Många mål – få medel

Boverket

Bo

v

e

rk

et

Många mål – få medel

Boverkets utredning av statliga stöd till

bostadsbyggandet 1993–2004

Mån

ga mål – få m

edel

Målet för bostadspolitiken är bland annat att alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga boendekostnader och att boende-miljöerna ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden. Frågan är om de statliga stöden till bostadsbyggandet som varit aktuella på senare år främjar det målet. Och hur väl de uppfyller andra uttalade syften. Boverket har granskat räntebidragen till nyproduktion och om-byggnad, investeringsbidragen till hyresrätter, investeringsstöden till studentbostäder och den nya investeringsstimulansen till mindre hyresrätter och studentbostäder. Här får du bland annat svar på om stöden är ändamålsenliga och hur Boverket menar att bidragen skulle kunna göras mer effektiva. Rapporten vänder sig till alla som vill få en inblick i hur effektiva statens stöd till bostadsbyggandet är och vilka konsekvenser de får på bostadsmarknaden.

Boverkets utvärdering av statliga stöd till

bostadsbyggandet 1993–2004

Antal: 500

Tryck: Allkopia i Växjö AB ISBN: 91-7147-854-X

Sökord: Subventioner, bostadsbyggande, hyresrätter, investeringsstöd, räntebidrag, investeringsstimulans, investeringsbidrag, studentbostäder, bostadspolitiska mål, boendesegregation, boendekvalitet, tillgänglighet, boendeutgifter, inomhusmiljö och hållbar utveckling.

Diarienummer: 4010-4271/2003 (regeringsuppdraget), 10839-423/2004. Omslag foto: Robban Andersson

Publikationen kan beställas från:

Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50

Fax: 0455-819 27

E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se

Förord

Målet för bostadspolitiken är bland annat att alla ska ges förutsätt-ningar att leva i goda bostäder till rimliga boendekostnader och att boendemiljöerna ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållan-den. Frågan är om de styrmedel som används främjar sådana mål. Boverket har regeringens uppdrag att utvärdera några av de statliga stöd till bostadsbyggandet som har varit aktuella på senare år. Vi ska analysera vilka effekter stöden har haft på bostadsmarknaden – dels i förhållande till de uttalade syftena med respektive stödform men också i förhållande till de övergripande bostadspolitiska målen. Detta är den första rapporten från detta uppdrag.

Rapporten är framtagen på uppdrag av Finansdepartementet. De som arbetat med rapporten är Paul Silfwerberg, projektledare, Ulrika Hägred och Assar Lindén, båda biträdande projektledare samt Sofie Adolfsson Jörby, Ben Ehnfors, Jonas Molinder, Hans-Åke Palmgren, Martin Pohjanen, Rolf-Erik Román och Annette Rydqvist. Därutöver har en rad andra medarbetare på Boverket på olika sätt medverkat i projektet. Lena Olofsson och senare Cecilia Holm har varit projekt-sekreterare.

Karlskrona december 2004

Ines Uusmann generaldirektör

Innehåll

Sammanfattning...7

Är de aktuella stöden ändamålsenliga?...7

Räntebidraget till nyproduktion är ändamålsenligt men inte tillräckligt i förhållande till uppsatta mål...7

Ombyggnadsstödet är krångligt och föga ändamålsenligt...7

God träffsäkerhet för investeringsstöden till hyresrätter...8

Investeringsbidragen till studentbostäder har ökat byggandet av studentbostäder...8

Är stöden effektiva?...9

Räntebidraget effektivt bara för hyresrätt...9

Effektiva investeringsstöd till hyresbostäder...10

Bara ett av stöden till studentbostäder var effektivt...10

Hur skulle stöden kunna göras mer ändamålsenliga och effektiva?...10

Anpassade schabloner för räntebidragsunderlagen...10

Tidsbegränsning av räntebidragen...10

Stärkt och förenklat ombyggnadsstöd...10

Beslut om räntebidrag innan påbörjande...11

Förhandsbesked om investeringsstöd...11

Längre varaktighet på tillfälliga stöd...11

Undvik rigida gränsdragningar...11

Inga undantag för kategoribostäder...12

Eventuella stöd till studentbostäder bör vara likvärdiga stöd till vanliga lägenheter...12

Vilka andra effekter har stöden haft?...12

Ökad konkurrens...12

Ökat intresse för hyresrättsbyggande?...12

Undanträngningseffekter?...13

Hyressättningen i andra delar av beståndet påverkas...13

Begränsning av lägenhetsytan kan ge sämre planlösningar...13

Hur kan övergripande bostadspolitiska mål främjas genom ekonomiska stöd?...13

Målen behöver konkretiseras...13

Tydligare koppling till kommunernas ansvar...14

Knyt statliga stöd till målen via kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen...14

Del I Bakgrund...15

1. Uppdrag...15

Utvärdering av aktuella stödformer...15

Rapportens uppläggning...17

2. Bostadsstöden i bostadspolitiken...19

Det tidigare bostadsfinansieringssystemet...19

Motiven till 90-talets förändringar...19

Det nuvarande bostadsfinansieringssystemet...21

3. Analys av det nu gällande bostadspolitiska målet...23

Det nuvarande målets tillkomst...23

Vad innebär målet?...24

Uppföljningsbara delmål...25

4. Verkställighetsmål för byggandet...34

Mål för bostadsbyggande och ombyggnad...34

Neutralitet och paritet...35

5. Metoder och källor...37

Del II Analys...39

6. Bostadsbyggandet 1991–2003...39

Nyproduktion...39

Tillskott av lägenheter genom ombyggnad...41

7. Utvärdering av stöden mot övergripande bostadspolitiska mål...42

Principiella svårigheter...42

Delmål 1: Alla ska ges förutsättningar...43

Delmål 2: Goda bostäder...60

Delmål 3 och 5: Rimliga boendekostnader och långsiktigt hållbara ekonomiska ramar för boendet...70

Delmål 6: Jämlika och värdiga levnadsförhållanden...86

Delmål 8: Hållbar utveckling av planering, byggande och förvaltning...99

8. Utvärdering av stöden mot angivna syften...108

Sammanlagt utfall av stöden till nyproduktion...108

1993 års räntebidrag...111

Investeringsstöden till hyresbostäder...132

Investeringsstöden till studentbostäder...167

9. Relevansen av målen om paritet och neutralitet på dagens bostadsmarknad...185

Målen om neutralitet och paritet fortfarande aktuella...185

10. För- och nackdelar med olika stödformer...187

Finns det skäl att ge stöd till bostadssektorn?...187

Produktions- kontra konsumtionsstöd...188

Generella kontra selektiva stöd...192

Engångsstöd kontra periodiska stöd till produktion...195

Tidsbegränsade stöd kontra stöd som gäller tills vidare...197

Bidrag kontra skatteförmåner...200

Del III Slutsatser...201

11. Har stöden främjat det övergripande bostadspolitiska målet?...201

Förutsättningar för alla – även för dem med en svag ställning på bostadsmarknaden...201

Goda bostäder...203

Rimliga boendekostnader och långsiktigt hållbara ekonomiska ramar för hushållen...204

Jämlika och värdiga levnadsförhållanden...204

En socialt, ekonomiskt och ekologiskt sett hållbar utveckling av byggande och förvaltning...205

Bättre sätt att främja övergripande bostadspolitiska mål...205

12. Har de ekonomiska stöden uppfyllt angivna syften?...207

Räntebidraget...207

Investeringsstöden till hyresbostäder...209

Investeringsstöden till studentbostäder...211

13. Avslutande kommentarer...212

Sammanfattning

Är de aktuella stöden ändamålsenliga?

Med utgångspunkt i statistik, enkäter och diverse kontakter med bo-stadsmarknadens aktörer har vi försökt klargöra för det första om de aktuella stöden varit ändamålsenliga, dvs. om de verkat i rätt rikt-ning i förhållande till angivna syften, och för det andra om man nådde uppsatta mål.

Räntebidraget till nyproduktion är ändamålsenligt men

inte tillräckligt i förhållande till uppsatta mål

1993 års räntebidrag till nyproduktion har i stort sett verkat i rätt riktning – mot uppsatta mål. Men det har ur flera aspekter inte varit tillräckligt för att nå ända fram eller för att få en påtaglig effekt.

Statens utgifter för bostadsbyggandet har minskat radikalt, vilket var ett av huvudsyftena. Men långt ifrån hela förändringen berodde på omläggningen av räntebidragssystemet.

Stödet bidrar i viss mån till att utjämna skillnaderna i kapitalut-gifter mellan upplåtelseformerna, vilket också ger utslag på boende-utgifterna i framförallt hyresrätt. Men till följd av att räntebidrags-underlaget inte avspeglar verkliga produktionskostnader, räcker inte räntebidraget för att upprätthålla neutralitet mellan å ena sidan hyresrätt och bostadsrätt och å andra sidan egnahem. Vi bedömer ändå att omfattningen av hyresrättsproduktionen under den senaste tioårsperioden skulle ha varit ännu mindre om inte räntebidraget funnits. Räntebidragen har dock inte hindrat att hyrorna totalt sett under perioden ökat mer än vad som skulle motsvara den allmänna prisutvecklingen.

Att bidragsunderlaget vid nybyggnad bygger på fasta schabloner, som inte påverkas av förändringar i produktionskostnaderna, har sannolikt fungerat kostnadsdämpande utanför storstäderna.

Länsstyrelsernas granskning av om samhällskraven enligt plan-och bygglagstiftningen är uppfyllda har haft en positiv effekt på kvaliteten i nyproduktionen, åtminstone vad gäller tillgängligheten.

Insatsen av eget kapital vid bostadsbyggande har ökat, precis som avsett. Idag satsar byggherren i vart fall ca 10 procent själv. Avsikten var att också göra fastighetsägaren mer räntekänslig. Så blev det också, vid de höga räntelägen som var aktuella vid införandet av det nya systemet. Men vid de låga räntenivåer som vi har haft på senare år har 1993 års räntebidrag på lång sikt en mer utjämnande effekt på kapitalutgifterna än det tidigare räntebidraget.

Slutligen kan man konstatera att reglerna för räntebidraget till nyproduktion har blivit betydligt enklare än i det förra systemet.

Ombyggnadsstödet är krångligt och föga ändamålsenligt

När det gäller räntebidraget till ombyggnad blir bedömningen en an-nan. Detta har genom åren urholkats så kraftigt att det knappast kan ha bidragit mer än marginellt till att öka omfattningen av

ombygg-nadsverksamheten. Det är snarare så att det ringa stödet gör att nöd-vändiga åtgärder för underhåll, förbättring och ombyggnad skjuts upp.

Ett problem vid ombyggnad är att tillgänglighetskraven ofta inte uppfylls, trots att länsstyrelserna enligt förordningen ska granska även dessa projekt.

Till skillnad mot bidragsreglerna vid nybyggnad har man när det gäller ombyggnad inte uppnått någon nämnvärd förenkling. Stöden upplevs av berörda parter som mycket krångliga.

God träffsäkerhet för investeringsstöden till hyresrätter

Investeringsstöden har haft effekt på såväl omfattningen och inrikt-ningen på bostadsbyggandet som på hyresnivåerna. Men det är för tidigt än att säga om man kommer att nå uppsatta mål när det gäller volymerna.

Investeringsstimulansen och i viss mån även investeringsbidraget, har styrt mot små och medelstora lägenheter.

Hyresnivåerna har blivit märkbart lägre än de annars skulle ha varit, i synnerhet i de projekt som fått båda stöden. Samboende med ett barn och par utan barn har goda möjligheter att efterfråga dessa bostäder om de har ordinära inkomster.

De som har flyttat in i dessa bostäder har i förhållandevis hög grad varit hushåll med en relativt sett svag ställning på bostadsmarkna-den. Ensamföräldrar, unga hushåll, enboende och hushåll med låga inkomster är överrepresenterade. Men hyresnivåerna är egentligen för höga för att hushåll med endast en försörjare ska ha råd att bo i dem.

Stöden har kommit till användning huvudsakligen i regioner med bostadsbrist och tillväxt. Men de har inte haft effekt i alla sådana regioner. Framförallt i Stockholms län har genomslaget ännu så länge varit mycket dåligt.

Det är inte troligt att kravet på ekologisk hållbarhet i de aktuella investeringsstöden har haft någon effekt.

Investeringsbidragen till studentbostäder har ökat

byggandet av studentbostäder

Investeringsbidragen till studentbostäder har medfört ett ökat byg-gande av studentbostäder men vi kan inte se att de haft någon nämnvärd effekt på hyresnivåerna.

Det första investeringsbidraget till studentbostäder var troligen för lågt för att ge tillräckliga incitament att bygga studentbostäder. Stödet drogs dessutom in i förtid, vilket gjorde att det aldrig hann få ett ordentligt genomslag. Det andra investeringsbidraget till student-bostäder gav desto starkare incitament.

Investeringsstimulansen, slutligen, har däremot knappast ökat byggandet av studentbostäder. Genom att stimulansen till student-bostäder är mindre fördelaktig än investeringsstödet i kombination

med investeringsbidraget för byggande av vanliga hyresbostäder, är det tveksamt om det kommer att stimulera byggandet av student-bostäder. Det är egentligen bara studentbostadsföretagen som kan förväntas vara lockade av detta stöd medan andra byggherrar sanno-likt väljer att bygga vanliga hyreslägenheter.

Med det andra investeringsbidraget till studentbostäder ökade omfattningen av byggandet nästan till de nivåer som angavs i förar-betena. På de större högskoleorterna har det ändå inte räckt för att häva bristen på bostäder för studenterna. Men på en hel del av de mindre högskoleorterna är det nu inte längre brist på bostäder för studenter.

Inget av stöden till studentbostäder verkar ha påverkat hyresnivå-erna i någon nämnvärd utsträckning. Det tycks vara så att hyrorna huvudsakligen avgörs av vad som går att ta ut på orten med hänsyn till bruksvärdet för studenterna.

Är stöden effektiva?

En annan fråga är hur effektiva de aktuella stöden har varit. Det handlar om hur stor del av det uppmätta resultatet som var en direkt följd av stöden och hur mycket hade man uppnått ändå. Men det lig-ger i sakens natur att effektiviteten i ett stöd inledningsvis ofta inte är särskilt hög, eftersom man i det skedet även gynnar projekt som redan var på gång. För att bedöma effektiviteten krävs alltså att stödet varit verksamt en viss tid.

Räntebidraget effektivt bara för hyresrätt

Räntebidraget bedömer vi, när det gäller nyproduktion av hyresbo-städer, ha varit effektivt i så måtto att ytterst få av de hyreslägenheter som byggts under perioden hade kommit till stånd stödet förutan.

Att administrationen av stödet inte är särskilt resurskrävande påverkar också vår bedömning att räntebidraget för nyproduktion av hyresbostäder är en stödform som är relativt effektiv i förhållande till insatta resurser.

När det gäller bostadsrätter var effektiviteten troligen ganska hög i början av perioden men inte sedan slutet av nittiotalet, då räntorna var låga och efterfrågan på denna boendeform steg. Räntebidraget var förmodligen inte avgörande för byggandet då. Däremot har det, precis som för hyresrätterna, bidragit till att minska kapitalutgift-erna.

För egnahemmen hade räntebidragen nog viss betydelse i början av perioden men totalt sett har de inte varit särskilt effektiva i att påverka omfattningen av byggandet av egnahem. Efter 1998 har räntebidraget överhuvudtaget inte haft någon betydelse för detta byggande.

Effektiviteten i räntebidraget till ombyggnad bedömer vi av ovan nämnda skäl vara låg.

Effektiva investeringsstöd till hyresbostäder

Vi bedömer att högst en tredjedel av det som byggts med båda dessa stöd hade blivit av stöden förutan. Investeringsbidraget har ännu så länge varit mest avgörande. Möjligen hade hälften av projekten kommit till stånd även om de inte hade fått investeringsstimulansen, vilket inte är så konstigt med tanke att de flesta bör ha varit på gång innan investeringsstimulansen infördes. Det finns skäl att tro att investeringsstimulansen – i kombination med investeringsbidraget – kommer att locka fram fler aktörer efter hand, och därigenom få igång alltfler projekt som annars inte skulle ha blivit av.

Bara ett av stöden till studentbostäder var effektivt

Det första bidraget till studentbostäder fick aldrig en chans att bli effektivt innan det drogs in. De flesta av de projekt som fick detta stöd skulle ha genomförts ändå.

Det andra bidraget verkar ha fått desto större effekt. Vi bedömer att den kraftiga ökningen av byggandet av studentbostäder 2001 var en direkt följd av bidraget.

När det gäller investeringsstimulansen, däremot, befarar vi en undanträngningseffekt, genom att de fördelaktigare villkoren för byggande av vanliga hyresbostäder styr undan från byggande av studentbostäder. Men detta är för tidigt än att avgöra.

Hur skulle stöden kunna göras mer

ändamålsenliga och effektiva?

Frågan är också om de aktuella stödformerna skulle kunna utformas på ett annat sätt för att i högre grad uppnå avsedda effekter. Vi me-nar att man med vissa anpassningar av reglerna för stöden skulle kunna öka såväl ändamålsenligheten som effektiviteten.

Anpassade schabloner för räntebidragsunderlagen

För att nå syftet att upprätthålla neutralitet mellan upplåtelseform-erna skulle schablonupplåtelseform-erna för bidragsunderlagen behöva anpassas bättre till nuvarande produktionskostnader.

Om schablonerna för bidragsunderlagen dessutom i någon mån anpassades efter lokala variationer och skillnader i exploaterings-förutsättningar, t.ex. behov av marksanering, skulle effekten av stöden sannolikt öka.

Tidsbegränsning av räntebidragen

Räntebidraget lämnas med nuvarande regler under obegränsad tid. Problemet är att ingen tror på att ett periodiskt bidrag kan ges i evig tid, vilket leder till olika sätt att bedöma nuvärdet av stödet. Det vore därför bättre om det var tidsbegränsat.

Stärkt och förenklat ombyggnadsstöd

Stöd ska ha så enkla och klara regler som möjligt. Det har inte det nuvarande ombyggnadsstödet. För att statens stöd till åtgärder i det

befintliga beståndet ska kunna få någon effekt i förhållande till eko-nomisk och administrativ insats måste det både stärkas och förenk-las. Boverket har i samband med ett regeringsuppdrag om under-hållsbehovet lämnat förslag till hur man skulle kunna förstärka stö-det till ombyggnad, förbättringar och underhåll1_.

Beslut om räntebidrag innan påbörjande

Det finns skäl att överväga om beslut om räntebidrag, och eventuellt även om andra ekonomiska stöd, ska ha fattats innan ett byggprojekt kan påbörjas. Detta för att öka möjligheterna för länsstyrelsen att på-tala eventuella brister innan det innebär merkostnader att åtgärda felen. Också för byggherren skulle det vara en fördel med ett bin-dande beslut redan inför diskussionen med finansiären. En sådan rutin skulle dessutom bidra till en tidig och tillförlitlig statistik om bostadsbyggandet.

Förhandsbesked om investeringsstöd

Ett problem med investeringsstöden är att byggherren inte kan vara säker på att få stöd innan han i princip är klar med projekteringen, eftersom det är först då han kan lämna en fullödig ansökan. Om det fanns en möjlighet för byggherren att få ett förhandsbesked i tidigt skede, skulle denna osäkerhet elimineras. På så sätt skulle man ock-så mana till tidig dialog mellan länsstyrelsen och byggherren. Ett ock- så-dant besked skulle naturligtvis vara villkorat med att byggherren uppfyller de krav som ställs för att få stödet.

Längre varaktighet på tillfälliga stöd

Det tar ofta lång tid från idé till påbörjande av ett bostadsprojekt. Stöd som avser stimulera ökat bostadsbyggande bör därför vara långvariga, dvs. finnas kvar under en längre – men gärna avgränsad – period. Vi bedömer att fem år är ett minimum. Detta hindrar inte att stöden rambegränsas, med möjlighet att i någon mån anpassa ra-men efter oväntade svängningar i konjunkturen. Men att utan för-varning dra in beslutade stödformer minskar trovärdigheten för bo-stadspolitiken.

Undvik rigida gränsdragningar

Gränsen på max 70 kvadratmeter för att en lägenhet ska berättigas till investeringsstimulans har ifrågasatts av många. Boverket menar att man i möjligaste mån bör undvika sådana skarpa gränser. I de flesta fall är det bättre med en glidande skala eller ungefärliga rikt-värden. Det är olyckligt med en gräns som fungerar som en stup-stock, vilket ytkravet i investeringsstimulansen gör.

Dessutom tror vi att bedömningen av exakt vilken typ av bostäder som det är störst behov av helst inte ska göras centralt utan på den lokala bostadsmarknaden, företrädesvis av kommunen, som har ansvaret för bostadsförsörjningen.

Inga undantag för kategoribostäder

Om syftet är att nå små hushåll med låga eller normala inkomster bör man inte utesluta äldre och funktionshindrade. Vi menar att investeringsstöden borde kunna lämnas även till kategoriboende.

Investeringsstimulansen går även till genomgångsbostäder för hemlösa. Om detta ska få något genomslag bör man ändra reglerna för dessa bostäder på så sätt att temporära bygglov och ofri grund inte är något hinder för att få stöd.

Eventuella stöd till studentbostäder bör vara likvärdiga

stöd till vanliga lägenheter

Det är inte optimalt om reglerna styr mot bidragsmaximering, utan hänsyn till den lokala efterfrågan. Det bör därför inte finnas flera stödformer samtidigt till samma upplåtelseform och som kan läm-nas på samma plats. Det talar för att stödet till studentbostäder bör vara lika stort som det som går till hyresbostäder för andra grupper. Men detta i sin tur gör det tveksamt om det överhuvudtaget finns be-hov av ett särskilt stöd till studentbostäder om det parallellt lämnas investeringsstöd till vanliga hyresbostäder.

Vi har fått indikationer på att det befintliga beståndet av särskilda studentbostäder nu är tillräckligt på de flesta högskoleorter och att resterande bostadsbehov för studenterna med fördel löses genom att bygga små lägenheter inom det ordinära beståndet. Men där den generella bostadsbristen är mycket hög, t.ex. i Stockholm, behövs en fortsatt utbyggnad av studentbostäder.

Vilka andra effekter har stöden haft?

De aktuella stödformerna har också effekter som inte var avsedda, och som i vissa fall är positiva och i andra fall måste betraktas som en nackdel.

Ökad konkurrens

Andelen privata byggherrar har varit oväntat hög bland projekt som fått investeringsstöd till hyresbostäder. Detsamma gäller invester-ingsbidragen till studentbostäder. Det verkar som om dessa stöd har lockat fram nya – och nygamla – byggherrar på de olika bostads-marknaderna. Konkurrensen på byggherresidan bör därmed ha ökat.

Ökat intresse för hyresrättsbyggande?

Att investeringsstöden till hyresbostäder har fått igång byggandet av hyresbostäder som riktar sig till hushåll i vanliga inkomstlägen ver-kar också ha ökat branschens intresse för denna typ av byggande. Vi har uppfattat att inställningen att det inte går att bygga hyresrätter har rubbats. Det kan leda till att byggandet av sådana bostäder ökar, även utöver det som är direkt initierat av stöden.

Undanträngningseffekter?

Vi befarar, som redan nämnts, att byggandet av studentbostäder trängs undan till följd av de fördelaktigare villkor som idag erbjuds om man i stället väljer att bygga vanliga hyresbostäder.

Byggandet av större lägenheter har sannolikt trängts undan till förmån för mindre lägenhetstyper.

Det är också möjligt att det ökade intresset för hyresrättsbyggande i någon mån kan ha trängt undan byggande av bostadsrätter.

Hyressättningen i andra delar av beståndet påverkas

Om riktvärdena för hyrorna i bostäder som byggs med investerings-stöd bidrar till att hålla nere produktionskostnader och hyror i an-nan nyproduktion är det en positiv effekt.

Problem kan uppstå om fastighetsägare, som inte fått stöd och som initialt ändå kunnat ta ut de hyror som behövs för att projektet ska gå runt, tvingas sänka hyrorna efter en bruksvärdeprövning gent-emot bostäder som byggts med stöd. Om de senare färdigställts efter det förstnämnda projektet har den fastighetsägare som inte fått stöd dessutom inte haft möjlighet att förutse problemet. Detta har före-kommit men vi uppfattar det inte som något betydande problem.

Begränsning av lägenhetsytan kan ge sämre

planlösningar

Strävan efter ytsnåla planlösningar för att komma ner i hyra har sannolikt ökat benägenheten att välja öppna planlösningar. Vi har sett att det ibland leder till ganska dåliga planlösningar.

De omprojekteringar som gjorts för att anpassa projekt till villkoren för investeringsstimulansen har i vissa fall också lett till sämre plan-lösningar.

Hur kan övergripande bostadspolitiska mål

främjas genom ekonomiska stöd?

De statliga stöden till bostadsbyggandet under den senaste tioårs-perioden har inte bidragit till att lösa upp den bebyggelsemässiga och etniska segregationen, snarare tvärtom. Inte heller kan vi se att de på-verkat bostadsbyggandet i hållbar riktning. Frågan är hur man ska kunna säkra att det som byggs med ekonomiskt stöd från staten också främjar övergripande bostadspolitiska mål.

Målen behöver konkretiseras

Det övergripande bostadspolitiska målet är alldeles för oprecist för att kunna ge vägledning i praktisk politik, vare sig på statlig eller på lokal nivå. Det behöver tolkas och uttryckas i uppföljningsbara del-mål. Boverket har inom ramen för detta uppdrag gjort ett första ut-kast till en sådan precisering.

Tydligare koppling till kommunernas ansvar

Vi menar också att kommunernas bostadsförsörjningsansvar på ett tydligare sätt bör kopplas till det av riksdagen fastställda bostadspo-litiska målet. Detta mål borde fungera som vägledning för kommu-nerna i deras arbete med att ta fram lokala mål och riktlinjer för bostadsförsörjningen. Men det förutsätter att målet först bryts ner till konkreta, uppföljningsbara delmål.

Knyt statliga stöd till målen via kommunernas riktlinjer

för bostadsförsörjningen

Då skulle regeringen, i de fall man vill använda ekonomiska stöd till bostadsbyggandet för att främja de övergripande bostadspolitiska målen, kunna villkora stöden med att kommunen ifråga har tagit fram riktlinjer för bostadsförsörjningen – ett krav som följer redan av bostadsförsörjningslagen.

Inte heller detta skulle naturligtvis vara någon garanti för att stöden verkligen främjar bostadspolitiska mål, men det skulle lyfta fram kommunernas ansvar i sammanhanget och skapa incitament för att arbeta med boendefrågorna lokalt. Man skulle också kunna undvika att detaljstyra på ett sätt som kanske inte passar alla lokala bostads-marknader.

Bakgrund

Del I

1. Uppdrag

Under en följd av år har det blivit allt tydligare att bostadsmarkna-den är i obalans. Samtidigt som en hel del kommuner fortfarande har ett vikande befolkningsunderlag och problem med outhyrda lägenheter är det bostadsbrist i allt fler kommuner. Det har varit påtagliga svårigheter att få igång ett byggande som motsvarar den ökande efterfrågan på bostäder.

Bostadsmarknaden är en sektor som sedan lång tid varit föremål för offentliga ingripanden, såväl regleringar som olika former av subventioner. Samhällets ingripanden har särskilt motiverats med det bostadspolitiska mål som riksdagen fastställt. Det nu gällande bostadspolitiska målet lyder ”Målet för bostadspolitiken är att alla skall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostna-der och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten”. (prop 2002/03:1, bet. 2002/03: BoU1, rskr. 2002/ 03:66)

Sedan 1993 har de statliga subventionerna till bostadsbyggande emellertid lagts om och skurits ner. Tyngdpunkten har förskjutits från generella stöd till allt större inslag av stödformer som riktar sig till en viss typ av byggande.

Utvärdering av aktuella stödformer

Boverket har enligt beslut den 11 december 2003 regeringens upp-drag att utvärdera några av de statliga stödformer som har varit ak-tuella under senare år. Stöden ska utvärderas mot de syften som re-geringen angett för respektive stödform. Boverket ska också bedöma om och i så fall hur – eller varför inte – dessa stöd har främjat det övergripande bostadspolitiska målet. Andra effekter som respektive stödform kan ha haft på bostadsmarknaden ska också belysas.

Upp-draget omfattar även en särskild analys av de utpekade stödformer-nas betydelse i förhållande till paritets- respektive neutralitetsmålet2_,

samt vilken relevans dessa mål har för dagens bostadspolitik. Slutli-gen ska Boverket inom ramen för uppdraget utreda och redovisa för-och nackdelar med principiellt olika stödkonstruktioner.

Den tidsperiod det handlar om är åren 1993–2004 och de stöd som omfattas av utvärderingen är:

Statlig bostadsbyggnadssubvention enligt 1993 års

räntebidragssystem, här kallad ”räntebidraget”

Detta periodiska stöd lämnas till ny- eller ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus för att reducera räntekostnaden. Tidigare kunde även egnahem få räntebidrag. För nybyggnad är bidraget numera 30 procent av ett schablonberäknat bidragsunderlag. Vid ombyggnad lämnas bidrag bara till vissa typer av åtgärder, närmare precisering finns i avsnitt 8. Det finns ingen bortre tidsgräns för stödet utan det lämnas årligen, så länge huset står kvar. En förutsättning för att de nedan nämnda engångsstöden ska lämnas är att projektet får ränte-bidrag.

Investeringsbidragen för anordnande av bostäder för studenter

(1997 respektive 2000)

Det rör sig om två olika engångsstöd på maximalt 25 000 kr respek-tive 40 000 kronor per studentrum, som har lämnats för ny- eller ombyggnad av studentbostäder. Stöden var både tids- och ram-begränsade.

Investeringsbidrag för byggande av hyresbostäder i områden

med bostadsbrist (2001)

Detta stöd lämnas som ett engångsbelopp på maximalt 90 000 kr, 120 000 kr respektive 150 000 kr per lägenhet, beroende på vilken region projektet ligger i. Bidraget ökar med lägenhetsstorleken upp till ca 60 m2_{, men för ytor därutöver ges inget stöd. Det var från}

bör-jan bara avsett för nybyggnad men har under 2003 utökats till att även avse vissa ombyggnader. Om stödet kombineras men invester-ingsstimulans, se nedan, lämnas maximalt 36 000 kr, 48 000 kr res-pektive 60 000 kr för de lägenheter i projektet som får investerings-stimulansen. Bidraget är rambegränsat och upphör år 2006.

Investeringsstimulans för byggande av hyresbostäder och

studentlägenheter (2003)

Denna stimulans, som ges genom en kreditering på skattekontot, motsvarar en sänkning av momsen från 25 till 6 procent, dock högst 90 000 kr, 120 000 kr eller 150 000 kr per lägenhet, beroende på vilken region projektet ligger i. Stimulansen lämnas bara till lägenheter på högst 70 m2 _{och bara i tillväxtregioner. Någon tidsbegränsning av}

stimulansen har inte angetts.

Rapportens uppläggning

Rapporten består av tre huvuddelar. I del I ges en bakgrund till själva utvärderingen, i del II återfinns själva utvärderingen och i del III sammanfattas slutsatserna. I del I beskrivs först uppdraget och se-dan, i avsnitt 2, ges en översikt över hur de grundläggande förutsätt-ningarna för bostadsfinansiering förändrades genom övergången till 1993 års bostadsfinansieringssystem.

Analys av det bostadspolitiska målet

För att kunna utvärdera stöden mot det övergripande bostadspoli-tiska målet har vi behövt göra en tolkning och analys av detta mål. Denna analys, som redovisas i avsnitt 3, ska ses som ett första försök att i någon mån operationalisera det övergripande bostadspolitiska målet. Det handlar framförallt om vilka delmål man kan urskilja och hur de olika delmålen skulle kunna följas upp. Utvärderingen ska en-ligt direktiven bara omfatta de bostadspolitiska mål som kan tänkas främjas genom ekonomiskt stöd till bostadsbyggandet. Därför görs här också en preliminär avgränsning av vilka delmål som ska be-handlas i analysen.

Andra mål samt metoder och källor

I avsnitt 4 redovisas de operationella mål för bostadspolitiken som regeringen sätter upp, framförallt i regeringsförklaringen och i bud-getpropositionen, och som vi menar också bör beaktas i en utvärde-ring av bostadspolitiskt motiverade insatser.

Val av källor och metoder och källor beskrivs i avsnitt 5.

Utvärdering mot det bostadspolitiska målet

Del II – Analys inleds med en beskrivning av bostadsbyggandet, totalt sett och oavsett stödform, under hela den period som är aktuell för utvärderingen – 1993–2003 (avsnitt 6).

I avsnitt 7 analyseras sedan utfallet av stöden i förhållande till det övergripande bostadspolitiska målet. För varje delmål tecknas först en övergripande bild av hur utvecklingen av boendet och byggandet har sett ut ur denna aspekt under den tidsperiod som utvärderingen avser. Först i nästa steg analyseras om de aktuella stödformerna kan ha bidragit till denna utveckling och i så fall hur. Eller varför de eventuellt inte har det. Vi diskuterar också hur stöden skulle kunna utformas för att bättre främja dagens bostadspolitiska mål.

Utvärdering mot stödens syften

I avsnitt 8 återfinns utvärderingen av de aktuella stöden mot de syf-ten som regeringen uttryckt för respektive stödform. Vi utgår huvud-sakligen från de syften som kan betraktas som bostadspolitiska samt de operationella mål för bostadspolitiken som bland annat uttrycks i samband med beslut om anslag till bostadsstöden. Stöden behand-las i tre grupper – räntebidragen till ny- och ombyggnad, invester-ingsstöden till hyresbostäder och slutligen investerinvester-ingsstöden till

studentbostäder. Vi diskuterar om stödens utformning var adekvat utifrån syftena och hur stöden skulle ha kunnat göras mer ända-målsenliga och effektiva.

Neutralitets- och paritetsmålets relevans idag

I avsnitt 9 diskuteras dels målet om neutralitet mellan upplåtelse-formerna, dels målet om paritet mellan bostäder med olika byggår, utifrån relevansen av dessa mål på dagens bostadsmarknad.

För- och nackdelar med olika stödformer

De principiellt olika sätt som finns att konstruera statliga ekonomis-ka stöd på är framförallt produktions- kontra konsumtionsstöd, ge-nerella kontra selektiva stöd, engångs- kontra periodiska stöd, till-fälliga kontra långvariga stöd samt bidrag kontra skatteförmåner. I avsnitt 10 förs ett principiellt resonemang om för- och nackdelar med respektive stödform och vad som skulle hända om det överhu-vudtaget inte fanns något statligt stöd till bostadssektorn.

Slutsatser och kommentarer

I uppdraget ingår inte att föreslå något nytt subventionssystem, men vi uppfattar att det yttersta syftet med utvärderingen är att bidra med ett av flera underlag för beslut om en ny bostadspolitik. I del III sammanförs de slutsatser som dragits med avslutande kommentarer och förslag till alternativa lösningar, som vi menar bör övervägas i den diskussionen.

2. Bostadsstöden i bostadspolitiken

Det nuvarande bostadsfinansieringssystemet innebar en radikal för-ändring i synen på statens och de regionala offentliga aktörernas roll.

Det tidigare bostadsfinansieringssystemet

I början av 90-talet byggde bostadsfinansieringssystemet på: • Ett statligt långsiktigt lånesystem med en s.k. garanterad ränta.

Räntebidraget täckte den del av låneutgifterna som översteg den s.k. garanterade räntan. Systemet innebar att staten tog en vä-sentlig del av risktagandet vid långivning, i synnerhet till flerbo-stadshus. Syftet var att hålla nere ränteutgifterna och därmed boendekostnaderna i nyproducerade lägenheter. Tillfälliga kost-nadshöjningar, beroende på stegringar i byggkostnader och rän-tor, skulle inte få slå igenom på bostadskostnaderna. Systemet gjorde byggherrens kapitalutgifter förutsägbara.

• Tillfälliga produktionsstöd, som ofta var selektiva stöd, till om-byggnad och olika sysselsättningsskapande åtgärder samt stöd som inrättades av rent arbetsmarknadspolitiska skäl. Det s.k. ROT-programmet för reparationer, ombyggnader och tillbygg-nader fanns kvar till år 1995. Det var sysselsättnings- och stabili-seringspolitiska motiv som vägde tungt även här.

• Kostnads- och kvalitetsprövning av varje låneobjekt samt pröv-ning av funktionell lämplighet genom byggnadsnämndernas bygglovsprövning.

• Stöd till flerbarnsfamiljer för förvärv av egnahem.

• Bostadsbidrag för att stödja flerbarnsfamiljer att skaffa bostäder med god utrymmes- och utrustningsstandard. Inriktningsmålet för utrymmesstandard var: inte fler än två boende per rum, kök och ett rum oräknat, och att varje barn skall ha möjlighet till ett eget rum.

• En offentlig ”mottagare” för de statliga stöden, bestående av starka regionala förmedlingsorgan, liksom av starka lokala pla-neringsorgan utrustade med planmonopol, markvillkor, allmän-nyttiga bostadsföretag, bostadsförsörjningsprogram och tillsyns-ansvar.

• Ett hyressättningssystem som byggde på bruksvärdet, det vill säga hyror motsvarande självkostnaden i allmännyttan, och där själv-kostnaden innebar att intäkterna skulle täcka drift och underhåll i beståndet som helhet och möjliggöra önskvärt nybyggande.

Motiven till 90-talets förändringar

Hösten 1991 beslöt den nya borgerligt dominerade riksdagen att inte införa det räntelånesystem som den tidigare socialdemokratiska regeringen föreslagit. Istället beslutades att en rad av de dittillsva-rande kraven vid ny- och ombyggnad skulle slopas. Detta gällde

mark- och konkurrensvillkoren, kommunal anvisningsrätt samt produktionskostnadsprövningen. Den statligt reglerade bostads-lånegivningen beslutades upphöra från den 1 januari 1992. Istället infördes ett system för statliga kreditgarantier för lån på kreditmark-naden.

Motiven till att avskaffa de olika kraven vid bidragsgivning var att producenter och byggherrar borde kunna vända sig till konsumen-terna direkt och tillfredsställa marknadens efterfrågan på bostäder. Kvar fanns bara krav på att bostäderna skulle avse permanent-boende samt vissa grundläggande krav på utrymmes- och utrust-ningsstandard, liksom krav på hyresgästinflytande vid ombyggnad av hyresbostäder och krav på konsumentskydd. En avreglering bedömdes som nödvändig för att åstadkomma sänkta byggkost-nader. Markvillkor, kommunal bostadsanvisningsrätt, produktions-kostnadsprövning och konkurrensvillkor bedömdes bara innebära en kostnadshöjande tidsutdräkt. Det fanns ingen anledning att öka kommunernas inflytande över byggandet mer än vad som följde av planlagstiftningen. Borttagandet av de flesta krav för erhållande av statligt stöd förklarades vara det första steget i en omfattande avre-glering av byggandet.

Motiven till reformeringen av stödsystemet och införandet av det s.k. Danellsystemet var att bostadspolitiken måste underordnas den allmänna ekonomiska politiken. Det dåvarande stödsystemet mot-verkade sparande och avskärmade aktörerna på bygg- och bostads-marknaderna från effekterna av den ekonomiska politiken. Detta bedömdes ha försenat nödvändiga strukturförändringar och lett till okontrollerade kostnadsökningar, både för staten och för medbor-garna. Det höga ränteläget var huvudorsaken till problemen med det gällande bostadsfinansieringssystemet. Ansträngningarna hade riktats in på att genom kostsamma och instabila stödsystem hindra marknadsräntornas genomslag i boendekostnaderna. De omfat-tande subventionerna bedömdes samtidigt ha dolt de kraftiga ökningarna av byggkostnaderna. Syftet med det nya systemet för bostadsfinansiering var att:

– successivt minska de statliga subventionerna till bostads-byggandet.

– göra boendet mer räntekänsligt.

– avreglera och förenkla i regelverket kring det statliga stödet till bostadsbyggandet, samt

– skapa press på produktionskostnaderna genom ändrade regler för beräkning av bidragsunderlaget.

Målsättningen för det stödsystem som infördes 1993 var således att låntagarna själva i ökande omfattning skulle träffas av förändringar i kapitalkostnaderna för bostadsbyggande, negativa såväl som posi-tiva. Räntebidragen för ny- och ombyggnad skulle successivt avveck-las för egnahem. Med hänsyn till de skatteregler som gällde för

egna-hem skulle det finnas kvar en viss subvention av hyres- och bostads-rätter. Men fram till årgång 1999 skulle det ske en successiv avtrapp-ning av stöden ner till en nivå på 30 procent av den beräknade ränteutgiften för hyres- och bostadsrättshus.

Ansvaret kunde, bara på grund av bostadssektorns storlek, inte vältras över på staten och samhället i övrigt ”utan allvarliga skade-verkningar för dessa”. Bostadspolitiken måste, menade man, utfor-mas så att inflationen bekämpas, sparandet främjas och statens utgifter minskas.

Det ifrågasattes om kostnaderna för bostadsfinansieringssystemet stod i någon rimlig proportion till de faktiska bostadspolitiska pro-blemen, som vid den här tiden uppfattades handla om vissa grup-pers boende: ungdomars, äldres och funktionshindrades. Bostads-beståndet var moderniserat och trångboddheten ett marginellt problem.

De förändringar som påbörjades av den socialdemokratiska reger-ingen i början av 90-talet, genomfördes i huvudsak av den borgerliga regeringen åren 1991–94 och fullföljdes därefter av den socialdemo-kratiska regeringen för att kunna möta de problem som angivits ovan. Samtidigt skulle ambitionerna inom bostadspolitiken inte sänkas. I stället höjdes de, genom att ”ekologin” och ”hållbarhets-aspekterna” kom att betonas hårdare.

Det nuvarande bostadsfinansieringssystemet

Övergången år 1993 till det nu aktuella bostadsfinansieringssystemet innebär att:

• Bostadsfinansieringen sker på den öppna kreditmarknaden. Lån-tagarna står för huvuddelen av räntekostnaderna och för stor del av riskerna vid ränteförändringar.

• Den generella ekonomiska politiken blir huvudinstrument också för bostadspolitiken. Kontroll över statens budgetsaldo och utgif-ter leder – tillsammans med en rörlig växelkurs – till låg inflation och låga räntor.

• För att hålla nere utgifterna för bostadspolitiken avvecklas det statliga lånesystemet med garanterad ränta. Ett räntelånesystem föreslogs 1991 men genomfördes inte. Istället reduceras ränte-bidragens uppgift till att upprätthålla neutraliteten mellan upp-låtelseformerna. Räntebidragen för flerbostadshus skall motsvara ränteavdragen för egnahem och blir ”eviga”.

• Det statliga risktagandet finns kvar i form av ett kreditgaranti-system. Istället för att garantera byggherrens ränteutgifter försäk-rar staten kreditgivarens krediter.

• Bostädernas funktionella lämplighet och tillgänglighet prövas inte längre genom bygglov utan kontrolleras av en av byggherren anlitad kvalitetsansvarig, under byggnadsnämndens tillsyn. Från 1995 sker dessutom prövning hos länsstyrelserna i samband med handläggningen av räntebidragsärendet.

• Bostadsbidragen höjs i samband med skattereformen, både för att parera effekterna på hyrorna, och för att följa produktions-kostnaderna i nybyggnad. 1997 reduceras stödet drastiskt och blir i huvudsak ett stöd för familjer med en förälder, i hyresrätt, och i viss mån för studenter. De viktigaste regelförändringarna som in-fördes 1997 var:

– preliminära bidrag som avstämdes i efterhand mot uppgivna inkomster

– individuella inkomstgränser för makar/sammanboende med barn, den s.k. arbetslinjen,

– ändrade regler för beräkning av den bidragsgrundande bostadskostnaden införs för boende i egnahem och bostads-rätt

– begränsningar av den bidragsgrundande bostadsytan. • Räntebidragen för egnahem avvecklas successivt och

skatte-avdragen för egnahem reduceras till 30 procent av räntekostna-derna. Nybyggda egnahem slipper fastighetsskatten de första 5 åren.

• Tillfälliga selektiva produktionsstöd används även fortsättnings-vis, bl.a. av arbetsmarknadspolitiska skäl, t.ex. stöd till student-bostäder och till åtgärder för att förbättra inomhusmiljön samt stöd till energibesparande åtgärder. Efter sekelskiftet införs olika stöd för byggandet av hyresbostäder. Ett återkommande inslag är olika miljörelaterade stöd

• En i mindre grad detaljreglerande offentlig ”mottagare”, genom att markvillkoret tas bort. Större självständighet för allmännyttiga bostadsföretag

• Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen tonas ner men betonas på nytt med den nya Bostadsförsörjningslagen som in-förs den 1 januari 2001. Enligt denna ska kommunerna ta fram riktlinjer för bostadsförsörjningen och riktlinjerna ska antas av kommunfullmäktige minst en gång per mandatperiod.

• Hyresförhandlingssystemet är kvar.

• Olika former av stöd införs för att ”konsolidera” kommunala bo-stadsföretag genom att riva delar av beståndet. Statens bostads-nämnd inrättas 2002.

3. Analys av det nu gällande bostadspolitiska målet

Det bostadspolitiska målet har sedan lång tid tillbaka handlat om att alla ska ha tillgång till sunda, rymliga, välplanerade och ändamåls-enligt utrustade bostäder till rimligt pris. Det har varit bred politisk enighet kring detta.

Det nuvarande målets tillkomst

Den bostadspolitiska utredningen 1995–96 fick i uppdrag att ”preci-sera målen för en fortsatt social bostadspolitik” och lade i rapporten ”Bostadspolitik 2000 – från produktions- till boendepolitik” (SOU 1996:156) fram ett förslag som ligger till grund för det nu gällande målet för bostadspolitiken. I juni 1998 fastställde riksdagen ett nytt övergripande mål för bostadspolitiken: ”Bostaden är en social rättig-het och bostadspolitiken ska skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar” (prop. 1997/98:119, bet. 1997/ 98:BoU10, rskr 1997/98:306).

I samband med budgetpropositionen för år 2003 föreslog reger-ingen3 _{en ny målformulering, som riksdagen fastställde i december}

2002:

”Målet för bostadspolitiken är att alla skall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verk-samheten”. (prop 2002/03:1, bet. 2002/03:BoU1, rskr. 2002/03:66).

Den största skillnaden jämfört med den tidigare målformuleringen var tillägget om hållbar utveckling. Bakgrunden var att regeringen i mars 2002 hade lagt fram en ”Nationell handlingsplan för hållbar ut-veckling” (skr. 2001/02:172, bet. 2001/02:MJU16, rskr. 2001/02:315). Enligt den tidigare målformuleringen från 1998 skulle det skapas för-utsättningar att bo och leva ”inom ekologiskt hållbara ramar”. Nu menade regeringen att bostadspolitiken borde kompletteras med den bredare målsättning som den nationella handlingsplanen gav uttryck för och som omfattade tre dimensioner av hållbar utveckling (prop. 2002/03:1). I detta tillägg valde man att knyta hållbarhets-aspekterna till planering, byggande och förvaltning och inte som tidi-gare till boendet.

Övriga förändringar blev inte föremål för diskussion, åtminstone inte så att det återspeglades i propositionen eller utskottsbetänkan-det. Det är ändå värt att nämna att inledningen ”Bostaden är en

3 _{I bilaga 2 finns en utförligare beskrivning av turerna kring framtagandet av det}

social rättighet” togs bort och att formuleringen ”bostadspolitiken ska skapa förutsättningar för alla…” ändrades till ”målet för bostads-politiken är att alla ska ges förutsättningar…”. Vi menar att dessa båda förändringar tyder på en sänkning av ambitionsnivån i bo-stadspolitiken men ger oss här inte in på att försöka tolka den exakta innebörden av detta. Vi fokuserar i stället på att försöka ge ett upp-följningsbart innehåll åt de olika delarna av målet, för att i enlighet med uppdraget kunna utvärdera de ekonomiska stöden till bostads-byggandet mot olika aspekter av det bostadspolitiska målet.

Vad innebär målet?

Det bostadspolitiska målet är långt och svårt att omedelbart ta till sig. Genom att spalta upp det i tre huvuddelar blir det tydligare vad det handlar om. Den första meningen gäller alla människors möjlig-heter att kunna skaffa sig ett i vid mening bra boende:

Alla ska ges förutsättningar att leva i – goda bostäder

– till rimliga boendekostnader – i en stimulerande och trygg miljö – inom långsiktigt hållbara ramar

Den påföljande meningen tar mer direkt sikte på bostadsområdenas kvalitet och funktion: Boendemiljön ska bidra till jämlika och vär-diga levnadsförhållanden och främja en god uppväxt för barn och ungdomar.

I dessa delar utgår målet mer eller mindre direkt från individerna och hushållen. Så långt måste en eventuell uppföljning av målet rimligtvis också göras på den nivån, alltså i termer av vilka effekter bostadspolitiken har på boendeförhållandena.

Den sista meningen, som är ett tillägg till den ursprungliga formu-leringen från 1998, innebär att man ansluter bostadspolitiken till miljömålen: Ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling ska vara grund för planering, byggande och förvaltning.

Här handlar det inte längre om individer och hushåll utan om miljön, samhällsekonomin och det sociala livet samhället. I denna del avser målet inte boendeförhållandena utan den kommunala planeringen, bostadsbyggandet och förvaltningen av bostäder och boendemiljöer.

Bostadsbyggandet snarare medel än mål

När vi utvärderar de statliga ekonomiska stöden till bostadsbyggan-det utifrån vilka effekter de haft i förhållande till bostadsbyggan-det bostadspolitiska målet är det viktigt att notera att detta mål inte alls handlar om hur många bostäder som ska byggas. Ifråga om bostadsbyggandet sägs inget annat än att detta ska ske på ett sätt som främjar en hållbar ut-veckling. Bostadsbyggandet måste alltså i det här sammanhanget betraktas som ett medel och inte ett mål i sig.

Uppföljningsbara delmål

Om man ska kunna följa upp och utvärdera den förda politiken ut-ifrån det bostadspolitiska målet räcker det inte att urskilja ovan nämnda tre huvuddelar av målformuleringen. Man måste också ge de olika delarna en konkret innebörd. Och för att kunna göra det be-hövs en ytterligare uppdelning i någorlunda väl avgränsade delmål. Vi identifierar följande åtta delmål:

1. Alla ska ges förutsättningar 2. Goda bostäder

3. Rimliga boendekostnader 4. Stimulerande och trygg miljö 5. Långsiktigt hållbara ramar

6. Jämlika och värdiga levnadsförhållanden 7. Goda uppväxtmiljöer

8. Ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling

Vad innebär då dessa delmål? När vet man om de är uppfyllda? För att ens kunna veta om utvecklingen går åt rätt håll eller ej måste man på något sätt operationalisera målen, dvs. hitta rimliga tolkningar, indikatorer och nyckeltal. Våra tolkningar och förslag till indikatorer på måluppfyllelse bygger huvudsakligen på de officiella förarbetena till det bostadspolitiska målet, dvs. propositionerna som föregick be-sluten om nya målformuleringar 1998 respektive 2002. Men i vissa stycken har vi i brist på underlag fått göra egna bedömningar av vad som kan anses vara en rimlig tolkning.

Kan målen främjas med ekonomiskt stöd till

bostadsbyggandet?

Enligt direktiven ska Boverkets utvärdering utgå från de bostadspoli-tiska mål som kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande. Vi uppfattar denna avgränsning som att man avser ekonomiska stöd till bostadsbyggandet i sig. Man kan troligen främja de flesta mål i samband med ekonomiska stöd till byggandet om dessa stöd förenas med konkreta – och uppföljningsbara – krav på just det man vill uppnå. Men sådana krav kan ha negativa effekter ur andra aspekter. De kan t.ex. medföra krångliga regler och tungrodd administration. Om huvudsyftet är att snabbt få fram bostäder till rimliga kostnader kan detta motverka syftet. Om man däremot inte villkorar stöden på detta sätt är det mer begränsat vilka av delmålen som skulle kunna främjas med ekonomiskt stöd till bostadsbyggandet. I anslutning till tolkningen av varje delmål gör vi en preliminär bedömning av i vil-ken utsträckning det är möjligt att främja delmålet i fråga med eko-nomiskt stöd till bostadsbyggandet – utan särskilda villkor som avser just det delmålet.

Delmål 1. Alla ska ges förutsättningar

Vi uppfattar att regeringen och riksdagen med frasen ”alla skall ges förutsättningar…” vill betona att målet verkligen omfattar alla män-niskor – även dem som har det svårare än andra att skaffa sig en bo-stad som motsvarar behovet. Och i praktiken är det denna senare grupp som samhället särskilt behöver värna om för att uppfylla denna målsättning. Det handlar framförallt om barnfamiljer med låga inkomster, vissa grupper av äldre människor, personer med funktionshinder, ungdomar, asylsökande och hushåll med flykting-bakgrund samt hemlösa. Dessa och andra grupper kan ha svårt att hävda sina intressen, i synnerhet där det råder brist på bostäder.

Utvecklingen av antalet hemlösa är en indikator på måluppfyl-lelsen i denna del, men också t.ex. ungdomars (ofrivilliga) kvar-boende i föräldrahemmet, köer till studentbostäder och antal äldre som väntar på plats i särskilt boende. En god tillgång på bostäder är en nödvändig om än inte tillräcklig förutsättning för att uppfylla detta delmål. Därför kan antal kommuner med bostadsbrist fungera som en annan typ av indikator på utvecklingen i förhållande till detta delmål.

Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande?

Ekonomiskt stöd till bostadsbyggande bör kunna bidra till att öka ut-budet av bostäder och därmed till att skapa förutsättningar för alla att kunna leva i en lämplig bostad. Men man bör som sagt vara med-veten om att ett generellt sett stort utbud av bostäder inte är någon garanti för att detta delmål ska uppnås.

Delmål 2. Goda bostäder

Fram till 1998, när grunden för det nuvarande bostadspolitiska målet lades, sa man att bostadspolitiken skulle leda till ”sunda, rymliga och välplanerade bostäder”. Denna skrivning har alltså nu ersatts av bara ”goda bostäder”, vilket gör det svårare att tolka. Att man numera väl-jer en kortare och mindre konkret målformulering när det gäller bostädernas kvalitet kan hänga samman med den radikala förbätt-ringen av boendestandarden under efterkrigstiden. Man skulle kunna hävda att vi i långa stycken faktiskt har uppnått målet om sunda, rymliga och välplanerande bostäder.

Men det hindrar inte att det förekommer brister i kvaliteten i bostäderna. Problem med osunda bostäder kommer tillbaka i nya former. Byggslarv kan leda till fuktskador i husen och nya oprövade material eller konstruktioner kan ge upphov till allergier för de boende. I den senaste bostadspolitiska propositionen konstaterades att vi i Sverige har en jämfört med många andra länder hög och jämnt fördelad bostadsstandard men också att ”dåliga miljöer och problem med ohälsa i bostäder skall byggas bort” (prop. 1997/ 98:119).

Vi har idag betydligt högre ambitioner när det gäller såväl rymlighet i förhållande till hushållsstorlek som tillgängligheten för personer med nedsatt rörlighet. I budgetpropositionen för år 2000

konstatera-des konstatera-dessutom en försämring under nittiotalet av tillgängligheten för rörelsehindrade i nyproduktionen (prop. 1999/2000:1, s. 20).

Vi menar att det är dessa två aspekter som bör lyftas fram när det gäller målet att alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder – god tillgänglighet och god inomhusmiljö. Det handlar t.ex. om hur många äldre personer som bor med dålig tillgänglighet men också om sådant som problem med fukt och mögel, något som kan vara svårare att hitta nyckeltal för.

Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande?

Ekonomiskt stöd till nyproduktion kan ha en positiv effekt, genom att marknaden tillförs bostäder som bidrar till att höja den genom-snittliga kvaliteten i beståndet. Stöd till ombyggnad kan främja en förbättring av det befintliga bostadsbeståndet.

Delmål 3. Rimliga boendekostnader

Ett sätt att tolka målet om rimliga boendekostnader är att relatera bostadsutgifterna till hushållens ekonomiska utrymme. Målet skulle då vara att en normal inkomst ska räcka till ett fullgott boende.

Bostadsutgiften i procent av disponibel inkomst används ofta som en indikator på uppfyllelsen av detta delmål. Regeringen har t.ex. i sin årliga budgetproposition utgått från detta mått för att lyfta fram problemet med höga boendekostnader. I den senaste budgetpropo-sitionen konstateras att hushåll i hyresrätt nu lägger i genomsnitt ca 26 procent av sin disponibla inkomst på hyran, medan de i bostads-rätt klarar sig med 21 procent och de som har ett eget hus i genom-snitt bara behöver lägga 20 procent av den disponibla inkomsten på boendet. Regeringen anser att dessa andelar borde minska men vilken nivå som ska anses rimlig anges inte.

Vi menar att bostadsutgiftens andel av inkomsten är ett problema-tiskt mått. För det första beror utfallet såväl på inkomstutvecklingen som på hur hyror och andra bostadsrelaterade utgifter utvecklas. För det andra säger bostadsutgiftsprocenten väldigt lite om siuationen för hushållet. – Om inkomsterna är höga kan man ha råd att lägga en ganska stor del av dem på boendet. Men för ett låginkomsthushåll kan redan en måttlig bostadsutgiftsprocent innebära en svår ekono-misk situation. Därför är det oftast mer intressant att se vad bostads-utgifterna innebär för hushållens konsumtionsstandard, dvs. hur mycket som blir över sedan boendet är betalt.

Oavsett vilka mått man använder för att beskriva boendekostnad-erna i förhållande till hushållens ekonomiska situation bör man ha i minnet att skillnaderna är stora och att genomsnitten ofta säger väldigt lite. Man bör därför vid alla dessa jämförelser åtminstone skilja mellan olika upplåtelseformer och mellan olika hushållstyper.

Dessutom kan det ge mer att ta reda på hur många hushåll – och vilka – som inte har rimliga boendekostnader i förhållande till sina inkomster, än att följa upp genomsnitten för olika hushållstyper.

Ett sätt att hålla nere bostadsutgifterna är att frivilligt eller ofrivilligt bo på liten yta. Det kan därför finnas anledning att relatera

boende-kostnaderna till utrymmesstandarden. En rimlig utgångspunkt för det är den så kallade trångboddhetsnorm 34_.

Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande?

Stöd till bostadsbyggandet kan främja rimliga boendekostnader ge-nom att hålla nere kapitalkostnaden vid nyproduktion. Men det är inte självklart att ett stöd till byggherren ger utslag i lägre kostnader för de boende.

Delmål 4. Stimulerande och trygg miljö

Det finns inte mycket att gå på i förarbetena när det gäller tolkning-en av delmålet att alla ska ges förutsättningar att leva i tolkning-en stimule-rande och trygg miljö. I den bostadspolitiska propositionen talas bara om ”god arkitektur och stadsbyggnadskonst” samt om ”var-samhet om kulturmiljöns värden” (prop. 1997/98:119). Dessa formu-leringar antyder att en uppföljning i första hand skulle utgå från expertutlåtanden. Det finns kunskaper om hur egenskaper i miljön påverkar människors välbefinnande, trivsel och känsla av trygghet, men vi har ingen statistik som medger jämförelser mellan det som byggts med vissa statliga stöd och andra delar av beståndet.

Det handlar emellertid också om hur människor själva upplever sin boendemiljö – om de som bor i en viss stadsdel upplever just den miljön som stimulerande och om de kan känna sig trygga där. Detta är naturligtvis svårt att följa upp men man skulle möjligen kunna samarbeta med bostadsföretagen och ta hjälp av deras uppföljning-ar, så kallade nöjd boendeindex. Det har också gjorts mer ingående longitudinella studier i vissa så kallat utsatta bostadsområden, vilket skulle kunna ge en indikation på om dessa har utvecklats till stimule-rande och trygga boendemiljöer. Kommuners uppföljningar av de boendes omdömen av nybyggda områden skulle kunna utgöra ytterligare en källa.

Slutligen skulle man, när det gäller trygghetsaspekten, möjligen kunna hitta indikatorer som utgår från förekomst av olika typer av brott, men svårigheterna att knyta detta till egenskaper i den byggda miljön är uppenbara.

Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande?

Det är svårt att hävda att ekonomiskt stöd till bostadsbyggande i sig främjar stimulerande och trygga boendemiljöer – om det inte finns något konkret villkor som siktar på just detta.

Ekonomiskt stöd till ombyggnad skulle kunna inverka på i vilken utsträckning bostadsområden förnyas. Men det är långt ifrån säkert att en ombyggnad medför att invånarna upplever att boendemiljön blir mer stimulerande eller att de känner större trygghet i sitt bo-stadsområde.

4 _{Trångboddhetsnorm 3 innebär att hushåll där det bor mer än en person per}

rum, kök och vardagsrum oräknat, är trångbodda. I hushåll med samboende vuxna reduceras rumskravet mer ett rum. Tanken är att det ska finnas möjlig-het ge alla barn eget sovrum.

Delmål 5. Långsiktigt hållbara ramar

”Långsiktigt hållbara ramar” är diffust i det här sammanhanget. Vad betyder det att ”alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder inom långsiktigt hållbara ramar”?

För det första är det oklart vem man riktar sig till. Om man läser ordagrant är det de boendes rätt till långsiktighet det handlar om. Men om man går till förarbetena5 _{får man en helt annan bild. Den}

diskussion som fördes i den bostadspolitiska propositionen utgick knappast från de boende. Under rubriken ”Bostadspolitiken ska utvecklas inom ekologiskt hållbara ramar” talar regeringen om att ”utveckla bygg- och anläggningsbranschen till ett instrument för omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle” (prop. 1997/ 98:119). Bostadsutskottet hävdar sedan att man genom att lyfta fram det ekologiska perspektivet gör så att bostadspolitiken kommer att överensstämma med miljöpolitikens krav (1997/98 BoU10).

Om man utgår från förarbetena skulle alltså uttrycket ”inom lång-siktigt hållbara ramar” kunna tolkas t.ex. i termer av ”hållbarhets-tänkande” i byggbranschen eller livscykelperspektiv hos fastighets-ägaren. Men utifrån hur målet faktiskt är formulerat menar vi att det borde handla om långsiktigt hållbara ramar för hushållen.

För det andra är det oklart vad slags ramar man talar om. I den ursprungliga formuleringen 1998 var det klart uttryckt att det var ekologiskt hållbara ramar som då avsågs. Men den preciseringen togs bort i samband med att man år 2002 lade till delmålet om ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling, sist i det bostadspolitiska målet.

Boverket menar att det med den nuvarande målformuleringen blir mer relevant att fokusera på hushållens ekonomiska ramar. Lång-siktigt hållbara ramar skulle alltså här innebära att hushållen ska skyddas från plötsliga kast i de ekonomiska förutsättningarna för att kunna upprätthålla sin bostadsstandard. Med en sådan tolkning blir det relevant att försöka följa upp detta delmål genom att följa för-ändringar i boendekostnader över tid, i olika upplåtelseformer och årgångar.

De ekologiska aspekterna av hållbar utveckling kommer till uttryck i delmål 8 (se nedan).

Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande?

Ekonomiskt stöd till bostadsbyggande kan bidra till att hushållen får långsiktigt hållbara ekonomiska ramar för sitt boende. Men det be-ror på hur de utformas och som vi tidigare anfört så är det inte själv-klart att stöd till byggherren kommer de boende till del.

Delmål 6: Jämlika och värdiga levnadsförhållanden

Att ”boende- och bebyggelsemiljön ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden” skulle kunna betraktas som två delmål men vi väljer här att behandla dem i ett sammanhang.

I den senaste bostadspolitiska propositionen sägs att ”segregation och klassklyftor i boendet är ett växande samhällsproblem”, som gör att det krävs samhällsstöd till eftersatta bostadsområden (prop.1997/ 98:119). Allmännyttan har enligt propositionen bidragit till ett min-dre klasspräglat boende. Man bör slå vakt om allmännyttan för att motverka segregation och dämpa hyresutvecklingen. Vidare ansågs det angeläget att stärka särskilt utsatta gruppers ställning på bo-stadsmarknaden.

Mot denna bakgrund menar vi att målet om jämlika levnadsförhål-landen i första hand bör tolkas som en strävan efter att motverka segregation och främja integration i boendet. Det handlar om att möjligheterna att skaffa sig en bostad på den ordinarie bostadsmark-naden inte ska bero på faktorer som samhällsklass, kön, ålder, familjesituation eller etnisk bakgrund.

Utvecklingen av utrymmesstandarden för olika grupper, graden av boendesegregation respektive integrationen av utsatta grupper på olika lokala bostadsmarknader är sådant som skulle behöva under-sökas för att få underlag för en bedömning av om utvecklingen gått i rätt riktning.

Regeringen talar också om att människors delaktighet och infly-tande över sitt boende måste öka i hyresrätt för att uppnå likvärdiga sociala villkor, jämfört med de andra upplåtelseformerna. Med det perspektivet blir det relevant att studera i vilken mån boinflytande och delaktighet ökar eller minskar inom hyresrätten generellt sett.

När det gäller värdiga levnadsförhållanden sägs ingenting konkret i propositionen. Forskarna Andersson och Amcoff gör en intressant distinktion mellan dessa båda dimensioner6_{. De menar att begreppet}

värdiga handlar om någorlunda absoluta och oföränderliga krav på standard och utrymme medan vad som är jämlikt och inte jämlikt knappast kan definieras en gång för alla utan innebörden är att olika kategoriers villkor jämförs med varandra och att skillnaderna inte tillåts bli för stora.

Boverket menar att följande tre krav bör vara uppfyllda för att levnadsförhållandena ska kunna betraktas som värdiga: att man har en egen bostad, att den är tillräckligt stor med hänsyn till hushållets storlek och att fastigheten, inklusive utemiljön, underhålls och sköts på ett bra sätt. Bostaden betyder olika saker för olika människor och i olika skeden av livet, men för de allra flesta är en egen bostad en förutsättning för social och ekonomisk välfärd i övrigt. Och även om man kan ha ganska moderata krav på utrymmesstandard i vissa skeden av livet är det i längden inte förenligt med värdiga levnads-förhållanden att bo alltför många på liten yta. Det finns slutligen flera studier som visar att det är oerhört viktigt för självkänslan att det är rent och snyggt där man bor och att eventuell skadegörelse åtgärdas direkt. Man ska inte behöva skämmas för sitt bostadsom-råde eller sitt hus.

6 _{Se särtryck till denna rapport: ”Främjar statliga stöd till bostadsbyggandet}

Utvecklingen av antalet hemlösa och utrymmesstandarden för vissa hushållstyper och inkomstgrupper är exempel på tänkbara indika-torer för uppföljning av detta delmål. Något som också borde följas upp i detta sammanhang är hur skötsel och underhåll av såväl städer och fastigheter som utemiljön fungerar i så kallat utsatta bo-stadsområden.

Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande?

En förutsättning för såväl jämlika som värdiga levnadsförhållanden är att det finns tillräckligt många bostäder till en rimlig kostnad, vil-ket innebär att ekonomiska stöd till bostadsbyggandet kan ha bety-delse. Men det handlar inte enbart eller ens huvudsakligen om hur stort utbudet av bostäder är utan minst lika mycket om hur dessa bostäder fördelas och om villkoren för upplåtelsen.

När det gäller jämlika levnadsförhållanden bedömer vi att det framförallt är det geografiska utfallet av stöden, alltså var de kommer till användning, som är avgörande för om stöden har någon bety-delse i detta sammanhang. I den mån stöden ger incitament till att bygga nytt eller bygga om i områden som är eftersatta skulle de kunna bidra till att öka jämlikheten i boendevillkor för olika grupper. Och om stöden medverkar till en mer blandad bebyggelse skulle de också kunna bidra till att motverka segregation och klassklyftor i boendet

När det gäller värdiga levnadsförhållanden är det kanske framför-allt stöd till ombyggnad och underhåll som kan tänkas främja detta mål.

Delmål 7. Goda uppväxtmiljöer

Nästa delmål är att ”boende- och bebyggelsemiljön skall… särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar”. Det är allmänt sett mycket svårt att veta vad som ska bedömas som goda uppväxt-miljöer och det blir knappast lättare av att fokusera på bebyggelse-miljön och försöka avgöra vad i den som kan tänkas främja en god uppväxt. Propositionen ger ingen ledning när det gäller att ge detta delmål en konkret innebörd. – Menar man kanske i praktiken det-samma som med ”stimulerande och trygg miljö”? Det målet, liksom övriga delmål, berör även de ungas levnadsförhållanden.

Goda uppväxtmiljöer borde karakteriseras av att de bidrar till att barn och ungdomar mår bra och utvecklas socialt på ett bra sätt, men det är så mycket annat som påverkar detta. Skolornas kvalitet har t.ex. förmodligen minst lika stor betydelse som bebyggelse-miljön, för att inte tala om hushållens försörjningssituation och familjeförhållandena i övrigt.

Gängbildning, förekomst av ungdomsbrottslighet, dåliga skolresul-tat och stökighet i skolor och förskolor skulle kunna indikera brister i uppväxtmiljön men det är svårt att på något tydligt sätt koppla sådana problem just till boendeförhållandena.