. Det är viktigt att minska avfallsmängderna.
Syftet med WEEE-direktivet är att förebygga uppkomsten av avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE). Ett annat syfte med direktivet är att det ska ske återanvändning, materialåtervinning och andra former av återvinning av sådant avfall för att minska bortskaffandet av avfall. Syftet är även att förbättra miljöprestandan hos alla aktörer som berörs under de elektriska och elektroniska produkternas livscykel, till exempel tillverkare, distributörer, konsumenter och återvinnare.
Ett förslag till nytt direktiv har nyligen utarbetats av EU-kommissionen.3 Förhand-lingar kring detta kommer att äga rum under 2009. Sverige är ordförandeland men kommer att delta i förhandlingarna och verka för
• att höja nivåerna för återvinning. I artikel 7 definieras nivåer fördelat på 10 kategorier. Dessa är för låga menar Sverige.
• att insamlingsmålet ska förändras till att omfatta insamlade produkter i re-lation till försäljningsnivåer för respektive land.
Några av de viktigare förslagen från kommissionen är att bilaga 1 med förteckning över produkter som omfattas flyttas från WEEE- till RoHS4-direktivet, vilket på-verkar omfattningsfrågan; att insamlings- och återvinningsmålen både höjs och
1
2002/96/EG (Waste Electrical and Electronic Equipment) samt Förordning 2005:209
2
Jämför Greenpeace 2005 och 2008
3
COM(2008) 810 final och 2008/0241 (COD)
4
(2002/95/EG) Om begränsning av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter (Restric-tion of the use of certain Hazardous substances in electrical and electronic equipment)
beräknas på annat sätt; harmoniserade krav på registrering och rapportering samt bättre tillsyn med mera.
Sverige har relativt stor försäljning och användning av elprodukter, samt en omfat-tande hantering av avfallet. Högre krav i direktivet skulle därför kunna ge andra EU-länder en skjuts. En studie av det svenska systemet skulle kunna vara ett bra förhandlingsstöd.
Syfte och frågeställning
Syftet med rapporten, som innehåller både en utvärdering och ett framtidsstudie-perspektiv, är att vara ett stöd i en förbättring av det svenska systemet och att fun-gera som ett bra stöd vid förhandling om EU-direktivet.
Målet med utvärderingen är ökad kunskap om det svenska systemet, det vill säga hur det fungerar i praktiken och varför det fungerar som det gör. Framtidsstudien ger ökad kunskap om utvecklingen vid olika scenarier. Avsikten är att ge ett kom-pletterande perspektiv till utvärderingen att använda vid diskussion kring ändrade insamlingsmål och beräkning av insamlingsmål.
Utvärderingen har vägletts av följande övergripande fråga:
Hur fungerar systemet med insamling och återvinning av avfall från elektriska och elektroniska produkter i Sverige idag och varför fungerar det som det gör? Underfrågor:
1. Hur fungerar det svenska systemet idag (insamling hushåll, producenters an-svar, kommuners anan-svar, information, återvinningsledet, illegal transport med mera)?
2. I vilket sammanhang tillkom och implementerades förordningen och syste-met?
3. Hur har de medverkande uppfattat förordningen och systemet? 4. På vilket sätt implementerades förordningen och systemet? 5. I vilken grad återvinns elektriska och elektroniska produkter?
6. Varför når vissa produktkategorier återvinningsmålen i artikel 7 utan problem och andra inte?
7. Det som inte samlas in – vart tar det vägen?
8. Är systemet (utifrån direktiv och förordning) rätt utformat för att nå uppsatta mål?
9. Vilka hinder och möjligheter finns? 10. Hur ser lönsamheten ut i systemet?
Avgränsningar och berörda intressenter
Utvärderingen fokuserar på det svenska systemet från direktiv och förordning5 till återvinning. Producentansvaret och hur det sköts och fungerar är centralt, men hur producenterna påverkas av detta, det vill säga hur de tänker om eco-design6 etc., ingår inte i utvärderingen. Dessutom ligger fokus på att förklara och förstå det svenska systemet i relation till förordningen och direktivet. Jämförande studier av hur det svenska systemet förhåller sig till andra länders system på ett djupare plan ingår inte.
Utvärderingen är av intresse för beslutsfattare inom Sverige och EU, producenter (som finns i EE-registret), branschorganisationer, kommuner, återvinnare, Natur-vårdsverket och svenska hushåll.
Genomförande
Projektet innehåller en utvärderingsdel och en framtidsstudiedel. Under nedanstå-ende rubriker beskrivs de metoder som används vid utvärderingen respektive fram-tidsstudien. Underlaget till rapporten utgörs av dokumentstudier, djupintervjuer och telefonintervjuer. Till beräkningen av lönsamheten i systemet har årsredovisningar och statistik används. För att ta med aktörsperspektivet i projektets planeringsfas genomfördes även en orienterande intervju med en kommun samt kortare besök hos två olika producenter.
Utvärdering
Utvärderingen genomfördes i form av en processutvärdering, med utgångspunkt från den allmänna teori om offentliga insatsers resultat som finns beskriven i Ved-ungs figur 12.1 i ”Utvärdering i politik och förvaltning” (från 1998).
Följande åtta huvudfaktorer har belysts:
1. den offentliga insatsens historiska bakgrund 2. den offentliga insatsen
3. implementering 4. adressater
5. kontrollens organisering
6. andra insatser, andra myndigheter 7. marknad
8. övrig omgivning
Utvärderingen har även utgått från den programteori (effektkedja) som bifogas i bilaga 1. Genom dokumentstudier gjordes en noggrann systembeskrivning av det svenska systemets olika delar. Denna beskrivning låg sedan till grund för det fort-satta genomförandet.
5
Genom den svenska förordningen har direktivet omvandlats till svensk lagstiftning
6
INTERVJUER
Djupintervjuer genomfördes med avsikt att samla information om de åtta huvud-faktorerna. Deltagande i Naturvårdsverkets och Kemikalieinspektionens möte med aktörer om nya förslag för WEEE- och RoHS-direktiven genomfördes i datainsam-lingens inledning. Aktörer som har intervjuats är El-Kretsen, Elektronikåtervin-ningsföreningen, Stena Technoworld, Avfall Sverige, Naturskyddsföreningen, fyra olika branschorganisationer, sju kommuner och Naturvårdsverket (frågeområden, se bilaga 2). Kortare intervjuer i form av telefonintervjuer genomfördes med kom-muner och branschorganisationer. Konsumentledet studerades utifrån dokument-studier.
KOMMUNKARTLÄGGNING
Kommuners information till kommuninvånarna studerades genom en kartläggning av avfallsinformation och elavfallsinformation som svenska kommuner delger sina invånare. Här gjordes först ett urval bland landets kommuner genom att ett slump-vis urval drogs inom varje kommungrupp enligt den indelning som tagits fram av Sveriges Kommuner och Landsting7. Antalet kommuner som valdes ut inom varje kommungrupp var proportionerligt mot gruppernas antal kommuner. Alla tre stor-städerna inkluderades.
Därefter genomfördes en tyst enkät där underlaget utgjordes av 53 kommunala webbplatser. För att kartlägga avfallsinformationen ställdes sju frågor till de utval-da kommunerna, som besvarades med hjälp av informationen på deras webbplats (se bilaga 3).
Intervjuer gjordes senare med tjänstemän på några av de studerade kommunerna (se ovan). Här gjordes valet så att kommuner med de bästa och sämsta resultaten från kartläggningen valdes ut.
Framtidsstudie
Framtidsstudien utgörs av en beskrivning av den beräknade utvecklingen för mängder och vissa kostnader vid ett antal avvägda scenarier. För att kunna göra beräkningar gjordes verkligheten om till en modell, som bygger på sambanden i det svenska systemet. Modellen kan beskrivas teoretiskt i text och bild men överfördes i matematisk form vid själva beräkningarna. Modellen utvecklades under arbetets gång. För utförligare beskrivning, se bilaga 4.
7
Hur fungerar det svenska
systemet?
I detta kapitel ges en beskrivning av hur det svenska systemet för hantering av avfall från elektriska och elektroniska produkter fungerar. Avsnitten handlar om insamlat och återvunnet elavfall, insamlingssystemets organisering samt hur Sveri-ge har löst registrering, finansiella garantier, märkning, information och tillsyn. Kapitlet avslutas med perspektiv på lönsamhet och dolda flöden.
Insamlat och återvunnet elavfall
Den svenska förordningen infördes 2005 som en följd av WEEE-direktivet. Då var den svenska insamlingsnivån långt högre än direktivets uppsatta mål på 4 kg per invånare och medlemsstat.8 År 2002, ett år efter att producentansvaret hade trätt i kraft, låg den svenska insamlingsnivån på 5,7 kg per invånare. Sedan dess har det skett en kraftig ökning (se figur 1) och 2008 låg insamlingsnivån på 16,3 kg per invånare. Den siffran är hög i relation till andra länder, men det är viktigt att påpe-ka att insamlingssiffran i sig inte ger en fullständig bild av hur väl ett insamlingssy-stem fungerar.9 Insamlingen står givetvis i relation till hur många elprodukter som sålts. Vid revideringen av det nya direktivet finns förslag om ett nytt insamlingsmål som ska baseras på föregående års försäljning.
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 År Elavfall Kg/invånare
Figur 1. Insamlat elavfall 2002-2008. Källa:El-Kretsen, www.el-kretsen.se
Det nya måttet skulle innebära att kraven som ställs för insamling på medlemslän-derna kommer att vara beroende av länmedlemslän-dernas försäljning av elprodukter. Ett sådant
8
2002/96/EG (WEEE) Artikel 5, p. 5
9
mål är dock något trubbigt, eftersom det inte finns någon direkt koppling mellan årets försäljning och årets insamlade avfall. I förslaget till det nya direktivet är den insamlingskvoten satt till 65 procent; i Sverige 2005–2006 var motsvarande kvot 63,6 procent.10
Ett annat mål i WEEE-direktivet och den svenska förordningen gäller grad av åter-vinning. Målet är uppdelat i två delar, dels hur stor andel av vikten för varje pro-duktkategori som ska återvinnas och dels hur stor andel av den återvunna produk-ten som måste utgöras av materialåtervinning.11 Det är producenterna själva som ansvarar för rapportering av insamlade och behandlade mängder till Naturvårds-verket. Dessa siffror utgör grunden för beräkningen av återvinningskvoterna. I de flesta produktkategorierna ligger de rapporterade återvinningskvoterna högre än direktivets mål (se tabell 1), men siffrorna i några av kategorierna verkar tvivelak-tiga. Till exempel är återvinningsgraden för hemutrustning 2005–06 100 procent, och det är en stor skillnad i återvinningskvoterna för kategori 7 vid de två rapporte-ringstillfällena. Enligt Naturvårdsverket beror osäkerheten i siffrorna på att rappor-teringen är gjord endast två gånger och att producenterna därför är osäkra på hur rapporteringen ska gå till.12
Tabell 1. Återvinningskvoter, 2005–2007 i procent, enligt Naturvårdsverkets EE-register med återvinningsmål enligt den svenska förordningen.13
Produktkategori Mål 05–06 07
1. Stora hushållsapparater 80 92 92
2. Små hushållsapparater 70 87 85
3. IT-, telekommunikations- och kontorsutrustning 75 92 83
4. Hemutrustning (TV-, audio- och videoutrustning) 75 100 95
5. Belysningsutrustning 70 91 88
6. Elektriska och elektroniska verktyg 70 34 33
7. Leksaker samt fritids- och sportutrustning 70 12 87
8. Medicinska produkter - 75 78
9. Övervaknings- och kontrollutrustning 70 15 81
10. Varuautomater 80 98 13
Återvinningsföretaget Stena Technoworld tycker att det är otydligt var i återvin-ningssystemet mätningen ska ske. Det är också omöjligt att spåra återvunnet mate-rial till respektive produktkategori. Sorteringen sker utifrån ett säkerhetstänkande och inte utifrån vilken produktkategori de olika fraktionerna tillhör.
I vissa kategorier är målen satta för högt och överensstämmer inte med de tekniska begränsningarna för återvinning. Det är svårt att återvinna produkter som innehål-ler många olika typer av plast, vilket kan förklara varför kategori 6, elektriska och
10
El-Kretsen 2009 (personlig kommunikation)
11
2002/96/EG (WEEE) artikel 7, s. 2
12
Naturvårdsverket 2009 (personlig kommunikation)
13
elektroniska handverktyg, har en återvinningskvot långt under målet.14 Osäkerhe-ten om var mätningen ska ske och hur rapporteringen ska gå till bör klarna över tiden. Det är därför svårt att dra några slutsatser utifrån dagens siffror, eftersom det fanns en stor osäkerhet kring dessa.
Insamlingssystemets organisering
Grunden för det svenska insamlingssystemet är ett avtal mellan en producentorga-nisation, El-Kretsen, som företräder producenter av elektronik och vitvaror i Sveri-ge och svenska kommuner. Avtalet slöts i samband med att det svenska producent-ansvaret infördes 2001 och fastställer att Sveriges kommuner står för insamlingen av elavfallet och El-Kretsen för alla andra kostnader som säkerställer att elavfallet behandlas och återvinns enligt förordningen. Avtalet skrevs ursprungligen 2001, förnyades 2005 och gäller för tillfället fram till 2010.15 Avtalet innebär att El-Kretsen säkerställer en insamling av elavfall i varje kommun, vilket enligt förord-ningen är en nödvändighet.16 I kraft av avtalet var El-Kretsen länge den enda pro-ducentorganisation som hade ett fullständigt insamlingssystem. År 2008 introduce-rades Elektronikåtervinningsföreningen (EÅF) som en producentorganisation. EÅF använder sina butiker som insamlingsplatser, men eftersom föreningens butiker inte finns i alla kommuner har ett avtal tecknats med El-Kretsen. Avtalet är ett finansiellt clearingavtal som innebär att EÅF betalar samma avgift som övriga medlemmar i El-Kretsen för den del av deras elavfall som El-Kretsen samlar in. Flera företag och branschorganisationer har länge efterfrågat ett fungerande clea-ringhouseförfarande.17 Naturvårdsverket ställer sig positivt till ett clearinghouse för producenter och producentorganisationer men har överlåtit organiseringen till pro-ducenterna själva. El-Kretsen och EÅF säger sig ha framskridna planer på ett clea-ringhouseavtal som ska innebära att andra producentorganisationer för en given kostnad ska kunna ansluta sig till EÅF:s och El-Kretsens insamlingssystem.18 En schematisk bild över insamlingssystemet ges i figur 2.
Kommunerna får själva bestämma hur insamlingen ska organiseras och insamling-en ser således olika ut beroinsamling-ende på kommunernas olika förutsättningar – befolk-ningsstorlek, geografisk storlek, typ av bostäder, typ av verksamheter etc. En del av kommunerna väljer att lägga ut insamlingen på entreprenad och hos andra ligger insamlingen inom kommunens organisation. Bland de intervjuade kommunerna upplever någon att överblicken försämrades när insamlingen lades ut på entrepre-nad och kommuner som valt att sköta insamlingen inom kommunen anger över-blicken som skäl för detta. Någon kommun diskuterade ambitionsnivån ”Det finns
14
Stena Technoworld 2009 (personlig kommunikation)
15
Elretur. Standardavtal utarbetat av RVF, Sveriges Kommuner och Landsting, El-kretsen AB 2005
16
(2005:209) 17 § p. 4
17
Insamlingen sker gemensamt och kostnaderna allokeras i efterhand, exempelvis efter marknadsan-delar
18
också skillnader i ambition mellan kommunerna, en del kommuner har prioriterat återvinning och sortering av avfall mer än andra.”
Figur 2. En schematisk bild över flöden av elavfall (heldragna pilar) samt ekonomiska flöden (streckade pilar) i det svenska insamlingssystemet.
Samtliga intervjuade kommuner anser att organiseringen av insamlingen och sam-arbetet med El-Kretsen är den största styrkan i systemet. Kommunerna nämner att det är enkelt att arbeta mot en samarbetspart (El-Kretsen), att den ekonomiska uppdelningen är tydlig och att de logistiska lösningarna är enkla. En av de sju in-tervjuade kommunerna har en aktiv dialog med EÅF, tre av kommunerna känner inte till vilka EÅF är och för övriga kommuner är uppfattningen att EÅF:s elavfall samlas in på kommunernas insamlingsplatser.
EE-registret
Ett företag som tillverkar och säljer eller importerar och säljer någon av de produk-ter som innefattas av WEEE-direktivet ska registreras hos Naturvårdsverket. Före-tagen ska även registrera sålda mängder, insamlade och behandlade mängder för varje kalenderår och hur den finansiella garantin säkerställs.19 Naturvårdsverket har samordnat registreringsförfarandet för WEEE-direktivet på sin egen webbplats med ett elektroniskt rapporteringsverktyg, EE-registret. Under EE-registret finns en utförlig förklaring av producenternas skyldigheter, nyheter om förordningen, vilka produkter som omfattas och övrig nödvändig information för att producenten ska kunna uppfylla producentansvaret. Naturvårdsverket har från starten av 2009 gett El-Kretsen möjlighet att erbjuda sina medlemmar att göra sin EE-registrering via El-Kretsen. Dock är det fortfarande den enskilda producenten som ansvarar för att rapporteringen görs.
Rapporterna för sålda, insamlade och behandlade mängder ska vara Naturvårdsver-ket tillhanda före den 31 mars varje år. Producenter som inte rapporter in i tid
19
kerar att påföras en miljösanktionsavgift. Avgiften är på 10 000 kronor för utebli-ven eller försenad rapportering av sålda mängder och 10 000 kronor för utebliutebli-ven rapportering av insamlade och behandlade mängder.20
Finansiella garantier
Enligt den svenska förordningen måste producenterna säkerställa att finansieringen av producentansvaret uppfylls även om en producent upphör med sin verksamhet.21 Producenten ska upprätta en finansiell garanti som sörjer för att totalkostnaderna för omhändertagandet av den uttjänta produkten täcks. Hösten 2007 tog Natur-vårdsverket fram allmänna råd för finansiella garantier med fyra möjliga garantier som fastställer producentens säkerställande:22
1. Försäkringsgaranti – ska säkerställa ett omhändertagande för de produkter producenten sätter på marknaden.
2. Bankgaranti – ett belopp som motsvarar producentens samlande garantiå-tagande. Beloppen kan justeras årligen. Skulle producenten gå i konkurs kan tillsynsmyndigheten göra anspråk på beloppet.
3. Ett spärrat bankkonto – samma princip som bankgarantin med den skillna-den att tillsynsmyndigheten förvaltar garantin och måste ge sitt medgivan-de om producenten vill lyfta pengar från kontot.
4. Ett finansiellt säkerställande kan även göras kollektivt om:
• systemets medlemmars kreditvärdighet är godtagbar i förhållande till medlemmarnas garantiåtagande.
• systemet inte är beroende av några få medlemmar.
• systemet har avsatt tillräckligt med pengar för att säkerställa den finansiella garantin.
Elektronikåtervinningsföreningen (EÅF)
EÅF:s medlemmar använder en försäkringsgaranti för att säkerställa den finansiella garantin (figur 3). Försäkringsavtalet tecknas med försäkringsbolaget Solid, som även används av ett flertal av EÅF:s egna medlemmar för att erbjuda förlängning av produktgarantier till sina kunder. Genom att använda sitt eget försäkringssystem har föreningen lägre administrativa kostnader än ett vanligt försäkringsbolag.23 I försäkringssystemet betalar producenten en årlig försäkringspremie som baseras på antal sålda produkter och hur kostsamma produkterna är att återvinna. De inbe-talade försäkringspremierna går in i en fond som finansierar återvinningskostna-derna som uppkommer för producentens elavfall. Om producenten går i konkurs eller av någon annan anledning lämnar marknaden fortsätter försäkringsbolaget att betala producentens återvinningskostnader och säkerställer på så sätt att producen-ten inte blir en friåkare.24
20 EE-registret 2009, www.naturvardsverket.se/eeregistret 21 (2005:209) 18 § 22 NFS 2007:6 23
EÅF 2009 (personlig kommunikation)
24
Figur 3. Systemförklaring av EÅF:s försäkringslösning. De blå (ljusare) pilarna visar flödet av pengar.
El-Kretsen AB
De producenter som väljer att gå med i El-Kretsen ges även möjlighet att omfattas av El-Kretsens finansiella garanti. De kan om de vill välja en annan typ av lösning, vilket till exempel producenterna av vitvaror har gjort. El-Kretsens finansiella ga-ranti har genomgått en kontinuerlig förändring de senaste åren och utgörs av flera olika delar:
• Ett driftkapital som säkerställer driften av El-Kretsens verksamhet ett år fram i tiden.
• Ett spärrat bankkonto som utgörs av en reservfond som ska pantsättas till Naturvårdsverket. Den säkerställer finansieringen av producenternas elav-fallskostnader för kommande kalenderår.
• En försäkringsgaranti som utgörs av ett kollektivt försäkringsavtal som garanterar att producenternas kostnader för hantering av elavfall betalas även om företagen skulle gå i konkurs.
De företag som inte längre vill omfattas av El-Kretsens garanti får betala sig ur genom att finansiera uppkomsten av elavfall från de produkter som såldes under tiden företaget omfattades av garantin.
Skulle ett fåtal aktörer gå i konkurs tar de kvarvarande producenterna ett solidariskt ansvar för hanteringen av dessa aktörers framtida elavfall och ingen av El-Kretsens finansiella garantier löses ut. Om så många av El-Kretsens producenter skulle gå i konkurs att El-Kretsen inte längre kan finansiera sin verksamhet läggs
verksamhe-ten ner och det är först i detta fall som de olika garantierna löses ut. De företag som är kvar betalar ut sig på samma sätt som företagen som väljer att lämna självmant och på så sätt finansierar garantierna endast producentansvaret för konkursföreta-gens elavfall.
De producenter som väljer El-Kretsens finansiella garanti omfattas av en årlig fast avgift som inte varierar utifrån producentens storlek. I dag ligger den avgiften på ungefär 2000 kronor per år och 36 procent av El-Kretsens medlemmarna omfattas även av deras finansiella garanti.25
Fler lösningar
VitvaruÅtervinning i Sverige AB representerar nästan 95 procent av alla producen-ter i produktkategori 1. I bolaget avsätproducen-ter medlemmarna pengar till en fond. Den finansiella garantin utgörs av en försäkring tecknad med medlemmarnas fond som säkerhet.26 En annan lösning på den finansiella garantin är ett spärrat bankkonto. I de fallen öppnar producenten ett bankkonto som pantsätts till Naturvårdsverket. Den här lösningen är vanlig för mindre företag som inte vill organisera sig i någon producentorganisation.27
Märkning
I WEEE-direktivet och den svenska förordningen görs skillnad mellan historiskt elavfall, från produkter som satts på marknaden före den 13 augusti 2005 och nytt elavfall från produkter som satts på marknaden efter den 12 augusti 2005. För hi-storiskt elavfall står producentens ansvar i relation till den nuvarande marknadsan-delen.28 Alltså finansierar dagens producenter kostnaden för hanteringen av det historiska elavfallet som uppkommer. Det är även på detta sätt som El-Kretsen har organiserat sin verksamhet idag.
För elavfall som sätts på marknaden efter den 12 augusti 2005 ställs ytterligare två krav på producenten: den finansiella garantin och kravet om märkning. Märkning-en innebär att produktMärkning-en ska vara märkt med Märkning-en symbol med Märkning-en överkryssad sop-tunna. Det ska även framgå vilken producent som satt produkten på marknaden och när detta gjordes. Detta möjliggör att producenten senare kan få en återkoppling till återvinningskostnaden när produkten återvinns.29 Detta innebär att producentansva-ret blir individuellt istället för kollektivt. I dagens kollektiva system är incitamen-ten för producenincitamen-ten att minska sina produkters återvinningskostnader små, efter-som det blir en kollektiv kostnadsminskning från en individuell producents pro-duktförbättring.30 Syftet med märkningen är alltså att möjliggöra ett individuellt
25
El-Kretsen 2009 (personlig kommunikation)
26
Naturvårdsverket 2009 (personlig kommunikation)
27
Naturvårdsverket 2009 (personlig kommunikation)
28 (2005:209) 13 § 29 (2005:209) 11 § 30 van Rossem 2008
producentansvar. Idag finns det inte något helt fungerande märkningssystem vare sig i Sverige eller Europa. Två av fyra intervjuade branschorganisationer menade att märkningen är omöjlig att leva upp till på det sätt som har förordats.
Detta höll däremot inte de intervjuade representanterna för materialorganisationer-na med om. Den ematerialorganisationer-na mematerialorganisationer-nade att även om märkningsfrågan var komplicerad går den att lösa; den andra menade att märkningsfrågan skulle lösas bara ordentlig press sattes på producenterna. ”Skulle krav ställas av Naturvårdsverket, då skulle
marknadskrafterna lösa problemet med märkning.”
Information
Enligt förordningen är det kommunernas ansvar att informera hushållen om elavfall i samband med övrig information om avfallshantering.31 I syfte att undersöka vil-ken information om elavfall som gick ut till svenska hushåll från kommunerna undersöktes 53 svenska kommuners webbplatser. Det finns inga specifika krav på att kommunerna ska ge sin avfallsinformation via sina webbplatser, men webbplat-serna kan vara goda indikatorer på vilken information kommunerna lämnar. Resul-taten från undersökningen visade att det på de flesta kommuners webbplatser, 79,2 procent, fanns en sida för allmän avfallsinformation (se tabell 2).
Tabell 2. Resultat från undersökning av avfallsinformation – allmän och för elavfall – på kommu-nernas webbplatser.32
Fråga som besvarats av kommunernas webbplats Andel av kommunerna
Finns en allmän avfallssida? 79,2%
Finns upplysning om lokalisering av insamlingsplatser? 73,6%
Vart vänder man sig vid ytterligare frågor? 81,1%
Finns allmän information om elavfall? 32,1%
Finns upplysning om elavfallets miljöpåverkan? 26,4%
Finns information om vad som klassas som elavfall? 41,5%
I de flesta kommuner fanns även information om vart kommuninvånarna ska åka för att lämna in utsorterat avfall. Det var däremot jämförelsevis få kommuner som hade mer specifik information om elavfall: framförallt saknades det i de flesta kommuner information om elavfallets potentiella påverkan på miljön. I sex procent av de undersökta kommunerna saknades helt information på hemsidan om hur avfall ska tas omhand.
Trots att svenska kommuners webbplatser ger relativt lite information om elavfall ger de flesta av de sakkunniga som intervjuats bilden av att svenskar generellt sett har en mycket hög förståelse för att elavfall inte ska slängas i de vanliga soporna. Många förklarade detta med att svenskar har en stark sorteringskultur som sträcker sig långt bakåt i tiden. Eller som en av de intervjuade uttryckte det ”Det är fler
31
(2005:209) 21 §
32
svenskar som åker till återvinningscentralen på söndagar än som går i kyrkan”.
Det finns heller inget som tyder på att svenska hushåll i någon större utsträckning slänger sitt elavfall i naturen. I en av de sju kommunerna som intervjuats har det förekommit att elavfall ”dumpats” i naturen. Enligt de sakkunniga som intervjuats är det största problemet med elavfall som inte samlas in att så kallat smått elavfall slängs i hushållsavfallet. År 2008 gjorde Avfall Sverige en sammanställning av de så kallade plockanalyserna som gjorts av svenska kommuner. Resultaten från dessa visar att cirka 0,6 procent av hushållens sopor utgörs av elavfall.33 Detta innebär att ungefär 12 000 ton elavfall, eller 1,3 kg per invånare och år hamnar i soporna.
Tillsyn
Naturvårdsverket och kommunerna har delat operativt tillsynsansvar för att produ-centerna lever upp till sitt producentansvar enligt förordningen. Det innebär tillsyn över att producenterna registrerar sig, rapporterar in rätt mängder, säkerställer den finansiella garantin och märker produkten på ett godtagbart sätt.34 Kommunen ansvarar dessutom för att den lokala insamlingen uppfyller kraven om tillgänglig-het, enkel sortering och god service.
Friåkare
Friåkare, eller free-riders, utgörs av de producenter som inte är registrerade hos Naturvårdsverket eller i något organiserat insamlingssystem. Detta innebär att de inte är med och betalar för omhändertagandet av sitt eget elavfall och att producen-terna som är med i systemet även får ta deras kostnad. I EE-registret finns det idag cirka 1 550 registrerade producenter, men Naturvårdsverket är medvetna om att detta inte är samtliga producenter och att det finns en hel del friåkare. Det finns inte resurser i dagsläget att fånga in samtliga friåkare. En av de sakkunniga som inter-vjuats kände till exempel till en stor Internetbaserad producent som inte var regi-strerad i EE-registret. En annan uppfattning som lyftes fram var att friåkare i första hand utgjordes av producenter som sätter små mängder elprodukter på marknaden.
Lönsamhet och kostnader
Enligt förordningen är det producenterna som har det finansiella ansvaret för in-samlingen av elavfall från hushållen.35 Det ansvaret har genom avtal mellan kom-munerna och El-Kretsen flyttats över till komkom-munerna. I det svenska systemet står alltså kommunerna för en del av producenternas finansiella åtagande – insamlingen från hushåll. EÅF erbjuder insamling i deras butiker, men deras insamlade mäng-der är försvinnande små i jämförelse med den kommunala insamlingen.36 Kommu-nerna står alltså för den största delen av insamlingen från hushåll och således den största delen av insamlingskostnaderna. Dessa kostnader var till en början relativt 33 Avfall Sverige 2008 34 (2005:209) 35 (2005:209) 15 § 36
låga men har, enligt intervjuerna, ökat på senare tid ”Första åren var behandlingen
dyrare än insamlingen. Nu ökar kommunens insamlingskostnader, bland annat beroende på kostnader för stölder, bevakning, elstängsel.”
I andra medlemsländer är det också vanligt att kommunerna står för insamlingen från hushållen. Dock sker vanligtvis en finansiell kompensation från producenterna till kommunerna i dessa länder. Kostnaden för den kommunala insamlingen skiljer sig mellan de olika medlemsländerna (se tabell 3) men är av betydande storlek i förhållande till den totala kostnaden som producenterna får betala för fastställandet av producentansvaret. Enligt en beräkning av samtliga medlemsländers kostnader utgörs insamlingen från hushåll och tillhandahållande av burar 24 procent av de totala operativa kostnaderna.37
Tabell 3. Kompensationskostnader från producent till kommun i länder där producenten bekostar kommunernas insamling, enligt van Rossem 2007.
Land Kompensationskostnad i € per insamlat ton
Spanien 80 €/ ton
Österrike 57 €/ton
Finland 50 €/ton
Belgien 45 €/ton
Portugal 26 €/ton
Kostnaden för förbehandling och återvinning skiljer sig inte bara mellan direktivets olika produktkategorier, utan kan även variera kraftigt mellan produkterna inom de olika produktkategorierna. I produktkategori 1 är till exempel skillnaden stor mel-lan gamla frysar och kylskåp innehålmel-lande freon, som är dyra att återvinna, och spisar som innehåller en stor mängd metaller och som i många fall är lönsamt för producenterna att återvinna. Kostnaden för återvinning beror framförallt på metall-priserna. Är metallpriserna höga minskar kostnaderna för återvinning i förhållande till vinsten från de utvunna metallerna. I samband med den ekonomiska krisen har metallpriserna gjort en ordentlig djupdykning, vilket har lett till att förutsättningar-na på återvinningsmarkförutsättningar-naden har förändrats drastiskt, framförallt för återvinförutsättningar-narförutsättningar-na. Så här säger återvinningsföretaget om metallprisernas utveckling: ”Metallpriserna
har varit på stadig uppgång det senaste fem åren, men i samband med den ekono-miska krisen har det skett en kraftig nedgång. Detta innebär att förutsättningarna har förändrats för återvinningsföretagen och så även lönsamheten. Det minskade marginalerna leder till att mindre resurser kan avsättas till forskning och innova-tion för återvinningsföretagen. Den tillsynes långtgående ekonomiska krisen kan innebära en möjlig minskning i strömmar av insamlat elavfall, då folk väljer att spara gammalt istället för att köpa nytt.”
37
El-Kretsen har efter den ekonomiska krisen utvecklat ett avgiftssystem som är känsligare för variation i metallpriserna. Förut förhandlades priserna med återvin-narna vart annat år, men nu görs det månadsvis. Priset för återvinning baseras på indexering av metallvärdet och grundar sig på priser från London Metal Ex-change.38 Avgiften som sedan tas ut av medlemmarna är olika beroende på vad producenten producerar. För EÅF sker inte förhandlingar om avgifterna med åter-vinnarna särskilt frekvent. Deras avfallsmängder är relativt små, och återvinnings-kostnaderna blir därför låga i förhållande till transportåtervinnings-kostnaderna.39
Dolda flöden
I Europa är det olagligt att exportera elavfall (eller annat avfall) till länder utanför EU, men trots detta transporteras elavfall ut från Europa varje år.40 Importlandet som tar emot elavfallet saknar i många fall kunskap, lagar och kontroll, vilket gör att hanteringen av elavfallet där får allvarliga konsekvenser för människors hälsa och miljö. Flöden av elavfall från Europa kan ses som läckage eller svinn från insamling och återvinningssystemet. Eftersom exporten av elavfall är olaglig finns det ingen statistik för hur omfattande den är. I figur 4 visas insamlat elavfall41 till-sammans med två prognoser på uppkomst av elavfall. Den lägre av insamlingspro-gnoserna är en regressionsanalys hämtad från United Nations Universitys prognos, som bygger på tidigare studier, förväntad BNP-ökning samt förväntad befolknings-tillväxt. I den högre insamlingsprognosen används samma tillväxttakt för elavfall som i United Nations Universitys prognos, men där har en tidigare uppskattning av svenskt elavfall från 1999 använts som utgångspunkt. I den lägre av prognoserna förefaller läckaget av elavfall i Sverige väldigt litet, men i den högre prognosen uppkommer det cirka 10 kg elavfall per person varje år som inte samlas in. Den stora skillnaden i prognoserna visar dels på svårigheterna med att försöka uppskatta uppkomsten av elavfall, dels på läckaget ur systemet.
38
Stena Technoworld 2009 (personlig kommunikation)
39
EÅF 2009 (personlig kommunikation)
40
Greenpeace 2008
41
0 5 10 15 20 25 30 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 År Mängd Insamlat(Kg/inv) Beräknad uppkomst (kg) *Beräknad uppkomst(kg)
Figur 4. Uppkomst av elavfall i förhållande till insamlat elavfall i Sverige, 2002-2008 utifrån två olika sätt att beräkna uppkomsten av elavfall.
Syftet med att transportera elavfall från Europa är att minska kostnaderna för åter-vinning av värdefulla resurser. Det är således det elavfall som innehåller mest vär-defulla resurser som i störst utsträckning exporteras till tredje land. Kostnaden för att återvinna fraktioner som är mycket hälso- och miljöfarliga är relativt sett långt högre i Europa än i tredje land, eftersom kontrollen och regleringen av hur dessa fraktioner ska hanteras är mycket strängare i Europa. Det finns således möjlighet att öka vinstmarginalen genom att exportera dessa typer av hälso- och miljöfarliga fraktioner till tredje land. I en betydande omfattning sker det också en export av produkter för återanvändning i tredje land, vilket är lagligt, men där det egentliga syftet kan vara ett annat. Även i de fall som elprodukter exporteras med syfte att återanvändas är osäkerheten stor om varan behandlas på ett säkert sätt när den har kasserats42.
Det finns ingen omfattande kartläggning av elavfallsströmmar från Sverige till länder utanför EU. Bevisen på att strömmarna finns och att det pågår en olaglig export av svenskt elavfall baseras på enskilda fall. Som ett exempel på ett sådant fall kan nämnas ett antal igensvetsade skrotbilar från Sverige fyllda med elavfall som för ett antal år sedan fastnade i den tyska tullen. Ett annat sådant fall skedde våren 2008. Då stoppade den svenska tullen en bil full med elavfall på väg till Ghana. Enligt Naturvårdsverket är den här typen av fall är inte särskilt frekventa, men de förekommer.
Läckage av elavfall i det svenska systemet
Enligt en nederländsk undersökning försvinner i Nederländerna två tredjedelar av elavfallet på vägen från insamlingsplatsen till återvinningsföretagen.43
42
Greenpeace 2008
43
ten att läckaget skulle vara lika omfattande i Sverige är liten, enligt de sakkunniga som intervjuats i utvärderingen. Samtliga intervjuade är av den uppfattningen att elavfallet som hämtats för transport från insamlingsplatserna försvinner i en väldig liten omfattning. El-Kretsen har i dag ett system som innebär att kommunen via Internet registrerar hur mycket elavfall som behöver hämtas från deras insamlings-platser. Data blir automatiskt tillgängliga för transportörer och förbehandlare. När transportörerna sedan hämtar elavfallet så identifieras hur mycket denne tar med sig med hjälp av en streckkod. Enligt El-Kretsen går flödet på så sätt att följa tills återvinnaren kvitterar och godkänner att elavfallet är mottaget. Återvinningsföreta-get Stena Technoworld menar i sin tur att de har koll på varje insamlad bur och att det finns väldigt små möjligheter för läckage. Det läckage som förekommit utgörs av enskilda fall av stölder från företagets terminaler.
Samtliga av de sju kommunerna som intervjuats berättar att elavfall försvinner från deras insamlingsplatser. Läckagets omfattning varierar mellan kommunerna. I två av kommunerna ansågs stöld av elavfall vara ”en del av vardagen” och i en kom-mun ansågs det ”vanligt förekommande”. Även om det sker relativt frekvent att elavfall försvinner från kommunernas insamlingsplatser är det relativt små mäng-der som försvinner. Ingen av de intervjuade på kommunerna har en klar uppfatt-ning om vart läckaget av elavfall tar vägen. Enligt Stena Technoworld kommer inget elavfall in utöver strömmarna från El-Kretsen, från Elektronikåtervinningsfö-reningen och från företagen.44
Intervjuer med sakkunniga aktörer för WEEE-direktivet visade att de flesta inte har någon uppfattning i frågan om läckage av elavfall. Ett fåtal gav möjliga teorier som grundar sig i spekulationer. I ett antal av intervjuerna spekulerades det om att före-tag, myndigheter och organisationer i vissa fall kan tänkas ha en bristfällig över-blick över vart deras elavfall tar vägen, vilket skulle kunna ge ett möjligt läckage. Ett sådant läckage skulle i så fall kunna utgöra ett relativt stort flöde, om till exem-pel ett företag skulle byta ut samtliga datorer och de gamla datorerna skulle läcka ut ur systemet. Sammanfattningsvis belyste intervjuerna snarare frågans brist på kartläggning än gav en förklarande bild.
De slutsatser som kan dras om läckage är:
• att det med stor sannolikhet finns ett läckage av elavfall från Sverige • att det inte går att säga något om läckagets omfattning
• att läckaget från insamlingsplatsen till återvinningsföretagen med viss sannolikhet kan anses liten
• att det med stor sannolikhet försvinner elavfall från kommunernas insam-lingsplatser
• att det inte finns kunskap om vart läckaget från insamlingsplatserna tar vägen
44
• att det inte finns tillräckligt med kunskap för att uttala sig om möjliga läckage i andra delar av elavfallssystemet.
• att ett möjligt läckage skulle kunna vara från företag, myndigheter och kommuner. Dessa flöden skulle i så fall kunna vara relativ stora.
Varför fungerar systemet som det
gör?
Efter att bilden av det svenska systemet nu har målats upp, så följer i detta kapitel en analys av varför systemet har kommit att fungera som det gör. De processer som styr utgången av en politisk insats är ofta komplicerade nätverk av flera, samver-kande faktorer. Processutvärderingen i denna studie försöker visa på mönster mel-lan olika faktorer som funnits närvarande innan, under och i anslutning till insat-sens implementering. Dessa mönster används sedan vid tolkningen av det resultat som en insats har inneburit. Under nedanstående rubriker vävs material från text-analys, djupintervjuer och observationer samman med Vedungs åtta faktorer som kan tänkas påverka den offentliga sektorns resultat (jämför avsnittet Genomförande på sidan 13).45 Den insats som är utgångspunkten för analysen är WEEE-direktivet. I vissa fall hänvisas till både WEEE-direktivet och den svenska förordningen, ef-tersom det är genom den sistnämnda som WEEE-direktivet kommit till uttryck i det svenska systemet.
Den historiska bakgrunden
Faktorer verksamma i de processer som leder fram till ett beslut om att ett styrsy-stem ska införas kan påverka hur utfallet blir. Viktiga faktorer är den förändring som insatsen innebär med avseende på inriktning och storlek, det politiska stödet, uppmärksamheten kring insatsen i tillkomstprocessen och beslutsprocessens längd. När det gäller producentansvaret för elprodukter var en stor del av förarbetet redan gjort innan det sedan infördes först i den svenska avfallsförordningen från 200146 och därefter i WEEE-direktivet47 och den svenska förordningen från 2005.48 Från nittiotalet och framåt har det skett relativt stora förändringar på avfallsområ-det, med bland annat producentansvar på flera avfallsområden, upprättande av miljöbalken med en ny avfallsförordning som följd samt införande av deponiavgif-ten (figur 5).
Figur 5. Tidslinje som visar viktiga årtal i den historiska bakgrunden.
45
En allmän teori om offentliga insatsers resultat, Vedung 1998, s. 168
46
Avfallsförordning (2001:1063)
47
Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/96/EG av den 27 januari 2003
48
Förordning (2005:209) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter
Krets- lopps- proposi-tionen Producent- ansvar för bilar Skatt på avfall NV ger ut två rapp- orter om elavfall Producent- ansvar för elprodukter Miljö-balken träder i kraft Producent-ansvar för returpapper, förpack-ningar och däck 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Kretsloppspropositionen från 199349 hanterade många frågor om producentansvar. Kretsloppsdelegationen belyste därefter frågan ytterligare år 1996, vilket resultera-de i propositionen Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla.50 Förordningar om producentansvar för returpapper, förpack-ningar och däck skrevs 1994. År 1997 kom även en förordning för producentansvar för bilar. I samtliga förordningar var producentansvaret förknippat med ett återvin-ningsmål, som ändrades ett flertal gånger efter införandet. När producentansvaret kom till skedde också en utveckling av regelverket för användandet av kemikalier, där Sverige var tidigt med att införa utbytesregeln.51 Innehållet i produkter var en fråga som engagerade ideella organisationer, kommuner, Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen. År 1999 trädde miljöbalken i kraft, vilket innebar en tydli-gare avfallsdefinition och tydlitydli-gare regler. Lagen om skatt på avfall (LAS) infördes år 2000 och innebar bland annat avgiftsbeläggning för deponering.
Miljöbalkens allmänna hänsynsreglerna innebär att den som producerar avfall har ett ansvar för skydda miljön och människors hälsa från negativ påverkan på grund av avfallet.52 I miljöbalkens 15 kap 6 § står att ”Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bort-skaffas på ett sätt som kan krävas för en hälso- och miljömässigt godtagbar av-fallshantering.” När det svenska producentansvaret infördes 2001 hade
lagstift-ningen redan förberett för ett införande av särskilda regler för elavfall.53 Enligt de intervjuade fanns ett intresse på Naturvårdsverket för producentansvar kring elprodukter redan 1992. Två rapporter hade betydelse för Naturvårdsverkets arbete med elavfall. Rapporterna lyftes fram och översattes till engelska för att kunna användas i EU-sammanhang. I den ena rapporten konstaterades att det fanns stora mängder miljöfarliga ämnen i elektriska produkter.54 I den andra rapporten utvärderades vad som händer med de farliga ämnena när produkterna blir elav-fall.55 Arbetet med ett WEEE-direktiv drevs i samband med Sveriges inträde i EU. Enligt de intervjuade var även svenska producenter aktiva i processen kring WEEE-direktivet. Branschkansliet56 drev idén om ett europeiskt direktiv utan sär-lösningar för Sverige. Electrolux var mycket aktiva i lobbyarbetet för individuellt producentansvar och finansiella garantier.
Mellan åren 1995 och 2000 menar ett par av de intervjuade att det ”hände inte så
mycket” kring WEEE-direktivet – då var frågan hos kommissionen. En
49
Prop. 1992/93:180 Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling
50
Prop. 1996/97:172
51
Utbytesregeln eller substitutionsprincipen
52
SFS 1998:808
53
SFS 1998:808
54
Waste from electrical and electronic products: a survey of the contents of materials and hazardous substances in electric and electronic products. Nordiska ministerrådet 1995.
55
Electronic and electrical equipment: the basis for producer responsibility. Naturvårdsverket 1995.
56
miss kom 1997 och det var på gång med förhandlingar 1997. Förslag från miljödi-rektoratet stoppades dock upprepade gånger under perioden. Resultaten från inter-vjuerna visar på att det på EU-nivå fanns en politisk oro för hur det skulle gå för företagen. Medialt fanns det lite utrymme för miljöfrågor, vilket även gällde elav-fall. Enligt de intervjuade så var det främst i miljö- och fackpressen som frågan lyftes.
Resultatet från kommunintervjuerna visar på att det förekom viss utsortering av elavfall redan innan det svenska producentansvaret infördes. Främst rörde det sig om elkablar och vitvaror, som såldes direkt till återvinnare. I en av de intervjuade kommunerna påbörjades detta redan 1995. I någon kommun hanterades vissa delar av denna tidiga insamling av olika arbetsmarknadsåtgärder. År 2000 gjorde Avfall Sverige en kartläggning över insamlingen av elavfall i Sveriges kommuner.57 Kart-läggningen visade att insamlingssystem fanns tillgängliga för 81 procent av Sveri-ges befolkning. Insamling skedde framförallt via kommunens återvinningscentraler och till viss del i samband med grovavfallsinsamling. Det senare var vanligast i mindre kommuner. I 69 procent av kommunerna sändes elavfallet vidare för de-montering av privata aktörer. I 27 procent av kommunerna sköttes dede-monteringen av kommunen själva. Demontering av elavfall i kommunal regi var då en vanlig sysselsättningsåtgärd. 4 procent av kommunerna deponerade sitt elavfall. I var fjärde kommun fanns ett betalningssystem eller en besöksavgift vid inlämning av elavfall. I övriga kommuner finansierades hanteringen av elavfall genom den kommunala renhållningsavgiften. Insamlingsnivåerna för elavfall under perioden 1997–99 ökade från 0,7 kg/invånare 1997 till 1,2 kg/invånare 1999. Då var insam-lingen störst i de mindre kommunerna, vilket kan förklaras av att de erbjöd kom-muninvånarna en mer anpassad insamling.
När det svenska producentansvaret infördes 2001 fanns alltså redan ett utbyggt system med kommunvisa återvinningscentraler. För de kommuner som inte sorterat ut elavfall var det bara att utöka ett befintligt insamlingssystem. För de kommuner som redan hade utsortering blev skillnaden från 2001 att hämtningen nu blev gratis. Enligt de intervjuade kommunerna var införandet av producentansvaret ingen stor fråga, även om det i något fall pågick olika miljökampanjer i övrigt i samhället. I samband med att producentansvar för elprodukter infördes 2001 slöt El-Kretsen och Sveriges kommuner ett avtal (Elretur), som innebar att kommunerna stod för insamlingskostnaderna och El-Kretsen för alla andra kostnader som transport, för-behandling, återvinning etc. När producenterna via El-Kretsen skulle bygga upp det nya systemet, så fanns erfarenheter av hur andra producentansvar hade införts. Intervjuerna med kommunerna vittnar om att flera kommuner jämför med och är missnöjda med Förpackningsinsamlingens system, som byggdes upp separat. I uppbyggnaden av insamlingssystem för elavfall togs hänsyn till de redan fungeran-de strukturerna i kommunerna och till kommunernas önskemål. Kommunerna hafungeran-de
57
också ett system som är lätt att förstå för hushållen. En iakttagelse från intervjuerna med kommunerna är att detta möjliggjorde en anpassning till varje kommuns spe-ciella förutsättningar – kommunens storlek, geografiska förutsättningar, typ av bostäder, typ av verksamheter etc. Kommunerna är också väldigt nöjda med hur systemet för elavfall fungerar idag. Genom att alla anslöts så skapades också stor-skalfördelar.
Intervjuerna med branschorganisationerna visar på att producenternas organisatio-ner börjat jobba med dessa frågor i samband med att frågan om producentansvar aktualiserades i mitten av 90-talet. En branschorganisation tog initiativet att starta arbetet redan 1994, när det började komma indikationer på att producentansvar för elprodukter var på gång. För till exempel lysrör och telefoni fanns det innan det svenska producentansvaret infördes redan varianter av insamlingssystem via verk-samhetsutövare respektive upphandlad återvinning. Det förekom många diskussio-ner när producentansvaret infördes, speciellt kring frågan om historiskt avfall. Vid förhandlingar med lagstiftarna utvecklades 1 mot 1-modellen, det vill säga en ut-tjänt vara togs emot för varje nyinköpt vara. Enligt uppgift kunde det systemet vara svårt att följa upp. Samtidigt hade kommunen ansvaret för det historiska avfallet. Från 2001 och framåt fanns alltså redan ett samarbete kring insamlingen. Systemet med Elretur gjorde sedan insamlingen enklare.
Sammanfattning och analys
Förändringens inriktning är en viktig faktor. Producentansvaret för andra produkter fanns redan. Det i kombination med den svenska lagstiftningen från 1999 och det svenska producentansvaret från 2001, innebar att riktningen redan hade stakats ut. På så sätt innebar inte införandet av producentansvar för elprodukter någon föränd-ring i färdriktning utan låg i linje med den rådande synen på avfall och vem som ansågs ansvarig. Vedung skriver att ”Om förändringen ingår som ett naturligt steg
i en utstakad färdriktning blir den lättare att genomföra än om den utgör ett brott med den tidigare förda politiken.” Även förändringens storlek har betydelse för
utfallet. Vedung skriver vidare att ”Ju mer den planerade förändringen avviker
från rådande förhållanden desto svårare blir den att genomföra, allt annat lika.”
Frågan om producentansvarets införande var inte något problem politiskt sett. Det underlättar, som Vedung skriver, om det finns en samsyn i frågan. ”Om en reform
införs i politisk harmoni blir den troligare lättare att genomföra än om den införs i politisk strid.”
Om insatsen ägnades ringa eller betydande uppmärksamhet under tillkomstproces-sen kan inverka på utfallet. Beslutsprocestillkomstproces-sens längd, antalet deltagare, antalet frå-gor som konkurrerar på agendan, sättet att baka in det i ett större program – tesen går ut på att ju mindre uppmärksamhet, desto sämre implementering.58 Medierna
58
inverkar också genom det sätt de lyfter fram frågan. I detta fall kan konstateras att processen som föregick WEEE-direktivet och den svenska förordningen hade på-gått under en relativt lång period med flera aktiva aktörer under processens gång. Både centrala och lokala förvaltningsmyndigheter samt i viss mån adressater i form av enskilda producenter kan sägas ha deltagit i insatsens utformning. På detta sätt får reformens tillkomst en legitimitet som underlättar genomförandet och accepte-randet.
Slutligen, när direktivet och förordningen skulle sjösättas var förutsättningarna sådana att branschen (producenterna) var redo och kommunerna hade ett fungeran-de system för insamling.
Den offentliga insatsen
De viktigaste komponenterna i insatsfaktorn är tydlighet, teknisk komplexitet och programteorins giltighet.59 En begränsad tydlighet kan i vissa fall underlätta för ett kreativt genomförande och säkra viktiga gruppers stöd vid implementeringen. Otydlighet kan leda till en önskad samverkan men kan även göra det svårt för myndigheter och genomförare att förstå intentionen med reformen. Otydlighet kan vara av två typer. Den ena är språklig oklarhet och den andra visar på flera hand-lingsutvägar. Den språkliga oklarheten kan bestå av obestämda ord eller diffus avvägning. Otydlighet kan vara avsiktlig och uppstå som en följd av ett politiskt maktspel, tidsbrist eller kunskapsluckor. I detta avsnitt ligger fokus på egenskaper hos WEEE-direktivet och hur dessa sedan har hanterats i den svenska förordning-en.
En utgångspunkt för WEEE-direktivet är programmet för politik och åtgärder för miljön och en hållbar utveckling.60 Här anges att ”avfall som utgörs av eller
inne-håller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE) är ett av de viktigaste mål-områdena för reglering med tillämpning av principerna om förebyggande, återvin-ning och säkert bortskaffande av avfall”
WEEE-direktivets syfte är (Artikel 1): ”att förebygga uppkomsten av avfall som
utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE) och att det dessutom sker återanvändning, materialåtervinning och andra former av åter-vinning av sådant avfall för att minska bortskaffande av avfall. Det syftar också till att förbättra miljöprestandan hos alla aktörer som berörs under de elektriska och elektroniska produkternas livscykel, t.ex. tillverkare, distributörer och konsumen-ter, särskilt de aktörer som är direkt berörda av behandlingen av avfall från såda-na produkter.”
59
Vedung 1998
60
