Boverket
Hälften bort!
Boverket januari 2008
Hälften bort!
Titel: Hälften bort! Energieffektivisering i befintlig bebyggelse Utgivare: Boverket januari 2008
Upplaga: 1
Pdf: ISBN: 978-91-85751-90-7
Sökord: energieffektivisering, energihushållning, energianvändning, befintliga byggnader, ändring av byggnad, ändringsföreskrifter,
författningsförslag, bygganmälningsplikt, individuell mätning av varmvatten, energimärkning av byggprodukter, energideklaration, kostnadseffektivitet, samhällsekonomiska konsekvensanalyser
Diarienummer: 10139-2407/2007
Rapporten finns att ladda ner som pdf på www.boverket.se
Rapporten kan på begäran beställas i alternativt format som Daisy, inläst på kassett m.m.
3
Förord
Av Sveriges totala slutliga energianvändning går en femtedel åt till att värma våra bostäder och lokaler. I en tid där energifrågorna allt mer kommit i fokus, både nationellt och internationellt, är det självklart att energieffektivisering inom fastighetssektorn blir allt viktigare.
Boverket har av regeringen erhållit uppdraget att redovisa vilka åtgärder som kan vidtas i samband med ändring av byggnader för att åstadkomma en effektivare energianvändning i det befintliga
byggnadsbeståndet. Behovet av ändringar i regelverket skulle analyseras och Boverket skulle lämna förslag på vilka ändringsåtgärder som bör bli bygganmälningspliktiga. Denna rapport utgör Boverkets redovisning av uppdraget.
I rapporten Piska och Morot gjorde Boverket 2005 en bred genomgång av olika tänkbara styrmedel för att åstadkomma en effektivare energianvändning i bebyggelsen, här fokuseras främst på administrativa styrmedel.
De flesta av de byggnader som kommer att finnas i Sverige 2050 är redan byggda. För att kunna tillvarata den energieffektiviseringspotential som ligger i den befintliga bebyggelsen behövs en tydligare styrning. Ett medel kan vara ändringsföreskrifter med tydligt angivna målnivåer. Ett sådant arbete måste bedrivas i bred samverkan med andra myndigheter och branschens aktörer. I början av 1990-talet genomförde Boverket ett omfattande arbete för att ta fram ombyggnadsregler. Den gången fann dock Boverket att det inte var lämpligt att utfärda bindande regler eftersom ändringsprojekten var av så skiftande karaktär och byggnaderna hade så olika förutsättningar. Arbetet resulterade istället i allmänna råd som tydliggjorde ett förhållningssätt till ändringssituationen. Att ta fram ändringsföreskrifter som ska passa alla typer av byggnader från medeltid till nutid är en utmaning – förhoppningsvis är tiden nu mogen.
Rapporten har utarbetats av en arbetsgrupp inom Boverket bestående av tekniker, ekonomer och jurister. Underlagsmaterial har inhämtats från ATON teknikkonsult AB och Institutionen för industriell ekonomi och organisation vid KTH.
Karlskrona januari 2008
Ulf Troedson
5
Innehåll
Förord ... 3
Innehåll ... 5
Förslag och överväganden ... 7
Sammanfattning ... 7
Författningsförslag med diskussion... 10
Samhällsekonomisk konsekvensanalys... 13
Utgångspunkter ... 21
Uppdraget... 21
Bakgrund ... 21
Boverkets arbete med uppdraget... 23
Avgränsningar ... 23
Om potentialer... 24
Samhällsekonomisk effektivitet och samhällsekonomisk kostnadseffektivitet – två olika ansatser ... 27
Inledning... 27
Samhällsekonomisk effektivitet ... 27
Samhällsekonomisk kostnadseffektivitet ... 28
Olika styrmedels förmåga att uppnå kostnadseffektiva lösningar... 30
Regler vid ändring av byggnad... 33
Nuvarande regler... 33
Problem och möjligheter ... 37
Jämförelse med Nordiskt regelverk... 40
Konsekvenser av utökade följdkrav ... 43
Energideklaration... 47
Energibesiktning i samband med OVK ... 49
Att ställa krav på byggprodukter ... 51
Sammanfattning ... 51
Principen om fri rörlighet för varor... 52
Regelverket för märkning ... 53
Funktionskrav på byggprodukter... 54
Hur kan Sverige agera ... 56
Tekniska åtgärder... 59
Beskrivning av tekniska åtgärder ... 61
Skattning av åtgärders besparingspotentialer samt kostnader... 63
Möjliga åtgärdsförslag – en diskussion ... 70
Individuell mätning av värme och varmvatten ... 77
Varmvattenmätning ... 78
Värmemätning ... 78
Diskussion ... 79
7
Förslag och överväganden
Sammanfattning
Regelverket allmänt
När en byggnad ändras ska ändringen uppfylla de tekniska
egenskapskraven om bl.a. energihushållning och värmeisolering som anges i Lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL). Under vissa förutsättningar kan kraven även komma att omfatta sådana delar av byggnaden som inte direkt berörs av ändringen, s.k. följdkrav. För nybyggnader har Boverket utarbetat föreskrifter som preciserar innebörden av de tekniska egenskapskraven, Boverket byggregler, BBR. För ändringssituationen saknas motsvarande föreskrifter. Däremot finns det Allmänna råd om ändring av byggnad, BÄR, som mera anger ett förhållningssätt än specifika krav.
Jämför man de svenska energikraven vid ändring av byggnad med vad som gäller i de övriga nordiska länderna, Island undantaget, kan man konstatera att regelverken har en snarlik uppbyggnad, och genomgående ställs det krav på att energieffektiviseringsåtgärder vidtas när
ändringsåtgärderna når över en viss dignitet. Mest preciserade är det danska regelverket, där det ställs tydliga krav på vilka egenskaper de enskilda byggnadsdelarna ska uppfylla vid ändring. I motsats till det svenska, som gäller vid alla ändringar, gäller det danska regelverket bara vid vissa preciserade åtgärder. Dessutom finns det ett generellt undantag som utöver kyrkor, museer och fredade byggnader även undantar alla ”bevaringsvärda byggnader”. Dispens från reglerna kan också ges av arkitektoniska och byggnadstekniska skäl.
Även om det svenska regelverket ställer krav på energihushållning och värmeisolering vid ändring av byggnad är en utbredd uppfattning att så inte är fallet. Förmodligen är en starkt bidragande orsak till detta att avsaknaden av preciseringar gör det svårt att bedöma innebörden av kraven i den enskilda situationen. Utifrån lagen är det möjligt att förhålla sig till kravet på energihushållning och värmeisolering, men när kraven är otydliga är efterlevnaden svår att kontrollera.
Mot den bakgrunden bedöms framtagande av föreskrifter för
energieffektivisering i samband med ändring av byggnader. Då ett sådant regelverk omfattar alla hus måste även andra värden beaktas för att inte medföra negativa konsekvenser. Boverket har bemyndigande för att besluta om föreskrifter för ändringssituation.
Boverket har för avsikt att bedriva arbetet med att ta fram
ändringsföreskrifter på ett sådant sätt att de kan överlämnas till EU för notifiering under 2009.
Tydliggör vilka krav som ställs vid större ombyggnad
Vanligt i flera länders lagstiftningar är att krav ställs vid större ombyggnader. I EU-direktivet 2002/91/EG Om byggnaders
energiprestanda förskrivs det också att större byggnader som genomgår
en ”major renovation” under vissa förutsättningar ska uppfylla vissa minimikrav om energiprestanda. I direktivet exemplifieras ”major
renovation” som en åtgärd där renoveringskostnaden för byggnadens skal
och energiinstallationer överstiger 25 procent av byggnadens värde, exklusive markvärde, eller där mer än 25 procent av byggnadens skal berörs. Något helt motsvarande begrepp finns inte i svensk lagstiftning. Däremot kan följdkrav utlösas vid väsentligt ändrad användning eller om byggnaden får en avsevärt förlängd brukstid. Begreppet ”avsevärt förlängd brukstid” tillkom i en tid med radikalt annorlunda
förutsättningar och beskrivs i förarbetena till lagen framförallt utifrån om en byggnad tillförs nya funktioner. Detta gör att begreppet idag är svårt att tolka och tillämpa och det är inte självklar att ”avsevärt förlängd brukstid” utlöses vid ens mycket omfattande ombyggnader. Boverket anser det rimligt att man vid omfattande ombyggnader ska kunna ställa relativt långt gående funktionskrav som riktar sig mot hela byggnaden. Ett begrepp som närmare motsvarar EU-direktivets ”major renovation” kan också förmodas underlätta implementeringen av eventuellt
kommande EU-direktiv. Att knyta ett sådant begrepp till byggnadens värde skulle dock få orimliga konsekvenser med tanke på de varierande fastighetspriserna inom landet.
Begreppet ”avsevärt förlängd brukstid” bör i lagstiftningen ersättas av ett nytt begrepp för omfattande ombyggnad. Väsentligt är att det i förarbeten tydliggörs vilka kriterier som ska gälla för att omfattande ombyggnad ska anses föreligga och vilka krav som kan ställas i en sådan situation. En sådan översyn ryms inom direktivet för den pågående PBL/BVL-utredningen.
Utökad bygganmälningsplikt
I många fall finns det möjlighet till lönsamma
energieffektiviseringsåtgärder i samband med olika mindre
ändringsåtgärder, även om de är av så begränsad karaktär att följdkrav inte utlöses. Det är en utbredd uppfattning att denna
energieffektiviseringspotential inte tas tillvara. Även om kraven på energieffektivisering gäller vid alla ändringsåtgärder har samhället mycket begränsade möjligheter att påverka att så faktiskt sker om åtgärderna inte är bygganmälningspliktiga. Bygganmälningsplikt medför dock en administrativ merkostnad för den enskilde. För att kunna motivera en utökad bygganmälningsplikt bör det finnas en relativt stor energieffektiviseringspotential, såväl i det enskilda fallet, som i det
Förslag och överväganden 9
samlade beståndet, som inte utnyttjas. Störst motiv att införa en bygganmälningsplikt är i situationer då energieffektiviseringsåtgärden endast kan utföras i samband med att en annan åtgärd utförs.
Krav på bygganmälan bör även omfatta:
Sådan ändring av en byggnad som i större omfattning berör material i fasad. Detta fordrar en ändring i 9 kap 2 § PBL.
Energimärkning av byggprodukter
En lång rad av de energieffektiviseringsåtgärder som har identifierats i denna rapport handlar om att man vid utbyte av en produkt som t.ex. ytterdörr eller varmvattenarmatur väljer en energieffektiv produkt. Att införa en bygganmälningsplikt för att säkerställa att en byggherre väljer en energieffektiv produkt kan anses för onödigt administrativt krångligt. En alternativ möjlighet kan vara en tydlig deklaration av produkternas egenskaper med avseende på energianvändningen. Finns en tydlig märkning ökar sannolikheten att byggherren på eget initiativ väljer en energieffektiv produkt. Kombineras en märkning med tydliga krav i kommande ändringsregler är det sannolikt att detta kommer att påverka vilka produkter som saluförs. Det blir även förhållandevis enkelt att i efterhand verifiera om ändringen uppfyller kraven.
Energimyndigheten bör ges i uppdrag att i samverkan med Boverket identifiera relevanta byggprodukter med stor påverkan på
byggnadens energianvändning och verka för att dessa produkter deklareras och märks genom frivilliga branschöverenskommelser eller genom obligatorisk märkning.
Individuell mätning av varmvatten
I miljömålen har det formulerats långt gående krav på
energieffektivisering i bebyggelsen. För att uppnå målen räcker det sannolikt inte med att enbart vidta energieffektiviseringsåtgärder på själva byggnaderna, utan det krävs även ändrade beteenden och att den energianvändning som utgörs av hushållsel och el till drift av
kontorsutrustning etc. minskar. Försök med individuell mätning och debitering av värme- och varmvatten har visat på en besparingspotential på 10-20 procent. Att uppnå en motsvarande energieffektivisering genom andra åtgärder är svårt. I rapporten Piska och Morot föreslog Boverket att det vid nybyggnad skulle ställas krav på individuell mätning av värme och varmvatten vid nybyggnad. Då underlaget ansågs för bristfälligt lades inget motsvarande förslag för ändringsfallet. Sedan dess har tekniken ytterligare utvecklats och därtill finns erfarenhet från ytterligare ett antal projekt. Resultaten visar på en stor energibesparingspotential till
förhållandevis begränsade kostnader. Då idén med individuell mätning är att vinsten ska tillfalla den boende, är incitamentet för den enskilde fastighetsägaren att installera en sådan utrustning ofta mycket litet. När det gäller individuell mätning av varmvatten är tekniken relativt enkel. När det gäller individuell mätning och debitering av värme finns det dock ett antal rättvisefrågor att hantera i det enskilda fallet. Metoder att komma tillrätta med dessa finns, men förutsätter en intresserad och engagerad fastighetsägare. Krav synes därför inte vara den rätta metoden att få till stånd en individuell mätning av värme.
Krav bör ställas på individuell mätning av varmvatten vid ändring. För att detta ska vara möjligt krävs att motsvarande krav finns vid nybyggnad. Ett krav på individuell mätning av varmvatten
förutsätter förändringar på förordningsnivå.
Författningsförslag med diskussion
Utökad bygganmälningsplikt för fasadåtgärder
Förslag
Sådan ändring av en byggnad som i större omfattning berör material i fasad, införs som en bygganmälningspliktig åtgärd i 9 kap 2 § PBL.
Nuvarande lydelse Föreslagen ny lydelse Minst tre veckor innan arbetena
påbörjas skall byggherren
göra en anmälan till byggnadsnämnden (bygganmälan), om arbetena avser 1. uppförande eller tillbyggnad av en byggnad,
2. åtgärder som avses i 8 kap. 2 § första stycket,
3. sådana ändringar av en byggnad som berör konstruktionen av de bärande delarna eller som avsevärt påverkar dess planlösning,
4. installation eller väsentlig ändring av hissar, eldstäder, rökkanaler eller anordningar för ventilation i byggnader, 5. installation eller väsentlig ändring av anordningar för vattenförsörjning eller avlopp i byggnader eller inom tomter, 6. underhåll av sådan bebyggelse med särskilt bevarandevärde som omfattas av skyddsbestämmelser som utfärdats med stöd av 5 kap. 7 § första stycket 4 eller 16 § 4.
Byggnadsarbetena får påbörjas tidigare än som anges i första stycket om byggnadsnämnden särskilt medger det. Bygganmälan upphör att gälla om arbetena inte påbörjats inom två år från dagen för anmälan.
Rivning av byggnader eller delar av byggnader som inte är
komplementbyggnader, sådana ekonomibyggnader som avses i 8 kap. 1 § andra stycket eller sådana byggnader som avses i 8 kap. 10 § skall anmälas till byggnadsnämnden (rivningsanmälan).
Bestämmelserna i första - tredje styckena om när anmälan skall göras, när arbetena får påbörjas och när anmälan upphör att gälla skall tillämpas
Minst tre veckor innan arbetena påbörjas ska byggherren
göra en anmälan till byggnadsnämnden (bygganmälan), om arbetena avser 1. uppförande eller tillbyggnad av en byggnad,
2. åtgärder som avses i 8 kap. 2 § första stycket,
3. sådana ändringar av en byggnad som berör konstruktionen av de bärande delarna eller som avsevärt påverkar dess planlösning,
4. installation eller väsentlig ändring av hissar, eldstäder, rökkanaler eller anordningar för ventilation i byggnader, 5. installation eller väsentlig ändring av anordningar för vattenförsörjning eller avlopp i byggnader eller inom tomter, 6. underhåll av sådan bebyggelse med särskilt bevarandevärde som omfattas av skyddsbestämmelser som utfärdats med stöd av 5 kap. 7 § första stycket 4 eller 16 § 4,
7. sådan ändring av en byggnad som i större omfattning berör material i fasad.
Byggnadsarbetena får påbörjas tidigare än som anges i första stycket om byggnadsnämnden särskilt medger det. Bygganmälan upphör att gälla om arbetena inte påbörjats inom två år från dagen för anmälan.
Rivning av byggnader eller delar av byggnader som inte är
komplementbyggnader, sådana ekonomibyggnader som avses i 8 kap. 1 § andra stycket eller sådana
byggnader som avses i 8 kap. 10 § ska anmälas till byggnadsnämnden (rivningsanmälan).
Förslag och överväganden 11
Nuvarande lydelse Föreslagen ny lydelse
också i fråga om rivning. styckena om när anmälan ska göras, när arbetena får påbörjas och när anmälan upphör att gälla ska tillämpas också i fråga om rivning.
För att inte orsaka onödiga tolkningsproblem med risk för en varierad rättstillämpning är det väsentligt att begreppet ”i större omfattning” tydliggörs. Boverket har inget bemyndigande att precisera innebörden av 9 kap 2 § PBL. Enligt Boverkets bedömning är det också lämpligt att den typen av preciseringar görs i förarbetena till lagen.
Bedömningen är att flertalet av de situationer där det är relevant att ställa krav på energieffektivisering i samband med fasadåtgärder faller in under ändringsbegreppet. I denna rapport påpekas dock att det är önskvärt att ändringsbegreppet förtydligas inom ramen för den pågående
översynen av vissa frågor i plan- och bygglagsstiftningen 1.
Diskussion
Fasadåtgärder kan bestå av en lång rad olika åtgärder. Det kan handla om:
• Omputsning.
• Utbyte av träpanel t.ex. p.g.a. rötskador.
• Utbyte av betongelement t.ex. p.g.a. korrosionsskador eller brister i fasadmaterialet.
• Utbyte av tegelfasad p.g.a. korrosionsskador eller brister i förankringsjärn.
• Inklädnad av en fasad med ett nytt material eller putsning av en tidigare icke putsad fasad.
Åtgärden kan omfatta hela byggnaden, en enstaka fasad eller bestå i lappning av skadade delar. Den kan även bestå i att en viss del på samtliga fasader, som t.ex. fönsterbröstningar, åtgärdas. Väljer man att införa ett krav om bygganmälan för sådana ändringar som i större omfattning berör material i fasad, är det därför väsentligt att man tydliggör vad som avses med detta. I det danska regelverket har man infört kriteriet att minst 25 procent av klimatskärmen ska beröras av åtgärden. Detta medför att åtgärd endast på en gavelfasad inte behöver utlösa något krav, vilket kan anses tveksamt. En rimlig uttolkning av ”i väsentlig omfattning” skulle kunna vara en åtgärd som berör minst huvuddelen av en fasad eller minst 25 procent av den totala fasadytan.
Inom detaljplanelagt område krävs idag bygglov för att byta
fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller göra andra ändringar som avsevärt påverkar byggnadens yttre utseende. För en- och tvåbostadshus finns dock ett undantag om åtgärden inte väsentligt påverkar byggnadens eller områdets karaktär. Åtgärderna är dock inte idag
bygganmälningspliktiga. Att utbyte av betongelement eller
tegelbeklädnad skulle vara en bygganmälningspliktig åtgärd kan nog av många uppfattas som naturligt då det medför så omfattande
byggnadsåtgärder. Sker ändring av materialslag i fasaderna är det en
1
såpass kraftig förändring av byggnadens utseende att det är rimligt att möjligheten till energieffektivisering beaktas i det sammanhanget. Träpanel som fasadmaterial är vanligast på en- och tvåfamiljshus. Att utbyte av rötskadad träpanel skulle vara en bygganmälningspliktig åtgärd kan det vara svårare att få acceptans för. Ur
energieffektiviseringssynpunkt finns det dock inga skäl att undanta den åtgärden. Tvärtom är det sannolikt så att träpanel är ett vanligt
fasadmaterial i de årgångar av småhus som i stor utsträckning värms med el. Då syftet är att minska användningen av jordens primära
energiresurser är åtgärder som minskar elanvändningen särskilt relevanta. Likaså kan det vara svårt att få acceptans för att en ren omputsning, om inga samtidiga utseendeförändringar vidtas, skulle vara en
bygganmälningspliktig åtgärd. Där finns även den svårigheten att det i förväg kan vara svårt att exakt avgöra hur stor del av fasadytan som berörs av åtgärden. Omfattande putslagningar kan även beröra mer än 25 procent av den totala fasadytan. I många fall torde det även röra sig om äldre byggnader med kulturvärden, där en utvändig tilläggsisolering av det skälet är olämplig. Det kan därför finnas skäl att inte betrakta omputsning som en sådan åtgärd som skulle fordra bygganmälan.
På samma sätt som en- och tvåfamiljshus i en del fall är undantagna från bygglovsplikt, skulle det vara möjligt att i lagen formulera ett undantag för dem även avseende den nu föreslagna utökningen av bygganmälningsplikten. Ur energieffektiviseringssynpunkt är det dock svårt att motivera ett sådant undantag. Snarare är det så att risken för att energieffektiviseringsåtgärder inte beaktas i samband med andra åtgärder är större på en- och tvåfamiljshus än på flerfamiljshus. Merparten av de byggnader som värms med el finns också i småhusbeståndet.
Görs ändring av en byggnad, som i större omfattning berör material i fasad, till en bygganmälningspliktig åtgärd så ger det även en möjlighet att bevaka andra tekniska egenskapskrav, kanske framförallt de om buller, bärighet och skydd mot brandspridning, vilket får anses vara ett mervärde.
Fönster
Fönster utgör en del av fasaden och skulle kunna innefattas i en bygganmälningsplikt för fasadåtgärder. I ”större omfattning” skulle för denna åtgärd kunna preciseras som merparten av fönstren på en fasad i ett flerfamiljshus eller merparten av fönstren i ett en- eller tvåfamiljshus. I denna rapport pekar dock Boverket på alternativet att kombinera en märkning av fönster med tydligare krav vid ändring av byggnader.
Taktäckningsmaterial
I detta förslag har ”fasad” använts istället för ”klimatskärm”. Motivet för detta är att i ”klimatskärm” ingår yttertaket. Bedömningen är dock att det sällan finnas någon ”passa på” effekt vid utbyte av tacktäckningen.
Individuell mätning av varmvatten
Förslag
Förslag och överväganden 13
Byggnader som inrymmer bostäder ska förses med system för individuell mätning av varmvatten, om det inte är oskäligt.
Kravet har här formulerats så att det gäller såväl vid nybyggnad som vid ändring, då det inte är rimligt att ställa längre gående krav vid ändring än nybyggnad. För att kunna ställa krav på utrustning som medger
individuell mätning av varmvatten krävs det enligt Boverkets uppfattning ett stöd i BVF. Införs det som en 10 a § omfattas det av det
bemyndigande Boverket har enligt 18 § BVF att meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen.
Situationer där det kan anses oskäligt att ställa krav på utrustning för individuell mätning kan t.ex. vara olika typer av vårdboende där de boendes förutsättningar att påverka sin varmvattenförbrukning är begränsade. I befintlig bebyggelse kan det handla om en lägenhet förses med varmvatten från ett flertal olika stammar eller svårighet att anordna varmvattencirkulation gör att de högst boende kan tvingas spola för att få fram varmvatten.
Via byggregelverket kan det ställas krav på att utrustning för
individuell mätning installeras, men inte att mätresultaten läggs till grund för hyres- eller avgiftsdebiteringen. Skulle användningen behöva regleras bör det ske inom ramen för annan lagstiftning. Problem kan finnas utifrån hyreslagstiftningen. Boverket anser dock inte att det finns skäl att
överväga en sådan reglering innan man kunnat belägga ett faktiskt problem. Regelverket för vatten- och värmemätare som handlar om konsumentskyddet att mätarna verkligen går rätt behöver samspela med en sådan reglering om individuell mätning göras.
Samhällsekonomisk konsekvensanalys
Utgångspunkter
Konsekvensanalys sker av föreslagna åtgärder. Analysen kan göras utifrån två ansatser (jmf. avsnittet Samhällsekonomisk effektivitet och samhällsekonomisk kostnadseffektivitet). I den första vägs de
samhällsekonomiska kostnaderna mot den samhällsekonomiska nyttan. Den andra, kostnadseffektivitetsanalysen, innebär att se på de
samhällsekonomiska kostnaderna, d.v.s. vilka åtgärder som uppnår ett förutbestämt mål till lägsta kostnad för samhället2.
Vad som påverkar hur omfattande en konsekvensanalys blir är karaktären på förslagen (åtgärderna). Om åtgärden är att öka kunskapen är en enkel analys oftast tillräcklig3. Om förslagen på åtgärder inte är tillräckligt konkreta är det inte möjligt att göra en konsekvensanalys. Konkreta förslag, däremot, leder till en mer omfattande analys.
Uppdraget avser att redovisa möjliga åtgärder för att i befintliga byggnader effektivisera energianvändningen. Förslag på vilka ändringsåtgärder som bör bli bygganmälningspliktiga ska lämnas.
Regeringens mål om minskade administrativa kostnader för företagen ska beaktas.
2
Naturvårdsverket, Konsekvensanalys steg för steg, Rapport.
3
Kostnader
Konsekvenser kan vara ökade eller minskade kostnader. Kostnader kan uppstå för olika aktörer t.ex. individ, anhörig, fastighetsägare, kommun, landsting o.s.v. Med samhällsekonomiska kostnader avses alla kostnader oavsett vem som bär dem – stat, kommun, landsting, företag, föreningar, hushåll eller enskilda individer.
Effekter
Som nämnts ovan beräknar kostnads-effektkalkylen
(=kostnadseffektivitetsansatsen)4 enbart samhällets kostnadssida.
Kalkylen utgår från att ett förutbestämt mål ska nås till lägsta kostnad för samhället och de fördelar som uppstår beaktas inte. Målet kan vara bestämt av t.ex. politiker eller lagstiftare. Denna kalkyl kan användas när det är svårt att värdera effekterna av en viss typ av åtgärder. Fördelen är att man kommer ifrån värderingsproblematiken på nyttosidan. Nackdelen är att man inte beaktar värdet på nyttan.
Riksdagen har fastställt ett mål för energianvändningen i bostäder och lokaler5. Den totala energianvändningen per uppvärmd areaenhet bör år 2020 ha minskat med 20 procent i förhållande till användningen 1995 och med 50 procent till år 2050.
En annan form av samhällsekonomisk kalkyl är
kostnads-nyttokalkylen. Den har som syfte att väga intäkterna för samhället mot kostnaderna. Det är möjligt att använda denna typ av kalkyl om nytto-sidan (effekterna) kan kvantifieras i pengar.
Merkostnad
Det är de kostnader som tillkommer av de föreslagna åtgärderna som skiljs ut, d.v.s. merkostnaden. Först tittar man på hur tillståndet skulle vara om de föreslagna åtgärderna genomfördes och uppskattar kostnaderna. Därefter tittar man på hur tillståndet skulle vara i samma tidsperiod om åtgärderna inte genomfördes (nollalternativet) och drar ifrån kostnaderna av det som skulle ske. Differensen utgör merkostnaden.
Regelförenkling
Målet för regeringens regelförenklingsarbete är att företagens
administrativa kostnader för samtliga statliga regelverk ska minska med minst 25 procent till hösten 2010. Regeringens syfte är också att
regelförenklingsarbetet ska leda till en märkbar förändring i företagens vardag.
Konsekvenser av att utarbeta ändringsföreskrifter
Boverket kommer att bedriva arbetet med att ta fram ändringsföreskrifter med ambitionen att de ska kunna överlämnas till EU för notifiering under 2009.
Vilka krav som gäller vid ändring av byggnad framgår av lag och förordning. Kraven kan preciseras i föreskrifter, men föreskrifterna får inte gå utöver vad som följer av lag och förordning. Utarbetandet av föreskrifterna medför alltså ingen skärpning av kravnivån, men syftet
4
Vad kostar det samhället? Rapport från Boverket, 2004.
5
Förslag och överväganden 15
med att precisera kraven i föreskriftsform är att få en bättre regelefterlevnad då kraven tydliggörs.
Regelförenkling
En precisering av kraven medför att det blir enklare för den enskilde att förutse vilka krav som kan komma att ställas vid ändring. Leder utarbetandet av preciserade föreskrifter till att tillsynen av regelverkets efterlevnad förbättras, kan detta förmodas leda till större krav på den enskilde.
Avgörande är dock hur föreskrifterna utformas, och i samband med ett framtida regelarbete måste konsekvenserna analyseras noggrannare.
Konsekvenser av utökad bygganmälningsplikt
I 9 kap. 2§ Plan och bygglagen (1987:10) anges vad som idag är bygganmälningspliktigt. Det är bland annat:
• ändringar som berör konstruktion av bärande delar
• installation eller väsentlig ändring av hissar, eldstäder, rökkanaler eller anordningar för ventilation
• installation eller väsentlig ändring av anordningar för vattenförsörjning eller avlopp
I denna rapport föreslås att även ”sådan ändring av en byggnad som i större omfattning berör material i fasad” ska bli en
bygganmälningspliktig åtgärd. En diskussion om rimligheten i att införa bygganmälningsplikt för olika åtgärder förs längre fram i denna rapport i avsnitt ”Tekniska åtgärder”. Utgångspunkten är att dessa ändringar, liksom alla ändringar, redan idag omfattas av de krav om
energihushållning och värmeisolering som framgår av Lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL).
Inom detaljplanelagt område är byte av fasadbeklädnad en
bygglovspliktig åtgärd, men alltså inte bygganmälningspliktigt. Undantag från bygglovsplikten finns för en- och tvåbostadshus om åtgärden inte väsentligt ändrar byggnadens eller områdets karaktär. För en del, men inte alla, situationer där bygganmälningsplikt nu föreslås, råder det alltså redan en bygglovsplikt. Bygglovsprövningen i de här fallen omfattar framförallt en prövning av det yttre utseendet.
Vad är bygganmälan?
Vid såväl nybyggnad som ändring är det byggherrens ansvar att
byggnaden uppfyller BVL:s krav. Bygganmälansförfarandet är samhällets redskap för att stötta och tillse att byggherren tar sitt ansvar.
Är åtgärden bygganmälningspliktig ska byggherren minst tre veckor innan åtgärden påbörjas göra en anmälan till byggnadsnämnden. Normalt ska byggnadsnämnden då kalla till ett byggsamråd. Vid byggsamrådet ska en genomgång göras av de åtgärder för besiktning, tillsyn och kontroll som är nödvändiga för att byggnaden ska kunna antas uppfylla bl.a. de tekniska egenskapskraven.
Vilka typer av kostnader medför en bygganmälan?
Själva bygganmälansprocessen medför ett antal kostnader för
byggherren. Är åtgärden även bygglovspliktig, eller om ändringsprojektet även av andra skäl är bygganmälningspliktig minskar merkostnaderna för den utökade bygganmälningsplikten.
• Tidsåtgång. För ett normalt ärende av den här aktuella typen kan det
antas att det tar två timmar att fylla i blankett för dem som är insatta i sitt projekt. Är personen ovan eller inte insatt i projektet kan mer tid krävas. Därtill kommer tid för byggsamråd och upprättande av kontrollplan. För ett enkelt ärende kan den totala tidsåtgången skattas till minst en dag.
• Avgift. För bygganmälan har kommunen rätt att ta ut en avgift för att
täcka sina kostnader. Avgiften kan antingen kopplas till berörd yta eller till åtgärdskategori. Avgiften fastställs lokalt. Görs en bedömning utifrån liknande åtgärdskategorier, kan avgiften för en bygganmälan som enbart omfattar ”sådan ändring av en byggnad som i större omfattning berör material i fasad” uppskattas till ca 5 000-10 000 kronor.
• Tidsutdräkt. Bygganmälan ska lämnas in minst tre veckor innan
arbetena igångsätts. Beroende på byggnadsnämndernas
arbetsbelastning kan den totala tidsutdräkten bli längre. Har inte byggherren en god framförhållning och planering, kan detta medföra dröjsmålskostnader.
• Projekterings- och beräkningskostnader. Har byggherren ett
bristfälligt underlag kan konsultkostnader uppstå. Dessa kostnader är helt avhängiga projektets komplexitet och omfattning.
• Kostnader för tillsyn och kontroll. Normalt får man dock förutsätta att
byggherren har ett egenintresse av tillse att arbetena blir rätt utförda.
Intäkter
Motivet för att införa en bygganmälningsplikt för ”sådan ändring av en byggnad som i större omfattning berör material i fasad” är att det i samband med fasadåtgärder har bedömts finnas en relativt stor
energieffektiviseringspotential om 5-6 TWh per år som, om man enbart ser på kostnaden för att utföra åtgärden och energibesparingen, ofta har bedömts vara lönsam för fastighetsägaren.
Leder bygganmälan till att byggherren uppmärksammas på förbisedda besparingsmöjligheter, och åtgärderna även med beaktande av
kostnaderna för bygganmälan är lönsamma för honom, medför den utökade bygganmälningsplikten en vinst för byggherren.
Möjliga utfall av en utökad bygganmälningsplikt
Införs en utökad bygganmälningsplikt kan man tänka sig ett antal olika scenarier:
1. Bygganmälningsplikten medför att byggherren/ fastighetsägaren väljer att inte vidta någon åtgärd eller väljer att senarelägga åtgärden.
Det innebär att en åtgärd som kan vara önskvärd inte genomförs eller fördröjs.
Förslag och överväganden 17
2. Bygganmälan leder inte till någon förändring i ursprungsprojektet. Det innebär att byggherren får klartecken att genomföra åtgärden utan någon justering. Endast kostnader uppstår men inga vinster –
uppenbart olönsamt och ineffektivt.
3. Bygganmälan leder till projektförändringar.
Utifrån hur kraven är formulerade kan man då tänka sig fyra olika alternativ.
Regelverket är formulerat på ett sådant sätt att:
a. Byggherren behöver endast genomföra åtgärder som är lönsamma för honom och som är lönsamma för samhället.
b. Byggherren behöver genomföra för honom olönsamma åtgärder, men åtgärderna är samhällsekonomiskt lönsamma. (Förutsätter naturligtvis att projektet som helhet fortfarande är lönsamt för fastighetsägaren – annars gör han ju ingenting)
c. Byggherren tvingas genomföra såväl privatekonomiskt som samhällsekonomiskt olönsamma åtgärder.
d. Byggherren tvingas genomföra åtgärder som är lönsamma för honom, men inte samhället. (T.ex. byggherren sparar energi – samhället förlorar en värdefull kulturbyggnad.)
När vi ska konsekvensbedöma införande av bygganmälningsplikten är ett problem att den faktiska innebörden av dagens krav är såpass otydlig att det är svårt att säga i vilket av fallen man hamnar.
Kraven i 14 § BVF om att man ska ta hänsyn till ändringens
omfattning och byggnadens förutsättningar gör det dock troligt att man framför allt hamnar i 2 och 3a. Sannolikt kommer även ett antal fall av 3d att dyka upp. Därtill kommer det sannolikt att finnas ett antal fall där åtgärden för en ”genomsnittlig” fastighetsägare hade varit lönsam – men inte just för en specifik fastighetsägare – d.v.s. man hamnar i situation 3b.
När är det lämpligt att införa bygganmälningsplikt?
Införs det en bygganmälningsplikt för åtgärder där energieffektiviseringspotentialen är uppenbar och den
privatekonomiskt/fastighetsekonomiskt lönsamheten är stor, är
sannolikheten relativt stor att åtgärden ändå skulle genomföras oberoende av myndigheters krav, d.v.s. man hamnar i situation 2 där bygganmälan enbart medför en kostnad. I dessa situationer är det mer kostnadseffektivt att arbeta med information (t.ex. energideklarationer) än en utökning av bygganmälningsplikten.
Den största effekten av att införa en bygganmälningsplikt hittar man förmodligen vid de ”passa på” åtgärder som blir följden då
fastighetsägaren investerar i andra åtgärder såsom t.ex. fasadrenovering. Eftersom fastighetsägaren ”tvingats” ta kostnaden för kunskapssökning i bygganmälan så kan det bli lönsamt för honom att genomföra åtgärden. (Sedan finns säkert fallet där fastighetsägaren p.g.a. av bristande insikter har underskattat besparingspotentialen och därför gjort en felaktig kalkyl där kostnaden för kunskapssökning har överskattats.)
Kostnadseffektivitet är ett önskvärt kriterium vid utvärdering av statliga åtgärder som administrativa styrmedel. Men samtidigt är det svårt att uppnå kostnadseffektivitet med ett administrativt styrmedel som t.ex.
bygganmälan. Anledningen är att den bygganmälningspliktiga åtgärden inte är kostnadseffektiv i de fall det finns andra åtgärder som är billigare att vidta och som ännu inte har genomförts.
Regelförenkling
Utökad bygganmälningsplikt innebär inte någon regelförenkling. Som framgår av ovanstående medför en utökad bygganmälningsplikt ökade administrativa kostnader för den enskilde byggherren.
Individuell mätning av tappvarmvatten
Förslaget är att byggnader som inrymmer bostäder vid uppförande eller ändring ska förses med system för individuell mätning av varmvatten, om det inte är oskäligt. Motivet är att de boende på det sättet ska få ett ekonomiskt incitament att spara på varmvatten, och på så sätt bidra till en energibesparing. De hittillsvarande erfarenheterna pekar på att individuell mätning och debitering medför en minskad varmvattenförbrukning på 15-30 procent. Skulle det genomföras i samtliga flerbostadshus skulle det medföra en besparing på 1- 2 TWh.
Fastighetsägarens kostnader för installation, drift och underhåll tänks finansieras med den minskade varmvattenförbrukningen. Under de förutsättningarna kan systemet medföra ett merarbete för fastighetsägare, men inte orsaka ”direkta” merkostnader. Investeringen kan dock inteckna ett investeringsutrymme som hade kunnat användas för andra ändamål.
När kostnaden för investering, drift och underhåll dragits ifrån tänks det resterande nettot tillfalla den boende. Det ger den boende en
möjlighet att påverka sina egna boendekostnader. Drar den boende ner på varmvattenförbrukningen så att ett netto uppstår, har den boende gått miste om värdet av den extra varmvattenförbrukningen. Drar den boende inte ner på sin varmvattenförbrukning uppstår en merkostnad genom att systemet ska finansieras.
Lönsamheten av att införa individuell mätning av tappvarmvatten. En diskussion utifrån en samhällsekonomisk synvinkel (se bilaga 4).
Resultatet av kalkylerna i de fyra alternativ som har studerats i denna rapport är inte entydiga. Med de huvudantaganden som gjorts är det privatekonomiskt lönsamt att införa individuell mätning av
tappvarmvatten i samtliga alternativ, medan det är samhällsekonomiska lönsamt i tre fall och olönsamt i det fjärde. Analysen visar bl.a. att det som är privatekonomiskt lönsamt inte nödvändigtvis också är
samhällsekonomiskt lönsamt. Analysen visar vidare att trots att individuell mätning och debitering är ett statligt ingrepp som kan motiveras för att åtgärda en marknadsbrist (ett marknadsmisslyckande) i form av bristande incitamentsstruktur räcker det inte som beslutsunderlag utifrån samhällsekonomisk synvinkel. Därutöver måste man också undersöka huruvida de samhällsekonomiska intäkterna från ingreppet är större än de samhällsekonomiska kostnaderna. Så är fallet i tre av de fyra studerade alternativen och om dessa är representativa för huvuddelen av berörda lägenheter i flerbostadshus pekar analysen ändå på att ett införande av individuell mätning och debitering av tappvarmvatten kan motiveras från en samhällsekonomisk synvinkel.
Förslag och överväganden 19
Regelförenkling
Individuell mätning av varmvatten bidrar inte till regelförenkling. Krav ställs på fastighetsägaren att installera ett system för individuell mätning. Syftet är att fastighetsägaren ska lägga mätresultaten till grund för debitering. Gör han det ökar den administrativa bördan.
21
Utgångspunkter
Uppdraget
Regeringen har i maj 2007 gett Boverket uppdraget att redovisa möjliga åtgärder för att åstadkomma en effektivisering av energianvändningen i befintliga byggnader6. Uppdraget avser sådana åtgärder som kan genomföras i samband med ändring av byggnad enligt förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVF).
Förslag på vilka ändringsåtgärder som bör bli bygganmälningspliktiga ska därvid redovisas. I uppdraget ska det beaktas att syftet är att minska användningen av jordens primära energiresurser.
Det ska framgå om åtgärdsförslagen är kostnadseffektiva ur såväl privat- som samhällsekonomisk synpunkt och rimliga att kräva.
Regeringens mål om minskade administrativa kostnader för företagen ska också beaktas.
Samråd ska ske med Statens energimyndighet. Vid bedömning av åtgärdernas energieffektiviseringspotential ska samråd ske med Energitjänstutredningen (M2006:6).
Uppdraget ska, efter förlängning av tiden, redovisas den 31 januari 2008.
Bakgrund
Inom ramen för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö har Riksdagen 2006 fastställt ett mål för energianvändningen i bostäder och lokaler7. I förhållande till användningen 1995 bör den totala energianvändningen per uppvärmd areaenhet ha minskat med 20 procent till år 2020 och 50 procent till år 2050.
6
Uppdrag beträffande energieffektiviseringsåtgärder i den befintliga bebyggelsen Dnr M2007/2435/H
7
Piska och Morot
Rapporten Piska och Morot8 tillkom som ett resultat av ett regeringsuppdrag9 till Boverket 2004. Syftet var att få till stånd ytterligare energieffektivisering i byggnaders driftskede samtidigt so god inomhusmiljö säkerställdes. Åtgärdsförslagen skulle behandla såväl en ändrad lagstiftning vid ny- och ombyggnad som ekonomiska
m en inc om att vid i byte åd klarlägga om hela eller delar lämpligen kunde överföras till föreskrift.
rogram för energieffektivisering och energismart
och
tanda ge
an
v på energieffektivisering i samband med ändring i befintlig bebyggelse.
en
ring ska ses över med avseende på vilka följdkrav
som ska kunna ställas.
itament.
I rapporten diskuterades utförligt vilka mekanismer som låg bak sådana energieffektiviseringsåtgärder som var lönsamma för såväl samhället som den enskilda fastighetsägaren, inte kom till stånd. Där uppmärksammades bl.a. transaktionskostnader. Flera av förslagen rapporten fokuserade på kunskap, dels i form av att underlätta för fastighetsägaren att få tillgång till kunskap, dels genom att i vissa situationer kräva att fastighetsägaren skaffade sig en större kunskap. Det sistnämnda föreslogs ske genom att mera omfattande utbyte av material i klimatskärmen skulle göras till en bygganmälningspliktig åtgärd. Som en komplettering till det förslaget, i de fall det kunde vara tveksamt om av material i klimatskärm var hänförligt till ändringsfallet, föreslog Boverket ett tydliggörande i 2 § i Lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL). I Piska och Morot konstaterades det också att Boverket hade för avsikt att inleda en översyn av verkets allmänna r vid ändring av byggnad (BÄR) i syfte att
Nationellt p byggande
I propositionen Nationellt program för energieffektivisering energismart byggande10, mars 2006, låg tyngdpunkten vid implementeringen av EU-direktivet om byggnaders energipres
nom införande av Lag om energideklaration av byggnader.
I propositionen konstaterade den dåvarande regeringen också att m hade för avsikt att ge Boverket i uppdrag att meddela föreskrifter om vilka större byggnadsarbeten som var att anse som ändring av byggnad. Regeringen avsåg även att ge Boverket i uppdrag att meddela föreskrifter som angav tydliga kra
Översyn av vissa frågor i plan- och bygglagsstiftningen
I september 2007 tillsattes en särskild utredare med uppdraget att se över vissa frågor inom ramen för plan- och bygglagsstiftningen.11. Översyn omfattar bl.a. vilka krav som ska ställas vid ändring och underhåll av byggnader. Termen änd 8 Dnr 10839-1921/2005, ISBN 91-7147-928-7 9 M2004/4246/Kb 10 Prop 2005/06:145 11 Kommittédirektiv 2007:136
Utgångspunkter 23
Boverkets arbete med uppdraget
Boverket har bedrivit arbetet med uppdraget inom ramen för ett delprojekt inom det pågående projektet Energieffektivisering i Samhällsbyggandet (projektet). Projektledare för
EnSam-projektet har till den 2/10 2007 varit Yvonne Svensson och därefter Maria Rydqvist. Delprojektet har letts av Otto Ryding med en arbetsgrupp bestående av Thomas Johansson och Henrik Olsson, Paula Hallonsten, Ulla-Christel Götherström och Anders Carlsson samt Ulrica Lidfors. Peter Johansson och Cathrine Engström har fungerat som intern referensgrupp. Som extern referensgrupp har Boverkets Energiråd samt fem större fastighetsförvaltare från såväl den privata som den offentliga sektorn utnyttjats.
Beställare av projektet har varit överdirektör Ulf Troedson med en styrgrupp bestående av divisionscheferna på Husbyggnads- och
Samhällsbyggnadsdivisionerna och enhetscheferna för Byggregelenheten och Planenheten.
Särskilda uppdrag har lagts ut på:
• ATON teknikkonsult AB genom Eje Sandberg för kartläggning av möjliga energieffektiviseringsåtgärder i samband med ändring av byggnad.
• Institutionen för industriell ekonomi och organisation vid KTH genom Thomas Sandberg och Knut Benotat för framtagande av ett
kunskapsunderlag rörande individuell mätning av värme och varmvatten.
Enligt regeringsuppdraget ska Boverket samråda med Statens energimyndighet och vid bedömning av åtgärdernas
energieffektiviseringspotential med Energitjänstutredningen. Boverket har haft en löpande dialog med Energimyndigheten och
Energitjänstutredningen. Uppdraget om individuell mätning har formulerats i nära samråd med Energitjänstutredningen. Boverket har tagit del av Energitjänstutredningens potentialbedömningar, men av tidsskäl har samverkan varit begränsad vid den slutliga
sammanställningen av denna rapport.
Avgränsningar
Boverket har förstått det nu aktuella uppdraget så att det avser en
fördjupning av den del av Piska och Morot som avser formella styrmedel i samband med ändring av byggnad, framförallt sådan som faller inom ramen Plan- och bygglagen (1987:10), PBL och Lag (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. BVL. Renodlade retroaktiva krav, utan koppling till en ändringssituation, faller därmed utanför ramen för uppdraget. I vilken mån följdkrav ska kunna ställas är föremål för speciell översyn i samband med den pågående
PBL-utredningen. Förstärkta följdkrav skulle riskera att medföra så omfattande konsekvenser att det måste föregås av en mera omfattande
konsekvensutredning än vad som kunnat inrymmas inom ramen för detta uppdrag. Den problematiken berörs därför här endast översiktligt.
Uppdraget fokuserar på administrativa styrmedel. Övriga styrmedel har därför enbart behandlats i den mån det krävs för att kunna
konsekvensbedöma olika alternativ, särskilt med avseende på regeringens regelförenklingsuppdrag.
Upplägg av arbetet
Utgångspunkten för detta arbete har till stora delar tagits i det material som sammanställdes till rapporten Piska och Morot. Därför har ingen förnyad bedömning av bebyggelsens energianvändning gjorts, då de förändringar som har skett har bedömts som marginella i förhållande till den osäkerhet som är knuten till det statistiska underlaget.
Som underlag för en bedömning av i vilka situationer det är väsentligt att kunna påverka byggherren har en genomgång skett av olika
byggnadstekniska åtgärder med en tänkbar
energieffektiviseringspotential. Avsnittet bygger i hög grad på ett material sammanställt av ATON teknikkonsult AB genom Eje Sandberg. För att tydliggöra vad mera beteendeinriktade åtgärder kan ge behandlas individuell mätning av värme och varmvatten i ett avsnitt. Materialet har tagits fram av Institutionen för industriell ekonomi och organisation vid KTH genom Thomas Sandberg och Knut Benotat.
I ett avsnitt diskuteras olika administrativa styrmedel, problem och möjligheter. Tyngdpunkten har lagts vid möjligheterna att ställa krav vid ändring av byggnad, men även möjligheten att ställa krav direkt på de använda produkterna diskuteras.
Utifrån i vilka situationer det är önskvärt att påverka byggherrarna och för- och nackdelar med olika styrmedel, formuleras ett antal
åtgärdsförslag.
Om potentialer
Bostads- och servicesektorn normalårskorrigerade energianvändning uppgick år 2005 till ca 149 TWh eller ca 37 procent av Sveriges totala slutliga energianvändning12. Av dessa 149 TWh användes drygt 85 TWh till värme och varmvatten13. I stort är det denna energianvändning, d.v.s. drygt en femtedel av Sveriges totala energianvändning som går att påverka genom krav på byggnader.
I sektorns energianvändningen ingår även gatubelysning, vatten- och reningsverk och annan energianvändning som inte är direkt kopplad till byggnader, samt inte minst den energi som åtgår för den verksamhet som bedrivs i byggnaden, belysning, kontorsmaskiner, hushållsapparater etc.
Rent tekniskt går det att bygga om alla hus till s.k. passivhus och merparten av varmvattenproduktionen kan klaras med solfångare. Merparten av den energi som åtgår till uppvärmning av byggnader och produktion av varmvatten går därför att spara bort – det är bara en fråga om vilka direkta kostnader i form av investeringar och indirekta
kostnader i form av försämrad funktionalitet, förfulning, förlorade kulturvärden och minskat rådrum över den privata egendomen man är beredd att acceptera. Vad som är en rimlig avvägning mellan dessa
12
Energiläget 2006 Statens energimyndighet 2006
13
Utgångspunkter 25
intressen går det aldrig att få ett objektivt korrekt svar på, utan är alltid beroende på värderingar.
Det är dock uppenbart att det finns ett stort antal kostnadseffektiva energieffektiviseringsåtgärder som kan genomföras utan negativa konsekvenser, eller rentav gynna, andra värden.
Vid skilda tillfällen har olika försök gjorts att beräkna
energieffektiviseringspotentialen hos olika ”rimliga åtgärder”14. För att göra en sådan skattning krävs att ett antal bedömningar görs i flera steg.
• Utgångspunkten är en bedömning av det nuvarande
byggnadsbeståndets sammansättning avseende antal byggnader, deras ålder, storleken av uppvärmd yta (och volymen), ursprungliga
egenskaper, nuvarande skick och redan genomförda åtgärder.
• För att avgöra vad som kan utföras måste en bedömning göras av vilka negativa konsekvenser för andra värden som är acceptabla.
• Kostnadseffektiviteten är beroende av kostnaden för att utföra åtgärden, inklusive värdet av de negativa effekter åtgärden eventuellt förorsakar, åtgärdens energisparpotential, livslängd samt kalkylränta för olika ägarkategorier med varierande förutsättningar. För att beräkna lönsamheten krävs bl.a. också bedömningar av framtida energipris.
• Många åtgärder är enbart lönsamma som ”passa på åtgärder”, d.v.s. åtgärder som görs i samband med att någon annan åtgärd ändå
behöver utföras. Vid bedömningen av den potential som finns i ”passa på åtgärder” behöver en skattning göras av hur många byggnader som underhålls genom kontinuerliga åtgärder respektive genom enstaka större engångsåtgärder.
• Det behöver också beaktas att många åtgärder konkurrerar om samma besparingsutrymme, förbättras klimatskalet minskar lönsamheten i en förbättrad styr- och reglerteknik.
• Därtill måste det mänskliga beteendet vägas in – det är aldrig kostnadseffektivt att byta ett fönster som alltid står på glänt!
En annan utgångspunkt för att fastställa besparingspotentialen är att utgå ifrån vad som kan vara en rimlig målnivå. Vid ändring av en byggnad kan aldrig samhället ställa längre gående krav än vad som gäller vid
nybyggnad. Vid nybyggnad av bostäder är kravet att den energi som åtgår för uppvärmning, varmvatten och driftel högst får uppgå till 110 kWh/m2 i klimatzon syd och 130 kWh/m2 och år i klimatzon norr. Används medeltalet 120 kWh/m2 och år och detta krav skulle ställas på ALLA permanent uppvärmda bostäder och lokalbyggnader15 skulle det medföra en besparing på knappt 16 TWh eller ca 18 procent av den energi som åtgår för uppvärmning och varmvatten. Denna siffra ska jämföras med att den sammanställning av olika energieffektiviseringsåtgärder som ligger till grund för denna rapport pekar på en energieffektiviseringspotential på 30-40 TWh. Visserligen sker en viss ”dubbelräkning” i det materialet då olika åtgärder konkurrerar om samma effektiviseringsutrymme.
14
Se t. ex. Piska och Morot avsnitt 3.
15
Diskrepansen tydliggör dock svårigheterna i att uppskatta energieffektiviseringspotentialen.
27
Samhällsekonomisk effektivitet
och samhällsekonomisk
kostnadseffektivitet – två olika
ansatser
Inledning
I uppdraget ingår att redovisa möjliga åtgärder för att i befintliga byggnader effektivisera energianvändningen. Av Boverkets redovisning ska även framgå huruvida de föreslagna åtgärderna kan bedömas vara privat- respektive samhällsekonomiskt kostnadseffektiva. I detta kapitel ska en redovisning presenteras av två olika begrepp som har bäring på uppdraget. De två begreppen är samhällsekonomisk effektivitet och samhällsekonomisk kostnadseffektivitet. Avslutningsvis förs en diskussion om olika styrmedels förmåga att uppnå samhällsekonomiskt kostnadseffektiva lösningar.
Samhällsekonomisk effektivitet
En effektivare användning av samhällets samtliga resurser, inklusive energi är önskvärd ur ett samhälleligt perspektiv. På så sätt kan resurser frigöras, vilka kan användas till andra ändamål idag eller i framtiden. Ett effektivt resursutnyttjande är grunden för tillväxt och är nödvändig för en hållbar utveckling.
Med begreppet samhällsekonomisk effektivitet avses en situation där samhällets samtliga resurser är fördelade mellan olika
användningsområden på ett sådant sätt att högsta möjliga välfärd skapas. Applicerat på energiområdet och då mer specifikt energieffektivisering och energisparande; villkoret för att ett samhällsekonomiskt effektivt energisparande ska uppnås är, när kostnaden för ytterligare
energisparande är lika med den samhällsekonomiska kostnaden för den ytterligare produktionen. Understiger kostnaden för ytterligare
produktion bör energisparandet öka och vice
versa. Här finns såväl en intäktssida som en kostnadssida med. Intäktssidan av att spara energi består av värdet av de
produktionskostnader som undviks då energi sparas, inklusive effekter på hälsa och miljö. All energiomvandling ger upphov till miljöpåverkan. Denna påverkan består i utsläpp till luft, vatten och mark, produktion av avfall, förbrukning av ändliga resurser etc. När mindre energi används kommer belastningen på hälsa och miljö att minska, vilket också är en intäkt för samhället.
På kostnadssidan av energisparandet ingår de direkta kostnaderna för material och arbetskraft, sökkostnad för kunskapsinhämtning, den subjektiva kostnaden för eventuella olägenheter under ombyggnadsfasen, liksom värdet av de negativa effekter som eventuellt kan bli följden av energisparandet. Luftomsättningen kan bli för låg, vilket ökar risken för allergier, astma och, i de fall huset är ett radonhus, också ökad risk för att drabbas av lungcancer. Förekomsten av fukt och mögel riskerar vidare att öka, vilket resulterar i ett sänkt välbefinnande. Risk föreligger också för förlust av kulturvärden och estetiska värden samt för försämrad
funktionalitet.
Samhällsekonomisk kostnadseffektivitet
Till skillnad från det samhällsekonomiska effektivitetsbegreppet, där såväl intäktssidan som kostnadssidan beaktas, utelämnar man intäktssidan när den samhällsekonomiska kostnadseffektiviteten studeras. Enkelt uttryckt innebär kostnadseffektivitet från ett samhällsekonomsikt perspektiv att ett givet, kvantitativt mål ska uppnås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.16 Detta givna mål kan vara enkelt att uppnå, eller också kan det vara svåruppnåeligt. Oberoende av detta fokuseras analysen på hur det givna målet kan uppfyllas med lägsta möjliga resursinsats.
Riksdagen har fastställt ett mål för energianvändningen i bostäder och lokaler17. Den totala energianvändningen per uppvärmd areaenhet bör år 2020 ha minskat med 20 procent i förhållande till användningen 1995 och med 50 procent till år 2050. Här har vi således två givna kvantitativa mål, ett för år 2020 och ett för år 2050 och frågeställningen blir hur dessa kan uppnås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.
Ett nödvändigt villkor för att uppnå samhällsekonomiskt kostnadseffektivitet är att den marginella kostnaden för ytterligare energibesparing är lika bland samtliga bostäder och lokaler som omfattas. För att spara energi i ett hus kan olika åtgärder vidtas såsom byte av varmvattenarmatur, förbättrad värmestyrning, tilläggsisolering av
ytterväggar, byte av fönster osv. Rangordnas dessa åtgärder efter stigande kostnad erhålls en marginalkostnadskurva för energibesparing.18 Sådana marginalkostnadskurvor kan hjälpa oss med att bestämma en
16
Man kan alternativt uttrycka kostnadseffektivitet som att en given mängd pengar som satsas inom ett område ska ge ett så stort utbyte som möjligt.
17
Se betänkandet 2005/06:BoU9 och beslutet Rskr. 2005/06:365.
18
Som nämnts i föregående avsnitt ska också eventuella kostnader för negativa effekter av energisparande ingå i den samhällsekonomiska marginalkostnaden.
Samhällsekonomisk effektivitet och samhällsekonomisk kostnadseffektivitet – två olika
ansatser 29
kostnadseffektiv fördelning av energisparande mellan olika hus. En figur kan klargöra detta.
Figur 1. Samhällsekonomisk kostnadseffektiv energireduktion.
I figuren har två fastigheters marginalkostnadskurvor för energisparande ritats in. Fastighet A:s energisparande räknas från vänster till höger och fastighetens marginalkostnad för energisparande, MCA, ökar när sparandet ökar. Fastighet B:s energisparande räknas från höger till vänster och dess marginalkostnadskurva representeras av MCB. För båda fastigheterna gäller att ju mer energi som sparas, desto kostsammare blir det.
Vi antar i utgångsläget att båda fastigheterna förbrukar lika mycket energi, 20 000 kWh per år och fastighet. Om vi vidare antar att det givna målet för energibesparing sammanlagt i de två fastigheterna sätts till 20 procent, d.v.s. en besparing med 8 000 kWh per år, kan detta uppnås på olika sätt.19 Varje fastighet kan exempelvis spara 20 procent eller 4 000 kWh, vilket resulterar i en besparing på ”totalen” med 20 procent, eller 8 000 kWh. En fastighet kan spara 2 000 kWh (=10 procent) och den andra 6 000 kWh (=30 procent), vilket också leder till en 20
procentig reduktion av energiförbrukningen på totalen. Det är dock oklart huruvida någon av dessa fördelningar av energibesparingen mellan de två fastigheterna är samhällsekonomiskt kostnadseffektiv.
Det villkor som tidigare angavs som ett nödvändigt villkor för att det givna besparingsmålet ska uppnås till lägsta kostnad är, att den
19
Detta energibesparingsmål behöver inte nödvändigtvis vara det samhällsekonomiskt optimala, för att fastställa detta krävs en analys utifrån samhällsekonomiska
effektivitetsansatsen, där såväl intäkter som kostnader för energisparandet ingår.
MCA MCB 8 000 kWh i besparing (=20 procent) a b Öre/kWh Öre/kWh P* P*
marginella kostnaden för ytterligare energibesparing är lika mellan de två fastigheterna. Detta villkor är uppfyllt där marginalkostnadskurvorna skär varandra. I figuren innebär det att fastighet A ska spara a kWh medan fastighet B ska spara b kWh. I punkten där marginalkostnadskurvorna skär varandra uppnås det förutbestämda reduktionsmålet på 8 000 kWh eller 20 procent till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Varje annan fördelning av ”reduktionsbördan” mellan de två fastigheterna leder till att den samhälleliga kostnaden ökar i förhållande till den lägsta kostnaden.
Olika styrmedels förmåga att uppnå
kostnadseffektiva lösningar
För att uppnå samhälleliga målsättningar krävs offentliga ingrepp i form av olika styrmedel. Dessa delas vanligtvis in i tre huvudgrupper;
administrativa styrmedel, ekonomiska styrmedel samt informativa styrmedel. Exempel på administrativa styrmedel är lagar, förordningar och föreskrifter. Att införa bygganmälningsplikt för vissa
energieffektivitetsåtgärder är ett administrativt styrmedel. Exempel på ekonomiska styrmedel är skatter och avgifter liksom alla former av subventioner. Handel med utsläppsrätter brukar också hänföras till ekonomiska styrmedel. Exempel på informativa styrmedel är informationskampanjer som används för att överbrygga
informationsbrister av olika slag. I det följande diskuteras de två första grupperna.
En viktig frågeställning när olika styrmedel införs blir att undersöka deras förmåga att uppnå kostnadseffektiva lösningar. Administrativa styrmedel är ett generellt styrmedel som inte uppnår kostnadseffektivitet. Detta torde också gälla för bygganmälningsplikt för vissa
energieffektiviserande åtgärder. Anledningen härtill är följande: Via bygganmälningsplikt kan den enskilde fastighetsägaren åläggas att genomföra vissa energieffektivitetsåtgärder, vars kostnad ingår som en del i respektive fastighets marginalkostnadskurva. Dock är det ingenting som säger att det är just dessa åtgärder som är billigast för en
fastighetsägare, given att han/hon ska spara energi. Vidare torde kostnaden för bygganmälningspliktiga åtgärder att befinna sig på olika delar av enskilda fastigheters respektive marginalkostnadskurva, beroende på exempelvis fastigheternas geografiska läge. Sammantaget leder det till slutsatsen att bygganmälningsplikt inte verkar i riktning mot en lösning, där den marginella kostnaden för ytterligare energibesparing är densamma bland samtliga bostäder och lokaler som berörs. Och detta var ju villkoret för samhällsekonomisk kostnadseffektivitet.
Med ekonomiska styrmedlen är det annorlunda. Anta att energipriset sätts till P* i figur 1 och att i priset ingår kostnaden för energiomvandling samt en skatt för att internalisera negativa externa effekter. Varje enskild fastighetsägare kommer nu att väga kostnaden för inköp av energi mot kostnaden för åtgärder att spara energi. Så länge som kostnaden för energisparande är lägre än kostnaden för energi, blir det billigare för fastighetsägaren att genomföra energisparande åtgärder. Detta kommer att fortgå till dess att priset på energi är lika med kostnaden för
Samhällsekonomisk effektivitet och samhällsekonomisk kostnadseffektivitet – två olika
ansatser 31
leder det i en riktning, där den marginella kostnaden för ytterligare energisparande är densamma i samtliga fastigheter och lika med priset på energi. Ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt läge har uppnåtts.
33
Regler vid ändring av byggnad
Nuvarande regler
Vilka krav gäller vid ändring av byggnad
Vilka krav som gäller vid ändring av en byggnad framgår av lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL) och förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på
byggnadsverk, m.m. (BVF).
När en byggnad uppförs eller ändras ska den uppfylla de tekniska egenskapskrav som anges i 2 § BVL, däribland kravet om
energihushållning och värmeisolering. I utgångsläget är det alltså samma krav som gäller vid nybyggnad och ändring. Vad kraven om
energihushållning och värmeisolering innebär i praktiken i
nybyggnadsfallet preciseras i Boverkets byggregler, BBR (BFS 1993:57). Bestämmelserna om energihushållning och värmeisolering för byggnader är formulerade som funktionskrav med ett visst antal kWh per m2
golvarea och år. För små byggnader som uppfyller vissa kriterier finns dock en alternativ möjlighet där kraven formuleras som funktionskrav på olika byggnadsdelar.
Även om de grundläggande kraven vid ändring är desamma som vid nybyggnad, så ska de i ändringssituationen, enligt 2 § BVL, iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i 3 kap. 10-14 §§ plan- och bygglagen (1987:10) PBL. Av 14 § BVF framgår också att man vid tillämpning av kraven vid ändring även ska ta hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar.
Vad omfattas av kraven?
Av 14 § BVF framgår att det är ändringen som ska uppfylla de tekniska egenskapskraven. Kraven riktar sig alltså inte mot hela byggnaden eller andra delar än de som direkt omfattas av själva ändringen. I förarbetena20 till PBL, där motsvarande bestämmelse tidigare fanns, uttrycks det på följande sätt: Bestämmelserna ”skall därvid tillämpas på ett sådant sätt
att krav ställs endast på utförandet av det som tillförs byggnaden genom
20
ändringen och på funktionen hos de konstruktioner m.m. som påverkas av ändringen. (..) Vid t.ex. håltagning i en bärande vägg (..) finns endast motiv att ställa krav på att håltagningen utförs på ett från
konstruktionssynpunkt riktigt sätt. Däremot finns inte skäl att i samband med håltagningen ställa krav på rummens funktioner eller mått.” Följdkrav
Även om utgångspunkten i byggregelsystemet är att krav endast kan ställas på själva ändringen så kan i vissa situationer krav även ställas på delar som inte direkt berörs av ändringsåtgärden, s.k. följdkrav. Enligt 15 § BVF utlöses följdkrav om ändringen medför en avsevärd
förlängning av byggnadens brukstid eller medför en väsentligt ändrad användning av hela eller delar av byggnaden. I sådana fall ska de tekniska egenskapskraven tillgodoses även i de delar av byggnaden som indirekt berörs av ändringen. Det gäller för samtliga tekniska egenskapskrav. Vid tillämpningen ska dock som alltid hänsyn tas till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar.
Kriterierna för ”väsentligt ändrad användning” är relativt väl beskrivna i förarbeten och rättspraxis, och tillämpningen verkar inte i normalfallet orsaka några större problem. Väsentligt ändrad användning är bygglovpliktigt, men inte i sig bygganmälningspliktig. Det är alltså enbart i de situationer där byggherren i samband med den ändrade användningen företar någon bygganmälningspliktig åtgärd som samhället har den insyn som bygganmälan möjliggör. Byggherrens skyldighet att se till att samhällets krav tillgodoses gäller dock oberoende av om åtgärden är bygganmälningspliktig eller inte.
Begreppet ”avsevärd förlängning av brukstiden” har däremot vållat vissa tolkningsproblem. Tidigare återfanns begreppet i 3 kap 11 § PBL där det angavs som ett kriterium för att definiera ”ombyggnad”.
Begreppet behandlas relativt utförligt i förarbetena21. Där anges att: ”Om
en åtgärd innebär att en sådan del av en byggnad ändras så att den får egenskaper och funktioner som medför att den kan brukas för sitt ändamål under en avsevärt förlängd tid, skall ändringen betraktas som en ombyggnad.” (och därmed medföra förlängd brukstid). Av
propositionen framgår att åtgärder som enbart utförs för att vidmakthålla byggnadens ursprungliga egenskaper (även om åtgärderna i sig är bygglovpliktiga) inte ska anses medföra avsevärt förlängd brukstid. Trots (eller p.g.a.) de relativt utförliga skrivningarna ger förarbetena utrymme för mycket olika tolkningar. En möjlighet är att läsa texten i ljuset av den då gällande bostadssaneringslagens begrepp ”Lägsta godtagbara
standard”, d.v.s. att det bara är åtgärder som leder till att sådan standard uppnås som medför en avsevärd förlängning av byggnadens brukstid och därmed utlöser följdkrav. Med en sådan läsning skulle det idag vara mycket få byggnader som skulle kunna omfattas av följdkrav. En annan möjlighet är att läsa texten i ljuset av andra uttalanden i propositionen om behovet av att tillförsäkra den befintliga bebyggelsen goda egenskaper. I så fall skulle följdkrav kunna utlösas av relativt blygsamma
funktionsförbättringar.
21
