1
Varför kan inte behovet av
särskilda boendeformer
tillgodoses?
Regeringsuppdrag till Boverket och
Socialstyrelsen 2003-04-03
Artikelnr: 2004-110-2 Sättning: Maj-Len Sjögren
Publicerad: www.socialstyrelsen.se, februari 2004 Dokumentty
Socialstyrelsen klassificerar sin utgivning i olika dokumenttyper. Detta är en Kunskapsöversikt. Det innebär att rapporten baseras på vetenskap och/eller beprövad erfarenhet. Kunskapsöversikter ska bland annat kunna ge stöd för en kunskapsbaserad vård och behandling, metodut-veckling och annat förbättringsarbete, stimulera och underlätta kvali-tetsuppföljning, stimulera till effektivt resursutnyttjande och/eller bely-sa fördelningsmässiga effekter. Boverket och Socialstyrelsen svarar för innehåll och slutsatser.
Förord
Socialstyrelsen och Boverket har haft regeringens uppdrag att se över och analysera orsakerna till att äldre personer och personer med funktionshinder i vissa fall inte erbjuds en bostad inom de särskilda boendeformerna enligt SoL och LSS, trots att de har ett av kommunen konstaterat behov av sådant boende. I den mån det beror på brist på platser i särskilt boende skulle orsa-kerna analyseras närmare.
Med denna rapport vill Boverket och Socialstyrelsen ge en bred överblick över orsaker, hinder, problem och svårigheter som kommunerna i varierande utsträckning möter när det gäller att tillgodose behovet av särskilda boende-former för äldre och personer med funktionshinder.
Vid kontakter med kommuner och länsstyrelser har olika exempel på möjliga sätt att överbrygga, förebygga eller motverka dessa problem och svårigheter framkommit. Dessa exempel utgör grund för utredningens för-slag till kommunala strategier. Därutöver lämnas förför-slag till statliga åtgärder som kan förbättra förutsättningarna för kommunerna att upprätthålla ett till-räckligt utbud av särskilda boendeformer.
Rapporten har utarbetats av Ulrika Hägred och Eva Hedman, Boverket samt Lennarth Johansson, Tom Eriksson och Karin Flyckt, Socialstyrelsen.
Boverket Socialstyrelsen
Innehåll
FÖRORD ...3
SAMMANFATTNING ...7
UTGÅNGSPUNKTER...10
UPPDRAG...10
METOD OCH KÄLLOR...11
AKTUELL UTVECKLING ...14
KOMMUNERNAS EKONOMI ALLT SÄMRE...14
KOMMUNERNA AVVECKLAR OCH OMSTRUKTURERAR...14
UTBUDET AV SÄRSKILT BOENDE OCH BOSTÄDER MED SÄRSKILD SERVICE VARIERAR...20
REFLEXIONER KRING AKTUELL UTVECKLING...27
PROBLEMINVENTERING ...31
ORSAKER TILL BEHOV AV OCH EFTERFRÅGAN PÅ SÄRSKILDA BOENDEFORMER...31
HINDER FÖR UTBYGGNAD AV SÄRSKILDA BOENDEFORMER...39
DISKUSSION OCH SLUTSATSER ...50
FÖRSLAG ...54
KOMMUNALA STRATEGIER FÖR ATT FÖREBYGGA BEHOV OCH EFTERFRÅGAN...54
KOMMUNALA STRATEGIER FÖR ATT HÅLLA ETT TILLRÄCKLIGT UTBUD...63
STATLIGA ÅTGÄRDER...71
REFERENSER...79
BILAGA 1 – KORT HISTORIK...81 BILAGA 2 – KOSTNADSBERÄKNING FÖR ATT UTÖKA INVESTERINGSSTÖDEN TILL ATT
Sammanfattning
Boverket och Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag undersökt or-sakerna till att kommunerna inte inrättar tillräckligt många bostäder i sär-skilda boendeformer. Underlag har inhämtats framförallt från kommuner och länsstyrelser, dels via en enkät till samtliga kommuner, dels genom in-tervjuer, telefonkontakter och medverkan i konferenser.
Aktuell situation
Det mest slående idag är att det sker en snabb avveckling av särskilt boende för äldre. Nyproduktionen är samtidigt mycket låg, varför det totala antalet platser minskar kraftigt – med ca 13 500 bostäder under perioden 2002 till 2005.
Kommunernas ofta svåra ekonomiska situation gör att man strävar efter att lösa vård- och omsorgsbehoven på ett mindre kostnadskrävande sätt än genom särskilt boende. Kommunerna menar att det idag finns ökade möjlig-heter att tillgodose behoven av vård och omsorg i den egna bostaden och att särskilt boende därför främst ska erbjudas dem som har ett mycket stort vårdbehov. Samtidigt uppfattar många kommuner att behovet av särskilt boende minskar, eller i vart fall inte ökar. Detta delvis av demografiska skäl, men man hävdar också att efterfrågan från de äldre på särskilt boende mins-kar. Kommunerna prioriterar följaktligen satsningar som gör det möjligt att bo kvar i det egna hemmet, och de flesta bedömer att det åtminstone för närvarande inte behövs fler särskilda boenden.
Vi menar att det finns skäl att varna för en alltför snabb och ibland opla-nerad avveckling av äldreboenden, som kan medföra sämre kvalitet i vården och omsorgen och otrygghet för de äldre och att ännu större krav ställs på de anhöriga. Antalet ej verkställda beslut om särskilt boende har åter ökat un-der år 2003, efter en minskning unun-der de senaste åren. Det finns anledning att noga följa denna utveckling framöver, liksom effekterna av att kommu-nerna tillämpar allt striktare krav för beslut om särskilt boende. Det finns en relativt stor grupp äldre för vilka alternativet med hemtjänst och hemsjuk-vård inte är lämpligt, t.ex. personer i behov av tillsyn dygnet runt. För denna grupp överstiger inte så sällan kostnaderna för vård och omsorg i hemmet motsvarande insatser i ett särskilt boende.
En viss avveckling sker även av bostäder med särskild service för per-soner med funktionshinder, men planerad utbyggnad kommer här att med-föra ett nettotillskott. Även för denna grupp uppfattar kommunerna en för-skjutning i preferenserna mot eget boende i stället för bostad med särskild service. Kommunerna ser därför ofta inte bristen på bostäder med särskild service som det primära problemet utan i stället hur vården och omsorgen i den egna bostaden ska kunna anpassas efter den enskildes behov. Men för personer med vissa typer av funktionshinder, t.ex. utvecklingsstörning, är en bostad med särskild service vanligen den bästa lösningen och risken är stor att den planerade utbyggnadstakten är otillräcklig. Var fjärde kommun för-utser en brist på denna boendeform under de närmaste två åren.
Orsaker till att utbudet inte räcker till
Att behov av särskilda boendeformer uppstår beror på att äldre människor eller yngre personer med funktionshinder av olika anledningar inte längre klarar att bo själva i en egen bostad. För äldre människor handlar det ofta om ett akut insjuknande som nödvändiggör omedelbar sjukhusvård som i sin tur leder till att man inte kan återgå till det tidigare boendet. Ett annat skäl kan vara att makan eller maken till en svårt demenssjuk person dör och att hemtjänsten och hemsjukvården då inte räcker till, eller att bostaden inte fungerar att leva i med nedsatt funktionsförmåga. För personer med funk-tionshinder är huvudanledningen att kommunen inte klarar av att möta till-syns- och omvårdnadsbehovet i den egna bostaden, vilket ofta är en följd av de svårigheter som finns att rekrytera och behålla kompetent personal.
Brister i utvecklingen och samordningen av hemtjänsten och hemsjuk-vården, svårigheter att erbjuda ett adekvat boendestöd och bristande stöd till anhöriga framstår som huvudanledningar till att utbudet av särskilda bo-endeformer inte räcker till. Men också att det saknas alternativ i form av lämpliga bostäder i det ordinarie bostadsbeståndet – bostäder med god till-gänglighet och tillgång till service och kommunikationer.
Hinder för utbyggnad
Bristande ekonomiska resurser håller tillbaka inrättandet av särskilda bo-endeformer men det är inte investeringen i byggandet av bostäderna utan kostnaderna för verksamheten, framförallt personalkostnaderna, som är mest betungande för kommunerna. Det hindrar inte att det kan vara svårt att ska-pa utrymme i budgeten för investeringar i nyproduktion eller ombyggnad, i synnerhet som man oftast inte kan ta ut de fulla fastighetskostnaderna via hyran.
Bristande planframförhållning och brist på mark, framförallt i centrala lä-gen utgör problem i vissa kommuner, men ett vanligare problem är bristan-de kontakter och samverkan mellan socialförvaltningen, bostadsförsörj-ningen och den fysiska planeringen. Ett problem i sammanhanget är att so-cialtjänsten inte har den kapacitet som behövs för att analysera och bedöma behovsutvecklingen på sikt.
En återhållande faktor på utbyggnaden i vissa regioner är rädslan för att platser som inrättas ska tas i anspråk av personer från andra kommuner. Slutsatser – strategier för kommunerna
Kommuner och landsting måste kompensera minskningen av särskilt bo-ende för äldre genom samordnade satsningar på att utveckla hemtjänsten, hemsjukvården och stödet till anhöriga. När det gäller yngre personer med funktionshinder behövs ett tillräckligt och individuellt anpassat boendestöd och möjligheter till personlig assistans, samt i förekommande fall ett an-passat stöd till de anhöriga.
Socialstyrelsen har tidigare pekat på vikten av ett lagstadgat stöd för an-höriga. Inom regeringskansliet bereds för närvarande en hemställan från socialutskottet om en sådan skyldighet för kommunerna att ge anhörigstöd. Denna utredning styrker behovet av en sådan åtgärd.
Kvarboendestrategin förutsätter i många kommuner att man ökar tillgäng-ligheten i det befintliga bostadsbeståndet och slår vakt om att all nypro-duktion uppfyller tillgänglighetskraven. Nya boendeformer behöver också utvecklas, som riktar sig till äldre människor på bostadsmarknaden.
Det är angeläget att varje kommunledning ser till att samverkan mellan berörda förvaltningar fungerar och att kommunernas övergripande boende-planering uttryckligen beaktar behoven hos de äldre och hos personer med funktionshinder. Stor vikt bör läggas vid analyser av framtida behov, och kompetens för detta måste säkras inom socialtjänsten.
Förslag till statliga åtgärder
För att förbättra förutsättningarna för kommunerna att i större utsträckning kunna lösa vård- och omsorgsbehoven i ordinärt boende, och tillhandahålla ett adekvat utbud av särskilda boendeformer, föreslår vi att:
• det utvecklas olika stöd till kompetensutveckling för personalen inom vård och omsorg i enlighet med det förslag som läggs fram under våren av tio statliga myndigheter,
• en förändring införs i LSS med innebörden att rätt till särskilt anpassat personalstöd ingår i ”egen anpassad bostad”,
• ett hissbidrag införs för att öka tillgängligheten i det befintliga bo-stadsbeståndet,
• en framtida investeringsstimulans för ombyggnad av flerbostadshus utanför tillväxtregionerna införs och att den även ska omfatta omvand-ling av vanliga hyresbostäder till särskilda boendeformer,
• en förstärkning av det statliga stödet till ombyggnad villkoras med att fastighetsägaren i rimlig utsträckning passar på att förbättra tillgänglig-heten,
• ett övergripande utbildningsmaterial om tillgänglighetsaspekterna i bo-stadsbyggandet tas fram,
• PBL-utredningen överväger en ändring av byggnadsverkslagen, i syfte att tillgänglighetsfrågorna ska komma upp tidigare i plan- och byggpro-cessen och att kraven ska följas upp bättre,
• de nu aktuella investeringsstöden för att bygga hyresrätter i områden med bostadsbrist även ska omfatta boendeformer som riktar sig till äldre eller personer med funktionshinder,
• den pågående utredningen av hyressättningssystemet överväger åtgärder för att fastighetsägaren ska kunna få täckning för gemensamma utrym-men via hyran, samt i sin konsekvensanalys tar upp hur ett sådant för-slag kan drabba ekonomiskt svaga hushåll,
• fortbildning i planering och analys med inriktning på särskilda boende-former arrangeras för berörd personal inom socialtjänsten,
• regeringen tar initiativ till en fördjupad utvärdering av bostadsförsörj-ningslagen, med utgångspunkt i vilken utsträckning kommunernas bo-endeplanering omfattar grupper med särskilda behov.
Utgångspunkter
Uppdrag
Uppdrag till Boverket och Socialstyrelsen
Socialstyrelsen och Boverket har haft regeringens uppdrag att se över och analysera orsakerna till att äldre personer och personer med funktionshinder i vissa fall inte erbjuds en bostad inom de särskilda boendeformerna enligt SoL och LSS, trots att de har ett av kommunen konstaterat behov av ett så-dant boende. I den mån det beror på brist på platser i särskilt boende ska orsakerna analyseras närmare. Följande och andra relevanta aspekter ska övervägas:
• betydelsen av plan- och byggprocessens utformning och regelverk
• tillgången till mark och kostnaderna för denna
• produktionskostnader och andra produktionsförutsättningar
• drift- och underhållsfaktorer
• betydelsen av samverkan mellan kommuner inom en region
• driftsformens betydelse
I uppdraget ingick även att belysa skillnader mellan olika landsdelar och regioner samt att redovisa åtgärder som kan bidra till ökad tillgång på sär-skilda boendeformer.
Bakgrund till uppdraget
I Boverkets årliga Bostadsmarknadsenkät i januari 2002 (1) uppgav bortåt hälften av kommunerna att de hade behov av fler särskilda boenden för äldre och ungefär lika många bedömde att det behövdes fler bostäder med särskild service för personer med funktionshinder. Samtidigt visade kommunernas planer för utbyggnad på att tillskottet av platser i särskilt boende skulle komma att bli ganska begränsat under de närmaste åren.
Socialstyrelsen å sin sida har visat att bristen på platser i särskilt boende och i bostäder med särskild service leder till att många människor inte får den hjälp i boendet som de är i behov av. Socialstyrelsens uppföljning i ja-nuari 2002 (2) visade att det då fanns ca 2 500 beslut om plats i särskilt bo-ende enligt socialtjänstlagen (SoL) eller enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), som ännu inte hade verkställts, samt 300 ej verkställda domar1 om dylikt boende.
Problematisering
Uppdraget går alltså ut på att svara på frågan varför det på vissa håll saknas ett tillräckligt utbud av särskilt boende för äldre eller av bostäder med sär-skild service för personer med funktionshinder, samt att föreslå åtgärder för
att förbättra tillgången på sådana boendeformer. Men ett underskott på bo-städer i särskilda boendeformer handlar inte enbart om hur stort utbudet är utan är också relaterat till hur behov och efterfrågan utvecklas. Vi har därför valt att se problemet som en fråga om bristande balans mellan utbud och behov/efterfrågan och att ge förslag till kommunala strategier samt statliga åtgärder som skulle kunna bidra till att förbättra denna balans.
Definitioner och begrepp
Särskilt boende för äldre avser särskilda boendeformer för äldre enligt 5
kap. 5 § SoL. Begreppet förkortas i texten till särskilt boende.
Bostad med särskild service för personer med funktionshinder avser
samtliga särskilda boendeformer för personer med funktionshinder enligt 5 kap. 7§ SoL samt 9 § 9 LSS. I rapporten används begreppet bostad med sär-skild service.
Särskilda boendeformer används här som ett samlande begrepp för särskilt
boende och bostäder med särskild service. I de fall texten syftar på endera formen skrivs detta ut.
SoL = Socialtjänstlagen (SFS 1980:620).
LSS = Lagen (1993:389) om stöd och service till vissa funktionshindrade LASS = Lagen (1993:389) om assistansersättning
PBL = Plan- och bygglagen (1987:10)
Metod och källor
Rundabordssamtal i olika typer av kommuner
Att ta reda på hur situationen uppfattas av dem som ansvarar för att till-godose behovet av särskilda boendeformer i kommunerna och att göra detta genom intervjuer har varit både självklart och nödvändigt.
Ett antal kommuner av olika typ och storlek har därför besökts i olika de-lar av landet. Kommunbesöken innebar två till fyra timmar långa möten, till vilka representanter från samtliga berörda samhällssektorer bjöds in. Kon-stellationerna varierade något men i princip deltog personer med ansvar för äldreomsorg, handikappomsorg, bostadsförsörjning respektive fysisk plane-ring, samt oftast också någon från det kommunägda bostadsföretaget. I ett par kommuner deltog även en handläggare av bostadsanpassningsbidragen.
Utgångskriteriet för urval av kommuner var att de hade ett betydande an-tal ej verkställda beslut och/eller domar i januari 2002, samtidigt som de angett i Bostadsmarknadsenkäten i början av 2003 att de förutsåg en fortsatt brist på särskilt boende eller bostäder med särskild service under de när-maste åren. Bland dessa valdes kommuner av olika storlek och karaktär ut i olika delar av landet. De kommuner som besöktes var Växjö, Malmö, Han-inge, Nacka, Höör, Boden och Umeå.
Kommunkontakter via seminarier, konferenser m.m.
Resultaten och slutsatserna har även diskuterats med andra kommuner. Detta har skett såväl via telefon som vid olika typer av seminarier och kon-ferenser:
• Medverkan vid KSP:s2 årskonferens på temat ”Att färdas väl – färdvägar för välfärd” i Sunne i augusti 2003.
• Medverkan i konferensen ”Socialtjänsten i samhällsplaneringen”, som anordnades av länsstyrelsen i Kalmar i oktober 2003.
• Möte med ett antal företrädare för kommunerna i Göteborgsregionen (GR), som anordnades i samarbete med chefen för den sociala sektionen på GR i december 2003.
Kontakter med länsstyrelserna
Länsstyrelsernas erfarenheter och kunskaper är viktiga att ta tillvara i detta sammanhang. Länsstyrelserna ska enligt 13 kap. 2 § SoL och 26 § LSS ver-ka för att kommunerna planerar för att tillgodose framtida behov av särskil-da boendeformer för äldre och för personer med funktionshinder. De har också ett uppdrag att följa utvecklingen av ej verkställda beslut och domar i kommunerna. Dessutom ska de enligt bostadsförsörjningslagen bistå kom-munerna med råd och underlag till bostadsförsörjningsplaneringen och då särskilt uppmärksamma behovet av bostäder för äldre och personer med funktionshinder. Kontakter med länsstyrelserna har skett via:
• Besök på länsstyrelserna i Västerbottens och Norrbottens län, där vi hade rundabordssamtal med ansvariga från både Bostadsenheten och Sociala enheten.
• Strukturerade telefonintervjuer med de flesta länsstyrelser, dels med socialdirektören eller någon annan tjänsteman med ansvar för äldreom-sorgsfrågor, dels med den som har hand om handikappfrågor och stöd enligt LSS.
• Brev till samtliga länsbostadsdirektörer med en uppmaning att bidra med erfarenheter och synpunkter. Uppföljande samtal med länsbostads-direktörerna i Norrbottens, Västerbottens, Västernorrlands, Dalarna, Örebro, Västra Götalands, Uppsala och Kalmar län.
• Kontakt med socialkonsulenter och/eller äldreskyddsombud i flera län.
Enkäter till samtliga kommuner
Med utgångspunkt i vad som kommit fram i våra kontakter med olika kom-muner och länsstyrelser sammanställdes två enkäter som skickades till samt-liga kommuner eller i förekommande fall till stads- eller kommundels-nämnden. Den ena avsåg särskilt boende för äldre och ställdes till chefen för äldreomsorgen. Den andra avsåg bostäder med särskild service för funk-tionshindrade och gick till chefen för vård och omsorg. Frågorna var i stort sett desamma i båda enkäterna.
Syftet med enkäterna var framförallt att få en överblick över utvecklingen när det gäller att inrätta och avveckla särskilda boendeformer samt att i nå-gon mån försöka ringa in orsakerna till att man avvecklar sådana boenden och/eller inte bygger ut mer än man gör. Ytterligare frågor rörde dels kom-munernas långsiktiga boendeplanering för dessa grupper dels om det finns grupper av personer med funktionshinder som det är extra svårt att till-godose behoven för.
Enkäterna skickades ut till 360 kommuner och stadsdelar. Enkäten om de äldre besvarades av 299 kommuner/stadsdelar. Detta ger ett bortfall på ca 17 procent. Enkäten om de funktionshindrade besvarades av 293 kommuner/ stadsdelar, vilket ger ett bortfall på ca 19 procent. Bortfallet är relativt stort för båda enkäterna och svaren har därför bortfallskompletterats, dvs. räknats upp till att motsvara vad som sannolikt skulle ha varit resultatet om alla hade svarat. Detta gjordes med avseende på befolkningen i kommunerna/ länen. De siffror som redovisas nedan bör därför ses med en viss försik-tighet, då de bygger på skattade värden. (De fullständiga svaren på en-käterna rörande äldre personer respektive personer med funktionshinder återfinns i särtryck i anslutning till denna rapport.)
Kontakter med regionala kommunförbund
För att få en uppfattning om hur vanligt det är med samarbete kring sär-skilda boenden och bostäder med särskild service skickade Boverket och Socialstyrelsen i juni 2003 en förfrågan till de 26 regionala kommunför-bunden om pågående eller planerat samarbete mellan länets kommuner.
Övriga källor
En genomgång av rapporter och litteratur inom området har också gjorts – se bilaga 1 samt referenslistan.
Tidigare sammanställda rapporter och insamlad statistik från Socialstyr-elsen respektive Boverket samt SCB har använts för att teckna en bakgrund till resultaten.
Aktuell utveckling
Under de senaste åren har situationen förändrats när det gäller tillgången på särskilt boende och bostäder med särskild service. Färre kommuner be-dömer att det behövs en utbyggnad av särskilda boendeformer. Antalet ej verkställda beslut har samtidigt ökat på senare tid. En hel del kommuner bedömer att efterfrågan på särskilda boendeformer minskar. De menar att äldre föredrar att bo kvar hemma likväl som personer med funktionshinder i större utsträckning än tidigare vill bo i egen lägenhet. Samtidigt fram-skymtar att kommunerna inte anser sig ha ekonomiska möjligheter att be-hålla samma servicenivå som tidigare och därför avvecklar man platser i särskilt boende.
Kommunernas ekonomi allt sämre
I många kommuner är bristen på ekonomiska resurser ett ständigt när-varande bekymmer när det gäller dimensioneringen av olika typer av insat-ser.
Enligt Svenska Kommunförbundets bedömning hösten 2003 (3) av kom-munernas ekonomiska läge uppger närmare 70 procent av kommunerna att de kommer att få ett underskott i budgeten år 2003. Långsiktigt beräknas det samlade underskottet öka från 1 miljard år 2003 till 12 miljarder kronor år 2007. Enligt Kommunförbundets bedömning måste kommunerna nu spara två till tre miljarder per år för att uppnå nollresultat år 2007. Bakgrunden är att den konjunkturavmattning som började 2001 inneburit en långsammare tillväxt av skatteunderlaget. Till det kommer en kraftig ökning av per-sonalkostnaderna.
Äldreomsorgen är den enskilda verksamhet som stod för de största kost-naderna, med 20 procent av totalt 371 miljarder kronor för kommunernas verksamhet år 2002. Handikappomsorgen förbrukade närmare 10 procent. Mellan 1997 och 2002 ökade kostnaderna för handikappomsorgen snabbast av alla kommunala kostnader. Kostnaderna ökade med 15 procent per år i löpande priser. Under perioden 1998–2002 ökade kostnaderna kraftigt även inom äldreomsorgen, med närmare 30 procent i löpande priser för hela peri-oden, motsvarande 7 procent per år. Äldreomsorgen är inte bara den verk-samhet som kostar mest, utan också den verkverk-samhet där skillnaderna mellan kommunerna är mest påtagliga.
Kommunerna avvecklar och omstrukturerar
I kontakterna med kommuner och länsstyrelser har tydligt framgått att det nu sker en omfattande avveckling av särskilda boenden för äldre och en om-strukturering så att tyngdpunkten alltmer kommer att ligga på boendeformer för personer med mycket stora vårdbehov. När det däremot gäller bostäder med särskild service för funktionshindrade sker en utbyggnad.
I november 2003 sände Boverket och Socialstyrelsen ut två enkäter till samtliga kommuner och stadsdelar. Enkäterna innehöll ett antal frågor om
boendesituationen för äldre respektive funktionshindrade personer i kom-munen/stadsdelen. Bland annat frågades efter antalet befintliga platser samt hur kommunerna/stadsdelarna avvecklat och planerade att avveckla och inrätta nya platser i särskilda boendeformer.
Avveckling av äldrebostäder
Ungefär 7 400 särskilda boenden för äldre har avvecklats under 2002–2003, medan ca 7 300 avvecklingar är planerade under 2004–2005. Den totala avvecklingssiffran blir då ca 14 700, vilket reduceras något om nybygg-nationer och ombyggnybygg-nationer räknas in. Drygt 2 100 platser i särskilda bo-enden är planerade att byggas t.o.m. 2005. Ombyggnationen av gamla sär-skilda boenden till nya, beräknas förvandla knappt 4 900 gamla platser till 3 900 nya platser. Sammantaget under perioden 2002–2005 sker en re-ducering med ca 13 500 platser i särskilt boende för äldre.
Tabell 1. Procentuell andel av beståndet av särskilt boende för äldre som har av-vecklats eller ska avvecklas.
Län Har avvecklats 2002–2003 Planerad avveckling 2004–2005 Total avveckling 2002–2005 Stockholm 6,7 6,2 12,5 Uppsala 0,5 6,4 6,9 Södermanland 7,0 5,5 12,1 Östergötland 4,5 3,1 7,5 Jönköping 7,9 3,1 10,8 Kronoberg 6,2 3,8 9,8 Kalmar 8,6 3,8 12,1 Gotland 4,1 12,2 15,8 Blekinge 4,6 10,4 14,5 Skåne 5,2 7,0 11,8 Halland 4,2 1,3 5,5 Västra Götaland 6,9 6,2 12,7 Värmland 7,8 4,9 12,3 Örebro 5,0 4,2 9,1 Västmanland 5,8 8,1 13,5 Dalarna 8,3 18,6 25,4 Gävleborg 4,4 0,0 7,6 Västernorrland 4,6 8,7 12,9 Jämtland 3,3 0,0 7,4 Västerbotten 4,5 8,1 12,3 Norrbotten 2,8 6,2 8,9 Totalt 5,9 6,2 11,8
Regionala skillnader i avvecklingen av särskilt boende
Det förekommer stora regionala skillnader i avvecklingen av särskilda boen-den för äldre. Avvecklingstakten har varit högst i Kalmar län, där kom-munerna under åren 2002–2003 avvecklade knappt 9 procent av de be-fintliga platserna i särskilda boenden för äldre. Efter Kalmar län, följer Da-larnas, Jönköpings och Värmlands län där man avvecklade ca 8 procent. I Uppsala avvecklades endast 0,5 procent av de särskilda boendena för äldre, denna siffra är dock väldigt osäker då bortfallet var stort i just Uppsala län.
De vanligaste orsakerna till avvecklingen har enligt kommunerna varit att det rört sig om bostäder som inte varit fullvärdiga samt att efterfrågan på särskilt boende minskat.
De närmaste två åren planerar kommunerna i Dalarnas län att avveckla bortåt 20 procent av sina befintliga särskilda boenden för äldre. Efter dem, kommer Gotlands och Blekinge län, där den planerade avvecklingen ligger strax över 10 procent.
Orsaken till den planerade avvecklingen är att det rör sig om ej full-värdiga bostäder, minskad efterfrågan samt att man i första hand avser att lösa omsorgsbehoven i den ordinarie bostaden. Drygt 20 kommuner har hänvisat till ekonomiska skäl.
Avveckling med hänsyn till ansvaret för hemsjukvården
Omvandlingen av delar av, eller hela servicehus, till ordinärt boende får till följd att ansvaret för hemsjukvårdsinsatser går över till landstinget såvida inte kommunerna redan tagit över det. Har då kommuner med hemsjuk-vårdsansvar avvecklat platser i särskilda boendeformer i högre grad än i kommuner som inte har det ansvaret? Som framgår av kommunernas svar3 går det inte att spåra några sådana entydiga samband. Den genomsnittliga avveckling av platser som genomförts eller planeras, är ungefär lika stor i kommuner/stadsdelar som har, respektive inte har ansvaret för hemsjukvår-den. I de åtta län som till störst del svarar för den genomförda och planerade avvecklingen av särskilda boenden, har kommunerna ansvaret för hemsjuk-vården i fyra län (Södermanland, Kronoberg, Västra Götaland och Värm-land) och landstinget i övriga fyra (Stockholms län, Jönköpings, Kalmar län och Dalarna).
Omvandling av särskilt boende till ordinära bostäder
På flera håll i landet pågår en avveckling av servicehusen i deras nuvarande form. De omvandlas till vanliga bostäder, dock med särskild inriktning på ”seniorer”. Bakgrunden är bland annat att de äldre servicehusen inte når upp till dagens krav, t.ex. på utrymmesstandard och tillgänglighet men också att många som bor där inte har behov av något mera omfattande stöd från äld-reomsorgen. Omvandlingen av servicehusen innebär att bostäderna upplåts enligt samma villkor som gäller på den öppna bostadsmarknaden, dvs. det krävs inte längre något biståndsbeslut för att få en bostad där. Den som har behov av hjälp och stöd ansöker om hemtjänst på samma villkor som andra som bor i vanliga bostäder och den som har behov av sjukvård vänder sig till landstingets hälso- och sjukvård.
Utvecklingen i några kommuner får illustrera hur det kan gå till vid en omvandling av servicehus till vanliga bostäder eller seniorboenden.
Motala
För att ställa om till villkoren efter Ädelreformen kom i Motala perioden 1992–1996 att utgöra en expansiv fas som både handlade om utbyggnad och om nya kvaliteter i äldreboendet. Standarden på äldre kommunala enheter bedömdes bristfällig och ombyggnader planerades och kom igång. Men kommunens försämrade ekonomi under perioden 1999–2002 innebar att renoveringen av vissa boenden fick skjutas på framtiden. I samband med vårdtyngdsmätningar från 1998 konstaterade man att det fanns ett inte obetydligt antal personer med låga omsorgsbehov i särskilt boende. Man beslöt då att det särskilda boendet i princip bara skulle erbjudas personer med de allra största insatsbehoven. Under perioden 2000–2002 minskades därför antalet platser med 20 procent, från 597 till 485 platser. Problem upp-stod nu med att både klara av att slussa ut personer från de enheter som var på väg att avvecklas och att möta de nya behov av särskilt boende som upp-kom under samma period. Tanken var att styra över personer med mindre omfattande omsorgsbehov till ett s.k. trygghetsboende, en ny boendeform för äldre som fördelas efter biståndsbeslut, och med dygnet-runt-bemanning. Trygghetsbostaden är en normal lägenhet från ett till tre rum och kök plus kollektiva utrymmen med möjlighet till gemensamma måltider för dem som så önskar. Från och med oktober 2003 minskade antalet väntande radikalt genom att ett nytt trygghetsboende öppnades. Dessutom förstärktes resur-serna för utredning och rehabilitering, vilket bidrog till att öka möjligheterna till ”hemgång” för utskrivningsklara patienter, i stället för att flytta dem till särskilt boende (4).
Stockholm
I Stockholms stad har man på senare tid relativt snabbt fått ett överskott av särskilda boenden för äldre på grund av en kraftigt minskad efterfrågan. Bland annat har antalet utskrivningsklara patienter minskat i Stockholm, liksom antalet äldre personer i korttidsboende. I början av juni 2003 fanns det ingen som väntade på plats i särskilt boende. Enligt stadens prognoser kommer behovet av äldreboenden med heldygnsomsorg att minska relativt kraftigt beroende på att antalet invånare över 80 år förväntas sjunka under de närmaste 20 åren.
Staden har 45 servicehus med totalt cirka 5 000 lägenheter. I början av juni 2003 stod 300 av dessa lägenheter tomma. Behovet de närmaste åren bedöms till omkring 3 000 servicelägenheter enligt en rapport från stadsled-ningskontoret (5). För att inte få en överkapacitet av äldreboenden vidtas åt-gärder för att anpassa utbudet av äldreboenden till behov och efterfrågan. En avveckling av vissa har inletts, inte enbart på grund av överkapaciteten utan även för att hygienutrymmena i en del fall inte klarar dagens standardkrav. En del av servicehusen ombildas därför till seniorboende med hyresrätt och blir en del av den reguljära bostadsmarknaden.
Kraftig nettominskning av särskilt boende för äldre
Kommunernas planer på nyproduktion enligt bostadsmarknadsenkäten visar att det är för närvarande ganska få kommuner som planerar någon nypro-duktion av särskilt boende. Vid Boverkets bostadsmarknadsenkät i januari 2003 var det bara lite drygt var femte kommun som uppgav att de avsåg att påbörja någon sådan produktion under de närmaste två åren. Sammanlagt fanns det då ca 3 000 bostäder för äldre eller funktionshindrade upptagna på kommunernas projektlistor för nyproduktion åren 2003 och 2004. En bety-dande del av dessa lägenheter fanns dock i projekt som kommunerna be-dömde som något osäkra. Antalet bostäder för äldre eller funktionshindrade i säkra projekt som skulle påbörjas år 2003 stannade vid ca 1 200 för hela landet.
Vid Boverkets och Socialstyrelsens enkät i november samma år var det bara 17 procent av de kommuner och kommundelsförvaltningar som besva-rade enkäten som hade någon nyproduktion av äldreboenden på gång det närmaste året. Av de kommuner där det just nu inte är aktuellt med någon nyproduktion, gör tre fjärdedelar bedömningen att det för närvarande inte finns något behov av fler särskilda boenden för äldre.
Det är alltså tydligt att nyproduktionen av äldreboenden inte på långt när kommer att kunna ersätta den genomförda och planerade avvecklingen på i genomsnitt ca 3 500 bostäder per år under 2002–2005. Därtill kommer en reducering till följd av att antalet platser minskar genom ombyggnader. Vår enkät tyder på att kommunerna planerar att bygga om bortåt 5 000 platser i gamla äldreboenden under de närmaste två åren. I samband med ombygg-naderna räknar man med att antalet platser kommer att reduceras med ca 20 procent. Sammantaget är det alltså fråga om en kraftig nettominskning av antalet bostäder i särskilt boende för äldre.
Antalet bostäder med särskild service för personer med funk-tionshinder ökar
När det gäller bostäder med särskild service för personer med funktions-hinder är det fler kommuner som bygger ut. Det sker antingen genom nypro-duktion eller genom att man bygger om eller anpassar i befintliga fastighe-ter. Över hälften av de kommuner och kommundelsförvaltningar som be-svarat vår enkät4 uppger att de kommer att kunna ta i bruk fler bostäder med särskild service för personer med funktionshinder under de närmaste två åren. Vanligen handlar det om att man bygger ut med 1–5 eller 6–10 lägen-heter. Av dem som inte kommer att utöka antalet bostäder de närmaste åren uppger 57 procent att anledningen till detta är att det inte finns behov av fler bostäder för dessa grupper. Enkäten tyder på att beståndet av bostäder med särskild service kommer att utökas med sammanlagt ca 2 000 lägenheter under åren 2003–2005, genom nyproduktion eller ombyggnad. Det innebär en bruttoökning på bortåt 10 procent. Materialet tyder således på en netto-ökning på ca 7 procent av antalet bostäder med särskild service.
Det sker som nämnts en viss avveckling även av dessa boendeformer, men i mindre omfattning än när det gäller äldreboenden. Sammanlagt plane-rar kommunerna att avveckla ca 460 lägenheter, eller ca 2 procent av be-ståndet under de närmaste åren och nästan lika många har avvecklats under
de senaste två åren. I huvudsak är detta en avveckling av icke fullvärdiga bostäder. Därutöver anges också att behoven hos vissa personer har föränd-rats och att behoven istället kan tillgodoses i egen bostad med boendestöd eller personlig assistans.
Tabell 2. Procentuell andel av beståndet av bostad med särskild service för perso-ner med funktionshinder som har avvecklats, ska avvecklas eller nyproduceras.
Län Har avvecklats 2002–2003 Planerad avveckling 2004–2005 Total av-veckling 2002–2005 Sammanlagd för-ändring inkl. pla-nerade nybyggna-tioner 2004–2005 Stockholm 0,9 4,4 5,2 +11,8 Uppsala 0,0 0,2 0,2 +12,9 Södermanland 0,8 2,7 3,5 + 8,3 Östergötland 0,8 1,4 2,1 + 9,3 Jönköping 2,5 4,2 6,6 + 0,7 Kronoberg 4,2 0,6 4,7 + 7,9 Kalmar 1,9 0,6 2,5 + 3,0 Gotland 2,8 1,4 4,2 + 2,9 Blekinge 5,1 2,3 7,2 + 5,4 Skåne 1,9 1,7 3,6 + 6,2 Halland 1,2 2,6 3,7 +13,7 Västra Götaland 2,8 2,9 5,6 +10,0 Värmland 2,8 0,9 3,6 + 3,4 Örebro 1,1 1,6 2,6 + 9,0 Västmanland 8,6 5,7 13,8 + 8,6 Dalarna 1,4 1,1 2,5 + 4,6 Gävleborg 2,1 0,0 2,1 + 3,0 Västernorrland 2,0 1,3 3,2 + 1,3 Jämtland 0,0 0,0 0,0 + 4,0 Västerbotten 0,6 0,9 1,5 + 6,9 Norrbotten 0,3 0,9 1,2 + 2,8 Totalt 1,9 2,2 4,1 + 7,5
Källa: Boverkets och Socialstyrelsens enkät till kommunerna i november 2003.
Regionala skillnader i avvecklingen av bostäder med särskild ser-vice
Samtliga län utom Uppsala län och Jämtlands län redovisar en avveckling av bostäder med särskild service 2002–2003. Störst avveckling har manlands län där beståndet minskades med knappt 9 procent. Efter Väst-manlands län följer Blekinge län och Kronobergs län där avveckling har varit ca 5 procent respektive drygt 4 procent.
Den planerade avvecklingen 2004–2005 är högst i Västmanlands län med närmare 6 procent. Stockholms län och Jönköpings län planerar en avveck-ling på drygt 4 procent. Nettotillskottet beräknas bli högst i Stockholms län, Uppsala län, Hallands län och Västra Götaland som samtliga redovisar ett planerat nettotillskott på 10 procent eller mer jämfört med beståndet i no-vember 2003. Om det planerade tillskottet avser bostad med särskild service enligt LSS eller SoL framgår inte av enkäten.
Vissa gruppers behov är svårare att tillgodose än andras
I enkäten uppger ca två tredjedelar av kommunerna att vissa gruppers behov av bostad med särskild service är mer komplicerade att tillgodose än andras. Till dessa hör framförallt personer med psykiska funktionshinder med eller utan samtidigt missbruk, personer med diagnosen Aspergers syndrom och äldre personer med utvecklingsstörning. Även personer med neuropsykiat-risk problematik samt personer med hjärnskador nämns.
Inte alla kommuner planerar långsiktigt
Den långsiktiga planeringen när det gäller boende för personer med funk-tionshinder varierar stort mellan kommunerna. I svaren på enkäten5 uppger ca 20 procent av kommunerna att de inte har någon långsiktig planering för denna grupp. Några kommuner uppger att de arbetar med att inkludera detta i sin verksamhet, samtidigt som ett fåtal menar att planeringar på ett till två år är tillräckliga. Bristande ekonomiska resurser lyfts också fram som en bidragande orsak till att man saknar en långsiktig planering.
Utbudet av särskilt boende och bostäder med
sär-skild service varierar
Tillgång till särskilt boende för äldre och bostäder med särskild service för personer med funktionshinder
Som framgår av tabellen nedan har antalet personer i särskilt boende för äldre, både i absoluta tal och ännu mer uttalat i relation till befolkningen, minskat de senaste tre åren.
Tabell 3. Antal och andel av befolkningen över 65 år respektive över 80 år som den 1 oktober 1998–2002 hade insatser i form av särskilt boende.
År Antal Andel 65+ (%) Antal Andel 80+(%) 1998 118 715 7,7 90 787 21,0 1999 116 254 7,6 88 623 20,3 2000 121 305 7,9 93 717 20,7 2001 118 621 7,7 92 807 20,0 2002 115 522 7,5 90 898 19,4
Som framgår av tabellen var täckningsgraden för riket 19,4 boende 80 år och äldre per 100 invånare 80 år och äldre i befolkningen är 2002. Högsta täckningsgraden återfanns i Norrbotten: 24,4, medan lägsta värde återfanns i Örebro län: 16,3. På kommunnivån blir skillnaderna ännu större. Norsjö kommun i Västerbotten hade 40,1 boende per 100 invånare 80 år och äldre att jämföra med Örebro kommun som år 2002 hade 10,8 boende per 100 invånare 80 år och äldre. Skillnaden i täckningsgrad kan också vara betyd-ande inom ett län, t.ex. i Västerbotten där Norsjö låg i topp med sina 40,1
5 Boverkets och Socialstyrelsens enkät 2003 till äldreomsorgen respektive handikapp-omsorgen eller motsvarande i samtliga kommuner.
boende per 100 invånare 80 år och äldre att jämföra med Lycksele som hade lägsta värdet i länet: 15,8 boende per 100 invånare 80 år och äldre.
Vad gäller boende för personer med funktionshinder ser situationen helt annorlunda ut. Här handlar det överhuvudtaget om betydligt mindre voly-mer.
Tabell 4. Antal och andel av befolkningen –64 år, som den 1 oktober hade insats i form av bostad med särskild service 1998–2002.
År Antal boende enligt 5 § kap. 7 SoL*
Andel (per 10 000
inv. under 65 år) Antal boendeenligt 9 § 9 LSS Andel (per 10 000inv. under 65 år)
1998 5 710 7, 8 15 600 n/a** 1999 5 722 7, 8 16 500 n/a 2000 6 396 8, 7 16 900 n/a 2001 6 447 8, 7 17 500 n/a 2002 6 226 8, 4 17 981 n/a
*=permanent eller tillfällig bostad **=uppgifter ej tillgängliga
Källa: Socialstyrelsen. Insatser till funktionshindrade – enligt LSS 2002 (6).
Som framgår av tabell 4 ökade antalet boende successivt från 1998 fram till år 2001, för att därefter sjunka något år 2002. Antalet bostäder enligt 9 § 9 LSS visar i sin tur på en oförändrad ökning sedan 1998. När det gäller bo-stad med särskild service enligt SoL och LSS är dock skillnaderna stora på regional respektive kommunal nivå, i antalet boende.
Brist på bostäder i särskilda boendeformer för äldre och funk-tionshindrade
Hur man ska definiera platsbrist i särskilt boende och i bostad med särskild service är faktiskt en mer komplicerad fråga än vad man kanske först före-ställer sig. Det finns stora variationer i utbudets storlek beroende på tillfälli-ga fluktuationer. Under vintermånaderna är det ofta vanligt med en stor om-sättning på boende, vilket beror på att fler äldre människor i särskilt boende avlider då.
För närvarande finns tre olika källor att tillgå, när det gäller att belysa platsbristen. Det gäller 1) de nationella mätningarna av antalet ej verkställda beslut och domar etc., 2) kommunernas bedömning av tillgången till särskilt boende samt 3) behov av särskilt boende för demenssjuka. Hur dessa upp-gifter är insamlade och kvaliteten på data, redovisas här nedan.
Ej verkställda domar, beslut, eller avslag trots bedömt behov
I tabellerna nedan redovisas uppgifter som samlats in med hjälp av länssty-relserna vid fyra tillfällen och som belyser situationen per den 1 januari 2000, 2001, 2002 och i vissa län även 2003. Uppgifterna från de olika mät-ningarna avser situationen vid årets slut, dvs. alla domar och beslut som vid årets slut kvarstod som ej verkställda. Till det kommer det ackumulerade värdet av alla avslagsbeslut trots bedömt behov under året. Det innebär att det kan finnas personer som under året fått ett avslagsbeslut trots bedömt behov, men som efter en förnyad ansökan kan ha fått ett gynnande beslut som verkställts.
Beslut om insatser enligt SoL för personer 65 år och äldre
Vid en analys av uppgifterna i tabell 5 nedan ska hållas i minnet att det handlar om en brist på bostäder i en verksamhet som år 2002 omfattade 115 600 boende 65 år eller äldre. Alltså var den totala bristen på bostäder för äldre (ej verkställda beslut och domar och avslag trots bedömt behov), cirka 4 procent i relation till det befintliga antalet platser i särskilt boende för äldre.6
Tabell 5. Antal ej verkställda beslut, avslag trots bedömt behov, samt antal ej verk-ställda domar enligt SoL. Avser personer 65 år och äldre. Länsvis redovisning.
Län Antal ej verkställda beslut enligt SoL
Antal avslag trots bedömt behov enligt SoL
Antal ej verkställda domar enligt SoL 1 jan.
2001 1 jan.2003 2001 2003 1 jan.2001 1 jan.2003
Stockholm 681 - 68 - 6 -Uppsala 161 81 1 0 1 0 Södermanland 35 76 61 52 0 0 Östergötland 115 78 ? 23 1 0 Jönköping 28 56 125 189 0 3 Kronoberg 43 23 21 87 1 0 Kalmar 88 0 29 33 1 1 Gotland 162 34 12 18 0 6 Blekinge 123 60 122 124 0 0 Skåne 151 117 462 350 7 3 Halland 6 18 471 167 2 0 Västra Götaland 691 332 554 625 16 15 Värmland 42 - 19 - 3 -Örebro 115 93 111 70 0 0 Västmanland 192 91 23 11 1 0 Dalarna 40 26 236 222 3 3 Gävleborg 91 78 30 25 0 1 Västernorrland 163 52 23 0 1 0 Jämtland 13 27 1 1 0 0 Västerbotten 45 78 1 18 3 1 Norrbotten 65 43 1 69 2 1 Riket 3 050 2 371 48 19 Län 2 327 1 326 2 284 2 084 39 34
För 2003 saknas uppgifter från två län – Stockholm och Värmland. Slår man ihop antalet ej verkställda beslut, domar och avslag trots behov så minskar dessa i de 19 länen från 4 650 till 3 444. Om dessa siffror sätts i relation till den sammantagna platstillgången i länen de aktuella åren, uppgick plats-bristen till 4,9 procent den 1 januari 2001, för att minska till 3,8 procent motsvarande datum 2003. Som framgår av tabellen ovan går utvecklingen åt lite olika håll i länen, men samlat för riket finns ett mer tydligt mönster (2,7).
6 Här förutsätts att antalet boende är lika stort som antalet befintliga platser i särskilt boen-de.
Över tid minskade antalet ej verkställda beslut med drygt 40 procent, ej verkställda domar med drygt 10 procent och avslag trots bedömt behov med närmare 9 procent. Men det förekommer stora regionala skillnader. Jön-köpings län är det enda som konsekvent går i en annan riktning; där ökar både ej verkställda beslut, domar och avslag över tid. I andra län – Söder-manland och Halland – ökar ej verkställda beslut, medan avslagen minskar från år 2001 till 2003. I ytterligare andra län finns andra rörelser – i Krono-berg, Kalmar, Gotland, Västerbotten – minskar ej verkställda beslut, sam-tidigt som avslagen ökar.
En brist i sammanställningen ovan är att det saknas uppgifter om vänte-tider på verkställighet. Uppgifter från mätningen 2001 visade att drygt hälf-ten av alla beviljade beslut, verkställdes inom tre månader. En fjärdedel av de sökande fick vänta sju månader eller mer. Endast ett fåtal län hade kunnat lämna uppgifter om väntetider den 1 januari 2003.
Antalet beslut om plats i särskilt boende som ej verkställs, minskade så-ledes mellan den 1 januari 2001 och den 1 januari 2003. På hösten 2003 samlades nya uppgifter in, i den enkätstudie som genomfördes i Social-styrelsens och Boverkets boendeuppdrag. I den studien framkom att antalet ej verkställda beslut den 1 oktober hade ökat med 1 000 fall sedan den 1 januari 2003, eller drygt 75 procent. Men det är resultat som får tas med viss reservation. Mätningen den 1 januari 2003 gjordes inte utifrån ett enhetligt enkätformulär utan av respektive länsstyrelse, vilket kan ha påverkat de sammanställda resultaten.
Beslut om insatser enligt LSS
Mätningar av icke verkställda LSS-beslut från den 1 januari 2003 finns en-dast från nio län7. Antalet avslag trots bedömt behov finns med undantag av fyra län bara för år 2001. Antal ej verkställda domar endast för 2001 och 2002 samt från fem län 2003. Bristerna i en analys av utvecklingen 2001– 2003 blir därmed betydliga.
7 Södermanlands län, Östergötlands län, Kronobergs län, Gotland, region Skåne, region Västra Götaland, Gävleborgs län, Jämtlands län och Västerbottens län.
Tabell 6. Antal ej verkställda beslut, avslag trots bedömt behov, samt antal ej verk-ställda domar enligt 9 § 9 LSS. Länsvis redovisning.
Län Antal ej verkställda be-slut enligt LSS
Antal avslag trots bedömt behov enligt LSS Antal ej verkställda domar enligt LSS 1 jan. 2001 1 jan. 2002 1 jan. 2003 1 jan. 2001 1 jan. 2003 1 jan. 2001 1 jan. 2002 1 jan. 2003 Stockholm 52 13 .. 24 .. 14 34 Uppsala 27 20 .. 0 .. 0 0 Södermanland 13 17 24 0 .. 1 1 1 Östergötland 24 11 12 .. .. 0 3 Jönköping 8 1 .. 0 1 2 1 Kronoberg 2 8 4 8 .. 8 5 Kalmar .. 2 .. 7 .. 1 18 Gotland 0 0 1 1 2 0 2 3 Blekinge 3 5 .. 0 .. 1 0 Skåne 22 33 33 24 .. 30 55 Halland 0 5 .. 5 .. 4 1 .. Västra Götaland 100 88 55 15 31 14 16 22 Värmland 3 0 .. 9 .. 8 6 .. Örebro 15 13 .. 8 .. 25 17 .. Västmanland 18 35 .. 2 .. 4 8 .. Dalarna 10 4 .. 1 .. 3 0 .. Gävleborg 7 8 24 1 .. 4 4 0 Västernorrland 4 9 .. 7 .. 0 0 .. Jämtland 0 0 4 0 0 1 0 0 Västerbotten 1 17 37 0 .. 6 2 .. Norrbotten 4 3 .. 0 .. 3 0 .. Riket 313 292 112 .. 129 173 .. 10 Län 216
Antalet icke verkställda beslut för insatsen bostad med särskild service en-ligt LSS minskade mellan 2001 och 2002 med ca 7 procent (2,7). De be-gränsade siffror som finns för 2003 ger litet utrymme för att uttala sig om den totala utvecklingen av icke verkställda beslut 2001–2003. Vissa regio-nala skillnader för denna period går dock att urskilja. Södermanlands län, Gävleborgs län och Västerbottens län visar samtliga på en tydlig ökning av icke verkställda beslut. Region Västra Götaland visar i sin tur på en minsk-ning. Övriga sex län visar på oförändrade siffror eller på en ökning i mindre omfattning. Detta kan tala för att en stor del av antalet icke verkställda be-slut på riksnivå kan tillskrivas enstaka län. Men uppgifterna är som sagt bristfälliga och det går därför inte att ge någon underbyggd bild av utveck-lingen av bristen på bostad med särskild service för personer med funk-tionshinder.
Kommunernas bedömning av tillgången på särskilt boende och bostad med särskild service
Sedan ett antal år tillbaka genomför Boverket en årlig enkät för att fånga kommunernas bedömning av utvecklingen på bostadsmarknaden i den egna kommunen (1). I detta sammanhang tillfrågas också kommunerna om man anser att man har uppnått behovstäckning eller inte när det gäller särskilt
boende för äldre respektive bostäder med särskild service för personer med funktionshinder. Det handlar alltså om en värdering av nuläget och en be-dömning av den framtida utvecklingen.
Tabell 7. Kommunernas bedömning av behovstäckningen när det gäller särskilt boende för äldre. Procent av alla kommuner.
Kommunens bedömning 2000 2001 2002 2003
Behovet täckt. Ingen utbyggnad behövs inom två år 41 44 44 57 Behovet täcks genom planerad utbyggnad de
när-maste två åren
37 32 29 23 Brist, även efter ev. planerad utbyggnad 21 22 23 17
Under perioden 2000–2001 ökade andelen kommuner som bedömde att det rådde brist på särskilt boende för äldre, även efter eventuell planerad ut-byggnad, från 21 till 23 procent. Men i januari 2003 var det bara 17 procent av kommunerna som gjorde den bedömningen – en kraftig minskning, allt-så. Omvänt kan man notera att andelen kommuner som rapporterat att beho-vet av särskilt boende för äldre är täckt för de närmaste två åren har ökat successivt från 41 till 57 procent.
Tabell 8. Kommunernas bedömning av behovstäckningen när det gäller boende med särskild service för funktionshindrade enligt SoL eller LSS. Procent av alla kommuner.
Kommunens bedömning 2000 2001 2002 2003
Behovet täckt, ingen utbyggnad behövs inom två år 41 38 43 47 Täcker behovet genom planerad utbyggnad de
när-maste två åren 39 38 34 25 Brist, även efter ev. planerad utbyggnad 16 20 21 25
När det däremot gäller bostäder med särskild service för personer med funktionshinder har andelen kommuner som bedömer att det kommer att råda brist, även efter eventuell planerad utbyggnad, ökat – från 16 procent år 2000 till 25 procent år 2003. Men den ökningen har inte inneburit att det blivit färre som har behovet täckt. Det var faktiskt betydligt fler kommuner som hade full behovstäckning år 2003 än tidigare under perioden. Däremot har ”mellangruppen”, dvs. andelen kommuner som bedömer att man kom-mer att kunna täcka behovet genom planerad utbyggnad inom den närmaste tvåårsperioden minskat – från 39 till 25 procent.
Behov av särskilt boende för demenssjuka
En tredje aktuell källa med uppgifter om icke tillgodosedda behov av plats i särskilt boende finns i det underlag som inhämtats av regeringens arbets-grupp för demensfrågor (S2002:A). Hösten 2002 genomfördes en enkät-studie i landets alla kommuner/äldreomsorgsförvaltningar8 för att kartlägga vård- och omsorgsresurser för demenssjuka. Av totalt 397 kontaktade för-valtningar och kommuner, kom svar från 360, alltså en svarsfrekvens på ca 90 procent.
8 En del kommuner har delegerat ansvaret för äldreomsorgen till stads- eller kommundelar-na.
Tabell 9. Behov av platser för vård av demenssjuka, länsvis fördelning, 2002. Län Antal platser i länet Antal saknade platser Antal kommuner och stadsdelar Antal kommuner och stadsdelar med platsbrist Blekinge 386 11 5 2 Dalarna 808 36 15 9 Gotland 151 20 1 1 Gävleborg 765 41 10 7 Halland 677 35 6 3 Jämtland 357 17 8 5 Jönköping 920 36 13 5 Kalmar 743 30 12 7 Kronoberg 309 16 8 4 Norrbotten 626 39 14 6 Skåne 2 665 187 42 24 Stockholm 4 332 216 43 30 Södermanland 801 53 9 4 Uppsala 634 46 19 14 Värmland 798 24 16 8 Västerbotten 898 84 18 14 Västernorrland 730 46 7 5 Västmanland 741 65 11 7 Västra Götaland 4 651 221 78 40 Örebro 856 36 12 5 Östergötland 1 042 70 13 9 Totalt 23 890 1 329 360 209
Som framgår av tabellen ovan angav 209 kommuner eller kommundelar att man hade brist på platser i särskilt boende för vård av demenssjuka. Totalt fattades 1 329 platser. I enkäten framkom också att det fanns aktuella planer på att bygga 102 gruppboendeplatser bland de kommuner som besvarat en-käten. Hur många platser som eventuellt kommer att läggas ned anges inte i rapporten. I arbetsgruppens rapport redovisas också resultaten från be-räkningar av eventuella samband mellan antal platser i särskilt boende totalt, därav platser för demenssjuka, och antalet demenssjuka i kommunen. Re-sultaten gav dock vid handen att det inte fanns något samband mellan antal boendeplatser totalt för demenssjuka, antal demenssjuka och uppgiven plats-brist. Om man jämför platstillgången med den uppgivna bristen på platser i de drygt 200 kommuner som medverkat i undersökningen, handlar det om en platsbrist på närmare 6 procent.
Samband mellan platstillgång och platsbrist
Vid en analys av bristen på platser i särskilt boende för äldre kan frågan ställas varför det är så stora skillnader i täckningsgrad mellan kommunerna. Frågan har varit föremål för forskning som har visat att det är mycket svårt att identifiera några avgörande förklaringar till de lokala skillnaderna. Var-ken strukturella faktorer, politisk majoritet eller skattekraft hade något större förklaringsvärde. Inte heller tycks hemtjänstens resurser ha någon betydelse. Det som i slutänden kvarstod var historiskt betingade förklaringar, dvs. att vissa kommuner hade som tradition att prioritera stora resurser till vården
och omsorgen om de äldre, medan man i andra kommuner prioriterade andra ändamål (8).
Mot denna bakgrund är en fråga huruvida brist på bostäder i särskilt bo-ende, dvs. ej verkställda beslut eller avslag trots behov, har något samband med tillgången på bostäder i särskilt boende kommunen. Är det så att kom-muner som har färre bostäder i särskilt boende, i relation till befolkningen, också har fler ej verkställda beslut eller avslag?
Genom att använda uppgifter om täckningsgrad på kommunnivå har en analys gjorts av det eventuella sambandet mellan täckningsgrad och antalet ej verkställda beslut och avslag trots behov, för såväl gruppen äldre som för personer med funktionshinder. Resultaten visar att det inte finns något tyd-ligt samband mellan antalet ej verkställda beslut och tillgången till platser i särskilda boendeformer. En kommun med tillgång till ett stort antal platser i särskilt boende kan likväl ha många personer som väntar på att en beviljad insats ska verkställas.
Orsaker till bristande verkställighet av beslut samt avslag trots bedömt behov måste alltså sökas i andra faktorer.
Reflexioner kring aktuell utveckling
ÄldreDet överskuggande intryck vi fått vid inventeringen av problem och svårig-heter när det gäller att tillgodose behovet av särskilt boende för äldre är att kommunerna idag inte bygger ut utan i stället avvecklar. Man går in för att lösa omsorgsbehoven genom insatser i den egna bostaden – man anlägger vad vi här kallar en ”kvarboendestrategi”.
Det finns skäl att ifrågasätta om denna inriktning till alla delar är den rät-ta. Redovisningen av ej verkställda beslut inom äldreomsorgen visar att ungefär hälften av kommunerna har beslut om särskilt boende som de inte kunnat verkställa.
Som redovisats tidigare fanns det bland de äldre drygt 1 300 personer som hade fått beslut om plats i särskilt boende i början av år 2003 (i de 19 län som kunde lämna uppgifter om detta), men där beslutet inte verkställts. Den första oktober 2003, hade denna grupp ökat till drygt 2 300 personer. Skälet till att beslutet inte hade verkställts var i de flesta fall att man inte hade nå-gon plats att erbjuda. Samtidigt rapporterade rikets kommuner att drygt 7 300 bostäder för äldre i särskilt boende har avvecklats under åren 2002 och 2003. Under åren 2004 och 2005 planerar man att avveckla ytterligare drygt 7 300 bostäder. Planerade ombyggnationer kommer att medföra en ytterligare reduktion med cirka 1 000 bostäder de kommande två åren. Trots ett planerat nytillskott på ca 2 100 bostäder, handlar det ändå om en kraftig avveckling av platser i särskilt boende för äldre, ca 13 500 platser, under perioden 2002 till och med år 2005.
Ökningen av antalet ej verkställda beslut är inte oväntad, med tanke på den genomförda reduktionen av platser. Det kan te sig motsägelsefullt att samtidigt som kommunerna har ökade problem med att verkställa beslut om plats i särskilt boende, reduceras utbudet av särskilt boende kraftigt. Fort-sätter denna utveckling kommer antalet ej verkställda beslut förmodligen att öka ytterligare framöver. Alternativt kommer kommunerna att bli ännu mer restriktiva i sina bedömningar av vad som krävs för en plats i särskilt
boen-de och därmed i större utsträckning avslå biståndsansökningarna. Tillgäng-ligheten till särskilt boende för äldre kommer således att minska.
Ett tungt vägande skäl till att man avvecklar platser i särskilt boende upp-ges att man av ekonomiska skäl inte längre kan upprätthålla samma ser-vicenivå som tidigare. Det är framförallt kostnaderna för att driva verk-samheten som gör kommunerna tveksamma till att bygga ut ytterligare plat-ser – alltså inte investeringen i bostäderna. För att nå balans i budgeten, av-vecklar man delar av den mest kostnadskrävande verksamheten.
Många kommuner hänvisar också till ett minskat behov av särskilt boen-de, på grund av en förändrad demografisk situation, där man de närmaste 10–15 åren, får en minskad andel äldre i hög ålder i befolkningen. Dessutom tycker man sig se en förskjutning i preferenserna mot kvarboende. Man hävdar att de äldre vill bo kvar hemma och följaktligen prioriterar kom-munerna satsningar på att möjliggöra detta.
Andra kommuner pekar också på att det tidigare inte var ovanligt att äldre flyttade till framförallt servicehusboende, utan att egentligen ha något uttalat vård- och omsorgsbehov. Detta har medfört att färre platser i särskilt boende har varit tillgängliga för dem som hade behov av det. Genom att avveckla servicehusen, eller omdefiniera dessa boenden till ordinärt boende, kan kommunen göra kostnadsbesparingar, vilket kan bidra till att uppnå balans i kommunens budget. Eller så kan resurser på detta sätt frigöras för ökade satsningar på kvarboende. Som motiv till den förda politiken framhålls ock-så av många kommunföreträdare att man i dag kan tillgodose nästan alla typer av vård och omsorgsbehov i den egna bostaden.
Hur ser det då ut? Klarar kommunerna att ge de äldre den service, vård och omsorg som de har behov av?
Man kan konstatera att det fram till år 2002 inte finns något stöd i social-tjänststatistiken för att det de senaste åren skett någon påtaglig kvalitativ eller kvantitativ utveckling av hemtjänsten.
Det är också så att befolkningsutvecklingen ser olika ut i olika regioner och kommuner, och i en majoritet av kommunerna fortsätter ökningen av de allra äldsta. Ett alltmer dominerande skäl till behov av särskilt boende är demenssjukdom. Eftersom antalet demenssjuka är starkt relaterat till an-delen äldre i befolkningen, kan man förutse ett ökat behov av särskilt boen-de på grund av boen-demenssjukdom. Till bilboen-den av framtida behov av särskilt boende ska också ses de indikationer om ökad ohälsa bland de äldre, som rapporterats under senare tid.
I många kommuner finns ett behov att omstrukturera resurserna i det sär-skilda boendet. Det kan handla om att skapa fler platser med heldygns-omsorg, att platser av serviceboendekaraktär utmönstras ur det särskilda boendet, liksom otidsenliga och omoderna boenden. Omstruktureringen av det särskilda boendet kan alltså vara en del i en framsynt ”kvarboende-strategi”.
Men det finns skäl att varna för en alltför snabb och ibland oplanerad av-veckling av platser i särskilt boende. En avgörande fråga blir om kom-munerna och landstingen klarar av att tillföra nödvändiga resurser för att kunna ta hand om ett ökat antal äldre personer med stora vård- och om-sorgsbehov i det egna hemmet. Den tidigare satsningen på kvarboende un-der 1980- och 1990-talen skedde samtidigt med en fortsatt expansion av det särskilda boendet. Idag har utvecklingen andra förtecken och ett annat
för-lopp, genom att den ofta startar med en minskning av platserna i särskilt boende. I vilken utsträckning som behövliga resurser tillförs vården och omsorgen i hemmet är ovisst.
En sannolik konsekvens av den nuvarande utvecklingen är att anhöriga och andra närstående kommer att behöva ta ett ökat ansvar för de äldres vård och omsorg. Med tanke på att de redan idag svarar för tre fjärdedelar av alla omsorgsinsatser för hemmaboende äldre, är möjligheterna små. Tvärtom kan man redan nu ifrågasätta om det är rimligt att förvänta sig att anhöriga ska ta ett större ansvar. Det förutsätter i så fall att betydande resur-ser avsätts också för stödet till de anhöriga.
Det är inte bara på den sociala sektorns tjänster som ökade krav ställs till följd av kvarboendestrategin. Det gäller även på bostäder och boendemil-jöer.
Ett ökat kvarboende i framtiden ställer krav på utbudet av bostäder i det ordinarie bostadsbeståndet. Det gäller framförallt tillgängligheten i bostäder och bostadsområden för människor med lättare rörelsehinder. Här finns det stora brister, framförallt i äldre bostadsområden men tyvärr också i nypro-duktion. Det handlar också om tillgång till kommunikationer och samhälls-service. Man kan konstatera att idag är utbudet av bra bostäder till rimliga kostnader, som tillåter ett kvarboende trots nedsatt hälsa och funktionsför-måga, bristfälligt i många kommuner.
Personer med funktionshinder
Antalet icke verkställda beslut om bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS och 5 kap. 7§ SoL var i oktober 2003 760 stycken. Siffran för 9 § 9 LSS var 672 st. Detta innebär en tydlig ökning jämfört med antalet icke verkställda beslut 1 januari 2001 och 1 januari 2002. Mättillfällena är dock olika, vilket försvårar en analys. Antalet icke verkställda beslut varierar un-der ett år och det är osäkert om siffran hade blivit lika hög om mätningen hade gjorts i oktober föregående år.
De främsta orsakerna till att personer med funktionshinder inte hade fått någon bostad var antingen att det inte finns någon plats att erbjuda eller att de platser som finns tillgängliga inte motsvarar den enskildes behov. Sam-tidigt framstår vissa gruppers behov som svårare att tillgodose än andras. Hit hör bl. a personer med psykiska funktionshinder med eller utan miss-bruk, personer med autismdiagnos samt äldre personer med utvecklings-störning. Orsaken till att dessa gruppers behov upplevs som svårare att till-godose är enligt kommunerna framförallt att de ökar i antal.
En viss avveckling av bostäder med särskild service pågår. Under 2002– 2005 är den planerade avvecklingen sammanlagt ca 860 lägenheter. Ungefär hälften av dessa är icke fullvärdiga lägenheter. Samtidigt uppger kom-munerna att ca 2000 lägenheter kommer att kunna tas i bruk inom det närmsta året. Detta innebär en nettoökning med ca 7,5 procent. Det innebär således att antalet bostäder med särskild service ökar, samtidigt som antalet icke fullvärdiga bostäder minskar.
Många kommuner hävdar att efterfrågan på bostäder med särskild service minskar. Personer med funktionshinder uppges i högre grad än tidigare vilja bo i egen lägenhet med individuellt anpassat stöd. Samtidigt menar många kommuner att det finns grupper som även framöver kommer att efterfråga bostad med särskild service. Exempel på sådana grupper är personer med
utvecklingsstörning och personer som har ett stort behov av den kollektiva samhörigheten. Som en konsekvens av detta fokuserar kommunen i hög grad på hur de ökade behoven av stödinsatser i det egna hemmet ska kunna tillgodoses.
Det är osäkert om de personer med funktionshinder som även fortsätt-ningsvis kommer att efterfråga bostad med särskild service kommer att öka i antal. Antalet nyproduktioner ger dock en indikering av att så är fallet. Men då inga andra mätningar finns tillgängliga är det svårt att dra några slutsatser om huruvida det planerade nettotillskottet av lägenheter kommer att täcka behoven på kort sikt.
När det gäller bostäder för personer med funktionshinder uppger ca 20 procent av kommunerna att de inte har någon planering för denna grupp. Av dessa 20 procent avser de flesta att starta en sådan verksamhet, samtidigt som några hänvisar till ansträngd budget som orsak till att inte kunna pla-nera. Samtidigt menar mindre kommuner att de känner till samtliga personer med funktionshinder och att en särskild planerarfunktion därför enbart är kostnadskrävande. Även om enstaka mindre kommuner inte upplever sig behöva planera för denna grupp är ändå siffran anmärkningsvärd. Visser-ligen innebär en planerarresurs ytterligare kostnader för kommunerna, men det finns andra alternativ. Att inkludera långsiktig boendeplanering i indi-viduella planer är ett exempel. Ett annat är kontinuerlig kontakt med an-höriggrupper och intresseföreningar i syfte att så tidigt som möjligt bli varse framtida mer övergripande behov.
Att ge insatser till personer med funktionshinder kräver ofta en annan sorts kunskap än arbetet med äldre. Behovsbilden mellan dessa två grupper skiljer sig åt, men även behovsbilden inom gruppen med funktionshinder. Det är därför viktigt att säkra kompetensen framförallt hos den hem-tjänstpersonal som ofta arbetar med både äldre och personer med funk-tionshinder.
Det ökade antalet personer med funktionshinder som bor i egen lägenhet torde även innebära ett ökat behov av förstärkningar inom hemtjänsten och den personlig assistansen. Det finns inga aktuella siffror som pekar på nå-gon eventuell sådan förstärkning. Men enligt Socialstyrelsens officiella sta-tistik har insatsen personlig assistans ökat med ca 7,5 procent sedan år 2000. Under samma period har antalet personer under 65 år med hemtjänst och/eller hemsjukvård ökat med ca 5 procent. Detta pekar på en ökning av resurser i det egna boendet för personer under 65 år. Det är samtidigt viktigt att följa utvecklingen under de närmaste åren, både ur ett kvantitativt pers-pektiv och ett rättssäkerhetsperspers-pektiv.
Det är osäkert hur stor del av gruppen med funktionshinder som även framöver kommer att efterfråga bostad med särskild service. Det är dock viktigt att de även fortsättningsvis kommer att ha tillgång till denna boende-form. Det är därför angeläget att framtida utredningar kring icke verkställda beslut har denna frågeställning i åtanke. I synnerhet när det gäller antal av-slag trots bedömt behov.
Probleminventering
Även om merparten av kommunerna idag menar sig kunna tillgodose beho-vet av särskilt boende för äldre och av bostäder med särskild service för funktionshindrade, så finns det kommuner där man inte klarar detta. Bover-kets och Socialstyrelsens uppdrag har varit att analysera vilka faktorer som ligger bakom bristen.
Orsaker till behov av och efterfrågan på särskilda
boendeformer
Vad är det som genererar behov av och efterfrågan på särskilt boende och bostad med särskild service? I det enskilda fallet framstår oförmåga att bo själv i en egen bostad som främsta orsak till att det finns ett behov av ett särskilt boende eller en bostad med särskild service. Men vad kan ligga bakom att denna situation uppstår?
Faktorer som bidrar till att behov av särskilda boendeformer uppstår
Oförmåga att bo kvar i den egna bostaden eller svårigheter att bo själv i egen lägenhet
Nedsatt hälsa och funktionsförmåga
Otillräckligt stöd från hemtjänst och hemsjukvård Otillräckligt stöd till anhöriga
Ökade krav från yngre personer med funktions-hinder att få ett eget boende
Bristande boendestöd för personer med funk-tionshinder
Brister i den egna bostaden
Bristande samverkan mellan huvudmännen Ensamhet och social isolering
Brist på rimliga
bostadsalterna-tiv Bostadsbrist gör det svårare att hitta alternativBristande tillgänglighet i det ordinarie
bostadsbe-ståndet
Bristande tillgänglighet även i nyproduktionen Få attraktiva boendealternativ för äldre
Få valmöjligheter för personer med funktionshind-er
Avveckling av kommersiell och social service
Lokala orsaker Pensionärer bosätter sig i sina fritidshus
Inflyttning kan öka efterfrågan på särskilt boende och bostad med särskild service
