Medborgarens roll vid planering
av kollektivtrafik
– en fallstudie om BRT i Helsingborg
Citizen participation within the
planning of public transportation
– a case study of BRT in Helsingborg
Fredrik Aldgård Wiklund
Huvudområde: Byggd miljö Kandidatuppsats
17 HP VT 2019
Sammanfattning
Kollektivtrafik är en stor del av mångas vardag och en självklar del av staden. Internationell forskning visar att möjligheten för medborgare att delta i kollektivtrafikplaneringen är tämligen låg. Däremot saknas det kunskap kring hur detta ser ut i Sverige. Syftet med denna studie var att öka kunskapen kring hur medborgardeltagande kan se ut inom planeringen av kollektivtrafik. Studien syftade även till att skapa en förståelse för hur planering av kollektivtrafik sker i praktiken. För att undersöka detta har en fallstudie av bussprojektet HelsingborgsExpressen i Helsingborg genomförts. Genom en analys av policydokument och intervjuer med tjänstepersoner har det skapats en nyanserad bild av HelsingborgsExpressen samt medborgardeltagande inom kollektivtrafik.
Studien visar att kollektivtrafikplanering utgår från en rationell planeringsmodell som följer tydliga planeringsprinciper för att bidra till uppsatta mål. Målet om en ökad andel kollektivtrafikresenärer förekommer ofta inom denna diskurs. Planeringsprocessen för HelsingborgsExpressen har i mångt och mycket liknat detta tillvägagångssätt. Studien visar dock att det inom HelsingborgsExpressen till viss del skett en kombination av rationell och kommunikativ planering. I planeringen genomfördes en dialog på stadsdelen Råå där syftet var att få reda på hur medborgarna ställde sig till tre olika alternativ för bussens sträckning. Studien visar också på att en dialog inom kollektivtrafikplanering kan syfta till att informera medborgare, få tillgång till den lokala kunskapen samt som ett verktyg för en ökad inkludering av medborgarna. Inom HelsingborgsExpressen framgår det att medborgarnas lokala kunskap är betydelsefull, däremot finns det tvivelaktigheter angående hur kunskapen har använts samt vilken betydelse den har haft i den beslutsfattande processen.
Abstract
Public transportation is an essential part of many people’s everyday life and a natural segment of the city. Research outside Sweden shows that the possibility for citizens to participate within the planning of public transportation is rather limited. There is a lack of knowledge whether this statement applies to a Swedish context or not. The purpose of this study was to contribute with knowledge and understanding to the discourse of citizen participation and the planning of public transportation in Sweden. This has been achieved by a case study of a Bus Rapid Transportation project called HelsingborgsExpressen (The Helsingborg Express) in the southern part of Sweden. A content analysis and interviews with planners has resulted in a nuanced picture of HelsingborgsExpressen and citizen participation within the public transportation planning.
The study shows that the planning of public transportation is based around a rational planning discourse that follows established planning principles and set goals. The goal of a redoubled market share for the public transportation occurs frequently within the discourse in question. The planning process for HelsingborgsExpressen is, in many regards, an example of this. Within the planning, one opportunity for citizen participation occurred in the district Råå. The purpose of this citizen participation was to let people prioritize amongst three possible routes for the bus. The study also shows that citizen participation within the planning of public transportation can be used to inform the citizens, access their local knowledge as well as a tool for including the citizens to a greater extent. Within HelsingborgsExpressen, the study shows that the citizens’ local knowledge is valuable, but the question regarding how this local knowledge has been used in the decision-making process still exists.
Förord
Jag vill börja med att tacka till de tjänstepersoner som har tagit sig tid till att delta i intervjustudien, utan er hade det inte varit möjligt att genomföra studien.
Tack till nära och kära som uppmuntrat mig under resans gång. Jag vill även tacka er som tagit er tid till att korrekturläsa studien.
Slutligen vill jag rikta ett särskilt tack till min handledare Lina Olsson för råd, stöd och betydelsefull feedback genom hela processen.
Uppsatsen är mitt avslutande arbete på kandidatutbildningen Stadsbyggnad, stadsutveckling och
planering vid Malmö Universitet. Arbetet har varit utmanande och i vissa stunder invecklat –
men framför allt har arbetet med uppsatsen varit otroligt lärorikt och gett mig många nya kunskaper som jag tar med mig.
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 7
1.1 Bakgrund ... 7
1.2 Problemformulering ... 10
1.3 Syfte och frågeställningar ... 12
2. Metod och forskningsstrategi ... 13
2.1 Disponering ... 13 2.2 Fallstudie ... 13 2.3 Dokumentstudie ... 14 2.4 Intervjustudie ... 16 2.4.1 Urval ... 16 2.4.2 Förutsättningar ... 18
2.5 Metodkritik och diskussion ... 18
2.6 Avgränsning ... 19 3. Planeringsmodeller ... 20 3.1 Rationell planering ... 20 3.2 Kommunikativ planering ... 21 3.3 Medborgardeltagande ... 22 3.5 Arnsteins stege ... 24
3.6 Sammanfattning och diskussion ... 27
4. Kollektivtrafikplanering i praktiken ... 29
4.1 Problem- och målformulering ... 29
4.2 Framtagning av planeringsunderlag ... 31
4.2.1 Nulägesanalys ... 32
4.2.2 Befintligt resande och efterfrågan ... 33
4.3 Planeringsprinciper för kollektivtrafik ... 34
4.3.1 Principer för integrering av kollektivtrafik i bebyggelsestrukturer ... 35
4.3.3 Principer för hållplatser och bytespunkter ... 39
4.3.4 ”Tänk spårväg – kör buss” ... 40
4.5 Sammanfattning och diskussion ... 40
5. HelsingborgsExpressens planeringsprocess ... 43
5.1 Samarbetet kring Helsingborgs stadstrafik ... 43
5.2 Bakgrunden till HelsingborgsExpressen ... 45
5.3 Dialog på Råå ... 48
5.3.1 Alternativ 1 ... 50
5.3.2 Alternativ 2 ... 51
5.3.3 Alternativ 3 ... 52
5.3.4 Synpunkter under öppet hus ... 53
5.3.5 Enkät om bussvanor på Råå ... 54
5.4 Slutgiltigt förslag ... 55
5.5 Godkännandet och etablering av HelsingborgsExpressen ... 58
5.6 Sammanfattning och diskussion ... 59
6. Tjänstepersoners erfarenhet och resonemang ... 62
6.1 Medborgardialog för att informera ... 62
6.2 Medborgardialog som ett kunskapsverktyg ... 64
6.3 Medborgardialog och delaktighet ... 66
6.4 Samverkan mellan planerare och operatörer ... 68
6.5 Sammanfattning och diskussion ... 69
7. Diskussion ... 72
7.1 Den rationella kollektivtrafikplaneringen ... 72
7.2 Medborgardeltagandet i HelsingborgsExpressen ... 74
7.3 Ytterligare lärdomar från studien ... 77
7.4 Avslutande diskussion och slutsatser ... 78
7.5 Vidare forskning ... 80
Referenser ... 82
Digitalt material och policydokument ... 83
Webbsidor ... 85
Övriga referenser ... 86
Figurförteckning ... 87
1. Inledning
1.1 Bakgrund
Kollektivtrafik är onekligen en stor del av många människors vardag. Såväl arbetspendling som resor för nöjen och andra nödvändigheter gör att kollektivtrafiken tillgodoser stora behov i städerna och den byggda miljön. År 2018 reste 83 procent av Sveriges befolkning med den samhällsfinansierade kollektivtrafiken. Samma år utnyttjade mer än hälften av landets befolkning kollektivtrafiken regelbundet (minst någon gång i månaden) (Svensk Kollektivtrafik 2019, s. 2). 2018 låg kollektivtrafikens marknadsandel på 31 procent (Svensk Kollektivtrafik 2019, s. 5). Inom kollektivtrafikbranschen finns det ett uttalat mål om att kollektivtrafikens marknadsandel ska fördubblas (Svensk Kollektivtrafik 2017).
Kollektivtrafik tjänar också samhället många nyttor. För det första bidrar kollektivtrafik till en ökad tillgänglighet. Det handlar främst om de som inte har körkort eller tillgång till bil. Vidare utnyttjar 15 procent av kvinnor i Sverige kollektivtrafiken för arbetspendling medan andelen för män är 10 procent. Kollektivtrafiken skapar således ett rättvisare transportsystem och gör det möjligt för fler att kunna ta sig till skola, arbete, vård, fritidsaktiviteter, inköp med mera (Holmberg 2008, s. 243; Trafikverket & SKL 2012, s. 10).
Utöver en ökad tillgänglighet bidrar även kollektivtrafiken med positiva effekter för säkerhet och miljö samtidigt som den är mycket yteffektiv. Enligt Holmberg (2008, s. 244f) bidrar kollektivtrafiken till en hög trafiksäkerhet då dödsfallen jämfört med bil är låg. Tåg är det transportmedel med minst antal döda, busstrafiken är något osäkrare men jämfört med bil är buss dock fortfarande ett mycket säkrare trafikslag. Kollektivtrafikens miljöpåverkan beror bland annat på vilka drivmedel som används samt fordonens motorer. Tågtrafiken har därmed en mycket låg miljöpåverkan eftersom dessa går på el. Kollektivtrafikbranschens mål är att andelen förnybara kilometer ska vara 90 procent år 2020. Enligt statistik från FRIDA (2019) sker det en stark utveckling mot mer miljövänliga resor inom kollektivtrafiken. År 2010 låg andelen förnybara kilometer på cirka 20 procent. Den senaste statistiken från 2017 visar på en anmärkningsvärd ökning där andelen då låg på över 80 procent. Kollektivtrafik kan även transportera många människor på en liten yta. Ett vanligt körfält kan transportera cirka 900 personer per timme med bil. Vanlig busstrafik, alltså utan särskilda optimeringar, kan
jämförelsevis transportera 1500–2500 personer per timme. Detta gör att mindre av stadens ytor behöver användas för transport vilket möjliggör fler ytor för andra urbana aktiviteter. Den yteffektiva kollektivtrafiken bidrar också med positiva effekter utifrån en estetisk aspekt då mindre ytor i stadens fylls med bilar, både parkerade och i rörelse (Holmberg 2008, s. 244–248).
Som ovan nämnt har kollektivtrafikbranschen satt upp ett mål om en fördubblad marknadsandel för kollektivtrafiken. För att uppnå denna ökning krävs det att kollektivtrafiken utvecklas och blir mer attraktiv (Holmberg 2013, s. 11–14). Ett sätt att göra kollektivtrafiken mer attraktiv är att etablera så kallade BRT, Bus Rapid Transit. I Sverige har BRT blivit vanligare under de senaste åren, numera finns det etablerade BRT-system i bland annat Karlstad (Karlstads kommun u.å.) och Malmö (Malmö stad 2019). Sedan 2015 finns det även utformade riktlinjer för hur BRT bör utvecklas i en svensk kontext (K2 2015). I korthet innebär BRT ett helhetsperspektiv på busstrafiken där denne kännetecknas av en högkvalitativ och kapacitetsstark trafik med attraktiva fordon (K2 2015, s. 6). BRT karaktäriseras av ett lättförstått bussystem med hög turtäthet som trafikeras under stora delar av dygnet. Fordonen har ofta en egen identitet och design vilket ökar deras synlighet i stadsmiljön. Linjedragningen är gen (rak) med stora delar eget körfält (K2 2015, s. 7). Dessutom bör det också i utvecklingen av ett BRT-system ske en samplanering med stadsutvecklingen längs bussens sträcka och hållplatser (K2 2015, s. 21). Riktlinjerna som finns går nödvändigtvis inte endast att applicera på BRT utan kan tillämpas för andra typer av bussystem för att göra dessa mer attraktiva (K2 2015, s.6), något som enligt ovan behövs för att öka mängden resor och därmed kollektivtrafikens marknadsandel.
Vid genomförandet av denna studie (våren, 2019) pågår just nu omdaningen inför en kommande BRT-linje i Helsingborg. Projektet benämns av Helsingborgs stad och Skånetrafiken som HelsingborgsExpressen och syftar till att öka resandeantalet inom kollektivtrafiken i staden. HelsingborgsExpressen ska trafikera Helsingborgs mest trafikerade stadsbusslinje (linje 1) mellan Dalhem (i nordöst) och Råå (i söder) via centrum – för fullständig linjedragning se figur 5.5. På vissa sträckor kommer HelsingborgsExpressen särskilja sig från dagens linjedragning. Det handlar bland annat om att skapa en genare linjedragning samt att vissa hållplatser längs linjen dras in (Helsingborgs stad 2019). Förutom detta får en betydande del av sträckan separata busskörfält och stationsliknande hållplatser, samtidigt börjar även nya fordon trafikera linjen (Helsingborgs stad 2018b).
Figur 1.1. Visionsbild av HelsingborgsExpressen, hållplats Tingsrätten. Bildkälla: Helsingborgs stad (u.å.).
Helsingborg är beläget i nordvästra Skåne. Söder om staden finner en Malmö och Lund och på andra sidan Öresund, Köpenhamn. Kommunens befolkningsmängd på cirka 145 000 gör Helsingborg till Sveriges åttonde största stad (Statistiska Centralbyrån [SCB] 2018). I översiktsplanen för Helsingborgs stad från 2010 beräknas mängden invånare öka till 160 000 invånare år 2035 (Helsingborgs stad 2010, s.12). En fördjupad översiktsplan för stadens centrala delar gjordes 2017. I den visar befolkningsprognosen att staden 2035 har en befolkning på 175 000 (Helsingborgs stad 2017a, kap 1.2 [digital karta]). Transportsystemet i Helsingborg ska vara hållbart, effektivt, samt möta de behov som en ökad befolkningsmängd tillför. Stadens ambition är att öka andelen hållbara resor vilket bland annat inkluderar kollektivtrafik. Målbilden är att marknadsandelen för kollektivtrafiken ska öka från 18 procent, år 2013, till 30 procent 2035 (Helsingborgs stad 2017a, kap 7. [digital karta]).
Figur 1.3. Helsingborg med omnejd, egen bearbetning. Karta: Wikimedia Commons.
1.2 Problemformulering
Utifrån de uppsatta målen om en fördubbling av kollektivtrafikens marknadsandel kommer det krävas vidare insatser inom planeringsfältet i fråga. Enligt Holmberg (2013, s. 87) är möjligheterna för kollektivtrafiken att konkurrera med bilen som störst där det finns ett rimligt resandeunderlag och stor efterfrågan. HelsingborgsExpressen är ett exempel på en sådan satsning där linjen i fråga tillgodoser 30 procent av allt resande i staden (Helsingborgs stad &
Skånetrafiken 2015, s. 4). Med grund i det som Holmberg (2013) syftar på finns det motiv för att projekt likt BRT och HelsingborgsExpressen – med ett stort resandeunderlag – kommer bli allt vanligare i svenska städer. Genom att utveckla kollektivtrafiken där det finns störst potential uppstår emellertid det faktum att det finns ett stort antal människor som påverkas av hur denna kollektivtrafik planeras. En fråga som då uppstår är om medborgare får möjlighet att delta i dessa typer av planeringsprocesser?
Tidigare forskning om medborgardeltagande inom trafikplanering visar till största del på att medborgare har en tämligen passiv roll inom denna typ av planering. Bickerstaff, Tolley, & Walker (2002) behandlar trafikplanering och belyser dess retorik och verklighet kring medborgardeltagande. Författarna beskriver medborgardeltagande inom trafikplanering utifrån ett brittiskt perspektiv och kommer fram till att det faktiska medborgardeltagandet till största del är symboliskt. Även om det vid en första anblick ser ut som att det aktivt sker en dialog mellan planerare och medborgare visar det sig ha en relativt liten påverkan på det egentliga resultatet (Bickerstaff et. al. 2002, s. 64). Ytterligare en studie som gjorts inom samma område, dock utifrån ett kollektivtrafikperspektiv, visar på liknande resultat i Kanada och USA. Enligt Sutcliffe & Cipkars (2017, s. 46) studie ansågs medborgardeltagandet inom kollektivtrafikplaneringen vara viktig och användbar enligt samtliga parter. Däremot har deltagandet inte någon direkt påverkan på den politik eller planering som det resulteras i.
Det saknas för närvarande kunskaper kring medborgardeltagande och kollektivtrafikplanering i en svensk kontext. Inom planering som berörs av Plan- och bygglagen [PBL] finns en tydlig miniminivå av medborgardeltagande lagstadgat vid framtagning av nya detaljplaner och översiktsplaner. Det vanligaste medlet för medborgardeltagande är samråd där det förs en dialog med de enskilda som berörs (se bl.a. Boverket 2018c & Boverket 2018d). Såvida ett utvecklingsprojekt inom kollektivtrafiken inte kräver en ändring av detaljplan finns det inga krav på att engagera berörda medborgare vid dessa typer av planering. Faktumet att en stor mängd medborgare berörs av kollektivtrafikplaneringen kvarstår dock, speciellt när kollektivtrafiken utvecklas till BRT eller liknande storskaliga projekt.
Medborgare har rättigheter att delta i planering av markanvändning enligt PBL såvida de berörs av planen i fråga, men hur ser det egentligen ut vid planeringen av kollektivtrafik som nödvändigtvis inte faller inom PBL:s ramar? Engageras medborgarna på något sätt inom detta planeringsfält? I så fall, hur ser då detta deltagande ut? Inom stora utvecklingsprojekt, bland
annat BRT, påverkas en betydande mängd av planeringen – anses samtliga resenärer vara berörda eller får endast boende kring hållplatserna möjlighet att delta i planeringen? Just nu saknas kunskaper kring hur detta ser ut i Sverige. Det borde rimligtvis finnas en förståelse för vilken roll medborgarna har vid kollektivtrafikplaneringen, ett planeringsfält som till syvende och sist är viktig och relevant för våra städer. Det är utifrån denna problembild som studien har sin utgångspunkt.
1.3 Syfte och frågeställningar
Utifrån min problemformulering har jag för avsikt att med denna studie belysa kollektivtrafikplaneringen från ett delaktighetsperspektiv. Syftet med studien är att bidra med kunskap kring hur medborgardeltagande kan se ut vid planeringen av kollektivtrafik. För att undersöka detta har jag genomfört en fallstudie av HelsingborgsExpressen där lärdomarna från mitt valda fall kan bidra till den annars tunna diskursen inom planeringsfältet i fråga. För att skapa en kontext ämnar även studien till att genera en förståelse för hur planering av kollektivtrafik sker i praktiken. Genom denna förståelse skapas en mer nyanserad förklaring av medborgarens roll inom kollektivtrafikplaneringen. I studien ämnar jag till att besvara följande frågeställningar:
1. Under vilka former sker kollektivtrafikplanering vanligtvis idag?
2. Hur har medborgardelaktigheten behandlats i HelsingborgsExpressen samt vilken betydelse har den haft?
2. Metod och forskningsstrategi
I detta kapitel presenteras de metoder som används för att besvara mina frågeställningar samt studiens tillvägagångssätt. Enligt Rienecker & Jørgensen (2017, s. 115) styrs uppsatsens tillvägagångssätt i mångt och mycket av hur studiens frågeställningar formuleras. Samtliga frågeställningar är utforskande och syftar till att bidra med kunskap och förståelse, studien karaktäriseras därmed av ett kvalitativt tillvägagångssätt (Creswell 2014, s. 20).
2.1 Disponering
I föregående kapitel introducerades studiens bakgrund, syfte och vilka frågeställningar som avses besvaras. Detta kapitel behandlar uppsatsens metoder och tillvägagångssätt. Därefter, i kapitel 3 och 4, framställer jag studiens teoretiska ramverk. Kapitel 3 behandlar planeringsmodeller, samtidigt presenteras teorier kring medborgardeltagande. Kapitel 4 beskriver hur kollektivtrafiken fungerar i praktiken. Den empiriska framställningen är också uppdelad i två kapitel. Först, i kapitel 5, studeras relevanta dokument kopplade till HelsingborgsExpressen. Därefter, i kapitel 6, presenterar jag resultatet av de genomförda intervjuerna. I kapitel 7 tolkas resultatet från empirin utifrån studiens teoretiska ramverk, här kommer tyngdpunkten ligga på analys, diskussion och resultat. Triangulering av empirin och teorin bidrar till att skapa en fyllig och heltäckande bild av min studie (Patel & Davidsson 2011, s. 107).
2.2 Fallstudie
För att besvara mina tidigare formulerade frågeställningar har jag genomfört en fallstudie av HelsingborgsExpressen. En fallstudie är enligt Patel & Davidsson (2011, s. 56f) en undersökning som görs på ett mindre avgränsat fenomen, med andra ord undersöker man ett fall eller case. Ett fall kan vara många olika saker, bland annat kan det vara en situation eller en viss grupp av individer. Patel & Davidsson (2011, s. 56f) menar att fallstudier är användbara vid undersökning av processer vilket planeringen av HelsingborgsExpressen anses vara. Vidare beskriver Patel & Davidsson, men även Creswell (2014, s. 14), att en fallstudies syfte är att införskaffa sig en så heltäckande information om det undersökta fallet som möjligt. Just därför används inte sällan flera datainsamlingsmetoder vid fallstudier. Fallstudien om HelsingborgsExpressen kommer
således bestå av två kvalitativa metoder, dels en dokumentstudie och dels en intervjustudie. Dessa metoder förklaras i avsnitten nedan.
Grunden till att just HelsingborgsExpressen undersöks baseras på ett antal premisser. För det första anses HelsingborgsExpressen ha den typ av karaktär som antas bli vanligare för utvecklingen mot en fördubblad marknadsandel inom kollektivtrafiken. Det finns liknelser mellan HelsingborgsExpressen och de projekt som bland annat genomförts i Malmö och Karlstad, därmed skapas en relevans i den bemärkelse att mitt valda fall inte är unikt för Helsingborg. Diskussionen i denna studie kan därmed anses vara relevant att applicera på andra likartade projekt och kommande insatser inom kollektivtrafiken. Vidare är HelsingborgsExpressen ett väldokumenterat projekt vilket underlättar den empiriska insamlingen. Genom att undersöka ett relativt stort projekt inom kollektivtrafiken har jag försäkrat mig om att det finns tillräckligt med information och kunskap att inhämta från mitt valda fall. Slutligen har jag också en lokalkännedom över Helsingborg samt i viss omfattning en tidigare kunskap om att HelsingborgsExpressen ska genomföras vilket har underlättat under studiens gång.
2.3 Dokumentstudie
Den första metoden som har använts i min studie har varit en dokumentstudie, något som enligt Creswell (2014, s. 190) är en lämplig metod för kvalitativa studier. En dokumentstudie går ut på att man i studien samlar på sig tryckt eller nedskrivna data. Själva dokumenten som studeras kan både vara officiella som privata handlingar men kan även omfatta exempelvis litteratur, tidningar, filmer, fotografier etcetera. Dokumenten man som forskare väljer att studera bör ge en så fullständig bild av det undersökta fenomenet som möjligt (Patel & Davidsson 2011, s. 67f). Genom att i denna uppsats studerat dokument har jag fått tillgång till text som andra, utifrån deras livssituationer, konstruerat vilket Creswell (2014, s. 191f) bedömer vara betydelsefullt i en kvalitativ forskningsstudie.
Sökandet efter relevanta dokument började redan i uppsatsens förberedande fas. Dokumentsökandet har gjorts tidigt för att försäkra mig om att det funnits tillräckligt mycket underlag för att genomföra studien. Det visade sig lyckligtvis att HelsingborgsExpressen är ett väldokumenterat projekt där framför allt Helsingborgs stad publicerat ett flertal utredningar
och policydokument. Ett medvetet urval gjordes där de dokument som jag inte ansåg vara relevanta för att besvara mina frågeställningar valdes bort. Exempel på bortvalda dokument är fördjupade förklaringar om hållplatsutformningar vilket min studie inte belyser. De dokument som främst har legat till grund för min dokumentstudie har varit:
- Organisation för samarbetet kring Helsingborgs stadstrafik av Helsingborgs stad, Region Skåne & Nobina Sverige AB (2014).
• Förklarar hur samarbetet kring utvecklingen av stadsbusstrafiken i Helsingborg ser ut samt vilka grunder kollektivtrafikplaneringen utgår från.
- Superbuss Helsingborg – Vad krävs för att införa ett superbussystem i Helsingborg? av Helsingborgs stad (2014a).
• En förstudie om HelsingborgsExpressen som bland annat visar föreslagen sträcka samt projektets huvudmål.
- Dialog om bussar på Råå och kringområden av Helsingborgs stad (2015).
• En underlagsrapport som sammanställer medborgardeltagandet som har genomförts med allmänheten på stadsdelen Råå och kringområden.
- HelsingborgsExpressen – Förslag till genomförande av Helsingborgs stad & Skånetrafiken (2015).
• Ett genomförandeförslag som sammanställer HelsingborgsExpressen i helhet. Denna rapport är också ett resultat av de förstudier och analyser som har gjorts i projektet.
Även andra policydokument från både Helsingborgs stad och Skånetrafiken/Region Skåne har lästs men framställs dock inte lika djupgående. Anledningen är att dessa typer av dokument inte explicit behandlar HelsingborgsExpressen och bidrar därför inte till att besvara mina frågeställningar i samma utsträckning. De delar av dessa dokument som anses vara relevanta framställs däremot likvärdigt i den empiriska framställningen.
2.4 Intervjustudie
Min andra metod består av kvalitativa intervjuer genomförda med tjänstepersoner från Helsingborgs stad och Skånetrafiken. Den kvalitativa intervjun syftar enligt Kvale & Brinkmann 2014, s. 41) till att förstå det undersökta ämnet utifrån intervjupersonernas egen livsvärld och perspektiv. Intervjuernas karaktär har varit semistrukturerade vilket innebär att dessa har utgått efter ett antal uppsatta frågor men kan tillåtas att anpassas under intervjuns gång. Frågorna i intervjuguiden har utifrån Patel & Davidsson (2011, s. 84) varit öppna frågor där intervjupersonen har fått förklara deras syn och uppfattning om det studerade fenomenet. Genom att använda mig av semistrukturerade intervjuer har jag försäkrat mig om att få svar och reflektioner som är konstruerade av intervjupersonerna själva men samtidigt också få relevanta svar utifrån det diskuterade ämnet (Patel & Davidsson 2011, s. 82; Creswell 2014, s.190).
Min intervjuguide har till varje intervju till största del bestått av liknande frågor. Efter varje intervju har frågorna i intervjuguiden som jag använt mig av dock setts över och förfinats. Hela uppsatsen har varit en lärandeprocess vilket inneburit att jag har fått nya kunskaper under arbetets gång. De ändringar som har gjorts i intervjufrågorna grundar sig i de nya kunskaper eller frågor som både de tidigare genomförda intervjuerna samt dokumentstudien gett mig.
2.4.1 Urval
Sökandet efter relevanta intervjupersoner började tidigt i studiens process. Efter att ha funnit relevanta dokument på Helsingborgs stads hemsida kontaktade jag stadens kontaktcenter och bad att få tips på relevanta intervjupersoner för min studie. Jag fick svar omgående med fyra personer som var insatta i HelsingborgsExpressen som jag i sin tur tog ytterligare kontakt med och frågade om dessa kunde ställa upp på en intervju. Av dessa fyra fick jag svar från tre som samtliga visade sig vara villiga att medverka. Den person som inte svarade har varit delaktig genom hela processen med HelsingborgsExpressen, utifrån denna breda bild av projektet skulle det därmed varit intressant att ta del av hens resonemang och tankar. Jag anser dock att jag genom mitt urval fått en tillräckligt nyanserad bild av tjänstepersonernas resonemang längs hela processen.
Kontakt med representant från Skånetrafiken togs senare i studiens förlopp. Detta medförde att jag tyvärr inte fick möjlighet att genomföra en intervju med någon från Skånetrafikens
planeringsenhet. Jonas Strömstedt som jag fick kontakt med från Skånetrafiken hade för avsikt att bjuda in en tjänsteperson från planeringsenheten men på grund av studiens tidsbrist hade inte planeraren möjlighet att genomföra en intervju inom uppsatsens tidsramar. Anledningen till den något sena kontakten med Skånetrafiken grundar sig i att HelsingborgsExpressen till en början främst framstod som ett projekt initierat av Helsingborgs stad. All information som staden tillhandahöll bidrog också till detta. Studien har varit en lärandeprocess och samarbetet mellan Helsingborgs stad och Skånetrafiken visade sig ha en större betydelse än vad som först antogs. Skulle det funnits mer tid hade en intervju med Skånetrafikens planerare givetvis varit önskvärt. Utifrån det samlade resultatet av intervjuerna bedömer jag dock att studien har fått en nyanserad bild utifrån tjänstepersonernas reflektioner. Följande tjänstepersoner har deltagit i intervjustudien:
Martin Wester – Trafikplanerare Helsingborgs stad – 10 april 2019.
Har varit delaktig i planeringsskedet. Har tillsammans med Torgny varit ansvarig för den rapport som togs fram till förstudien. Som trafikplanerare har Martin även kunskap om andra genomförda åtgärder inom kollektivtrafiken från Helsingborgs stads sida. Martin har också varit delaktig i den så kallade utvecklingsgruppen i samarbetet kring Helsingborgs stadstrafik.
Torgny Johansson – Projektledare Helsingborgs stad - 18 april 2019.
Liksom Martin har även Torgny varit med i planeringsskedet samt tagit fram rapporten till förstudien. Har också varit med i utvecklingsgruppen i samarbeten kring Helsingborgs stadstrafik samt deltagit i flera av Helsingborgs större och anmärkningsvärda utvecklingsprojekt.
Marcus Höglund – Projektledare Helsingborgs stad – 25 april 2019.
Har varit delaktig i genomförandeskedet av HelsingborgsExpressen. Marcus besitter därmed kunskap kring medborgarnas delaktighet efter planeringsskedet vilket nyanserar reflektionerna.
Jonas Strömstedt – Chef Programkontoret, Skånetrafiken 13 maj 2019.
Jonas har från Skånetrafikens sida varit med i genomförandeskedet av HelsingborgsExpressen. Han blev delaktig i projektet vid planeringens slutskede och har därefter arbetat med implementeringen av HelsingborgsExpressen.
2.4.2 Förutsättningar
Intervjuerna har genomförts på respektive intervjupersons arbetsplats, närmare bestämt på stadsbyggnadsförvaltningen i Helsingborg och Skånetrafikens huvudkontor i Hässleholm. Intervjupersonerna blev informerade om studiens och intervjuernas syfte innan de genomfördes. Med godkännande av samtliga intervjupersoner spelades samtalen in (Patel & Davidsson 2011, s. 87). Att mobiltelefonen som användes för att spela in förefanns på bordet kan givetvis ha påverkat resultatet. Under intervjuerna uppfattade jag dock inte att ljudinspelningarna på något sätt störde samtalen eller att det hindrade intervjupersonerna från att reflektera kring vissa ämnen. Min förmodan är att intervjupersonerna var vana och har genomfört liknande intervjuer förut. Samtliga intervjuer pågick i cirka 45 minuter. Efter intervjuerna har dessa transkriberats omgående.
2.5 Metodkritik och diskussion
Vid en dokumentstudie finns det begränsningar som man som forskare måste vara medveten om. Enligt Creswell (2014, s. 191f) kan dokumenten som studeras ibland vara ofullständiga eller inte vara tillräckligt sannolika. Vid bedömandet av rimligheten måste det enligt Patel & Davidsson (2011, s. 68) finnas ett kritiskt förhållningssätt till de studerade dokumenten. De dokument som studeras är uteslutande offentliga dokument. Det kan anses problematiskt att de dokument som studeras i mångt och mycket utgår från samma källor. Genom att ha varit medveten om detta har jag kunnat förhålla mig till de studerade dokumenten på ett bättre sätt. Det saknas för närvarande nedskriven dokumentation av mitt studerade fall från andra källor än de som har valts ut – jag anser dock att dokumenten, i form av primärkällor (Patel & Davidsson 2011, s. 69), har gett studien en tillräckligt uttömmande och nyanserad bild av mitt valda fall.
Min brist på erfarenhet med att genomföra intervjuer kan till viss del ha påverkar resultatet av de intervjustudien. Enligt Patel & Davidsson (2012, s. 82) är både den som intervjuar och intervjupersonen medskapare i samtalet. Som intervjuare bör man enligt författarna se till så intervjuerna skapar ett sammanhängande resonemang och samtal kring det studerade fallet. Intervjuaren bör också ha förmågan att hantera det språk som används och intervjupersonernas kroppsspråk. Det faktum att jag genomförde studien, och således intervjuerna, själv kan ha medverkat till att exempelvis reaktioner och gester från intervjupersonerna försummats. Skulle
studien genomförts med en partner kunde var och en ansvarat för specifika saker under intervjuerna – i detta fall hade jag ett individuellt ansvar för samtliga delar. Min ovana kan också ha bidragit till att resultatet av de senare intervjuerna blev av bättre kvalitet jämfört med de första.
2.6 Avgränsning
Avgränsningen som görs i denna studie utgår framför allt utifrån en teoretisk avgränsning. Medborgardeltagande är ett stort ämne och kan belysas från en mängd olika aspekter. Jag har valt att inte behandla den politiska teorin kring medborgardeltagandets vara eller inte vara. Den politiska inställningen är för stor för att behandlas inom uppsatsens ramar och anses inte bidra till att besvara mina frågeställningar. Studien behandlar istället hur medborgardeltagandet kan förstås inom ramen för planeringsteorier. Vidare begränsas även studien till att endast undersöka ett utvalt fall. Andra projekt som liknar HelsingborgsExpressen har genomförts i Sverige – denna uppsats behandlar dock endast det som har skett i Helsingborg. För att få en så djup och nyanserad förståelse fokuserar studien enbart på HelsingborgsExpressen eftersom denna planeringsprocess både är aktuell samt väldokumenterad och diskuterad. Uppsatsens omfattning bidrar också till att det inte finns tillräckligt med tid för att undersöka andra liknande fall på ett lika djupgående tillvägagångssätt.
3. Planeringsmodeller
I detta kapitlet framställer jag mitt teoretiska ramverk. Först behandlas två olika planeringsmodeller, den rationella planeringen och den kommunikativa planeringen. Dessa två modeller har olika karaktärsdrag och utgår från skilda principer. Därefter förklaras begreppet
medborgardeltagande, hur det kan använda som ett verktyg i planeringen och vilka nyttor det kan
resultera i för olika parter. Arnsteins deltagarstege presenteras sist och visar under vilka former medborgardeltagande kan ske, vilka konsekvenser det kan få samt vilken form av makt medborgare kan få i planeringen.
3.1 Rationell planering
Enligt Allmendinger (2009, s. 63) utgår ett rationellt synsätt från ett så logiskt och effektivt tankesätt som möjligt. En rationalist kan även framföra anledningar till varför en specifik idé anses vara det mest rationella att göra. När det talas om rationell planeringen menar Allmendinger (2009, s. 63f) att diskursen då utgår från den formella rationaliteten. Formell rationalitet handlar om att utifrån fakta ta så effektiva beslut som möjligt. Allmendinger symboliserar detta genom att beskriva den mest rationella resvägen mellan punkt A och punkt B som en rak linje.
Khakee (2000, s. 25f; s. 48) beskriver den rationella planeringsmodellen som en linjär planeringsprocess. Själva processen är välordnad och delas upp i ett antal steg där varje steg väntas svara för en bestämd uppgift. Processen börjar med att problem- och målformuleringar tas fram. Därefter sker planering och avslutas sedan med implementering, se figur 2.1 nedan. Rollerna i den rationella planeringen är tydliga. Enligt Khakee (2000, s. 25) definierar beslutsfattare problemen och målen. Planerarens uppgift är att ta fram olika förslag och planer för att bemöta de uppsatta målen. Khakee (2000, s. 48) förklarar arbetsfördelningen som att beslutsfattare ställer frågor som planerarna svarar på.
Figur 3.1. Den rationella planeringsprocessen. Egen bearbetning utifrån Khakee (2000, s. 25f; s. 48).
3.2 Kommunikativ planering
Den kommunikativa planeringsmodellen baseras på en diskurs som bygger på att alla som är delaktiga i samhället kan bidra med kunskap, förståelse, värderingar och kompetenser. Inom kommunikativ planering förespråkas medborgardeltagandet eftersom det anses bidra till konsensus. Planeringen ska främja dialog och samtal samt se till så att alla som berörs får möjlighet att bli involverade. Den kommunikativa planeringen ser planeraren som något mer än bara en anställd tjänsteperson. Planeraren ska se till så att ingen kunskap förvrängs i det sociala samspelet mellan bland annat politiker, boende, folkrörelser och andra samhällsaktörer. Det förespråkas en dialog som är offentlig, rättvis, empatisk, inneslutande och självkritisk. Utifrån en kommunikativ planeringsansats blir nyttorna med medborgardialog många. Medborgardeltagandet skapar först och främst legitimitet och ett politiskt stöd. Medborgarna får även vara del av ett nätverk som anses kunna lösa konflikter och som kan upptäcka nya lokala intressen. Vidare bidrar deltagandet också till att skapa relationer mellan befintliga och nya organisationer av människor samt en förståelse för allmänintressen gentemot privata intressen (Johansson & Khakee 2009, s. 49; s. 61f).
Enligt Healey, i Khakee (2000, s. 35), måste inte angivna mål följas på ett bestämt sätt inom den kommunikativa planeringen. Processen handlar snarare om att en plan ska accepteras av samtliga inblandade vilket betyder att de uppsatta målen kan ändras om det visar sig vara nödvändigt.
3.3 Medborgardeltagande
Medborgardeltagande handlar om att bjuda in medborgarna till att delta i olika policyprocesser (Johansson & Khakee 2009, s. 55; Montin & Granberg 2013, s. 137). Detta bland annat i den fysiska planeringsprocessen. Enligt Montin & Granberg (2013, s. 136) har förväntningarna på medborgardeltagandet förändrats genom tiderna. 2000-talet präglas av ett tankesätt där medborgardeltagande sker i flera olika sammanhang och former, huvudsakligen genom
medborgardialoger.
Inom stadsplaneringen är Plan- och bygglagen (PBL, SFS 2010:900) ett mycket relevant lagrum när medborgardeltagande diskuteras. I PBL regleras medborgarens rätt till deltagande i den fysiska planeringsprocessen vid framtagning av både detaljplaner och översiktsplaner. Trafikverket & SKL (2012, s. 23) framställer både detaljplanen och översiktsplanen som planinstrument vilka påverkar kollektivtrafiken. Översiktsplanen ska ge ange hur den byggda miljön långsiktigt ska utvecklas, bland annat olika typer av bebyggelse som kan ha stor betydelse för kollektivtrafikens attraktivitet och effektivitet. Detta är något som framställs i nästkommande kapitel om kollektivtrafikplanering. Likaså reglerar även detaljplanen den byggda miljön. Markanvändning, fysisk struktur, busshållplatsens läge, bussgator o.s.v. som styrs av detaljplanen påverkar kollektivtrafiken direkt.
Medborgardeltagande gagnar såväl medborgaren som planeringen och samhället. På samhällsnivå menar Montin & Granberg (2013, s. 140) att medborgardialog kan komplettera den representativa demokratin vi har i Sverige. Genom att föra medborgardialog kan de som inte annars är politiskt aktiva få möjlighet att bli involverade. Det politiska intresset kan öka och medborgarna får en bättre förståelse för det demokratiska systemet och dess ”spelregler”. Vidare menar även författarna att tidigare forskning visar på att deltagande och delaktighet främjar folkhälsan.
Från planeringens sida kan medborgardeltagande användas för att skapa en förståelse för vilka prioritering och val som planeraren gör (Montin & Granberg 2013, s. 141). Vidare menar Boverket (2018a) att medborgardeltagande kan leda till ett bättre planeringsresultat. Genom att föra dialog med medborgare får planeraren reda på den lokala kunskap och erfarenhet som allmänheten ofta besitter vilket leder till ett bättre planeringsunderlag. I artikeln Re-examing the
kunskap inom planeringen. Planeringens avsikt är enligt Rydin (2007) att kunna hantera flera olika typer av kunskap. Lay knowledge, lekmannakunskap, det vill säga kunskap som kommer från de ”olärda” – eller närmare bestämt medborgarnas kunskap – är någonting som ska läggas tyngd på. Den kunskap som normalt sett inte hörs samt den kunskap vilket klassificeras som lekmannamässig, lokal, experimentell eller intuitiv är enligt författaren väsentligt för inhämtningen och behandlandet av olika typer av kunskap (Rydin 2007, s. 55).
Rydin menar att kunskap inte är samma sak som information och data. Det skiljer sig i den bemärkelsen att kausala förhållanden – alltså att det finns en orsak till förhållandet – är centrala inom kunskap, attribut som varken information och data därmed har. Enligt Rydin är det därför kunskap är så pass viktigt inom planeringen. Hon menar att man inom planeringen, genom en åtgärd, försöker åstadkomma specifika effekter. Planeraren måste således förstå hur en viss effekt är ett resultat av en specifik handling eller åtgärd, närmare bestämt måste planeraren förstå den kausala relationen mellan handling och inverkan (Rydin 2007, s. 53).
Enligt Johansson & Khakee (2009, s 59f) har många planerare en tveksam inställning till medborgardeltagande eftersom det kan påverka effektiviteten på samhällsplaneringen. Den tekniska expertis som författarna menar präglar planeringen kan komma i konflikt med de lokala kunskaperna som medborgarna besitter vilket kan leda till ökade kostnader, förseningar eller kontroverser. Johansson & Khakee hänvisar bland annat till en undersökning från 1990-talet som visade att de flesta planerarna ansåg att medborgardeltagande var ”en god tanke men att deltagande inte fungerade i praktiken” (Johansson & Khakee 2009, s. 60).
Utifrån ett medborgarperspektiv finns det flera skäl till att delta i deltagandeprocesser. Det mest uppenbara skälet att delta är för att påverka beslut som främjar ett eget intresse (Johansson & Khakee 2009, s. 55). Går exempelvis kommunen ut och frågar allmänheten var de tycker att en specifik busshållplats lämpligen ska placeras kan medborgaren föreslå en plats som gör att hen får ett kort gångavstånd. Skulle medborgaren störa sig på att ha en busshållplats utanför fönstret kan hen då istället förslå en annan placering. Med andra ord, det som gagnar medborgarens egna intresse mest. Johansson & Khakee (2009) beskriver även andra skäl för medborgaren att delta. Medborgare kan använda deltagandet till att skaffa sig makt för att kunna påverka planeringen mer generellt. Det kan också användas som en kunskapskälla, genom deltagande skapar medborgaren en bättre förståelse för planeringen. Deltagandet även kan vara ett verktyg
för att lära sig delta i offentliga processer eller för att skapa sociala relationer med andra medborgare och på så sätt påverka olika offentliga aktörer (Johansson & Khakee 2009, s. 55f).
Även om medborgardeltagande onekligen är bra utifrån många perspektiv kan det få olyckliga konsekvenser om de uppfattas på fel sätt. Medborgare kan också se deltagandet eller dialogen som något rent symboliskt. Med symboliskt menas att medborgarna i själva verket inte kan påverka beslut eftersom de redan är avgjorda eller ligger utanför det medborgarna har möjlighet att påverka. Själva medborgardeltagandet sker då enbart för att legitimera vissa beslut (Montin & Granberg 2013, s. 142). Mer om symboliska handlingar beskrivs i avsnittet nedan utifrån Sherry R. Arnsteins (1969) väl uppmärksammade deltagarstege.
3.5 Arnsteins stege
I artikeln A Ladder of Citizen Participation utvecklar Sherry R. Arnstein (1969) sin väl etablerade teori kring medborgardeltagande. Enligt Arnstein råder det en konsensus kring att medborgardeltagande är bra och beskriver det som en av hörnstenarna i demokratisystemet. Utifrån ett amerikanskt 1960-tals-kontext menar hon vidare på att medborgardeltagande däremot inte är lika välkomnande när de förespråkas av vissa grupper i samhället som ett medel för maktomfördelning. Dessa grupper beskrivs som ”the have-nots” och anses uteslutas från beslutsfattande processer. Arnstein definierar medborgardeltagande som ett begrepp för medborgarmakt vilket kan delas upp i ett antal kategorier. Utifrån denna definition konstruerar hon en stege där de olika stegen beskriver olika nivåer av medborgarmakt inom medborgardeltagandet (Arnstein 1969, s. 216). Arnstein delar in sin stege i tre övergripande nivåer vilka är medborgarmakt, symbolisk medborgarmakt och ingen medborgarmakt (se figur 3.2). De åtta stegen av medborgardeltagande presenteras i avsnittet nedan. Arnsteins olika steg av medborgarmakt ska ses som en förenkling av hur verkligheten ser ut. Enligt Arnstein (1969, s. 217f) skulle det kunna skapas en mängd fler steg med mindre skarpa gränser. Hon menar också att de egenskaper som beskriver ett visst steg möjligtvis går att applicera på ett annat steg i stegen.
1. Manipulation
I detta första steg är syftet med de dialoger som förs mellan medborgare och planerare endast att undervisa medborgarna. Det som ska genomföras presenteras, därefter anses deltagandet vara färdigt. Medborgardialogen finns bara för att kunna säga att den har skett (Arnstein 1969, s. 218)
2. Terapi
Terapi avses i detta fallet vara att försöka ”bota”. Syftet här är att försöka ändra medborgarens syn och attityd till något som en större grupp anser vara rätt. Arnstein exemplifierar detta genom att beskriva ett bostadsområde där medborgarna får vara del av exempelvis en städkampanj. På så sätt leds medborgarna bort från andra, möjligtvis viktigare, frågor som exempelvis segregering (Arnstein 1969, s. 218f).
3. Information
I det tredje steget kan ett första steg av medborgarmakt urskiljas, dock är den endast symbolisk. Information om medborgarnas rättigheter, skyldigheter samt möjligheter presenteras. Informationen är däremot ofta enkelriktad, det vill säga att informationen går från planeraren till medborgaren och inte vice versa. Medborgaren har ingen möjlighet att påverka beslut och informationen sprids ofta via media, anslag och broschyrer (Arnstein 1969, s. 219).
4. Konsultation
I steget konsultation sker medborgardeltagande genom att samla in medborgarnas åsikter. Detta sker bland annat genom enkätundersökningar, områdesmöten och offentliga utfrågningar. Det finns ingen säkerhet att sker någon uppföljning på medborgarnas åsikter, vilket gör att handlingarna fortfarande klassas som symbolisk medborgarmakt. När det inte sker någon uppföljning finns det risk för irriterade medborgare som till slut kan tröttna och inte visa något intresse för att i framtiden dela med sig av sina synpunkter (Arnstein 1969, s. 219f).
5. Blidkande
Detta steg ligger längst upp på skalan av symbolisk medborgarmakt. Här får medborgarna möjlighet att delta, även om det fortfarande är för ett symboliskt syfte.
Blidkande, det vill säga att lugna/göra någon mindre arg, sker genom att bjuda in specifika medborgare till styrelser eller paneler där de har möjlighet att bidra med råd och komma med förslag. Tjänstepersonerna eller andra makthavare har dock rätten att bedöma om råden eller förslagen är genomförbara eller inte vilket gör att medborgarna inte är garanterade någon makt (Arnstein 1969, s. 220f).
6. Partnerskap
Det sjätte steget symboliserar det första tecknet av det Arnstein kallar för medborgarmakt. Här sker förhandlingar mellan tjänstepersoner och medborgare i form av partnerskap. Partnerskapet sker bland annat genom kommittéer eller gemensamma styrelser där de kommer överens om ett delat ansvar för planeringen och de beslut som tas (Arnstein 1969, s. 221f).
7. Delegerad makt
Utifrån förhandlingarna i det sjätte steget om partnerskap kan det utvecklas en maktsituation som innebär att medborgarna får större makt än tjänstepersonerna. I detta steget är det medborgarna som är makthavare och istället tjänstepersonerna som får initiera förhandlingar. Man kan alltså säga att det har skett ett omvänt maktförhållande (Arnstein 1969, s. 222f).
8. Medborgarkontroll
I det åttonde steget, längst upp på stegen, finner en den starkaste formen av medborgarmakt. Medborgarna besitter här tillräckligt med makt för att kunna kontrollera och ställa krav på planeringen (Arnstein 1969, s 223f).
3.6 Sammanfattning och diskussion
I kapitlet ovan har jag behandlat mitt teoretiska ramverk. Den rationella planeringen och den kommunikativa planeringen är två planeringsmodeller som kan sägas stå långt från varandra.
Rationell planering handlar å ena sidan om att planera rationellt – alltså logiskt och effektivt – och
följa en tydlig process där beslutsfattare definierar mål och planerare tar fram förslag. Inom den
kommunikativa planeringen är det å andra sidan inte lika målinriktat. Här läggs istället fokus på att
samtala kring planeringen. Medborgardeltagande är ett väsentligt verktyg inom den kommunikativa planeringen. Genom att bjuda in medborgarna till att delta i planeringen skapas det många positiva effekter för både medborgarna, planeringen och samhället. Både Rydin (2007) och Boverket (2018a) talar om vikten av den lokala kunskapen i planeringen, denna typ av kunskap kan planerare få tillgång till genom medborgarengagerande aktiviteter. Medborgardeltagande kan i sig ha olika utförande och karaktärer samt innebära konsekvenser som Arnsteins stege visar.
Det finns tendenser som pekar på att kommunal planering enligt PBL, alltså planering av markanvändning, framstår som mer kommunikativ medan transportplanering är mer rationell. Möjligheten för att samtala, diskutera och framföra synpunkter är lagstadgat enligt PBL vid framtagning av både översiktsplan (PBL 3 kap. 8–11 §§) och detaljplan (PBL 5 kap. 11–17 §§). Boverket – vilket är myndigheten för samhällsplanering, byggande och boende – uppmanar dessutom starkt till att den kommunala planeringen bör genomföra medborgardeltagande som går utöver det som lagstadgats i PBL. ”Om kommunen tar initiativ till en medborgardialog långt innan alla ställningstaganden är gjorda, kan medborgarnas kunskap, erfarenheter och behov ligga till grund för och väsentligt förbättra beslutsunderlaget.” (Boverket 2018b). Tecken på användandet av en mer rationell planeringsmodell vid trafikplanering kan urskiljas när det vid planeringen av den lokala kollektivtrafiken. Detta kommer jag behandla mer ingående i nästkommande kapitel, Kollektivtrafikplanering i praktiken.
4. Kollektivtrafikplanering i praktiken
Med utgångspunkt i Bengt Holmbergs (2008) kapitel Kollektivtrafik samt Trafikverket & SKL:s (2012) handbok Kol-TRAST ämnar detta kapitel till att beskriva hur processen vid planeringen av kollektivtrafik ser ut samt hur den styrs av vissa generella planeringsprinciper. Det som framgår i detta kapitel ämnar i första hand till att beskriva hur planeringen av busstrafik på lokal nivå fungerar eftersom min fallstudie undersöker framtagningen av en ny stadsbusslinje.
Planeringen av kollektivtrafik består av ett antal beståndsdelar som tillsammans ska resultera i en fungerande kollektivtrafik, dessa delas in i ett antal skeden. I figur 4.1 nedan tolkas Holmbergs (2008, s. 283f) förslag till hur planeringsprocessen kan se ut.
4.1 Problem- och målformulering
Enligt Holmberg (2008, s. 284) är första steget i planeringsprocessen för kollektivtrafik att identifiera och formulera problem. Dessa problem kan exempelvis vara att andelen resor med kollektivtrafiken har minskat eller att en viss grupp människor inte har den tillgång till
kollektivtrafik som önskas. Även miljöproblem kan vara relevanta. Nästa fas i planeringsprocessen är enligt författaren att sätta upp relevanta mål för kollektivtrafiken. Med utgångspunkt i Kol-TRAST delas målen för kollektivtrafik in i två olika nivåer – övergripande mål och projektspecifika mål (Trafikverket & SKL 2012, s. 15). Det huvudsakliga syftet med att sätta upp mål för kollektivtrafiken är för att kunna säkerställa att man arbetar mot en gemensam vision. Denna vision ska tas fram med samtliga inblandade aktörer för att visionen ska vara väl förankrad. Visionen bör också utgå från både människors resebehov samt samhällets behov av en välutvecklad kollektivtrafik (Trafikverket & SKL 2012, s.13f).
De övergripande målen ska inte gå in på detaljnivå utan endast visa hur kollektivtrafiken kan utvecklas i staden och samhället med stora drag. Trafikverket & SKL (2012, s. 15) rekommenderar att de övergripande målen grundar sig i något av följande:
- De nationella målen, vilka inkluderar o Transportpolitiska målen o Miljökvalitetsmålen
- En ökad andel kollektivtrafikanvändning - Mål i regionala utvecklingsplaner
- Mål i kommunala översiktsplaner
De nationella målen är utarbetade av olika departement på statlig nivå. De transportpolitiska målen finns till för att transportförsörjningen både ska vara långsiktigt hållbar samt vara samhällsekonomiskt effektiv. Inom de transportpolitiska målen ställs två delmål upp –
funktionsmål för en ökad tillgänglighet och hänsynsmål för ökad säkerhet, hälsa och miljö. En väl
utformad kollektivtrafik kan bidra till både funktionsmålet och hänsynsmålet. Exempelvis kan kollektivtrafiken öka tillgängligheten för alla då barn, äldre och funktionsnedsatta kan ta sig runt på ett säkert sätt (Trafikverket & SKL 2012, s. 16).
Miljökvalitetsmålen består av ett generationsmål och 16 delmål. Generationsmålet är ett övergripande mål som innebär att vi till nästa generation kan ska lämna över ett samhälle där Sveriges stora miljöproblem är lösta. Enligt Trafikverket & SKL (2012, s. 16) kan en attraktiv kollektivtrafik bidra till att ett antal av de 16 delmålen. Bland annat bidrar kollektivtrafiken till en begränsad klimatpåverkan, god byggd miljö och frisk luft.
De projektspecifika målen befinner sig på en mer detaljerad nivå och beskriver vad som ska uppnås med den särskilda åtgärden eller projektet, exempelvis en ny busslinje. Här finns det rum för konkreta mål så som ett visst gångavstånd till hållplatser, restider eller turtätheten (Holmberg 2008, s. 284). De projektspecifika målen bör ha en koppling till de övergripande målen. Enligt Trafikverket & SKL (2012, s. 15) utgör dessa ofta en nedbrytning eller konkretisering av de övergripande målen. Vidare argumenterar Trafikverket & SKL (2012, s. 15) för vikten av att kunna följa upp och mäta de mål som ett projekt eller åtgärd har haft och hänvisar till mottot ”det som mäts blir gjort”.
Som tidigare nämnt i denna studies inledande kapitel finns det inom kollektivtrafikbranschen ett uppsatt mål om en fördubbling av kollektivtrafikens marknadsandel. De organisationer som står bakom målet är Svensk Kollektivtrafik, Svenska Bussbranschens Riksförbund, Svenska Taxiförbundet, Branschföreningen Tågoperatörerna, Sveriges Kommuner och Landsting samt Trafikverket. Målet om fördubbling har sin utgångspunkt i den statliga utredningen KOLL framåt och syftar till att ”alla resenärer år 2020 ska se kollektivtrafiken som ett naturligt inslag i det vardagliga resandet […]” (Trafikverket & SKL 2012, s.16). Vid framtagning av mål inom kollektivtrafiken rekommenderar Trafikverket & SKL att en fördubbling av marknadsandelen ska ses som en utgångspunkt (Trafikverket & SKL 2012, s. 14–17).
4.2 Framtagning av planeringsunderlag
Trafikverket & SKL (2012, s. 37) beskriver kollektivtrafiken som en bransch som under en längre tid har varit produktionsorienterad. För att höja antalet resenärer, vilket som tidigare nämnt är ett mål, menar författarna att kollektivtrafikbranschen måste gå över till en inriktning som är mer serviceinriktad och som sätter resenärerna i fokus. Utifrån detta tankesätt blir det därför väsentligt att ta reda på hur efterfrågan ser ut för att ta fram ett relevant kollektivtrafikutbud. Holmberg (2008, s. 284) beskriver denna del av planeringsprocessen som framtagning av planeringsunderlag. Nedan följer en genomgång av planeringsunderlaget utifrån både Holmbergs förklaringar samt Trafikverket & SKL:s kapitel Marknadsanalys.
4.2.1 Nulägesanalys
Vid en nulägesanalys tas det fram aktuella uppgifter över hur läget ser ut idag kring ett antal delar. En data som tas fram är hur den nuvarande befolkningen ser ut i det studerade fallet samt vad arbetsplatserna, eller sysselsättningen, finns. Boendesituationen är något som kommunen ofta kan tillhandahålla. Uppgifterna kring arbetsplatser kan dock i vissa fall vara begränsad och svår att få tillgång till. Även uppgifter kring skolor – bland annat deras placering, nivån på utbildningen och upptagningsområde – blir också viktiga uppgifter att ta fram eftersom skolelever och studenter är viktiga målgrupper för kollektivtrafiken (Trafikverket & SKL 2012, s. 38).
För att kunna identifiera och lösa problem med kollektivtrafiken är det viktigt att ta reda på hur kollektivtrafiken ser ut idag. Trafikverket & SKL (2012) förespråkar först och främst en god förståelse för tidigare tagna beslut kring kollektivtrafiken. Genom tidigare utredningar och beslutsunderlag kan vi förstå varför situationen inom kollektivtrafiken ser ut som den gör idag. En redogörelse för dagens linjenät ska också tas fram till nulägesanalysen. Analysen av linjenätet omfattar själva dess uppbyggnad av olika linjevarianter, exempelvis stomlinjer, expresslinjer eller servicelinjer. För varje linje rekommenderar Trafikverket & SKL (2012) att faktorer så som turtäthet under vardag, helg och natt, resandeantal, linjelängden och körtid analyseras. Även stationer och hållplatser bör kartläggas. Det handlar bland annat om kvantitativa data som antalet hållplatser och antalet påstigande. Men även data kring komfort så som om det finns sittbänk och väderskydd eller ej eller hur informationen om resan presenteras för resenärerna. Utformningen på hållplatsen, belysning, utformning av den fysiska miljön och begränsningar av vagnar eller förare är också saker som bör finnas med i en beskrivning av hur kollektivtrafiken ser ut i nuläget (Trafikverket & SKL 2012, s. 38)
Vid kartläggningen av nuläget för kollektivtrafiken behövs också tillgängligheten beskrivas. Tillgängligheten handlar om hur enkelt det är för resenärer att ta sig från punkt A till punkt B vilket både kan innebära arbetspendling eller hur enkelt det är att ta sig till aktiviteter och nöjen. Kollektivtrafikens tillgänglighet ”beror bland annat på̊ restid, väntetid, reskostnad, komfort, regelbundenhet och tillförlitlighet” (Trafikverket & SKL 2012, s. 39). Även en så kallade dold
väntetid påverkar tillgängligheten. Den dolda väntetiden är den tid som resenären inte direkt
vara att resenären väntar på sin arbetsplats tills det är dags att bege sig till sitt transportmedel (Holmberg 2008, s. 269).
4.2.2 Befintligt resande och efterfrågan
Vid en analys av nuläget tittar man också på resmönster, resandestatistisk och vilken efterfrågan på resor som finns. Efterfrågan på resor styrs av mycket av pendling vilket delas in i arbetspendling och skolpendling. Uppgifter kring pendlingstider kan fås från Statistiska Centralbyrån samt skolförvaltningar i respektive kommun (Trafikverket & SKL 2012, s. 39f). Efterfrågan på just kollektivtrafik bestäms utifrån hur stor andel den har av den totala trafiken (bil, kollektivtrafik, gång och cykel) som efterfrågas. Hur stor efterfrågan kollektivtrafiken har beror enligt Holmberg (2008, s. 274) på resans längd, om resenären äger en bil, socioekonomiska faktorer, standarden på de färdmedel som finns att välja samt kostnaden. Enligt honom är tillgången till bil det som påverkar mest. De som inte har tillgång till bil utnyttjar kollektivtrafiken mer än fyra gånger så mycket jämfört med de som har tillgång till bil. Restiden påverkar starkt valet mellan bil och kollektivtrafik. För att kollektivtrafiken ska anses vara konkurrenskraftig gentemot bilen bör kollektivtrafiken helst innebära en restidkvot som jämfört med bilen är mindre än två. Med andra ord bör restiden med kollektivtrafik vara mindre än dubbelt så lång än vad samma resa skulle varit med bilen. Även parkeringssituationen på resenärernas arbete påverkar valet mellan bil och kollektivtrafik. Om det är låg tillgång till parkeringar och om de dessutom är avgiftsbelagda är det fler som väljer att resa med kollektivtrafiken. Som sagt påverkar även resans längd efterfrågan på kollektivtrafiken. Folk i storstäder reser mer med kollektivtrafiken än de i mindre städer och orter. Detta beror på de längre avstånden som finns i en större stad samt att standarden inom kollektivtrafiken är högre. Turtätheten, gångavstånd till hållplatser och behovet av byten påverkar standarden främst och därmed också benägenheten att resa med kollektivtrafik (Holmberg 2008, s. 274–277).
För att få fram resandestatistik och resmönster används framför allt tre olika metoder. Den första metoden tar fram resandestatistik genom att mäta biljettförsäljningen. Med hjälp av digitala avläsningsmetoder, exempelvis kontaktlösa kort eller mobiltelefoner, går det att få fram mycket noggrann statistik där variabler som linje, hållplats, klockslag och så vidare kan användas för analyser. Den andra metoden benämns som resanderäkning där man genomför mätningar av antalet på- respektive avstigande, hur många som befinner sig i fordonet och hur många som befinner sig på en hållplats. Den tredje metoden är resvaneundersökningar. Dessa sker i form av
enkäter och intervjuer där de resande får svara på vilket ändamål deras resa har, var de kommer från och vart de är på väg (Trafikverket & SKL 2012, s. 40–42).
4.3 Planeringsprinciper för kollektivtrafik
I Kol-TRAST betonar Trafikverket & SKL (2012, s. 18) vikten av att kollektivtrafiken kommer in i ett tidigt skede i samhällsplaneringen. Gröna färdmedel bidrar till att städer utvecklas och blir attraktiva och hållbara, därför är det viktigt att ha en planeringstrategi som prioriterar kollektivtrafik, cykel och gång över bilen. Om inte kollektivtrafiken tas hänsyn till vid ett tidigt stadie i planeringsfasen finns det risk att det senare i processen inte finns lika mycket utrymme för att utveckla en optimal och prioriterad kollektivtrafik (Trafikverket & SKL 2012, s. 18). Mycket av vad kollektivtrafikplaneringen resulterar i beror på hur de politiska målen för stadens transportsystem ser ut. Trafikverket & SKL (2012, s. 24f) förklarar tre olika roller som kollektivtrafiken kan ha i staden, se tabell 4.1 nedan:
Transportsystemets huvudmål Kollektivtrafikens roll Restriktioner för biltrafik
Rörlighet och god framkomlighet för alla.
Komplement till bilen. Serviceinriktad med god tillgänglighet för de utan bil.
Få eller inga.
Minska trängseln.
Alternativ till bilen. Snabb och tillförlitlig, speciellt vid starka
stråk.
Restriktioner främst när trängseln är som störst.
Minskat bilresande.
Det främsta trafikslaget. Ett nätverk med högkvalitativa linjer och anpassad bebyggelse.
Restriktioner i samtliga delar av staden.
Tabell 4.1. Kollektivtrafikens roll i staden. Bearbetad utifrån Trafikverket & SKL (2012, s. 24f).
Vilket som är transportsystemets huvudmål påverkar enligt ovan vilken roll och form kollektivtrafiken får i staden. Utöver denna definition presenterar Trafikverket & SKL (2012, s. 28–34) ett antal generella planeringsprinciper för att skapa en attraktiv stad med hjälp av
kollektivtrafiken. Dessa principer kommer, tillsammans med Holmberg (2008), förklara vilka normer som finns i kollektivtrafikplanering och presenteras i avsnitten nedan.
4.3.1 Principer för integrering av kollektivtrafik i bebyggelsestrukturer
Som tidigare nämnt framhåller Kol-TRAST (Trafikverket & SKL, 2012) vikten av att kollektivtrafiken integreras tidigt i samhällsplaneringsprocessen. En grundtanke som rekommenderas är att det ska vara lätt att välja rätt trafikslag genom att göra kollektivtrafiken till det bästa alternativet för resenärerna. Kollektivtrafiken ska med andra ord inte ses som utmaning att använda utan snarare som ett självklart val. För att lyckas med detta mål krävs det inte bara att kollektivtrafiken integreras tidigt i planeringsprocessen utan i samtliga delar och nivåer. Trafikverket & SKL menar att planering av kollektivtrafik måste inkluderas i exempelvis både den övergripande planeringen av transportinfrastrukturen på regional nivå och det detaljerade planarbetet på kommunal nivå (Trafikverket & SKL 2012, s. 28).En planeringsprincip som gynnar kollektivtrafiken är att lokalisera målpunkter i den urbana miljön vid kollektivtrafikknutpunkter. Målpunkterna kan bestå av större noder som exempelvis sjukhus, köpcentrum, universitet/högskola eller områden med många arbetsplatser. Genom att planera markanvändningen så att stora målpunkter lokaliseras i kollektivtrafiknära lägen kan kollektivtrafikens tillgänglighet öka (Trafikverket & SKL 2012, s. 29f).
Vid planering av exempelvis nya stadsdelar och utveckling av staden blir bebyggelsestrukturen betydande för hur väl kollektivtrafiken kommer fungera. Holmberg (2008, s. 280) beskriver fyra typiska bebyggelsestrukturer enligt figur 4.2 nedan. Den optimala strukturen för en väl fungerande kollektivtrafik är enligt både Holmberg (2008, s. 279) samt Trafikverket & SKL (2012, s. 29) en bandstruktur. Även en fingerstruktur anses vara förmånlig för kollektivtrafiken, Köpenhamns bebyggelsestruktur ses ofta som en förebild med en fingerstruktur som är väl anpassad för kollektivtrafiken. Enligt Trafikverket & SKL (2012, s. 29) kan det skapas större resandevolymer om staden växer och förtätas längs kollektivtrafikstarka stråk och lägen. Även om bebyggelse och förtätning inte enbart kan styras av kollektivtrafikens krav kan dock en ökad medveten om den ge stora fördelar (Holmberg 2008, s. 282).
Figur 4.2. Olika bebyggelsestrukturer. Egen bearbetning utifrån Holmberg (2008, s. 280).
4.3.2 Principer för planering av linjenät
Hur linjenätet planeras och utformas är väsentlig för kollektivtrafikens användarbarhet. Vid planering av linjenätet är begreppen enkelhet, restid, baslinjenät, servicelinjenät, nätverkseffekt och gen
linjedragning viktiga koncept för att skapa en attraktiv kollektivtrafik.
Trafikverket & SKL (2012, s. 52) framställer två principer som de anser vara viktiga när det handlar om att skapa ett linjenät som rent tidsmässigt kan konkurrera med biltrafiken – dessa är [1] hög turtäthet och [2] ett linjenät som integrerar samtliga områden med hög transportefterfrågan. En planeringsprincip som Trafikverket & SKL även förespråkar är enkelhet. Linjenätet ska vara lättförstått, både för resenärer och för operatören som trafikerar det. Holmberg (2008, s. 291) förklarar planeringen av linjenätet på ett simplifierat sätt genom att beskriva följande process: Först bestäms och identifieras målpunkter inom området. Det kan bland annat vara bostadsområden, sjukhus, skolor eller knutpunkter så som järnvägsstationer. Därefter planeras direkta linjer in mellan de viktigaste målpunkterna medan man i andra fall får acceptera byten. Denna process är självklart en förenkling men beskriver förloppet på ett lättbegripligt sätt. Nedan följer mer detaljerade principer vid planering av linjenät.
Enligt Holmberg (2008, s. 288f) Finns det två olika typer av linjenät, baslinjenät och servicelinjenät. Dessa har olika former och ämnar till att ge olika typer av utbud för resenärerna, det gemensamma är att båda linjenäten utgår från strävan av att anpassa trafiken till resenärernas önskemål. Baslinjenätet består av linjer med koncentrerad trafik som har en stor efterfrågan,
