Sida 1 av 64
Självständigt arbete (30 hp)
Författare Program/Kurs
John Theander HOP 18-20
Handledare Antal ord: 19725
Peter Mattsson Beteckning Kurskod
Självständigt arbete
mastersuppsats, krigsvetenskap
2HO013
Sveriges anslutning till Joint Expeditionary Force – Varför och till vilken nytta?
This master thesis deals with the driving forces and perceived benefits that form the basis for Sweden's accession to the defence cooperation Joint Expeditionary Force (JEF). Since Sweden is already involved in a number of different defence and security collaborations, the question arises for what value another cooperation should be entered, and why JEF is considered appropriate. With Russia's annexation of Crimea, there was a crucial change in the close environment which created a security policy situation that has put more focus on Northern Europe and the Baltic Sea region. This caused a need for new cooperation strategies in which Sweden together with others has to deal with this change.
By using Graham Allison's theoretical models this thesis analyse the underlying process of connecting JEF from a rational and bureaucratic perspective. The models intend to explain on what reasons connection to JEF was made, but also reveal different actors and their role and impact on the decision. From this, driving forces and benefits with JEF can be identified.
The results point to a strong political and military consensus with equal perception of external threats and opportunities. An overarching driver is to create a military integration with other regional actors in order to create a threshold and counterbalance to Russian action. Here, the UK is seen as a valuable player that Sweden wishes to have strong ties with in any crisis and conflict scenario. The cooperation is also expected to create the conditions for development of important military capabilities together with partners in the region. In contrast to former research this study shows that reasons to join cooperation’s has become more threat-driven. That might be a sign of tendency towards realism as a suitable explanatory model in times of increased threat and the pursuit of military utility in wake of Russian behaviour.
Sida 2 av 64
Innehåll
1. INLEDNING ... 4
1.1 Problemformulering, Syfte och frågeställning ... 5
1.1.1 Problemformulering ... 5
1.1.2 Syfte ... 7
1.1.3 Forskningsfrågor ... 7
1.2 Joint Expeditionary Force – Introduktion ... 7
1.3 Forskningsöversikt ... 9
1.3.1 Forskningstraditioner ... 9
1.3.2 Drivkrafter i säkerhetspolitiska samarbeten ... 11
Sammanfattning ... 15
1.3.3 Uppsatsens forskningsbidrag ... 16
1.4 Material och avgränsningar... 16
1.4.1 Källmaterial ... 16 1.4.2 Källkritik ... 17 1.4.3 Avgränsningar ... 17 1.5 Disposition ... 18 2. FORSKNINGSDESIGN ... 19 2.1 Teori ... 19 2.1.1 Rationella aktörsmodellen ... 20 2.1.2 Byråkratiska modellen ... 22
2.1.3 Jämförelse av modell I & III ... 23
2.1.4 Operationalisering ... 23
2.1.5 Kritik mot vald teori ... 24
2.4 Metod ... 25 2.4.1 Metodöversikt ... 25 2.4.1 Metodologiska överväganden ... 26 2.4.2 Valet av fallstudie ... 26 2.4.3 Val av fall ... 27 2.4.4 Datainsamling ... 27 2.4.5 Intervjuer ... 28
2.4.6 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet ... 28
2.4.7 Etiska överväganden ... 29
3. EMPIRI OCH ANALYS ... 31
3.1 Bakomliggande försvarsberedningar och inriktningsbeslut ... 31
Sida 3 av 64
3.2.1 Analys av rationella aktörsmodellen ... 38
3.3 Byråkratiska modellen ... 41
3.3.1 Analys av byråkratiska modellen ... 47
3.4 Sammanfattning av analys ... 50
4. RESULTAT ... 51
4.1 Rationella aktörsmodellen (Svar delfråga 1) ... 51
4.2 Byråkratiska modellen (Svar delfråga 2) ... 52
4.3 Resultatdiskussion ... 53
Resultatet - Svar på uppsatsens frågeställning ... 54
Resultatet och tidigare forskning ... 54
Resultatets tillförlitlighet ... 56
5. DISKUSSION ... 57
5.1 Slutsatser ... 57
5.2 Reflektion ... 58
5.3 Förslag på fortsatt forskning ... 60
REFERENSER ... 61
ÖVRIGA KÄLLOR ... 64
INTERVJUER ... 64
Figurförteckning Figur 1 Författarens schematiska bild av processen inspirerad av Allisons rationella aktörsmodell ... 21
Figur 2 Författarens schematiska bild inspirerad av Allisons byråkratiska modell ... 22
Figur 3 Övergripande forskningsdesign ... 25
Figur 4 Beskrivning av resultat enligt rationella aktörsmodellen ... 51
Figur 5 Beskrivning av dynamiken mellan olika aktörer ... 52
Figur 6 Sammanställning av resultat enligt byråkratiska modellen ... 53
Tabellförteckning Tabell 1 Författarens översikt av Allisons modeller ... 20
Tabell 2 Jämförelse av modell I & III ... 23
Tabell 3 Operationalisering modell I & III ... 23
Tabell 4 Översikt datainsamling informanter... 28
Sida 4 av 64
1. Inledning
Hvad skal det nytte?
Den frågan ställde sig den danske liberalen och politikern Viggo Hörup år 1883, med avsikt på den danska militära förmågans möjlighet att uppnå politiska målsättningar.
Sverige har under decennier utvecklat en rad olika försvars- och säkerhetspolitiska avtal och samarbeten, med olikheter i såväl fokus, omfattning och partners. Det finns säkert god anledning till alla, men vad är det som driver Sverige in i ytterligare samarbeten. Där ställer sig författaren samma fråga som Viggo Hörup – vad är nyttan med det?
En generell anledning till försvarspolitiska samarbeten är att det utgör olika sätt att rationalisera skapandet av militär förmåga, där man spenderar tillgängliga medel så effektivt som möjligt. Ett svenskt försvar som de senaste decennierna utvecklats i takt med åtstramningarnas tidevarv kan omöjligt ha den militära förmåga som krävs för att möta en mer resursstark motståndare. Här är Sverige inte något undantag, utan liknande förutsättningar kan sägas gälla samtliga europeiska länder.1 Åtstramningar har lämnat många europeiska nationers försvar i så försvagat tillstånd att samarbeten och integration är enda vägen att upprätthålla någon egentlig försvarsförmåga.2 Ekonomin utgjorde länge problemet och drivkraften för att ingå försvarssamarbeten. Problemet kvarstår, men under Sveriges pågående försvarsberedning 2014 sker Rysslands annektering av Krim och aggressioner mot Ukraina, vilket skapar en ny typ av problem och möjligen nya drivkrafter. Beredningen lyfter in händelsen i sin rapport, och framhåller det som största utmaningen i europeisk säkerhetsordning, där ryskt agerande gör ordningen svår att förutse.3 Därefter följer allt tydligare prioritering av regionala försvarssamarbeten vid sidan om en ambition att öka den nationella operativa förmågan.
Ett av de regionala försvarssamarbeten som blev aktuellt var den brittiskledda snabbinsatsstyrkan Joint Expeditionary Force (JEF) och i juni 2017 formaliserades svensk anslutning till styrkan. JEF är ett brittiskt initiativ som initialt hade fokus på insatser utanför Europa, men som sedermera skiftat fokus mot norra Europa som reaktion på Rysslands
1 FÖ 2013:B, Försvarspolitiskt samarbete – effektivitet, solidaritet, suveränitet, 19. 2 Valasek 2011, Surviving Austerity, 9.
Sida 5 av 64 ageranden. Varför Sverige ansluter samarbetet kan ha olika förklaringar, men är intressant att studera då det skett ett säkerhetspolitiskt omslag i regionen. Intresset i den här undersökningen ligger i vilka drivkrafter som aktualiserat samarbetet och om politiska och militära nyttoaspekter beaktats. Sveriges säkerhetspolitiska mål inbegriper samarbeten, men vad är det som gör att JEF anses bidra till att nå detta mål?
1.1 Problemformulering, Syfte och frågeställning
1.1.1 Problemformulering
Den försvarspolitiska inriktningen för perioden 2016-2020 framhåller behovet av förändrade krav på svensk försvarsförmåga. Det poängteras att försvarsförmågan ytterst syftar till försvar av eget territorium och att stridskrafterna ska anpassas för uppgifter i Sverige och närområdet. Det nämns också att försvarsförmågan ska ses som en del i gemensam säkerhet i norra Europa, där bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten bör fördjupas.4 Målsättningen har nationell tyngdpunkt, och konstituerar grunden för kraven på operativ förmåga. Samtidigt uppdras Försvarsmakten att lösa dessa målsättningar såväl enskilt som tillsammans med andra nationer.5
Men på vilka grunder är det Sverige ska nå sina målsättningar tillsammans. Stephen M Walt, professor vid Harvard University, menar att det är vitalt att förstå vilka drivkrafter som formar allianser eller samarbeten. Han menar att yttre omständigheter i form av hot är den anledning som bäst förklarar varför stater allierar sig i syfte att balansera säkerheten.6 Walt lyfter också fram några väsentliga frågor som sätter fingret på vad som påverkar drivkrafter i samarbeten:
What causes states to support one another's foreign policy or territorial integrity? How do statesmen choose among potential threats when seeking external support? How do the great powers choose which states to protect, and how do weaker states decide whose protection to accept? In short, how do states choose their friends?7
Att skapa förmåga tillsammans är dock inte bara påverkat av yttre omständigheter som citatet av Walt pekar på, det finns också inre omständigheter där politiska och militära avvägningar måste göras. En allians eller samarbete, är enligt James D. Morrow, professor i internationella relationer vid University of Michigan, en av möjliga vägar att möta ett ökande yttre hot. En annan väg är att bygga egen militär förmåga. Alternativen kan ha samma syfte och att välja det
4 Prop 2014/15:109, 1. 5 Ibid., 11-12.
6 Walt 1987, The origins of Alliances, ix-x. 7 Ibid., 1.
Sida 6 av 64 ena är inte oberoende av det andra, i någon mening sker alltid en form av uppoffring mellan egen militär förmåga och alliansen eller samarbetet. Med målsättningen att öka säkerheten, i detta fall genom ökad operativ förmåga, måste kostnaden för valt alternativ ställas mot vilken nytta eller fördel som blir utfallet. Valt alternativ bör då vara mest resurseffektivt, annars borde ett annat alternativ ha valts.8 Även Michael F. Altfeld, forskare vid Michigan State University, belyser uppoffringar i allianser och samarbeten och menar att det inte bara handlar om vilka avvägningar som görs mellan egen militär förmåga och samarbetet, båda alternativen innebär i någon form en kostnad gentemot politiken och övriga samhället. Ett generellt men tänkvärt påstående är att kostnaden är vad en beslutsfattare offrar eller ger upp när denne gör ett val.9 Resonemangen är urtyper för rationella val. Men det råder inte alltid samsyn kring detta, olika aktörer kan påverka utifrån sin syn på rationella val. Graham Allison, vars teorier används i denna studie, menar att where you stand depends on where you sit, signalerar att olika aktörer, politiska som militära, kan ha olika ståndpunkter vilket påverkar beslutsfattandet. Vad som utgör drivkraft och nytta kan således skilja sig mellan olika aktörer och för att synliggöra det kommer beslutet att ansluta JEF studeras ur olika perspektiv.
Sveriges ambition kan sammanfattas med ökad nationell försvarsförmåga, på egen hand och tillsammans. Tillsammans innebär många samarbeten och i följande citat tecknar försvarsministern omfattning och ambition med dessa.
Vi deltar i väldigt många olika samarbeten just nu. Vi har en väldigt hög ambitionsnivå när det gäller detta. NATO Response Force är ett exempel. Vi har hela det utvecklingsarbete som vi nu gör inom ramen för Norden. Det handlar om Sverige och Danmark, Sverige och Finland, Baltikum, EU, Natos partnerskap och den transatlantiska länken. (Försvarsminister Peter Hultqvist, riksdagens kammare 13 oktober 2015)
Utöver försvarsministerns nämnda ambition, vilket mervärde ger ännu ett samarbete och vad bidrar JEF med. Vad är det som driver Sverige in i samarbetet och vad förväntas av det. Detta gör problemet till ett fall av säkerhetspolitiska samarbetsstrategier.
Ovan förda resonemang för mig osökt åter till Viggo Hörups uttryck – till vilken nytta?
8 Morrow 1993, Arms versus Allies: Trade-Offs in the Search for Security, 213f. 9 Altfeld 1984, The Decision to Ally: A Theory and Test, 526.
Sida 7 av 64
1.1.2 Syfte
Syftet med undersökningen är att förklara Sveriges anslutning till JEF. För att stödja syftet, studeras beslutsprocessen genom teoretiska modeller av rationella överväganden och byråkratisk förhandling och hur dynamiken av dessa påverkat valet att ansluta JEF. Därigenom ska undersökningen öka kunskapen om svenska drivkrafter att ingå aktuella försvarssamarbeten, men också den uppfattade nyttan med just samarbetet JEF.
1.1.3 Forskningsfrågor
Huvudfråga: Varför valde Sverige att ansluta Joint Expeditionary Force, vilka drivkrafter kan identifieras - och vilken nytta uppfattas samarbetet bidra med?
Delfråga 1: Hur kan rationella överväganden förklara anslutningen till samarbetet?10 Delfråga 2: Hur har den byråkratiska processen påverkat beslutet att ansluta samarbetet?11
1.2 Joint Expeditionary Force – Introduktion
The core of the JEF concept is the provision of an integrated, scalable, adaptable and capable pool of high readiness forces who can offer credible military responses to crises overseas.12
Så beskrivs JEF i det Concept of Operations som utgavs samma år som Sverige valde att ansluta sig till samarbetet. JEF bygger på konceptet med en ramnation till vilken andra nationer kan ansluta sina militära förmågor. I detta fall är det Storbritannien som är ramnation, och ett liknande exempel är FNC Framework Nations Concept som leds av Tyskland. Konceptet innebär att ramnationen står för en ansenlig del av styrkan och övriga nationer förstärker med enheter och förmåga.13
Konceptet lanserades under NATO Summit 2014 som ett komplement till NATO i syfte att skapa en alternativ snabbinsatsstyrka. JEF ska kunna stödja allierade inom Europa, USA eller organisationer som FN och NATO. Olikt många andra allianser är inte JEF en stående styrka med åtaganden endast för JEF, utan utgör en resurs möjlig att samla till stöd för andra nationella eller internationella åtaganden.14 JEF är att betrakta som en flexibel NATO-kompatibel styrka
10 Rationella överväganden i enlighet med teoretisk modell under pkt. 2.1.1 11 Byråkratisk process i enlighet med teoretisk modell under pkt. 2.1.2 12 JEF Concept of Operations 2017, 6.
13 Lunde Saxi 2017. British and German Initiatives for Defence Cooperation: The Joint Expeditionary Force
and the Framework Nations Concept.
Sida 8 av 64 som leds av Storbritannien men som kan integrera bidrag från andra länder. Initialt var denna styrka avsedd att tillfälligt kunna uppstå och samla ett antal partnerländer vilka Storbritannien tidigare hade samarbetat med i Irak och Afghanistan. Fokus när konceptet bildades var i huvudsak expeditionärt och utanför Europa, men efter Rysslands annektering av Krim 2014 har JEF skiftat fokus. Därefter är tyngdpunkten i norra Europa i syfte att verka avskräckande mot Ryssland.15 Den brittiska regeringen är tydlig med att de vill stärka sina försvarssamarbeten inom NATO och EU, och där utgör JEF ett viktigt initiativ. Initialt bestod JEF av Storbritannien. Nederländerna, Danmark, Norge, Estland, Lettland och Litauen. I juni 2017 anslöt sig Sverige och Finland till samarbetet.16
JEF är inte avsett att vara en stående styrka utan snarare en pool av tillgängliga styrkor från olika länder där Storbritannien utgör grundplattan. Varje land äger själv möjligheten att välja hur de vill bidra eller inte. Medlemsländerna har sedan tidigare goda relationer inom flera områden, bl. a. inom säkerhetspolitiken vilket de också vill stärka. De delar uppfattningen att säkerhetsordningen har blivit farligare och mer oförutsägbar i och med Rysslands ageranden. Storbritannien är en av Europas starkaste militärmakter och genom samarbetet stärker de sin position ytterligare i regionen. Medlemsländer kan genom JEF erhålla en värdefull fördjupad relation till Storbritannien och övriga partnerländer. Det skapar förutsättningar för såväl övningsutbyte som operationer vilket kan ge såväl politiska som militära fördelar.17En viktig del i samarbetet är möjligheten till ett snabbt gemensamt politiskt beslutsfattande för att genomföra en operation. Organisationen för JEF ska därtill vara flexibel och pragmatisk och stort fokus för samarbetet är ökad interoperabilitet.18
15 Lunde Saxi 2017.
16 Regeringen, Sverige och Finland ansluter sig till brittiskledd insatsstyrka. 17 Lunde Saxi 2017.
Sida 9 av 64
1.3 Forskningsöversikt
Militära samarbeten och allianser utgör en viktig del av forskningen kring internationella relationer och har också studerats ur många olika perspektiv. Genom uppsatsens valda fall studeras drivkrafterna bakom ett beslut att ingå ett försvarssamarbete. I uppsatsarbetet har därför tidigare forskning som i någon form studerar drivkrafter i europeiska och nordiska försvarssamarbeten gåtts igenom. Ökas abstraktionsnivån i betraktandet av säkerhetspolitiska samarbeten och allianser, är forskningsfältet brett och har en lång historia. Mycket av forskning kring allianser och samarbeten betraktas utifrån olika forskningstraditioner såsom realism, liberalism och konstruktivism. Dessa utgör olika syn på det internationella systemets natur, från realismens betoning på makt och anarkin i det internationella systemet, till den liberala synen på samarbete och ömsesidiga beroenden och slutligen konstruktivismens betoning på idéer, normer och identitet. Dessa forskningstraditioner redogörs kort för att skapa en bakomliggande förståelse för olika syn på säkerhetspolitiska drivkrafter.
1.3.1 Forskningstraditioner
Realismen ser säkerhetspolitiken som en arena för rivalitet där försvaret av sina nationella intressen är grundläggande och ett ständigt återkommande problem. Enligt realismen råder i det internationella systemet en anarki där ingen stat, organisation eller individ är mer eller mindre viktig. Därför förutsätts att varje stat planerar för och försvarar sina egna intressen. Kärnan av realism är den nationella säkerheten och statens överlevnad och dess beskyddande av befolkning och territorium.19 Ur realismen föddes neorealismen där Kenneth Waltz är en förgrundsfigur, och som menar att den är mer vetenskaplig än realismen som förklaring av internationella relationer. Enligt Waltz neorealistiska teori är stater lika utifrån sina grundläggande funktioner, men skiljer sig i fråga om kapacitet och förmåga vilket skapar dess relativa maktposition i det internationella systemet.20 Här företräder Waltz en linje som hävdar att maktbalans (Power of balance) är avgörande i skapandet av allianser.
Liberalismen har en generellt positiv syn på mänskligheten, där människor i grunden delar intressen och därför engageras i samarbeten. Detta avspeglas även i inrikes-, utrikes- och säkerhetspolitik där samarbeten förväntas ge fördelar. Liberalismen ser staten som en konstitutionell enhet, vilken är den som upprätthåller lag och ordning, mänskliga rättigheter,
19 Jackson & Sörensen, Introduction to International Relations 4th edition, 59f. 20 Ibid., 73-74.
Sida 10 av 64 frihet och rätten till egendom. Sådana stater förväntas respektera varandra och ömsesidigt samarbeta.21
Konstruktivismen i internationella relationer beaktar den mänskliga medvetenheten och intersubjektiviteten mellan aktörer och hur detta hanteras. Medan exempelvis neorealismen har en starkt materialistisk syn, där militär och ekonomisk förmåga samt maktbalans har stort fokus, lyfter konstruktivismen fram den sociala dimensionen i internationella relationer. Materiella ting existerar inte utan mening i det internationella systemet, det existerar genom det sociala medvetandet, förståelsen, tron och idéerna. I säkerhets- och försvarssammanhang byggs mycket på fysiska element såsom territorier och vapen, men hur dessa nyttjas, organiseras och vad man avser uppnå med dem bygger på sociala konstruktioner. Utifrån sina fysiska resurser skapas genom social konstruktivism utfallet som då exempelvis kan vara ett militärt försvar eller en allians.22
Decennierna efter kalla krigets slut har karaktäriserats av en optimism i synen på säkerhetspolitik och även inom forskning på området. Dennis Gyllensporre, forskare vid Försvarshögskolan i Stockholm, menar att denna tidsperiod i huvudsak präglats av liberalism och konstruktivism som förklaringsmodeller, medan realism närmast varit ignorerat. Han menar vidare att forskningen bör utvecklas i samklang med samhällsutvecklingen, och ser en relevans i att använda realismen för att idag förklara svensk säkerhetspolitik.23 Allisons modeller som används i denna uppsats, och i synnerhet rationella aktörsmodellen, tar sin utgångspunkt i en nyttomaximerande och konsekvensberäknande realism vilket frambringar en viss typ drivkrafter. Studeras drivkrafter genom andra forskningstraditioner kan möjligen kompletterande resultat framkomma, men denna uppsats förväntas kunna bekräfta eller dementera en eventuell rörelse mot ökad realism i svensk säkerhetspolitik.
21 Jackson & Sörensen, 96-98. 22 Ibid., 160-163.
23 Gyllensporre, Den vetenskapliga analysen av svensk säkerhetspolitik – Dags för vitalisering och realism?, 472f.
Sida 11 av 64
1.3.2 Drivkrafter i säkerhetspolitiska samarbeten
Utifrån den forskning som studerats kan olika områden urskiljas vilka anses påverka länders vilja att ingå samarbeten. Därutöver redogörs identifierade drivkrafter hos Storbritannien som initierade samarbetet, men också säkerhetspolitiskt beslutsfattande och svensk beslutsprocess vilka förklarar bakomliggande logik att ingå allianser och samarbeten.
Ekonomins påverkan
Tuomas Forsberg, forskare vid Helsingfors Universitet, har studerat drivkrafter i det nordiska samarbetet. Han menar att ett vanligt argument till samarbetet varit kostnadseffektivitet och klokare resursanvändning i tider av neddragningar av försvarsbudgetar. Forsberg menar att små stater inte kan upprätthålla trovärdiga försvar när kostnader ökar och att samarbete då blir nödvändigt.24 Bastian Giegerich, forskare vid International Institute of Strategic Studies i London, har ett liknande perspektiv när han skriver om för- och nackdelar i europeiska försvarssamarbeten där han tittar på strategier i tider av ekonomisk nedgång. Giegerich menar att det blivit vardag att försvarsbudgetar är ansträngda varför det kan anses vara gällande över tid. Samarbeten ur ett ekonomiskt perspektiv antas leda till ett mer effektivt utnyttjande av knappa resurser, och kompensera för sådant som inte ryms inom nationell ram.25
Tomas Valasek, forskare vid Centre for European Reform, skriver också om effekterna av ekonomisk åtstramning, där han argumenterar för lösningar genom pooling and sharing som kan åstadkomma kostnadseffektiviseringar. Exempel är samarbeten inom försvarsindustri, gemensamma anläggningar och underhåll, samt specialisering inom olika militära områden. Genom detta skapas vad han kallar ”öar av samarbete” i Europa, där dessa regionala samarbetskluster gemensamt kan skapa förmåga. Även om kritik framförts att sådana kluster skulle slå sönder den gemensamma europeiska styrkan, menar Valasek att de tvärtom skapar militär styrka som i förlängningen ger EU och NATO ökad förmåga.26 Giegerich har en liknande tanke som citeras nedan, där han menar att det inte är den stora gemensamma armén som är lösningen:
Greater collaboration among European governments is not about creating a European army. The motivation should not be ideological, but hard-nosed pragmatism: cooperation is about delivering usable capabilities at better value for money to ensure that the inevitable period of constrained resources does not lead to the downgrading of European defence capabilities.27
24 Forsberg 2013, The Rise of Nordic Defence cooperation: a return to regionalism, 1174. 25 Giegerich 2010, Budget crunch: Implications for European Defence Survival, 88f. 26 Valasek 2011.
Sida 12 av 64 Giegerich pekar dock på samarbetens potentiella kostnader och risk för oproportionerliga krav på samverkan, vilket kan skapa försvåringar som riskerar förhindra önskade fördelar. Det kan leda till att operativ förmåga nedgår, bl. a då samarbeten bygger på kompromisser och att den nationella autonomin och handlingskraften minskar.28 I en annan artikel pekar Giegerich på en risk med att multilaterala åtaganden också skapar ett ekonomiskt tryck som gör att stater kan tvingas återgå till nationella prioriteringar. Han förutser att det i ett komplext samspel mellan säkerhetspolitiska behov, begränsade resurser och operativa krav, sannolikt kommer landa i politiska val som innebär mer behovsbaserade och flexibla samarbeten, snarare än samarbeten där länderna ingår full integrering.29
Påverkan av hot
James D. Morrow, menar att drivkraften att forma allianser kan uppstå när stater står inför gemensamma hot, där han menar att handlingsalternativen ligger i att antingen stärka sin egen militära förmåga eller alliera sig med andra. Ett uttryck för egen militär förmåga är intern balansering medan alliansbildande ses som en extern balansering. Det förstnämnda utgör en långsam men pålitlig ökning av säkerheten till ett politiskt pris där resurser måste omfördelas till det militära från övriga samhället. Alliansbildandet utgör en snabb men inte lika pålitlig ökning av säkerheten och kan innebära politiska kostnader i form av åtaganden i olika konflikter.30 Oavsett alternativ medförs en kostnad som måste balanseras mot vilka fördelar och utökad säkerhet som erbjuds. Om en allians bidrar med en ökad säkerhet till en lägre kostnad än egen militär förmågeökning, kan nationen minska sina egna förmågor mot att öka åtaganden inom alliansen. Värdet av alliansen beror dock på dess trovärdighet, där starka band och gemensamma säkerhetsintressen är avgörande.31
Håkon Lunde Saxi, forskare vid Försvarshögskolan i Oslo, pekar på ett skifte i den generella drivkraften i det nordiska försvarssamarbetet. Från att ha drivits av ekonomiska besparingar och resurseffektivisering i syfte att upprätthålla försvarsförmåga, kom ett yttre hot plötsligt att utgöra en drivkraft. Han menar att det nordiska samarbetet tog en vändning efter Rysslands annektering av Krim 2014 då målsättningarna för samarbetet omdefinierades. Samarbete för att möta det ökade ryska hotet skulle nu ske i nära samarbete med NATO och de stora
28 Giegerich 2010, 88f.
29 Giegerich 2010:2, Shrinking budgets: Drivers of Europeanisation in Defence. 30 Morrow 1993, 207f.
Sida 13 av 64 västerländska länderna.32 Den beskrivna utvecklingen ger stöd åt den tes i alliansforskning som Stephen M. Walt står för. Walt hävdar att säkerhetspolitisk balansering inte förklaras av en maktobalans där i detta fall Ryssland hade ökat sin samlade militära förmåga, vilket hans tidigare lärare Kenneth Waltz hade hävdat utifrån sin syn på Balance of Power. Walt menar att denna syn på maktbalans möjligen korrelerar med supermakters beteende. Istället hävdar Walt att upplevt hot och hotande staters beteende bättre förklaras av säkerhetspolitisk balansering.33 Detta utgör grunden i vad som brukar kallas Balance of Threat.
Geografisk och kulturell påverkan
Lunde Saxi lyfter fram det geografiska perspektivet, då han menar att det går en strategisk linje mellan NATO och Ryssland rakt igenom regionen vilket gör den till ett militärt geo-strategiskt område.34 Han menar vidare att Sverige och Finland, även som alliansfria, inte kommer kunna stå utanför en konflikt i regionen och hävdar att detta varit en orsak till att länderna sedan 2014 närmat sig NATO. Detta har skett genom att ingå i NATO´s Enhanced Opportunities Partnership, ingått värdlandsavtal för att ta emot externt stöd, samt ingått bilaterala samarbetsavtal med såväl Tyskland som Storbritannien.35 Forsberg pekar också på geografiska förutsättningar, att länder i det nordiska samarbetet delar gränser och verkar i ungefär samma miljö och geopolitiska kontext. Redan i titeln till sin artikel ger Forsberg en hint om att en förklaring kan ligga i en ny form av regional säkerhetsgruppering.36
Forsberg pekar också på rollen av delad kultur, värderingar och identitet mellan nordiska länder, vilket han anser inte ska underskattas som drivkraft. Även om skillnader uppfattas mellan länderna, finns stora likheter om Norden betraktas ur ett europeiskt eller globalt perspektiv. Länderna ligger nära varandra i politiska värderingar och har en strategisk kultur som innebär mer allomfattande säkerhet, där värden som civil krishanteringsförmåga och genderfrågor särskilt beaktas.37 Valasek, som rangordnat olika kriterier för samarbeten menar att strategisk kultur och tillit är viktigast, särskilt när det gäller nyttjande av förmågor och försvar av sina territorier.38 Detta pekar också på betydelsen av kultur, värderingar och identitet i samarbeten.
32 Lunde Saxi 2019, The rise, fall and resurgence of Nordic defence cooperation. 33 Walt 1987, The Origins of Alliances, ix-x.
34 Lunde Saxi 2019. 35 Ibid.
36 Forsberg 2013, s. 1161. 37 Ibid., 1175.
Sida 14 av 64
Drivkraft JEF
Lunde Saxi har tittat närmare på just JEF och den typ av samarbete det utgör och Storbritanniens drivkrafter bakom initiativet. Likt tidigare forskning pekar han på att ekonomi och dess påverkan på förmåga och kapacitet, även gör stora militärmakter som Storbritannien till vad som kan kallas Bonsai armies.39 På pappret kan de ha militära förmågor men är svåra att omsätta i realiteten. Drivkrafterna menar Lunde Saxi har varit ekonomiska i sin natur även här, men också mer politiska, med ambition om upprätthållande av allianser och partnerskap. För Storbritannien handlade det om att skapa nära partnerskap med likasinnade nordeuropeiska länder med vilka man redan hade starka relationer och erfarenheter.40
Beslutsfattande
Att som denna uppsats studera ett säkerhetspolitiskt beslut och drivkrafter utifrån rationalitetsteorier är inget nytt, och gjorts sedan 1950-talet, och i ökande omfattning sedan dess enligt Stephen M. Walt.41 Han menar att säkerhetspolitiska forskare ofta nyttjat rationalitetsteorier i sina studier fast med olika syn på teorin. Vissa stödjer en enklare rationalitet där aktörer endast gör ett rationellt val för att uppnå sina mål. Andra stödjer en mer omfattande rationalitet, där ytterligare preferenser specificeras och beaktas för att uppnå maximal nytta. Det finns olika uppfattning huruvida rationella beslutsteorier endast behöver vara förenliga med ett utfall, eller om det också ska vara förenligt med hela beslutsprocessen.42 Michael F. Altfeld har studerat logiken bakom beslut att ingå allianser och anser att ett antal antaganden måste göras. Dessa är att ett beslut alltid grundar sig i en regerings rationella handling där de förväntas agera nyttomaximerande. Han menar också att alla typer av allianser i princip är av intresse, men där beslutet att ingå en allians eller inte alltid har sin utgångspunkt i att beräkna för- och nackdelar.43 I denna uppsats är avsikten att använda Allisons rationella modell vilken är förenlig med en mer omfattande rationalitet.
39 Ett militärt försvar som ej har den kapacitet och förmåga det ser ut att ha. 40 Lunde Saxi 2017, 176ff.
41 Walt 1999, Rigor or Rigor Mortis? Rational Choice and Security Studies, 5. 42 Ibid., 11.
Sida 15 av 64
Svensk säkerhetspolitisk beslutsprocess
Håkan Edström och Dennis Gyllensporre, forskare vid Försvarshögskolan i Stockholm, har gjort en flerfallsstudie av svensk politisk beslutsprocess vid olika internationella militära insatser. Utgångspunkten var att Sverige vid besluten hade minoritetsregeringar i likhet med denna uppsats valda fall. I studien identifieras tre nyckelaktörer vid säkerhetspolitiskt beslutsfattande, vilka är regering, riksdag och Försvarsmakten. Dessa menar forskarna utgör en treenighet i enlighet med Clausewitz klassiska verk Om Kriget. Beslutsprocessens initiala aktörer är dock regeringen och Försvarsmakten, men informellt brukar samråd sökas hos ledande oppositionsparti innan ärendet formellt bereds i utrikesnämnden. En gemensam nämnare forskarna finner i de undersökta fallen är regeringens centrala roll. Oavsett om det kommer alternativa förslag från oppositionen i riksdagen eller från Försvarsmakten visar det sig att om regeringen bestämt en viss inriktning har den svårt att frångå den. En förklaring till regeringens starka ställning tros vara de informella samtal som normalt görs med ledande oppositionsparti vilket implicit ger regeringen stöd i riksdagen.44
Sammanfattning
Mot bakgrund av mer generell forskning kring vad som motiverar och driver stater att ingå allianser, som exempelvis Morrow presenterar, framgår ett beräknande av resurseffektivitet. Allt innebär uppoffringar, men frågan är i vilken ände konsekvenser ska tas. Detta har under de senaste två decennierna varit ännu mer uppenbart då krympande försvarsbudgetar skapat uppoffringar där konsekvenserna tagits på den militära förmågan. Nära samtliga av citerade forskare i detta avsnitt pekar på att just ekonomi och knappa resurser varit en tongivande drivkraft för att ingå samarbete. Geografi, värderingar och identitet är också faktorer som uppfattas påverka, men är mer beständiga eller trögrörliga. Lunde Saxi pekar dock på det viktiga omslag som kommer med Rysslands aggression mot Ukraina 2014, där han lyfter fram förändringen från internt drivna försvarssamarbeten till att de istället drivs av hot. 45 Ur detta föds nya koncept och alternativ till samarbeten där JEF är ett sådant exempel. Utifrån uppsatsens ambition att undersöka drivkrafter och nytta med samarbetet blir det rationella perspektivet naturligt. Men frågan är inte bara om JEF är ett rationellt val, utan om valet att ansluta vilar på en process av omfattande rationalitet. I Edström och Gyllensporres forskning
44 Edström & Gyllensporre 2014, Minority Cabinets and Military Interventions – The Case of Sweden, 157ff. 45 Lunde Saxi 2019, 661f.
Sida 16 av 64 syns att tidigare svenska beslutsprocesser också kantas av byråkrati där olika aktörer påverkar utgången.
1.3.3 Uppsatsens forskningsbidrag
I uppsatsen undersöks faktorer som driver det svenska behovet och beslutet att ingå ett regionalt försvarssamarbete som JEF. Tidigare forskning ramar in drivkrafter och säkerhetspolitiska beslut, även för svensk del. Skillnaden är att mycket av forskningen härrör från tiden före det förändrade säkerhetsläget 2014, samt fokuserar på EU- och Nordiska samarbeten. Dessutom har den som Gyllensporre påpekar i huvudsak utgångspunkt i liberala och konstruktivistiska förklaringsmodeller. Denna uppsats bidrar istället till en djupare förståelse för vilka drivkrafter som aktualiserats av ett förändrat omvärldsläge, och varför Sverige utifrån sin säkerhetspolitiska ståndpunkt söker sig till denna typ av samarbete, som snarare är ett närmande till Storbritannien och NATO än ett fördjupat nordiskt eller europeiskt dito. På ett generellt plan kan denna uppsats bidra till att öka förståelsen för Sveriges nutida samarbetsstrategier då JEF skiljer sig från övriga aktuella samarbeten, och mer specifikt vilken förväntad nytta det avser ge. Vidare bidrar den med ett realistiskt forskningsperspektiv vilket också förväntas påvisa huruvida realismen har förklaringskraft i nutida säkerhetspolitik eller inte.
1.4 Material och avgränsningar
1.4.1 Källmaterial
I uppsatsens presenteras teoretiska modeller som tar sin utgångspunkt i Allison & Zelikows bok Essence of Decision – Explaining the Cuban Missile Crisis.46 Modellerna är välanvända inom forskningsområdet internationella relationer och studier av drivkrafter i militär verksamhet och beslutsfattande. Teorin är således väl prövad och anses utgöra ett relevant analysverktyg för denna uppsats.
Den empiriska analysen bygger på såväl textanalyser som informantintervjuer. Det textmaterial som undersökts är officiella politiska och militära dokument som är lätta att komma åt och vid behov återanvända. Det är också textunderlag från riksdagsdebatter och officiella tal, vilka också återfinns publikt på riksdagens hemsida. Materialet kan anses vara representativt för mitt valda fall, då det har en direkt eller indirekt koppling till säkerhetspolitiska samarbeten eller
Sida 17 av 64 specifikt samarbetet JEF. Typen av källor gör också att materialet har autenticitet, trovärdighet och ger en mening åt det som avhandlas.47 Informanterna utgör ett urval av centralitet valda för att nå information från individer med centrala roller eller insikter.48 Informanterna är politiker och tjänstemän vid regeringskansliet med god insikt i det politiska spelet och beslutsprocessen, samt ansvariga chefer och handläggare vid Försvarsmaktens högkvarter. Tillsammans skapar detta ett heltäckande empiriskt pussel där i huvudsak primärkällor nyttjas.
1.4.2 Källkritik
Empiri utgörs av historiskt källmaterial, men använder sig också av informantintervjuer varför god källkritik krävs. I arbetet har hänsyn tagits till grundläggande källkritiska regler vilka är Äkthet, Tidssamband, Oberoende, och Tendensfrihet.49 Då källmaterialet karaktäriseras av samtida officiella dokument och informanter med centralitet som har nära koppling till valt fall, är äkthet och tidssamband ett mindre problem. Huvuddelen av källorna får anses vara primära vilket minskar risken av förvrängning och ger dem ett oberoende. Tendensfrihet antas vara oproblematiskt i officiella dokument, däremot finns en risk att informanter uttalar sig i eget intresse. Detta hanteras genom att information från olika källor jämförs och viktas i analysen och gör att enskilda åsikter inte påverkar resultatet i stort.
1.4.3 Avgränsningar
Avgränsning i tid har gjorts till perioden 2013 fram till att uppsatsen genomförs. Avgränsningen är vald för att innefatta genomförda försvarsberedningar, inriktningsbeslut samt beslutsprocess. Processen från det att samarbetet JEF officiellt började diskuteras till att anslutning skedde var betydligt kortare och sträckte sig från 2015-2017. Däremot måste empiri som ligger utanför denna tidsperiod studeras för att kunna förklara drivkrafterna. En annan avgränsning är att endast undersöka hur beslutsprocessen sett ut på svensk politisk och militärstrategisk nivå. Externa aktörer som varit del av gränsöverskridande processer kommer omnämnas men inte analyseras. En sista avgränsning utgörs av den teori Allisons presenterar för att analysera säkerhetspolitiskt beslutsfattande. Han presenterar tre olika modeller vilka kan användas enskilt men bör kompletteras med flera. I uppsatsen har Allisons organisatoriska modell valts bort då den har fokus på stående rutiner och procedurer, vilket inte kommer analyseras.
47 David & Sutton 2016, Samhällsvetenskaplig metod, 163.
48 Esaiasson et al 2012, Metodpraktikan – konsten att studera samhälle, individ och marknad, 258. 49 Thurén 2013, Källkritik, 7f.
Sida 18 av 64
1.5 Disposition
Första kapitlet utgörs av inledning som introducerar läsaren i uppsatsens kontext för att sedan
presentera problemformulering, syfte och frågeställning. Därefter presenteras en introduktion till samarbetet JEF. För att vidare introducera läsaren i hur problemet positioneras i forskningen presenteras en forskningsöversikt med närliggande och aktuell forskning. Här presenteras även källmaterial och avgränsningar för uppsatsen.
Andra kapitlet presenterar uppsatsens forskningsdesign med vald teori och hur den
operationaliserats, samt den metod som används för genomförande av forskningen.
Tredje kapitlet utgör uppsatsens redovisning av empiriskt material efter teorins
operationaliserade frågeställningar. Därefter genomförs en analys och sammanställning av materialet som underlag för resultat.
Fjärde kapitlet presenterar resultatet, först de enskilda analysresultaten av respektive modell
och svaren på uppsatsens delfrågor. Därefter förs en resultatdiskussion som svarar mot uppsatsens huvudfråga samt sätter in resultatet i aktuell forskningskontext.
Femte kapitlet avslutar uppsatsen genom att presentera slutsatser, reflektion och förslag till
Sida 19 av 64
2. Forskningsdesign
2.1 Teori
Vilken teori som används beror på vad som ska studeras, och kan därför vara mer eller mindre lämplig. Denna uppsats handlar om att identifiera drivkrafter bakom Sveriges val att ansluta JEF. Det innebär att uppsatsen vänder sig inåt, mot den svenska beslutsprocessen och förklaringen till varför. Därför eftersöktes en teori som kunde hjälpa till att studera utrikes- och säkerhetspolitiskt beslutsfattande. Allisons teori uppfattades genom sina modeller som enkel, tydlig och dessutom generisk och kan användas i olika sammanhang där beslutsfattande sker. Att teorin är så generellt användbar och dessutom består av olika modeller och angreppssätt gör att den anses vara fri från bias och i sig inte påverkar forskningens resultat.50
Beslutsfattande och aktörer kring beslut har länge intresserat forskare, och avseende utrikes- och säkerhetspolitik har ofta processen som lett fram till beslutet studerats. Det centrala har varit att urskilja vad som påverkat ett beslut. Det kan vara olika typer av strukturer eller processer, och för detta ändamål har skapats många modeller genom tiderna. Någon som var tidig i fråga om utrikes- och säkerhetspolitiska beslutsmodeller var Richard Snyder som på 1950-talet utgav Foreign Policy Decision Making. Snyder ansåg att analysen av ett beslut måste utgå från beslutfattarens omvärldsuppfattning. Relevansen i ett beslutfattande kan endast förstås då beslutsfattarens omvärldsuppfattning är känd. Därför måste analysen enligt Snyder ta hänsyn till en aktörs perception, motiv och kunskaper. Utöver detta finns ytterligare faktorer såsom sociala strukturer, interna och externa förutsättningar för beslutsfattande.51 Därför går det inte att förklara en process eller beslutsfattande genom att peka på en enskild faktor, utan det krävs multikausala förklaringsmodeller. Påverkande faktorer kan då bli så många att alltför allomfattande modeller näst intill blir omöjliga att använda på grund av sin komplexitet.52
Någon som skapat hanterbara modeller är amerikanen Graham Allison i boken Essence of Decision. Boken kom ursprungligen 1971 men har sedan uppdaterats och tillsammans med Philip Zelikow gavs en ny version ut 1999. Boken presenterar tre olika förklaringsmodeller för att analysera utrikes- och säkerhetspolitiska beslut där tanken är att ett och samma fall kan analyseras genom dessa och ge olika förklaringar. De modeller som presenteras är den
50 Jackson & Sörensen 2010, 53-54.
51 Jönsson et al 1992, Internationell politik, 47. 52 Ibid., 48.
Sida 20 av 64 Rationella aktörsmodellen, Organisationsmodellen och den Byråkratiska modellen. I boken applicerar de modellerna på amerikanska och sovjetiska beslut i samband med Cubakrisen.
Tabell 1 Författarens översikt av Allisons modeller
Modeller som förklarar utrikes- och säkerhetspolitiskt beslutsfattande
Rationella aktörsmodellen (I) Organisationsmodellen (II) Byråkratiska modellen (III) Avser förklara hur en rationell
aktör agerar vid en viss omständighet beaktat givna problem, målsättningar, alternativ och dess konsekvenser.53
Avser förklara hur en organisation agerar vid en viss omständighet beaktat vilka stående procedurer och processer som används vid beslutsfattande.54
Avser förklara hur olika centrala aktörer agerar vid en viss omständighet. Hur dessa förhandlar, konkurrerar och framför sina målsättningar för att påverka ett beslut.55
Modellerna kan anses komplettera varandra där modell I skapar den breda kontexten och den delade uppfattningen. Inom denna kontext belyser modell II rutiner och procedurer hos aktörer, och modell III aktörers individuella konkurrerande uppfattningar och preferenser.56 De modeller som anses ha bäst förklaringskraft i analysen av Sveriges anslutning till JEF är den rationella och byråkratiska. Dessa modeller har en tydligare koppling till denna uppsats huvudfråga om varför Sverige valt att ansluta JEF. Det finns likheter mellan modell II och III, där de fokuserar på flera aktörer och deras roll i beslutsprocessen. Skillnaden är att beslut enligt modell II utgör ett resultat av förutsättningar inom en organisation, dess syn på uppgifter, förmågor och rutiner, medan modell III utgörs av förhandling.57 Bägge modellerna hade kunnat användas men med dess tillämpning i denna uppsats och den operationalisering som görs, hade i detta fall skapat två relativt lika modeller. Därför har modell II valts bort.
2.1.1 Rationella aktörsmodellen
Modellen är mycket använd i studier av beteende hos regeringar, beslutsfattare och i internationella relationer. Detta är en modell som tar sin utgångspunkt i klassisk realism som har stark koppling till modellens två viktiga grundsatser, nämligen att stater agerar som enhetliga aktörer i internationella relationer samt förväntas agera rationellt genom att kalkylera
53 Allison & Zelikow 1999, 15-16. 54 Ibid., 143-144.
55 Ibid., 255. 56 Ibid., 392. 57 Ibid., 389ff.
Sida 21 av 64 för- och nackdelar av tillgängliga alternativ i syfte att maximera nyttan.58 En enhetlig aktör anser Allison karaktäriseras av en stat där det i beslutsprocessen finns en delad syn på kalkylerade lösningar i förhållande till ett problem.59
Modellen analyserar valet av handlingsalternativ och syftar till att beskriva hur detta kan lösa ett strategiskt problem. Ett bakomliggande strategiskt problem antas hota eller på annat sätt påverka nationella intressen. Den rationella aktören har då en målsättning att hantera problemet genom att beakta konsekvenser av olika handlingsalternativ. Ur ett rationellt perspektiv beslutas om det alternativ som ger störst nytta genom att beräkna för- och nackdelar och därigenom säkerställa given målsättning samt undanröja det strategiska problemet. Den enkla logiken är att ett handlingsalternativ som ökar kostnader reducerar sannolikheten att detta val görs och vice versa.60
Figur 1 Författarens schematiska bild av processen inspirerad av Allisons rationella aktörsmodell
Allison har utifrån ovan beskrivning gjort en operationalisering och formulerat frågeställningar vars syfte är att analysera rationella drivkrafter i beslutsprocesser.61 Dessa används men utvecklas för att passa denna uppsats och framgår under pkt. 2.1.4 operationalisering.
58 Allison & Zelikow 1999, 26f. 59 Ibid., 15.
60 Ibid., 24f. 61 Ibid., 389f.
Sida 22 av 64
2.1.2 Byråkratiska modellen
Denna skiljer sig från det rationella perspektivet då det inte betraktar staten som en enhetlig aktör utan som flera. Olika ledare eller aktörer agerar utifrån sin egen rätt eller åsikt i en central konkurrerande process som karaktäriseras av förhandling.62 Om den rationella modellen syftar till att analysera alternativ, konsekvens och nytta, syftar denna istället till att analysera det politiska resultatet. Detta kan ses som ett resultat av kompromisser, inre konflikter, olika intressen och påverkan från ingående aktörer. Dessa aktörer kan agera olika även om den övergripande målsättningen är densamma. För att förklara det politiska resultatet måste analys av vilka aktörer som varit delaktiga i processen göras och hur deras intressen och ageranden påverkat. Aktuella aktörer är påverkade av olika faktorer som formar deras uppfattning, ståndpunkter och målsättningar, och i modellen är det därför viktigt att få fram hur respektive aktör påverkar processen utifrån detta. Vidare analyseras hur aktörerna möts i förhandling och hur den proceduren ser ut.63 Då aktörerna i någon mån konkurrerar utifrån olika föresatser blir de beslut som fattas inte alltid rationella utan karaktäriseras istället av byråkrati och maktkamp.
Figur 2 Författarens schematiska bild inspirerad av Allisons byråkratiska modell
Även här har Allison gjort en operationalisering och formulerat ett antal frågeställningar i syfte att skapa förståelse för fattade beslut.64 Dessa används men utvecklas för att passa denna uppsats och framgår under pkt. 2.1.4 operationalisering.
62 Allison & Zelikow 1999, 255. 63 Ibid., 294ff.
Sida 23 av 64
2.1.3 Jämförelse av modell I & III
Nedan presenteras en kort jämförelse skapad efter Allisons egen sammanställning för att sammanfatta de olika modellernas perspektiv på beslutsprocessen.65
Tabell 2 Jämförelse av modell I & III
Rationella aktörsmodellen Byråkratiska modellen Vad analyseras Beslutet av en enad aktör Beslutet påverkat av olika aktörer
Hur görs analysen Vad är problemet? Hur hanteras det: - Mål och syfte - Alternativ
- Konsekvenser
- Val av alternativ
Vilka olika aktörer agerar och vad påverkas de av för faktorer?
- Prioriteringar/Ståndpunkter - Påverkan på beslut - Hur interagerar aktörerna
Slutledning Beslut antas vara nyttomaximera mot nationens målsättningar
Beslut antas vara ett resultat av förhandling
Generella teser Ökad kostnad/minskad nytta innebär låg sannolikhet till beslut
Minskad kostnad/ökad nytta innebär ökad sannolikhet till beslut
Var du står beror på var du sitter. Varje aktör förväntas stå för sin uppfattning färgad av tillhörighet. Resultatet förväntas bli att en övervikt leder till beslut enligt
51-49:principen
2.1.4 Operationalisering
Allison har utifrån sina teorier gjort en operationalisering med föreslagna frågeställningar som han kallar för cookbook questions. Han rekommenderar dessa frågor då de tillsammans skapar ett nät som fångar förklarande empiri som kan analyseras.66 Därför behålls frågeställningarna i stort, men omformuleras något och någon tas bort i syfte att anpassa frågorna mot valt fall.
Tabell 3 Operationalisering modell I & III
Rationella aktörsmodellen Delfråga 1 Byråkratiska modellen Delfråga 2 Vad analyseras i uppsatsen
Om beslutet att ansluta JEF togs enligt en rationell logik som enad aktör. Aktörer analyseras enskilt i förhållande till en enad ståndpunkt i modellen
Om beslutet att ansluta JEF påverkats av förhandling mellan olika aktörer. Aktörer analyseras enskilt där ståndpunkter ställs mot varandra i modellen
Hur görs analysen Operationaliserade frågeställningar
1. Vilka hot och möjligheter uppfattas ligga bakom beslutet att ansluta JEF? 2. Vilka är Sveriges målsättningar med
samarbetet?
3. Har andra handlingsalternativ än JEF övervägts?
4. Vilka positiva respektive negativa konsekvenser medför
handlingsalternativen?
1. Vilka aktörer med påverkan på beslutsprocessen kan identifieras? 2. Vad avgör respektive aktörs
ståndpunkt?
3. Hur försöker olika aktörer påverka alternativet JEF utifrån sin ståndpunkt? 4. Vilken påverkan får respektive aktör
med sin ståndpunkt?
Slutledning Beslutet antas vara enigt och nyttomaximerande
Beslutet antas vara ett resultat av förhandling
Drivkrafter Identifierade strategiska problem, målsättningar och nytta med anslutningen antas utgöra drivkrafter i beslutet.
Olika aktörers syn på målsättningar och nytta ger kompletterande, eller bidrar till ytterligare förklaring av drivkrafter.
65 Allison & Zelikow 1999, 391. 66 Ibid., 4, 389.
Sida 24 av 64
2.1.5 Kritik mot vald teori
Allisons teoretiska modeller blev snabbt uppmärksammade och välanvända i studier av säkerhetspolitik. Modellerna gav en välkommen teoretisk lins för att välja ut och organisera empiri och evidens.67 Trots detta har inte modellerna varit fria från kritik.
Några av de starkaste kritikerna är Jonathan Bendor och Thomas H Hammond. De medger förvisso att Essence of Decision spelat en stor roll för att uppmärksamma och influera forskning inom beslutsfattande i utrikes- och säkerhetspolitik, inte minst som metodologiskt instrument.68 De menar däremot att modell I (Rationella aktörsmodellen) är alldeles för förenklad och upplever inte att den ger tillräcklig förklaringskraft.69 De hävdar att modellen bara belyser en situation vid en utvald tidpunkt, vilket Allison själv lyfter fram som en begränsning. Detta riskerar göra analysen statisk och inte se konsekvenserna över en längre tid. En annan brist som modellen inte tar hänsyn till är osäkerhet. Kritikerna menar att det inte kan förutsättas att osäkerheter inte finns. Mycket av den traditionella litteraturen i internationella relationer, som Allison paradoxalt också citerar, betonar just hur en stats osäkerhet kring andra staters mål och kapacitet formar de egna besluten.70 Bendor och Hammond anser också att strategiska relationer mellan olika stater bör analyseras mer. De anser det överraskande och allvarligt att modell I utelämnar att undersöka hur stater reagerar på varandras rörelser.71
Vidare kritiserar de även modell III (Byråkratiska modellen) där de menar att Allison missuppfattar beskaffenheten av ett beslutsfattande, och vänder sig mot det centrala påståendet att detta nödvändigtvis innebär förhandlingar mellan beslutsfattare. De påpekar att modellen tar förvånansvärt lite hänsyn till det faktum att beslut sker inom en hierarki. Vidare anser de att modellen är för diffust formulerad och bygger på antaganden som inte härleds tillräckligt tydligt. De ifrågasätter därför dess status som fungerande modell och anser att den på grund av antaganden och mängden variabler blir för komplex, där det är svårt att bestämma vilken påverkan varje variabel har. De anser dock att modellen är användbar som systematisk analys om den används i förenklad form.72
67 Bernstein 1999, Essence of Decision (Second Edition) By Graham Allison & Philip Zelikow 352 pages, New
York, Longman:1999, 122.
68 Bendor & Hammond, Rethinking Allison´s models, 318. 69 Ibid., 309.
70 Ibid., 306. 71 Ibid., 307. 72 Ibid., 314.
Sida 25 av 64
2.4 Metod
2.4.1 Metodöversikt
I denna uppsats används teorin som ett ramverk, och genom sina modeller skapas frågor som ska fånga den empiri som kan besvara frågeställningen. Det innebär en teorikonsumerande forskningsdesign som syftar till att förklara det fall som står i centrum i undersökningen.73 Denna uppsats huvudfråga kan angripas ur flera aspekter och för att precisera undersökningen krävs någon form av avgränsat angreppssätt. Teorins modeller är avgränsande och skapar ett analysverktyg i undersökningen. Därför har två delfrågor med koppling till respektive modell utformats för att stödja besvarandet av huvudfråga och skapa koherens genom hela uppsatsen. Empirin redovisas enligt respektive modells frågeställningar för att sedan analyseras och utgöra underlag för uppsatsens resultat. Analysresultatet avser svara på om beslutet att ansluta JEF kan förklaras av rationell eller byråkratisk logik, vilket ger svar på uppsatsens delfrågor. Utifrån ett sammanvägt utfall av analysen förs en resultatdiskussion där uppsatsens huvudfråga besvaras.
Figur 3 Övergripande forskningsdesign
Sida 26 av 64
2.4.1 Metodologiska överväganden
I syfte att skapa förklaring i huvudfrågans Varför valde Sverige ansluta JEF[…], bör forskningsdesignen möjliggöra en undersökning som identifierar bakomliggande drivkrafter och deras påverkan på beslutet. Det är sannolikt att det finns olika och från början okända förklaringar till beslutet varför den kvalitativa fallstudien bedöms mest lämplig.74 Även om en kvalitativ fallstudie upplevs naturlig har ett antal metodologiska överväganden gjorts. Då undersökningen syftar till att förklara ett fenomen kan en kvantitativ studie anses lämplig för att påvisa det kausala mellan drivkrafter och beslut. En fallstudiedesign är möjlig även i kvantitativ forskning men begränsas av svårigheten i att på förhand kunna definiera fallet och veta vad som ska mätas.75 I detta fall hade det krävt ett antal antaganden eller hypoteser vilka med säkerhet inte kan sägas utgöra den verklighet som behöver undersökas. En kvantitativ ansats hade vidare krävt en större population med tillräcklig insikt i det valda fallet, vilket dels inte är möjlig och hade begränsat möjligheten till önskat djup i undersökningen. Även en abduktiv metod och tolkande ansats har övervägts i syfte att förstå fenomenet snarare än förklara det. Dess logik bygger dock på att inte utgå från formella fördefinierade teorier eller hypoteser, och forskningsdesignen måste vara öppen och flexibel genom hela processen.76 Metoden uppfattades därför kräva en högre grad av förförståelse och tid varför den aldrig utgjorde något alternativ.
2.4.2 Valet av fallstudie
Beaktat syfte och frågeställning där anslutningen till JEF är det centrala, föll valet på en teorikonsumerande kvalitativ enfallstudie.77 Vald teori lyfts dessutom fram som ett typexempel att användas i teorikonsumerande studier, när exempelvis en beslutsprocess ska studeras och det kan antas finnas flera underliggande förklaringar.78 Typen av fall kan därför innebära hög komplexitet varför undersökningen måste kunna gå på djupet i det valda fallet. Detta påverkar å ena sidan generaliserbarheten negativt men skapar en ökad inre validitet.79 I denna uppsats är drivkrafter i svensk säkerhetspolitik och beslutsprocess i centrum. Därför prioriteras inte att resultatet behöver vara generellt giltigt, det viktiga är att skapa förklaring till ett svenskt
74 George & Bennett 2005, Case studies and Theory Development in the Social Sciences, 21f. 75 David & Sutton 2016, 179f.
76 Schwartz-Shea & Yanow 2012, Interpretive Research Design Concepts and Processes, 33f. 77 Yin 2006, Fallstudier: design och genomförande, 60ff.
78 Esaiasson et al 2012, 41f. 79 George & Bennet 2005, 22.
Sida 27 av 64 säkerhetspolitiskt beslut.80 Resultatet kan ändå ge förklaringar till förändring i svensk säkerhetspolitik, även utanför valt fall, och det kan möjligen förklara liknande staters säkerhetspolitiska beslut. Däremot är det önskvärt att få fram olika perspektiv och förklaringar i det valda fallet. Allisons teori bidrar till detta genom en inre jämförelse mellan rationella och byråkratiska förklaringar.81 Detta förklarar snarare beslutsprocessens inre dynamik än ger en yttre generaliserbarhet. Den komparativa struktur detta ger, där fallstudien upprepar beslutsprocessen i de olika perspektiven, gör att eventuellt kompletterande eller motsägande drivkrafter i beslutsprocessen kan synliggöras och förklaras.82
2.4.3 Val av fall
Sverige har tidigare ingått en rad olika försvarsavtal och samarbeten, vilket väcker frågan vad ytterligare ett syftar till. JEF är intressant som samarbetskoncept med sin operativa prägel vilket utgör skillnad mot många andra samarbeten. Drivkrafter bakom försvarssamarbeten har tidigare studerats, ofta ur andra perspektiv och merparten före det säkerhetspolitiska omslaget 2014. Beaktat tidigare forskning uppfattar författaren en forskningslucka kring drivkrafter och uppfattad nytta av samarbete i den nya säkerhetspolitiska kontexten. Att förklara den pusselbiten förväntas därför öka kunskapen om svensk nutida samarbetsstrategi.
2.4.4 Datainsamling
Empirisk inhämtning sker genom textanalys samt semistrukturerade informantintervjuer, där materialet systematiseras tematiskt till operationaliserade frågeställningar. Insamlade data utgörs av officiella dokument och uttalanden från regering, riksdagspartier och Försvarsmakten. Material utgörs av politiska beredningar, granskning av politisk debatt och öppna handlingar från Försvarsmakten. I syfte att triangulera information och erhålla bättre empirisk täckning genomförs intervjuer på såväl politisk som militär nivå.83 Informanterna utgör ett selektivt urval, valda utifrån sin specifika kunskap och goda insyn i processen bakom beslutet. 84
80 Esaiasson et al., 89f.
81 George & Bennett 2005, 17f. 82 Yin 2006, 180.
83 Ibid., 127f.
Sida 28 av 64
2.4.5 Intervjuer
Avsikten har varit att lägga ett pussel av informanter för att täcka uppsatsens informationsbehov. Tre områden identifieras där det finns kunskap om fallet som behöver kommas åt. Dessa är den politiska påverkan, som söker information om hur riksdagens partier och ledamöter uppfattat och haft möjlighet att i kammare och utskott påverka i frågan. Politisk beredning som söker information om hur ärendet uppfattats och beretts inom regeringskansliet samt Försvarsmaktens beredning som söker information om hur ärendet uppfattats och beretts inom Försvarsmakten. Totalt genomfördes sex intervjuer fördelade mellan dessa områden. Vid intervjuerna användes en intervjuguide för att hålla en bestämd frågeorientering under genomföranden.85 Valet av frågeställningar varierade med informanter då de delvis stod för olika empiriska fält i undersökningen. I tabell 4 framgår vilka informanter som använts i studien. Vid Försvarsdepartementet har en kontakt/informant nyttjats, men denne har berett delgivna intervjufrågor inom departementet som därför kan anses besvarade från tjänstemanna- till policynivå.
Tabell 4 Översikt datainsamling informanter
Område Informationsbehov Informant Roll
Politisk påverkan Kunskap om hur frågor om JEF
behandlats i riksdag och Försvarsutskott
Allan Widman riksdagsledamot (L)
Ordförande i Försvarsutskottet
Kunskap om den politiska processen samt KU-granskning av försvarsminister
Annicka Engblom (M) riksdagsledamot
Ansvarig för granskning i Konstitutionsutskottet Politisk beredning Kunskap om beredning av JEF på
politisk nivå
Informant 1 Tjänstemän och policynivå
vid Försvarsdepartementet. Har företrätts av enskild tjänsteman.
Försvarsmaktens Beredning/påverkan
Kunskap om beredning inom Försvarsmakten
Informant 2 Ansvarig handläggare vid FM
LedS (C SPG) Viceamiral Jonas Haggren Chef Ledningsstaben Generalmajor Michael
Claesson
Chef Ledningsstabens inriktningsavdelning
2.4.6 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet
För att undersöka det som verkligen avses måste det finnas en koppling mellan teori, empiri och analys. Inhämtad empiri har tematiserats och analyserats i enlighet med teorins operationalisering. Detta ger ett närmast linjärt förhållande mellan Allisons teori, via modellernas operativa indikatorer/frågor som ställs till informanter eller textmaterial som sedan analyseras i samma struktur. Detta ger en tydlig beviskedja och säkerställer en god
Sida 29 av 64 begreppsvaliditet.86 Ambitionen i denna uppsats är att vara förklarande, att söka det kausala mellan bakomliggande drivkrafter och beslutet att ansluta sig till JEF. Då är den inre validiteten viktig och den stärks genom tillämpningen av teorins modeller som bidrar med rivaliserande, jämförande och logiska förklaringar till beslutet att ansluta JEF.87 Det finns en inneboende spänning mellan inre och yttre validitet där rätt verklighet kan erhållas med ett fåtal informanter på djupet, medan större antal istället möjliggör generaliseringar till större populationer.88 Den här uppsatsen tillämpar det förstnämnda men motsvarar inte det andra, och har därför en begränsad yttre validitet. Som nämnts är en vanlig kritik att enfallstudier inte uppnår yttre validitet, vilket är riktigt vid en statistisk generalisering. Robert K. Yin framhåller dock att även enfallstudier kan anses förklara andra fall av liknande karaktär och lyfter särskilt fram den teori och det forskningsområde denna uppsats avhandlar. 89
Forskningsdesignen är konstruerad för att ge tydlighet i undersökning och hanteringen av empiri, vilket ger förutsättningar för replikering och således också reliabilitet. Genom detta säkerställs att andra forskare kan följa samma tillvägagångssätt och pröva uppsatsens resultat och slutsatser.90 Den deduktiva ansatsen och nyttjandet av modeller ger ett avgränsat fokus och ökad möjlighet till reliabilitet.91
2.4.7 Etiska överväganden
Huvudsakligen har två etiska överväganden gjorts. Det första handlar om hantering av egen forskning, och den andra om undersökningens informanter. I enlighet med god forskningssed har ambitionen varit att genomgående eftersträva transparens. Genom att tillvägagångssätt redogörs och tydliga referenser till empiriska källor ges, skapas både en öppenhet inför läsaren och en ärlig prägel. Allt material denna uppsats bygger på är åtkomligt och underlag från informantintervjuer finns transkriberat och tillgängligt hos författaren under rimlig tid efter att den publiceras. Med detta anses grundläggande principer för god forskningssed uppfyllda.92 Intervjuer kräver ett etiskt förhållningssätt till informanter. Samtliga informanter har delgivits på vilket sätt de deltar i undersökningen, hur informationen kommer användas och sparas, och de har också erbjudits möjlighet att avbryta intervjun under genomförande eller efteråt 86 Esaiasson et al 2012, 56ff.
87 Yin 2006, 54ff.
88 David & Sutton 2016, 33. 89 Yin 2006, 57ff - 20.
90 Yin., 59 & Esaiasson et al 2012., 63f. 91 David & Sutton 2016, 94.
Sida 30 av 64 återkomma med synpunkter vid behov. Samtliga har lämnat samtycke till att låta intervjun spelas in, däremot har några informanter önskat att inte förekomma med namn i undersökningen. Dessa har då hanterats med anonymitet i undersökningen men hänvisas till som tjänsteman med viss organisatorisk tillhörighet.93 Majoriteten är officiella tjänstemän som utifrån sin ställning upplever det naturligt att förekomma med sin identitet. Detta upplevs positivt då det ökar transparens och trovärdighet. Några har också önskat eller erbjudit sig att kontrollera transkribering för att bli riktigt citerade. Med dessa forskningsetiska överväganden anser författaren att denna uppsats förhåller sig till vetenskapsrådets forskningsetiska principer såsom samtycke, informationskrav, konfidentialitet samt nyttjandekrav.94
93 David & Sutton 2016, 54f.
