Samverkan Miljö & Regional utveckling

SAMVER

SAMVERK

AN

SAMVERKA

N

SAMVERKA

N

SAMVERKA

N

SAMVERKA

N

SAMVERKA

N

SAMVERKA

N

SAMVERKA

N

MVERK

AN

miljö och regional utvecklin

g

miljö och regional utveckli

ng

miljö och regional utvecklin

g

miljö och regional utveckli

ng

miljö och regional utvecklin

g

miljö och regional utveckli

ng

miljö och regional

utve

miljö och regional utvecklin

g

miljö

och regional utvecklin

g

Samverkan – Miljö och Regional utveckling

En studie av självstyrelseorgan, samverkansorgan och länsstyrelser

Miljö

Regional utveckling

Samverkan

Samverkan – miljö och regional

utveckling

En studie av självstyrelseorgan, samverkansorgan,

lässtyrelser

Samverkan-Miljö och Regional utveckling

SE-106 48 Stockholm, Sweden Tfn: 08-698 12 00 Fax: 08-698 15 15 Internet-hemsida: www.naturvardsverket.se Miljöbokhandeln: www.miljobokhandeln.com ISBN 91-620-5189-X ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket

Tryck: Naturvårdsverkets reprocentral 2002/04 Upplaga: 400 ex

Förord

Det regionala miljöarbetet är under stark förändring och får allt större betydelse för genomförandet av miljöpolitiken. Länsorganisationerna förändras och nya aktörer tillkommer. De regionala självstyrelseorganen och de kommande kommunala

samverkansorganen är nya aktörer med ansvar för det regionala utvecklingsarbetet, som i mycket styr länets utveckling och därmed utvecklingen inom miljöområdet.

Länsstyrelsen har dock det övergripande ansvaret för det regionala miljömålsarbetet. Om regeringens intentioner om en hållbar utveckling ska lyckas är det av stor vikt att det tvärsektoriella arbetet och samverkan mellan dessa bägge organ utvecklas positivt. Naturvårdsverket har därför genomfört en studie av självstyrelseorganens miljöarbete och samverkan med länsstyrelsernas miljöfunktion.

Studien baseras på intervjuer med representanter för självstyrelseorganen och länsstyrelserna i de fyra försökslänen; Kalmar, Skåne, Västra Götaland och Gotland. Dessa har beretts tillfälle att lämna synpunkter på studiens innehåll.Förhoppningen är att denna studie och de erfarenheter den sammanställt kommer att vara till nytta för de län som väljer att bilda kommunala samverkansorgan fr.o.m. år 2003. Intentionen är även att de förslag studien resulterar i, som riktar sig till såväl de regionala organen som till centrala myndigheter och regeringen, kan stödja en positiv utveckling av det

regionala miljöarbetet. Studien har genomförts av Elisabeth Lidbaum och Ingrid Hasselsten, avdelningen för hållbar samhällsutveckling, enheten för strategisk miljöplanering, vid Naturvårdsverket. Intervjuerna genomfördes och huvuddelen av materialet samlades in under våren och hösten 2001, vilket gör att vissa förhållandena kan ha förändrats sedan dess eftersom situationen hela tiden utvecklas.

Stockholm i februari 2002 Naturvårdsverket

Innehåll

3. Slutsatser och förslag ... 22

Slutsatser... 22

Förslag till regionala aktörer ... 25

4. Bakgrund ... 26

Försöksverksamhetens bakgrund och syfte... 26

Lagstiftning och ansvarsfördelning... 26

Den parlamentariska regionkommittén - PARK ... 27

Andra utredningar och yttranden... 30

Regional samverkan och statlig länsförvaltning ... 32

5. De regionala självstyrelseorganen ... 35

Regionförbundet i Kalmar län... 35

Region Skåne... 39

Västra Götalandsregionen... 43

Regionalt självstyrelseorgan på Gotland ... 48

6. Länsstyrelserna i försökslänen ... 53

Länsstyrelsen i Kalmar län ... 53

Länsstyrelsen i Skåne län ... 55

Länsstyrelsen i Västra Götalands län ... 59

Länsstyrelsen på Gotland... 63

Bilaga 1. Lista över intervjuade ... 67

Bilaga 2. Frågeställningar till de regionala självstyrelseorganen... 68

Bilaga 3. Frågeställningar till länsstyrelserna... 70

Sammanfattning

Den här rapporten redovisar resultatet av en studie av miljöarbetet inom de regionala självstyrelseorganen i försökslänen och deras samarbete med länsstyrelsernas

miljöfunktion. I kapitel 2 analyseras det underlag som framkommit i studien och i kapitel 3 redovisas Naturvårdsverkets slutsatser samt de förslag självstyrelseorgan och länsstyrelser presenterat för att utveckla det regionala samarbetet. I kapitel 4 ges en bakgrund till försöksverksamheten med kortfattad redovisning av syfte, lagstiftning, ansvarsfördelning, utredningar, proposition och riksdagsbeslut. Resultatet från intervjuerna med självstyrelseorgan och länsstyrelser redovisas varför sig i kapitel 5 och 6.

Bakgrund

Det regionala miljöarbetet är under stark utveckling i Sverige. Länsorganisationen förändras och nya regionala aktörer tillkommer. Utvecklingen innebär att roller och ansvar på regional nivå delvis förändras. Genom riksdagsbeslutet1 angående PARK-propositionen, ”Regional samverkan och statlig länsförvaltning”2, blir det möjligt att bilda kommunala samverkansorgan i samtliga län, med ansvar för regionala

utvecklingsfrågor.

Regeringens initiativ om en ekologisk hållbar utveckling innebär en breddning av det traditionella miljöarbetet. Regeringens vision om en hållbar samhällsutveckling ställer ökade krav på samverkan bl.a. på regional nivå. För att lyckas med arbetet att skapa ett hållbart samhälle krävs en utvecklad helhetssyn och ökad tvärsektoriell samverkan. Det här synsättet framträder tydligt i flera av regeringens propositioner under år 2001 som visar på en tydlig intention om ökad samverkan mellan miljöpolitiken och

regionalpolitiken.

Syftet med detta projekt är att öka kunskapen hos Naturvårdsverket och andra aktörer om hur de regionala självstyrelseorganen arbetar med miljö, vilka miljöfrågor de hanterar, hur de har organiserat sitt miljöarbete samt vilka de samarbetar med och hur. Tanken är att resultatet av projektet ska kunna bidra till en positiv utveckling av miljöarbetet på regional nivå, både i län där självstyrelseorgan finns idag och i län där kommunala samverkansorgan eventuellt bildas framöver. Studien utmynnar i slutsatser och förslag till hur samverkan mellan självstyrelseorgan eller samverkansorgan och

1 _2002-01-17

länsstyrelserna kan utvecklas, hur dubbelarbete kan undvikas och hur dessa bägge aktörer kan komplettera varandra i miljöarbetet för en hållbar utveckling.

Under tiden maj – september 2001 genomfördes besök i de fyra län där försöksverksamheten pågår. Under besöken intervjuades representanter för

miljöfunktionen och den regionalekonomiska funktionen på både länsstyrelser och regionala självstyrelseorgan.

Resultat

Det är uppenbart att både länsstyrelserna och självstyrelseorganen upplever att det finns en gråzon mellan miljö, där länsstyrelserna är huvudansvariga, och regional utveckling, där självstyrelseorganen är huvudansvariga. Inom denna gråzon är rollerna oklara och det finns utrymme för olika tolkningar. Vid kommande beslut om kommunala

samverkansorgan bör ansvarsfördelningen tydligare anges för miljöstrategiskt arbete inom regionalt utvecklingsarbete. I väntan på ett eventuellt klargörande när det gäller ansvarsområden från nationell nivå är det upp till respektive läns organ att gemensamt klara ut spelreglerna och presentera en gemensam bild, såväl inåt som utåt. Det är även en demokratisk fråga, att veta vem som ansvarar för vad.

De regionala självstyrelseorganen har genom sitt ansvar för det regionala

utvecklingsarbetet ett stort inflytande på utvecklingen i länet. Det är viktigt att de samarbetar med länsstyrelserna för att samordna tillväxt- och sysselsättningsskapande åtgärder med åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålen och nå framgång i arbetet för en hållbar regional utveckling.

Det är också väsentligt att självstyrelseorganen eller samverkansorganen tar tillvara den kompetens och det underlag länsstyrelserna har på miljöområdet genom att bjuda in dem i det regionala utvecklingsarbetet med regionala utvecklingsprogram/-strategier, tillväxtprogram och infrastrukturplaner mm. Samtidigt är det naturligtvis viktigt att självstyrelseorganen/samverkansorganen tar vara på sin egen interna miljökompetens. För att kunna väga in miljöaspekterna i program, planer och beslut behöver

självstyrelseorganen/samverkansorganen också ha tillräckliga egna resurser och egen kompetens på miljöområdet utan att för den skull dubblera länsstyrelsens kompetenser. Naturvårdsverket vill understryka vikten av att länsstyrelserna och

självstyrelseorganen/samverkansorganen kommer överens om gemensamma övergripande dokument för länet som lägger fast de regionala visionerna, målen, strategierna och åtgärderna inom miljöområdet.

Självstyrelseorganet/samverkansorganet har en betydelsefull uppgift i att föra ut och politiskt förankra miljöarbetet i länet bland kommuner, allmänhet och andra viktiga aktörsgrupper och det är viktigt att även länsstyrelserna använder sig av denna möjlighet till lokal förankring i det miljöstrategiska arbetet.

Naturvårdsverket anser att länsstyrelserna och självstyrelseorganen/samverkansorganen framöver bör ha ett gemensamt ansvar för att utveckla processen och formerna för hur åtgärder för tillväxt och sysselsättning ska samordnas med åtgärder för miljömålen.

Vem som ska företräda länet/regionen är en annan fråga som kommer upp vid ett flertal tillfällen. Enligt Naturvårdsverkets mening bör det inte vara något problem då

länsstyrelsen representerar de statliga intressena på regional nivå medan

självstyrelseorganet/samverkansorganet företräder de kommunala. Svaret bör därför vara båda och att de kompletterar varandra.

Naturvårdsverket har idag inga upparbetade kontakter med självstyrelseorganen. I linje med regeringens intentioner om ökad helhetssyn och utvecklat tvärsektoriell samverkan för en hållbar utveckling avser Naturvårdsverket utveckla sina kontakter med dessa nya aktörer på regional nivå. Naturvårdsverket kan därigenom stödja integreringen av miljöfrågor i det regionala utvecklingsarbetet.

Följande råd och förslag från självstyrelseorgan/samverkansorgan och länsstyrelser syftar till att utveckla och förbättra samverkan i det regionala miljöarbetet.

· Roller och ansvar bör redas ut gemensamt i en överenskommelse, minska utrymmet för gråzonen.

· Presentera kontinuerligt en gemensam entydig bild inåt och utåt i olika

sammanhang. En gemensam internetsida som bl.a. redovisar inbördes roller och ansvar kan vara ett sätt.

· Lär känna varandras mål och syften, organisationer och arbetsformer. Bygg upp bra, personliga relationer, ha en kontinuerlig dialog.

· Visa respekt och intresse för varandras kompetenser, roller och ansvar. Tag vara på varandras kompetenser. Var öppen med att erbjuda insyn och deltagande i varandras arbetsprocesser kring regionala utvecklingsprogram, tillväxtprogram,

infrastrukturplaner, miljömålsarbete mm.

· Det finns mycket att göra inom miljöområdet, det bör finnas utrymme för båda organisationerna, försök hitta lösningar som bägge parter ser fördelar i.

· Avsätt erforderliga resurser för samverkan mellan organen. · Driv gemensamma projekt för att stärka samverkan.

· Utbytestjänstgöring kan vara ett sätt att få fördjupad kunskap om och förståelse för varandras ansvar och roller.

Naturvårdsverkets förhoppning är att de erfarenheter och förslag som redovisats i studien kommer att tas tillvara och bidra till en positiv utveckling av det regionala miljöarbetet framöver. Som ett resultat av denna studie avser Naturvårdsverket att anordna ett seminarium för de län som omfattas av försöksverksamheten för att ge de berörda organen möjlighet att delge varandra sina erfarenheter. Även de län som kommer att införa samverkansorgan bör få del av dessa erfarenheter.

1. Inledning

Det regionala miljöarbetet är under stark utveckling i Sverige. Miljöarbetet har fått ökad politisk prioritet och länsstyrelserna har fått ökade uppgifter på miljöområdet. Bland annat har länsstyrelserna fått ansvaret för att regionalt samordna arbetet med regional anpassning av de nationella miljömålen samt för utveckling av åtgärdsstrategier för dessa. Länsorganisationen förändras och nya regionala aktörer tillkommer.

Utvecklingen innebär att roller och ansvar på regional nivå delvis förändras. Genom riksdagsbeslutet3 angående PARK-propositionen, ”Regional samverkan och statlig länsförvaltning”4, blir det möjligt att bilda kommunala samverkansorgan i samtliga län, med ansvar för regionala utvecklingsfrågor.

Regeringens initiativ om en ekologisk hållbar utveckling innebär en breddning av det traditionella miljöarbetet. Regeringens vision om en hållbar samhällsutveckling ställer ökade krav på samverkan bl.a. på regional nivå. För att lyckas med arbetet att skapa ett hållbart samhälle krävs en utvecklad helhetssyn och ökad tvärsektoriell samverkan. Det här synsättet framträder tydligt i tre olika propositioner från tre olika departement som lagts under år 2001. I regeringens proposition ”En politik för tillväxt och livskraft i hela landet”5 föreslås att ”Regionalpolitiken omvandlas till en ny politik för hållbar utveckling i alla delar av landet.” Vidare sägs att ”Regeringen anser att en

sektorsövergripande helhetssyn, som syftar till väl fungerande hållbara

arbetsmarknadsregioner i alla delar av landet skall utvecklas” samt ”Att främja en hållbar utveckling innebär att prioritera lösningar inom politiken som ger

synergieffekter mellan ekonomiska, sociala och ekologiska perspektiv. Det handlar om att hitta helhetslösningar som påverkar inriktningen av den regionala utvecklingen mot en mer hållbar samhällsutveckling.”

Även i regeringens proposition ”Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier”6, , som antogs av riksdagen i november 2001, finns en tydlig intention om ökad samverkan mellan miljöpolitiken och regionalpolitiken som framgår av följande citat;

”Länsstyrelserna bör utifrån sin övergripande och samordnande roll som regional miljömyndighet utveckla samarbetet med övriga regionala myndigheter och andra regionala organ i målarbetet, bl.a. för att bättre tillvarata möjligheterna att samordna tillväxt- och sysselsättningsskapande åtgärder med åtgärder för att uppnå

3 _2002-01-17

4 _{Prop. 2001/02:7. Regional samverkan och statlig länsförvaltning.} 5 _{Prop. 2001/02:4. En politik för tillväxt och livskraft i hela landet.} 6 _{Prop. 2000/01:130. Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier.}

miljökvalitetsmålen.”, ”Inriktningen mot hållbar utveckling bör genomsyra länsstyrelsernas hela verksamhet och betonas i det fortsatta arbetet med

infrastrukturplanering, regionala tillväxtavtal och strukturfondsprogram.”, ”Bland annat bör miljöfrågorna lyftas fram som drivkraft för utveckling och tillväxt.”.

PARK-propositionens7 förslag8 innebär att i de län som bildar kommunala samverkansorgan flyttas ansvaret för program för länets utveckling (regionala utvecklingsprogram/-strategier), tillväxtprogram, infrastrukturplaner och strukturfondsprogram från länsstyrelserna till de nya samverkansorganen. I

propositionen betonas därför behovet av samverkan mellan dessa bägge organ. Bl.a. står att läsa; ”Programmen bör också utvecklas i samarbete med länsstyrelsen, vars

miljömålsarbete bör beaktas för att programmen skall kunna bidra till en hållbar regional utveckling.”

Den här utvecklingen innebär både stora möjligheter och utmaningar för det regionala miljöstrategiska arbetet i landet. Det ger förutsättningar för att på allvar integrera miljöaspekterna i det regionala utvecklingsarbetet samtidigt som kraven på

samverkansförmåga skärps. Det handlar om att bygga nya kontaktmönster och utveckla samverkansformer, inte bara mellan olika kompetenskulturer utan även mellan olika organisationskulturer. Naturvårdsverket har därför som central miljömyndighet sett ett intresse i att studera hur självstyrelseorganen i försökslänen hanterar miljöfrågor inom ramen för sitt ansvarområde på regional nivå. Det har också funnits ett särskilt intresse i att studera samspelet mellan länsstyrelsens miljöfunktion och självstyrelseorganet, t.ex. i vilken mån de tillvaratar varandras kompetenser i sitt arbete, risk för dubbelarbete och konkurrens samt framgångsfaktorer i att utveckla samverkan. Genom

PARK-propositionen har projektet under arbetets gång fått ökad aktualitet.

Syfte och mål

Syftet med detta projekt är att öka kunskapen hos Naturvårdsverket och andra aktörer om hur de regionala självstyrelseorganen arbetar med miljö, vilka miljöfrågor de hanterar, hur de har organiserat sitt miljöarbete samt vilka de samarbetar med och hur. Tanken är att resultatet av projektet ska kunna bidra till en positiv utveckling av miljöarbetet på regional nivå, både i län där självstyrelseorgan finns idag och i län där kommunala samverkansorgan eventuellt bildas framöver.

Målet med projektet har varit att presentera en slutrapport som redovisar följande:

7 _{Prop. 2001/02:7. Regional samverkan och statlig länsförvaltning.} 8 _{antagen av riksdagen 2002-01-17}

· Beskrivning av miljöarbetet inom självstyrelseorganen och delvis inom länsstyrelserna i län där självstyrelseorgan finns, både sakmässigt och organisatoriskt.

· Beskrivning av miljösamarbetet mellan självstyrelseorganen och länsstyrelserna. · Analys av roller, ansvar och andra förutsättningar, för ovan nämnda regionala

aktörer, i arbetet för hållbar utveckling. Analys av vad som varit framgångsrikt i arbetet hittills, samt hinder och möjligheter för att utveckla samverkan i

miljöarbetet. Om möjligt identifiera framgångsfaktorer.

· Förslag till hur samverkan mellan självstyrelseorgan eller samverkansorgan och länsstyrelserna kan utvecklas, hur dubbelarbete kan undvikas och hur dessa bägge aktörer kan komplettera varandra i miljöarbetet för en hållbar utveckling.

Genomförande

Under tiden maj – september 2001 genomfördes besök i de fyra län där försöksverksamheten pågår. Under besöken intervjuades representanter för

miljöfunktionen och den regionalekonomiska funktionen på både länsstyrelser och regionala självstyrelseorgan. Information från dessa intervjuer samt annan information som funnits tillgänglig i skriftlig form har sammanställts och analyserats. De intervjuade har underhand fått lämna synpunkter på rapporten. I bilaga 1 redovisas de län, organ och representanter som intervjuats. I bilaga 2 och 3 redovisas de frågor som ställdes vid intervjuerna.

Det finns en mängd skriftligt material som innehåller information och synpunkter gällande försöksverksamheten, t.ex. remissvar, rapporter, utredningar, utvärderingar och propositioner. Detta material har utgjort underlag för denna studie. Under avsnittet ”Bakgrund” redovisas det material som bedömts vara av särskild stor vikt. Att i denna studie redovisa och diskutera hela bakgrundmaterialet har däremot inte bedömts rimligt.

Läsanvisning

I kapitel 2 analyseras det underlag som framkommit i studien och i kapitel 3 redovisas Naturvårdsverkets slutsatser. I kapitel 4 ges en bakgrund till försöksverksamheten med kortfattad redovisning av syfte, lagstiftning, ansvarsfördelning, utredningar, proposition och riksdagsbeslut. Resultatet från intervjuerna med självstyrelseorgan och länsstyrelser redovisas varför sig i kapitel 5 och 6.

2. Analys

Naturvårdsverket har i denna studie om försöksverksamhetens betydelse för

miljöarbetet i länen fokuserat på frågor om organisation, roller och samverkan. Nedan diskuteras och analyseras den information på dessa områden som framkommit inom ramen för denna studie.

Organisation

Organisationen för de fyra regionala självstyrelseorganen skiljer sig åt mellan länen. I Skåne och Västra Götaland har försöksverksamheten slagits samman med landstinget och bildat Region Skåne respektive Västra Götalandsregionen. Inom båda dessa

organisationer finns det en speciell miljöenhet. I Kalmar län har Kalmar Regionförbund bildats. Förbundet är ett rent utvecklingsorgan och handhar i stort sett endast de frågor som kommit med försöksverksamheten. Inom Regionförbundet i Kalmar län är det en person som ansvarar för miljöfrågorna. På Gotland har det mesta av

försöksverksamheten lagts som en egen enhet på kommunen. Miljödelen på denna enhet består av två personer vars uppgifter är att samordna kommunens Agenda 21-arbete. Självstyrelseorganets miljöarbete fokuseras där främst på kommunens egen verksamhet och har ännu inte i samma utsträckning det breda perspektiv som övriga

självstyrelseorgan har. Det är också en speciell situation på Gotland med tre miljöorgan (kommunens miljö- och hälsoskyddsfunktion, självstyrelseorganets miljöfunktion och länsstyrelsens miljöfunktion), som arbetar inom samma geografiska område.

De fördelar som har lyfts fram när det gäller de landstingsanknutna självstyrelseorganen har bl.a. varit storleken på organisationen, med vilken det har följt en betydande

möjlighet att påverka miljöutvecklingen. Självstyrelseorganen kan t.ex. påverka genom att som beställare ställa krav på varor och tjänster och genom utformningen av t.ex. sin resepolicy. Med anknytningen till landstinget följer också en möjlighet att utnyttja kompetens på hälsoområdet och koppla detta till miljöfrågorna. En fördel med den modell som använts i Kalmar län, utan landstingsanknytning, anses vara att det är ett renodlat utvecklingsorgan där man kan koncentrera sig på länets utveckling och där utvecklingsfrågorna inte har kommit i skymundan av andra frågor, t.ex. vården. En nackdel kan vara den begränsade resurs som har funnits för miljöfrågorna.

Roller

Länsstyrelserna och självstyrelseorganen är överens om att deras respektive roller i det regionala miljöarbetet inte är helt klara. Förvirringen var till en början större – under arbetets gång har en hel del av de gränsdragningsproblem som fanns, gemensamt retts ut. Dock anges att generella direktiv om hur ansvarfördelningen ska göras saknas.

I de intervjuer som gjorts i försökslänen i samband med denna studie har tolkningar på rollfördelningen angetts. Nedan refereras till dessa, dock med reservation för att de generellt beskrivna synpunkterna i vissa fall kan avvika från vad en enskild aktör anser.

Självstyrelseorganens roll

Självstyrelseorganen konstaterar att de inte har fått något formellt ansvar på miljöområdet, men anser att de ändå ska arbeta med långsiktiga och strategiska

miljöfrågor i och med att de har övertagit ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet. De anser att miljöfrågorna är en viktig och naturlig del i arbetet med den regionala utvecklingen. Självstyrelseorganen påpekar också att miljöfrågorna är nära kopplade till den regionala näringslivspolitiken. Även länsstyrelserna anser generellt att

miljöfrågorna är viktiga i utvecklingsarbetet och ska integreras i detta, dvs. i utvecklingsprogrammet, tillväxtprogrammet, infrastrukturplaneringen mm. I förordningarna som berör arbetet med regionens utveckling, de områden som

självstyrelseorganen ansvar för, berörs miljöfrågorna marginellt. När det gäller regionalt utvecklingsarbete9 sägs dock att ”när program utarbetas ska man beakta om det behövs särskilda insatser för miljö, hushållning med naturresurser och jämställdhet”.

Regeringens intention är också tydlig i PARK-propositionen så till vida att de kommande samverkansorganen i arbetet med tillväxtprogram ska samverka med länsstyrelserna och beakta miljömålsarbetet.

I regeringens proposition ”Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier”10, som antogs av riksdagen i november 2001, står det att möjligheterna att samordna tillväxt- och sysselsättningsskapande åtgärder med åtgärder för att uppnå miljömålen ska tillvaratas bättre. Även den mellandepartementala SIR-gruppen har i sina uttalanden menat att ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet även innebär omfattande uppgifter inom miljöområdet. I PARK:s slutbetänkande11 står det att

”Självstyrelseorganen har anledning att ta upp miljöfrågor inom ramen för arbetet med regional utvecklingsstrategi. Det är angeläget att miljöfrågorna så långt möjligt

integreras i det regionala utvecklingsarbetet.”

Länsstyrelsernas roll

Enligt länsstyrelsernas instruktion har länsstyrelserna ansvaret för den statliga

förvaltningen i länen och har bl.a. uppgifter inom ”naturvård och miljöskydd”. Det står även att ”Länsstyrelsen svarar för att länet utvecklas på ett sådant sätt att fastställda nationella mål får genomslag, samtidigt som hänsyn skall tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Länsstyrelsen skall främja länets utveckling och noga följa länets

9 _{Förordning (1998:1634) om regionalt utvecklingsarbete.}

10 _{Prop. 2000/01:130. Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier.} 11 _{SOU 2000:85. Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning.}

tillstånd samt underrätta regeringen om vad som är särskilt viktigt för regeringen att få veta om länet och händelser som inträffat där.” Både SIR-gruppen och PARK:s slutbetänkande säger att det statliga intresset är stort när det gäller genomförandet av miljöpolitiken på regional nivå.

Självstyrelseorganens syn på länsstyrelsernas roll är att länsstyrelsen är statens

representant och bevakare av statens intressen. ”Länsstyrelsen ska tillämpa miljöbalken och utöva tillsyn av att lag och förordning efterlevs. De ska föra ut och följa upp

genomförandet av den statliga miljöpolitiken i länet. Det nationella intresset bevakas bl.a. genom uppföljning och utvärdering av utvecklingen i en region i förhållande till miljömålen.” Länsstyrelsernas sypunkter på sin roll överensstämmer till stor del med vad självstyrelseorganen anser; de ska utöva myndighetsutövning enligt lagstiftning och ansvarar för prövning och tillsyn och de ansvarar för miljömålsarbetet, inklusive

miljöövervakning, uppföljning och utvärdering.

Självstyrelseorganen anser att länsstyrelserna är regionens sakkunniga inom miljöområdet, att de har en stor kompetens. Länsstyrelsens sammanställningar av miljöinformation anses vara värdefull och självstyrelseorganen ser länsstyrelserna som leverantörer av underlag till politiska beslut i regionen. Även detta stämmer överens med länsstyrelsernas syn; att de står för kunskapsunderlag och kompetensstöd åt lokala och regionala aktörer.

I regeringens proposition ”Regional samverkan och statlig länsförvaltning”12 föreslår regeringen att länsstyrelsens roll bör renodlas för statliga förvaltningsuppgifter som inte kan eller bör utföras på central nivå. Regeringen vill också att länsstyrelsens roll ska stärkas när det gäller tillsyn, uppföljning och utvärdering. Inom miljöområdet anser regeringen att det är ett starkt nationellt intresse att uppnå de nationellt fastlagda miljömålen. När det gäller det regionala utvecklingsarbetet menar regeringen att det handlar om att skapa tillväxt, sysselsättning, utbildning, bra infrastruktur och en god livsmiljö. Det står att ”Arbetet med att skapa en hållbar utveckling är en stor utmaning och statens samlade resurser måste samordnas och inriktas på områden som skapar en långsiktigt hållbar utveckling som svarar mot de nationella målen. Den kunskap och erfarenhet som finns i länet hos kommuner, statliga aktörer och näringsliv om det egna länets förhållanden måste utnyttjas i utvecklingsarbetet.” Regeringen lyfter här fram länsstyrelsens miljökompetens som viktig att ta tillvara i utvecklingsarbetet.

Lokal förankring och relationen till kommunerna

Självstyrelseorganen betonar betydelsen av att de politiska besluten tas nära invånarna och den lokala förankring som detta ger. De anser att om besluten tas av de regionala politikerna blir miljöarbetet väl förankrat i regionen. Även länsstyrelserna ser att möjligheten till politisk förankring i regionen ger en genomförandepotential. Detta stämmer också med intentionen med försöksverksamheten, som var att den skulle inriktas på att utveckla former för en bättre demokratisk förankring av det regionala

utvecklingsansvaret13. Länsstyrelserna påpekar att det finns en potential att genom regionalpolitiska processer medverka till att miljömålen får tyngd och acceptans i länet. Självstyrelseorganen har också en roll i att vara ett stöd till kommunernas

miljöfunktioner. I vissa fall har de mandat av kommunerna att arbeta med speciella frågor, som annars kommunerna ansvarar för. Dock anser länsstyrelserna att det är de som företräder länet i det samlade miljöarbetet och att de ska leda och samordna det regionala miljöarbetet. Enligt länsstyrelsernas instruktion14 ska de med ett särskilt samlat regionalt perspektiv i länet samordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvarsområde. Oklarheten på detta område har ibland lett till att kommunerna inte vet vem de ska vända sig till.

Kommentar – roller

När det gäller rollfördelningen på miljöområdet mellan länsstyrelse och

självstyrelseorgan är de två aktörerna i stort sett överens, utom möjligen då det gäller kontakterna med kommunerna och vem som är samordnande på denna punkt. Att länsstyrelsen är statens representant och ska ansvara för regionaliseringen av miljömålen står klart. Att självstyrelseorganen ansvar för arbetet med den regionala utvecklingen är likaså klart. Även att det är viktigt att miljöfrågorna integreras i utvecklingsarbetet är båda överens om. Svårigheten är större då det gäller hur och i vilken omfattning man ska samarbeta inom de olika områdena, vilket diskuteras i följande avsnitt. Det påpekas även att det är viktigt med tydlighet inför andra aktörer, t.ex. kommuner, näringsliv och allmänhet, vem i regionen som gör vad på

miljöområdet.

Trots att gränsdragningssvårigheterna har klarnat så saknar aktörerna dock en precision av rollerna och lever i en viss osäkerhet varje gång en ny fråga initieras. Både

självstyrelseorgan och länsstyrelser efterlyser en sådan precisering för att förbättra och förenkla det framtida arbetet.

Samverkan

Förutsättningar för samverkan

Länsstyrelsen står för den samlade kunskapen och överblicken inom miljöområdet på regional nivå och ansvarar för att samordna och regionalt anpassa de nationella miljökvalitetsmålen samt utveckla åtgärdsstrategier för att uppnå miljömålen. De

13 _{Prop. 1996/97:36. Den regionala samhällsorganisationen.} 14 _{Förordning (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion.}

regionala miljömålen och åtgärdsstrategierna är viktiga att beakta när den regionala utvecklingen ska styras om mot en mer hållbar inriktning. Ska arbetet med att skapa en hållbar regional utveckling, enligt regeringens intentioner i den regionalpolitiska propositionen lyckas, är det viktigt att det tvärsektoriella arbetet utvecklas positivt. Att samverka mellan kompetensområden som av tradition varit åtskiljda är naturligtvis inte alltid helt enkelt. Om det tidigare ibland varit svårt att samverka inom

länsstyrelserna mellan miljöfunktionen och t.ex. den regionalekonomiska funktionen, så innebär denna förändring, med förflyttning av ansvarområden till ett annat organ, ytterligare en komplikation. Nu gäller det inte bara att överbrygga kulturskillnader mellan olika kompetensområden inom en organisation, nu handlar det även om att överbrygga skillnader mellan organisationskulturer. Det kan i vissa fall kräva ett långsiktigt förändringsarbete att bygga upp ett bra samarbete. Det handlar om att bryta mönster och traditioner och bygga upp nya kontaktvägar. En viktig del är att visa intresse och respekt för varandras kompetensområden och roller.

Dessa bägge organ, länsstyrelserna och självstyrelseorganen, är i grunden relativt olika till sin karaktär. Det beror naturligtvis på att de har olika bakgrund, uppbyggnad och syfte. Länsstyrelsen är i sin egenskap av regional företrädare för den statliga

miljöpolitiken präglad av sin myndighetsroll. Länsstyrelsen har en stor samlad kompetens om den regionala miljösituationen och står för faktaunderlag. Miljöbalken innebär ökade möjligheter att styra mot de miljöpolitiska målen. Tanken är att det miljöstrategiska utvecklingsarbetet och de miljöpolitiska målen ska vara en ledstjärna och ett stöd för lagtillämpning som tillståndsprövning och tillsyn och övrigt

myndighetsinriktat arbete som uppföljning, miljöövervakning och kunskapsinsamling, och vice versa. Länsstyrelsen har många ”måsten” och mindre tid för miljöstrategiskt arbete. Det begränsar också utrymmet för egna initiativ.

Självstyrelseorganen representerar en ny organisation. De tyngs inte av en

myndighetsroll, de är mer obundna i att lägga upp arbetet, ta initiativ och hitta nya arbetsformer. Det medför en större frihet i arbetssättet och i val av samarbetspartner. Självstyrelseorganen förefaller vara aktiva i att bygga upp nya, regionala nätverk såväl inom landet som internationellt för att utbyta erfarenheter och driva gemensamma projekt. Samtidigt har de, i förhållande till länsstyrelserna, en starkt begränsad personalresurs på miljösidan, varierande mellan 0,5 - 8 rena miljötjänster.

Samverkan fram till idag

Det har funnits och finns fortfarande till viss del en konkurrenssituation mellan

miljöfunktionen på länsstyrelserna och på självstyrelseorganen. Även om länsstyrelsen är den regionala, statliga miljömyndigheten med ansvar för att samordna och regionalt anpassa de nationella miljökvalitetsmålen och självstyrelseorganen inte har något

formellt uppdrag på miljöområdet, finns det en gråzon inom det miljöstrategiska arbetet. I flera län finns det t.ex. två olika miljöstrategier. Det är naturligtvis en förutsättning och styrka i arbetet för en hållbar utveckling om det organ som har ansvaret för det

regionala utvecklingsarbetet, regional infrastruktur och tillväxtprogram och förfogar över regionalekonomiska medel tar sitt ansvar för att omsätta miljömålen inom sitt ansvarsområde. Det har dock funnits större ambitioner på vissa självstyrelseorgan om

att helt ta över det miljöstrategiska arbetet från länsstyrelserna. Så länge PARK-utredningen pågick upplevdes det som om det fanns en öppning eller ett hot, beroende på perspektiv, om förändringar i ansvarsfördelningen, vilket på sina håll ledde till en polarisering och ett revirbeteende.

De beteenden som revirhävdandet fört med sig tar bägge sidor upp och är medvetna om. Svårigheterna tycks dock inte ligga på tjänstemannanivå, utan anges att vara antingen på lednings-/politikernivå eller att det är ett mer organisatorisk problem som kommer av t.ex. olika arbetssätt och förhållningssätt. Det finns också en tydlig vilja att överbrygga dessa problem från bägge sidor, vilket också redan till stor del har gjorts. I Kalmar län genomförs regelbundna möten mellan Länsstyrelsen och Regionförbundet på

ledningsnivå och i Västra Götaland har en överenskommelse slutits på övergripande nivå om vem som ansvarar för vad.

Självstyrelseorganen har enligt lagen om försöksverksamheten rätt att få det expertstöd de behöver från länsstyrelserna för att klara den övergripande planeringen. En bild som träder fram är att de regionala självstyrelseorganen hittills i ganska liten utsträckning, eller inte alls, har tillvaratagit länsstyrelsernas kompetens inom miljöområdet i sitt arbete med regionala utvecklingsprogram, regionala tillväxtavtal eller i

infrastrukturplaneringen. Det gäller såväl i att ta in och beakta underlag från

länsstyrelsen som genom att bjuda in länsstyrelsens representanter att vara delaktiga i arbetsprocessen. I några fall anges att länsstyrelserna rapportering av miljödata använts som underlag i arbetet och flera självstyrelseorgan anger att de planerar att bjuda in, eller redan har bjudit in, länsstyrelserna i det fortsatta arbetet. Flera självstyrelseorgan upplever dock att resursbristen hos länsstyrelsen är ett problem när det gäller enskilda förfrågningar om underlag och synpunkter. I flera fall har självstyrelseorganen inte heller tillvaratagit den egna miljökompetensen inom organisationen i någon större utsträckning. I något fall har orsaken varit resursbrist på miljöfunktionen, men det verkar inte vara det generella problemet.

Även om samverkan mellan miljöfunktionen och den regionalekonomiska funktionen hittills inte har varit så väl utvecklad inom länsstyrelsen generellt, upplever

länsstyrelsen en tydlig försämring i insyn och inflytande i de regionalekonomiska frågorna sedan dessa frågor flyttats från länsstyrelsen. Enligt de studier

Naturvårdsverket gjort tidigare i MARS-projektet (Miljöarbete i regional samverkan)15 var situationen inte idealisk tidigare heller. Regional-ekonomiska var det område som miljöfunktionen hade minst samverkan med och den verksamhet som var minst miljöintegrerad på länsstyrelsen generellt sett. Risken finns, och oroande tecken tyder på, att dessa problem kommer att förvärras genom att frågorna nu lämnar länsstyrelsen och läggs på ett annat organ. Enligt Naturvårdsverkets mening skulle en sådan

utveckling allvarligt motverka regeringens intentioner om ökad tvärsektoriell samverkan och helhetssyn för en hållbar regional utveckling. Det vilar därför ett stort ansvar på självstyrelseorganen och de kommande samverkansorganen, att ta vara på länsstyrelsens miljökompetens och utveckla samverkan och samarbete i det regionala

utvecklingsarbetet.

Länsstyrelserna däremot har i samtliga fall tagit in representanter för

självstyrelseorganen i det regionala miljömålsarbetet. I flera fall är de representerade i både styrgrupp och arbetsgrupper, med både politiker och tjänstemän. Dock har representanterna från självstyrelseorganen ibland känt att deras synpunkter inte alltid fullt ut tas till vara. Det vilar i detta fall ett ansvar på länsstyrelserna att se till att alla berörda aktörer kan delta i miljömålsarbetet på ett lämpligt sätt. Det här kan också ses som en möjlighet att, genom att utveckla samarbetet med självstyrelseorganet, initiera miljömålsarbetet i det regionala utvecklingsarbetet. I några fall har länsstyrelserna angett att de ser självstyrelseorganet som en ny aktör bland andra regionala aktörer. Frågan är om länsstyrelserna kanske har underskattat betydelsen av det regionala utvecklingsarbetet. Det är givetvis en gemensam angelägenhet för organen att

tillsammans utveckla formerna för hur processen för miljömålsarbetet ska samordnas med processen för att utveckla åtgärder för tillväxt och sysselsättning.

Framtida samverkan

Risken för dubbelarbete inom miljöområdet är uppenbar med två miljöfunktioner på regional nivå. PARK-utredningen föreslog att ”Länsstyrelsens beslut om regionalisering av de nationella miljömålen bör föregås av samråd med de regionala

självstyrelseorganen”. PARK-propositionen valde sedan en annan linje och föreslog ingen samrådsplikt. Propositionen är däremot tydlig när det gäller att

samverkansorganen ska samverka med länsstyrelserna och beakta dess miljömålsarbete i arbetet med tillväxtprogram. I Skåne och Kalmar län ses dock inte risken för

överlappningar som särskilt stor utan snarare att de bägge organen kompletterar

varandra. På Gotland upplevs det som en viss risk att länsstyrelsens miljömålsarbete och självstyrelseorganets miljöstrategi kan överlappa varandra. Kommunens miljömål är dock mer inriktade på miljöanpassning av kommunala verksamheter medan de nationella och regionala miljömålen mer ska mäta tillståndet i den yttre miljön och därför kan det finnas skäl att ha två olika måldokument.

I Västra Götaland har Regionen tagit fram en miljöstrategi och går nu vidare med ett miljöhandlingsprogram. Hur detta ska sammanjämkas med Länsstyrelsens

miljömålsarbete, de regionala miljömålen och åtgärdsstrategierna är inte helt klart. Länsstyrelsens miljöfunktion är representerad i regionens miljöstrategiarbete och förhoppningarna är goda att det ska fungera bra.

Västra Götalandsregionen önskar att de centrala myndigheterna framöver ska lägga nationella uppdrag avseende åtgärdsarbetet även på självstyrelseorganen och inte slentrianmässigt och ensidigt lägga dessa på länsstyrelserna. I de fall

självstyrelseorganen/samverkansorganen har en viktig roll, som exempelvis när det gäller att samordna åtgärder för tillväxt och sysselsättning med åtgärder för miljömålen, förefaller det självklart att även självstyrelseorganen/samverkansorganen ska engageras. Det bör rimligen vara ett delat utredningsansvar mellan länsstyrelserna och

Kommentarer – samverkan

Vägen till ett gott samarbete har varit att bygga upp goda personliga kontakter och ha en stor öppenhet mot varandra om syfte och avsikter i olika frågor. Att bjuda in varandra att delta i sina verksamheter, både för informationsutbytet och för att ta vara på varandras kompetenser har ytterligare stärkt samarbetet.

Det län som kommit längst i att utveckla samverkan är sannolikt Västra Götaland. Här har, likväl som i de andra länen, förekommit problem inledningsvis, men genom att konstruktivt arbeta med frågan har man nu lyckats skapa ett gott samarbetsklimat. En viktig grund för samverkan i Västra Götaland är goda personliga relationer, flera miljötjänstemän på Regionen kommer ursprungligen från Länsstyrelsen. En annan framgångsfaktor är att de har klarat ut sina respektive roller och ansvar genom att en överenskommelse slutits på övergripande nivå. Genom samarbetet i Miljösamverkan

Västra Götaland driver de tillsammans ett antal samverkansprojekt och har också en

gemensam webb-sida som presenterar vem som gör vad. Det ligger naturligtvis ett stort värde i att ge en gemensam bild inåt och utåt av rollfördelningen och minska utrymmet för oklarheter. När Regionen nu går vidare i det regionala utvecklingsarbetet med att ta fram en strategi för hållbar tillväxt har Länsstyrelsen bjudits in att delta i processen.

3. Slutsatser och förslag

Slutsatser

Regeringens proposition ”Regional samverkan och statlig länsförvaltning”16, innebär att det ska bli möjligt i samtliga län att bilda kommunala samverkansorgan med ansvar för regional utveckling. Riksdagen har i huvudsak tillstyrkt detta förslag och sannolikheten är hög för att kommunerna i de flesta län kommer att gå ihop och bilda

samverkansorgan inom en snar framtid17.

Det är uppenbart att både länsstyrelserna och självstyrelseorganen upplever att det finns en gråzon mellan miljö, där länsstyrelserna är huvudansvariga, och regional utveckling, där självstyrelseorganen är huvudansvariga. Inom denna gråzon är rollerna oklara och det finns utrymme för olika tolkningar. Att miljö bör ingå i det regionala

utvecklingsarbetet är dock de flesta överens om. Vid kommande beslut om kommunala samverkansorgan bör ansvarsfördelningen tydligare anges för miljöstrategiskt arbete inom regionalt utvecklingsarbete.

I väntan på ett eventuellt klargörande när det gäller ansvarsområden från nationell nivå är det upp till respektive läns organ att gemensamt klara ut spelreglerna. Det är

angeläget att detta görs av flera anledningar. Dels är det önskvärt eftersom konflikter inte är bra för arbetsklimatet och resultatet och att dubbelarbete är slöseri med resurser, dels för att det behövs en tydlighet utåt, till andra aktörer och till allmänheten, om vem som gör och ansvarar för vad. En otydlig bild, såväl utåt som inåt, kan försämra

förtroendet för miljöarbetet i länet och då även försämra möjligheten till genomförande. Det är naturligtvis även en demokratisk fråga, att veta vem som ansvarar för vad. De regionala självstyrelseorganen har genom sitt ansvar för det regionala

utvecklingsarbetet; regionalt utvecklingsprogram, regional infrastruktur, tillväxtavtalen samt beslut om regionalpolitiska medel, ett stort inflytande på utvecklingen i länet. De regionala självstyrelseorganen, och de kommande kommunala samverkansorganen, är och kommer att bli viktiga regionala aktörer. Det är viktigt att dessa och länsstyrelserna samarbetar för att samordna tillväxt- och sysselsättningsskapande åtgärder med åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålen och nå framgång i arbetet för en hållbar regional utveckling, i enlighet med regeringens intentioner och riksdagens beslut. Det är därför angeläget att länsstyrelserna och självstyrelseorganen/samverkansorganen gemensamt

16 _{Prop. 2001/02:7}

17 _{Enligt information på Kommunförbundets och Landstingsförbundets gemensamma}

utvecklar ett fördjupat och väl fungerande samarbete i frågor som rör alla dimensioner av hållbar utveckling för att minimera dubbelarbete och revirkonflikter.

Tanken om ökad samverkan är också helt i linje med riksdagens och regeringens beslut om sektorsansvar för miljö. Även i PARK-propositionen är regeringens intention tydlig i att de kommunala samverkansorganen i arbetet med tillväxtprogram ska samverka med länsstyrelserna vars miljömålsarbete bör beaktas för att programmen ska kunna bidra till en hållbar utveckling. Programmen bör enligt Naturvårdsverkets mening baseras på vad som från såväl ekologisk som ekonomisk ochsocial utgångspunkt är en hållbar regional utveckling. Miljöaspekterna ska således vara integrerade i programmet. Det är därför viktigt att regionorganet tar tillvara den samlade kunskap om de regionala natur- och miljöförhållanden som finns på länsstyrelsen samt bjuder in länsstyrelsens miljöexperter att delta i det regionala utvecklingsarbetet. De regionala organen bör naturligtvis även involvera sin egen miljöfunktion i utvecklingsarbetet. I de fall länsstyrelsen behåller utvecklingsarbetet, så bör givetvis den enhet som handhar detta, på samma sätt som nämnts ovan, samarbeta med miljöfunktionen för att integrera miljö och samordna det regionala utvecklingsarbetet med miljömålsarbetet.

Enligt Naturvårdsverkets mening är det mycket angeläget att miljöaspekterna och hållbar utveckling integreras i och genomsyrar de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) eller -strategierna (RUS) som utgör det överordnade strategiska dokumentet för regionens utveckling. Här läggs grunden för att övriga underordnade program och planer som utgör fördjupningar inom olika områden, såsom tillväxtprogram och infrastrukturplaner, genomsyras av hållbar utveckling. Det är även en viktig

förutsättning för att åtgärder för sysselsättning och tillväxt ska kunna samordnas med åtgärder för att uppnå miljömålen.

Naturvårdsverket vill understryka vikten av att länsstyrelserna och

självstyrelseorganen/samverkansorganen kommer överens om gemensamma övergripande dokument för länet som lägger fast de regionala visionerna, målen,

strategierna och åtgärderna inom miljöområdet. Det är enligt Naturvårdsverkets mening inte önskvärt att självstyrelseorganen eller samverkansorganen tar fram egna regionala miljömål utan att det sker i samarbete med länsstyrelsen. Det är väsentligt för

trovärdigheten och för att nå framgång i arbetet att de bägge organen samordnar sina insatser så att det finns en uppsättning regionala miljömål med tillhörande

åtgärdsstrategier, en regional miljöstrategi osv. för länet. Det är också väsentligt att självstyrelseorganen eller samverkansorganen själva har tillräckliga resurser och kompetens för att kunna väga in miljöaspekterna i program, planer och beslut, utan att för den skull dubblera länsstyrelsens kompetenser. Om självstyrelseorganet eller samverkansorganet trots allt redan har eller tar fram en egen miljöstrategi är det viktigt att den är avstämd med länsstyrelsen och överensstämmer med de regionala miljömålen och åtgärdsstrategierna.

Självstyrelseorganet/samverkansorganet har en betydelsefull uppgift i att föra ut och politiskt förankra miljöarbetet i länet bland kommuner, allmänhet och andra viktiga aktörsgrupper och det är viktigt att även länsstyrelserna använder sig av denna möjlighet till lokal förankring i det miljöstrategiska arbetet.

Naturvårdsverket stödjer delvis förslaget från Västra Götalansregionen att framöver även engagera självstyrelseorganen/samverkansorganen i miljöstrategiska frågor. Att

utveckla processen och formerna för hur åtgärder för tillväxt och sysselsättning ska samordnas med åtgärder för miljömålen är en uppgift som berör självstyrelseorganen eller samverkansorganen och länsstyrelserna i lika hög grad. Det bör därför vara ett delat utvecklings- och genomförandeansvar i denna fråga.

Vem som ska företräda länet/regionen är en annan fråga som kommer upp vid ett flertal tillfällen. Enligt Naturvårdsverkets mening bör det inte vara något problem då

länsstyrelsen representerar de statliga intressena på regional nivå medan

självstyrelseorganet/samverkansorganet företräder de kommunala. Svaret bör därför vara båda och att de kompletterar varandra.

Naturvårdsverket har idag inga upparbetade kontakter med självstyrelseorganen.

Självstyrelseorganen och de kommande kommunala samverkansorganen är och kommer att bli viktiga aktörer i arbetet för en hållbar utveckling genom sitt ansvar för det

regionala utvecklingsarbetet. I linje med regeringens intentioner om ökad helhetssyn och utvecklat tvärsektoriell samverkan för en hållbar utveckling avser Naturvårdsverket utveckla sina kontakter med dessa nya aktörer på regional nivå. Naturvårdsverket kan därigenom stödja integreringen av miljöfrågor i det regionala utvecklingsarbetet. NUTEK och Näringsdepartementet är viktiga samarbetspartner i detta sammanhang, liksom aktörer som företräder det sociala perspektivet.

Naturvårdsverket arbetar på flera sätt för en hållbar regional utveckling. Tillsammans med ett antal andra myndigheter har Naturvårdsverket fått i uppdrag av regeringen att delta i ett arbete för att utveckla instrument och metoder för ökad samsyn, samverkan och samordning av arbetet med hållbar regional utveckling. NUTEK leder och koordinerar detta arbete. Även genom att sprida resultatet från pilotlänsprojektet för tillväxtarbetet18, kommer Naturvårdsverket tillsammans med pilotlänen att stödja miljöintegreringen i det regionala utvecklingsarbetet. En kortversion av rapporten med strategi och metodik kommer att publiceras under våren för spridning till bredare kretsar i tillväxtarbetet.

18 _{Naturvårdsverkets rapport 5163, Bredda perspektiven – miljöintegration i}

Förslag till regionala aktörer

Nedan följer ett antal förslag som syftar till att utveckla och förbättra

samverkan mellan självstyrelseorgan/samverkansorgan och länsstyrelser i

det regionala miljöarbetet. Förslagen grundar sig på de råd och förslag

som länsstyrelser respektive självstyrelseorgan lämnat vid intervjuerna och

som Naturvårdsverket instämmer i.

· Roller och ansvar bör redas ut gemensamt i en överenskommelse, minska utrymmet för gråzonen.

· Presentera kontinuerligt en gemensam entydig bild inåt och utåt i olika

sammanhang. En gemensam internetsida som bl.a. redovisar inbördes roller och ansvar kan vara ett sätt.

· Lär känna varandras mål och syften, organisationer och arbetsformer. Bygg upp bra, personliga relationer, ha en kontinuerlig dialog.

· Visa respekt och intresse för varandras kompetenser, roller och ansvar. Tag vara på varandras kompetenser. Var öppen med att erbjuda insyn och deltagande i varandras arbetsprocesser kring regionala utvecklingsprogram, tillväxtprogram,

infrastrukturplaner, miljömålsarbete mm.

· Det finns mycket att göra inom miljöområdet, det bör finnas utrymme för båda organisationerna, försök hitta lösningar som bägge parter ser fördelar i.

· Avsätt erforderliga resurser för samverkan mellan organen. · Driv gemensamma projekt för att stärka samverkan.

· Utbytestjänstgöring kan vara ett sätt att få fördjupad kunskap om och förståelse för varandras ansvar och roller.

Naturvårdsverkets förhoppning är att de erfarenheter och förslag som här redovisats kommer att tas tillvara och bidra till en positiv utveckling av det regionala miljöarbetet framöver. Som ett resultat av denna studie avser Naturvårdsverket att anordna ett seminarium för de län som omfattas av försöksverksamheten för att ge de berörda organen möjlighet att delge varandra sina erfarenheter. Även de län som kommer att införa samverkansorgan bör få del av dessa erfarenheter vid detta eller ett senare seminarium.

4. Bakgrund

Försöksverksamhetens bakgrund och syfte

1996 lade regeringen fram ett förslag19, baserat på Regionberedningens

slutbetänkande20, om en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Det föreslogs att försöken skulle pågå under tiden 1 juli 1997 till och med utgången av år 2002 i Kalmar, Gotlands, Skåne och Jämtlands län.

Försöken skulle inriktas på att utveckla former för en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsarbetet. Riksdagen antog regeringens förslag.

(Försöksverksamheten i Jämtlands län blev inte av pga. oenighet mellan länets aktörer.) Tidigare samma år hade riksdagen även godkänt regeringens förslag om ändrad

länsindelning i Skåne fr.o.m. 1997. Fr.o.m. 1998 ändrades även länsindelningen i västsverige och Västra Götalands län bildades. I det beslutet ingick även att det i detta län skulle bedrivas försöksverksamhet, motsvarande den tidigare nämnda, fr.o.m. 1 januari 1999.

Försöksverksamheten innebär således att i Kalmar, Gotlands, Skåne och Västra Götalands län har ansvaret för vissa statliga uppgifter överförts till det regionala självstyrelseorganet.

Lagstiftning och ansvarsfördelning

Försöksverksamheten regleras i lagen om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning21. Enligt denna ska de regionala självstyrelseorganen bl.a.:

· överta ansvaret för det sektorsövergripande arbetet med att utarbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling enligt förordningen om regionalt utvecklingsarbete · överta ansvaret för frågor om länsplaner för regional transportinfrastruktur

19 _{Den regionala samhällsorganisationen (Prop. 1996/97:36)} 20 _{Regional framtid (SOU 1995:27)}

· besluta om användningen av regionalpolitiska och andra utvecklingsmedel enligt vad som närmare föreskrivs av regeringen.

Lagen redovisar även vad det regionala utvecklingsprogrammet ska innehålla: 1. en analys av utvecklingsmöjligheter och problem i länet,

2. angivelse av de långsiktiga målen för länets utveckling,

3. redovisning av vilka åtgärder som bör vidtas för att målen skall nås,

4. särskild redovisning av vilka prioriteringar som är nödvändiga för att förbättra tillväxt, sysselsättning och den inomregionala balansen,

5. redovisning av hur olika parter förväntas medverka i programmets genomförande, 6. översiktlig redovisning av hur insatserna skall finansieras.

Mer om kravet på det regionala utvecklingsprogrammet redovisas i förordningen om regionalt utvecklingsarbete22. I denna står det bl.a. att ”länsstyrelsen eller, i de län där försöksverksamheten pågår, självstyrelseorganet ska verka för att de av riksdagen fastställda regionalpolitiska målen uppnås i länet och i detta syfte samordna det statliga och inomregionala utvecklingsarbetet. De ska även ansvara för att en långsiktig

sektorsövergripande utvecklingsstrategi utarbetas och hålls aktuell.” Lagstiftningen säger även att ”när program utarbetas ska man beakta om det behövs särskilda insatser för miljö, hushållning med naturresurser och jämställdhet”.

I bilaga 4 redovisas ett antal lagar som berör självstyrelseorganens arbete och huruvida dessa lagar innehåller något som rör miljöområdet.

I propositionen om försöksverksamheten23 skriver regeringen angående länsstyrelsens ansvarsområden att ”länsstyrelsen behåller uppgiften att verka för att statlig verksamhet i länet samordnas och anpassas efter övergripande miljö- och regionalpolitiska mål”. Då riksdagen beslutade om försöksverksamhet behandlades inte miljöpolitiken och således har länsstyrelserna haft kvar alla sina uppgifter på miljöområdet under

försöksverksamhetens gång.

Den parlamentariska regionkommittén - PARK

1997 tillkallades en kommitté – den parlamentariska regionkommittén, PARK - med uppgift att följa upp och utvärdera försöksverksamheten och att utforma förslag om den framtida regionala samhällsorganisationen. PARK-kommitténs slutbetänkande24

presenterades hösten 2000.

22 _{Förordning (1998:1634)}

23 _{(Prop. 1996/97:36), Den regionala samhällsorganisationen} 24 _{Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning (SOU 2000:85)}

Kommittén har initierat ett antal studier och analyser för att utvärdera

försöksverksamheten. Silenstam25 anser t.ex. i sin utvärdering att det är för tidigt att dra slutsatser om hur självstyrelseorganets engagemang i miljöfrågor kommer att inverka på länsstyrelsernas roll. Hittills har inte länsstyrelsernas roll i miljöarbetet förändrats. En lämplig arbetsfördelning mellan de båda organen måste successivt utkristalliseras. De centrala intressenter som uttalat sig inför slutbetänkandet understryker vikten av att integrera miljöaspekterna i det regionala utvecklingsarbetet. De anser att

självstyrelseorganen är viktiga aktörer på miljöområdet, men ansvaret för

regionalisering av miljömålen ligger på länsstyrelserna. De intervjuade understryker vikten av ett nära samarbete mellan de båda organen. De anser också att

självstyrelseorganet kan medverka till att få gehör för miljöfrågorna i regionen.

De regionala intressenternas synpunkter varierar mellan länen. I Kalmar län anser man att ansvarsfördelningen mellan Länsstyrelsen och Självstyrelseorganet är tydlig. I Skåne konstaterar man att ansvarsfördelningen mellan självstyrelseorgan och länsstyrelse ännu inte är klarlagd. I Västra Götaland verkar det också vid tillfället finnas en otydlighet i ansvarsfördelningen, men i slutbetänkandet konstateras att gränsdragningsfrågorna ännu inte har uppmärksammats lika mycket som i Skåne.

I slutbetänkandet hävdar kommittén att det har gått för kort tid för att de ska kunna dra några egentliga slutsatser av försöksverksamheten. När det gäller miljöområdet

konstateras en otydlig ansvarsfördelning. ”Länsstyrelsen har kvar sina uppgifter inom sakområdet samtidigt som självstyrelseorganet har en viktig roll att spela inom miljöområdet.” Kommittén anser att man behöver avvakta ytterligare erfarenheter av försöket, men menar att det är möjligt att redan nu göra vissa förändringar för att öka det regionala politiska inflytandet över miljöstrategiarbetet.

25 _{Länsstyrelsens nya roll i Kalmar, Skåne och Västra Götalands län, rapport till}

Slutbetänkandets förslag på miljöområdet:

Miljö

Kommitténs förslag: Det politiska inflytandet på regional nivå över miljöstrategiarbetet utökas genom att länsstyrelsens beslut om regionalisering av de nationella miljömålen sker efter samråd med det regionala självstyrelseorganet.

Skälen för kommitténs förslag: Enligt kommittén är omsorgen om miljön en väsentlig regional utvecklingsfråga. Det är därför önskvärt att självstyrelseorganen engagerar sig också i miljöfrågor, vilket också skett i varierande grad i de olika försökslänen. Det gäller inte minst miljöstrategiskt arbete och miljöprojekt.

Länsstyrelserna har i alla län fått regeringens uppdrag att regionalisera de nationella miljökvalitetsmålen. Detta arbete hänger nära samman med länsstyrelsens uppföljningsroll på miljöområdet. En sådan uppföljning kräver att de nationella målen regionaliseras. Länsstyrelsens arbete med mål, lagtillämpning, uppföljning, miljöövervakning och

kunskapsinsamling blir allt närmare sammankopplat. En omfattande kunskapsuppbyggnad är en viktig del i uppföljningsarbetet.

Samtidigt vill kommittén understryka att miljöfrågorna kräver ett starkt regionalt

engagemang. För att bli effektiv behöver den statliga miljöpolitiken förankras regionalt och lokalt. Enligt miljömålskommittén (SOU 2000:52, s. 820) bör strävan vara att relevanta politiska organ på alla nivåer behandlar miljömålen; politiskt förankrade regionala miljömål som tydligt anknyter till de av riksdagen antagna nationella miljömålen ger legitimitet åt arbetet med att formulera miljömålen.

Självstyrelseorganet ansvarar för den regionala utvecklingsstrategin i länet. Denna strategi har starka beröringspunkter med mål och strategier inom miljöområdet. Det regionala miljöstrategiarbetet måste därför bedrivas i nära samverkan mellan självstyrelseorganet och länsstyrelsen. Såväl de nationella miljömålen som den regionala utvecklingsstrategin bör vara riktgivande för detta arbete.

Länsstyrelsen bör enligt kommitténs mening fatta beslut om regionalisering av de nationella miljömålen efter samråd med det regionala självstyrelseorganet. Det bör ankomma på länsstyrelsen och det regionala självstyrelseorganet att utveckla de närmare formerna för detta samarbete.

I övrigt föreslog kommittén bl.a.:

· Fortsätt och utvidga försöksverksamheten, försöken har pågått för kort tid för att man ska kunna föreslå permanentning eller avveckling

· En tydligare ansvarsfördelning mellan stat och självstyrelseorgan behövs i försökslänen

Andra utredningar och yttranden

De senaste åren har flera utredningar med bäring på regionfrågan genomförts. Här följer en kort redovisning av två.

Statliga intressen på regional nivå

Som ett underlag i diskussionerna om den framtida regionala organisationen och vilka möjligheter staten behöver för att få genomslag för den nationella politiken på regional nivå har de statliga intressena på regional nivå kartlagts. Kartläggningen har genomförts av en mellandepartemental grupp, den sk. SIR-gruppen.

SIR-gruppen har bl.a. kommit fram till att:

· det statliga intresset när det gäller miljöfrågor på regional nivå är starkt och ytterst handlar det om förverkligandet av de nationellt fastlagda miljömålen och

efterlevnaden av därtill knutna regler.

· miljöarbetets komplexitet och krav på sektorsövergripande kompetens talar starkt för att de olika delarna bör hanteras i samma organisation. Statskontoret har också pekat på dessa förhållanden i sin rapport till PARK-kommittén ”Länsstyrelsernas utvecklingsinriktade uppgifter” och avstyrkt en utveckling där självstyrelseorganen övertar länsstyrelsens utvecklande uppgifter inom miljö- och naturområdena. · ansvaret för en regional utvecklingsstrategi skapar utrymme för påverkan på hur

livsmiljön utformas – oavsett om det formella ansvaret för miljöfrågorna ligger på ett annat samhällsorgan.

· ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet även innebär omfattande uppgifter inom miljöområdet och att det därför är viktigt att samarbetsformer utvecklas mellan bl.a. länsstyrelser och självstyrelseorgan.

· miljöarbetet förutsätter ett utvecklat samarbete mellan aktörer på central, regional och lokal nivå, att det statliga intresset är starkt när det gäller att kunna följa upp, utvärdera och se till att åtgärder som vidtas leder till att de nationella målen uppnås. Länsstyrelserna är viktiga företrädare för de statliga intressena och för samordning på regional nivå.

Tydlighet och demokrati

I rapporten ”Tydlighet och demokrati”, publicerad år 2000, skriver representanter från Kommunförbundet, Landstingsförbundet och de fyra försöksregionernas

självstyrelseorgan gemensamt om erfarenheter kring det regionala självstyret. I rapporten redovisas också ett antal förslag för att komma tillrätta med de brister som anses finnas.

I rapporten påpekas att försöksverksamheten har inneburit mycket positivt för det regionala utvecklingsarbetet och verksamheten har fungerat över förväntan. Samarbetet med regionala statliga myndigheter har fungerat i huvudsak bra, det finns dock anser författarna, områden där förbättringar kan genomföras; den centrala statsförvaltningens förhållningssätt gentemot självstyrelseorganen behöver förbättras samtidigt som

gränsdragningen mellan självstyrelseorganen och statliga regionala myndigheter

behöver tydliggöras. Det behövs också ett ökat lagstöd för självstyrelseorganen att göra egna politiska prioriteringar.

När nya frågor kommer upp som anses behöva få regional prägel upplevs det som att ansvaret av slentrian läggs på länsstyrelserna. Ett exempel på detta som tas upp är uppdraget till länsstyrelserna att regionalisera de nationella miljömålen. Författarna anser att det redan i formuleringen av uppdraget borde ha diskuterats på vilket sätt självstyrelseorganen kunde involveras.

Mycket av de problem som finns beror på en oklar gränsdragning mellan staten, främst representerad av länsstyrelserna, och självstyrelseorganen. Varken länsstyrelserna eller självstyrelseorganen har renodlat sina nya roller enligt intentionerna bakom

lagstiftningen. Staten måste aktivt bidra till att en klarare gränsdragning görs. När det gäller miljöfrågor anses det viktigt att göra en tydlig åtskillnad mellan vad som är statlig myndighetsutövning och vad som är regionalt utvecklingsarbete, dvs. vad som bör ligga på länsstyrelsen och vad som bör hanteras av självstyrelseorganet.

När det gäller det regionala utvecklingsarbetet anses att det är en nackdel att syftet beskrivs i regionalpolitiska termer istället för utvecklingspolitiska. NUTEKs rätt att utfärda föreskrifter för redovisningen av den regionala utvecklingsstrategin bör utgå i län med självstyrelseorgan. De centrala direktiven kring tillväxtavtalen upplevs ha varit otydliga eller motsägelsefulla. Författarna anser att regionala tillväxtavtal måste ses som ett av flera verktyg inom ramen för det regionala utvecklingsarbetet.

27 _{Tydlighet och demokrati – Erfarenheter och framåtblickar kring det regionala}

självstyret. Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, Region Skåne,

Regional samverkan och statlig länsförvaltning

Propositionen

Utifrån det sk. PARK-betänkandet ”Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning”29 lade regeringen hösten 2001 fram en proposition om ”Regional samverkan och statlig länsförvaltning”. Regeringen föreslår i denna proposition att det från år 2003 ska vara möjligt att bilda kommunala samverkansorgan i alla län. Ett samverkansorgan utgörs av ett kommunalförbund där samtliga kommuner i regionen är medlemmar och där även landstinget kan vara medlem. I propositionen föreslås att landstingen i Västra Götalands län och Skåne län ska kunna utgöra samverkansorgan. Regeringen anser att ytterligare erfarenheter av en direktvald regional nivå behövs varför försöksverksamheten bör fortsätta ytterligare en mandatperiod i dessa län. I Kalmar län kommer nuvarande Regionförbund, som ombildas till ett kommunalförbund, att utgöra samverkansorgan. I Gotlands län kan Gotlands kommun utgöra samverkansorgan. Även här ska

försöksverksamheten fortgå ytterligare fyra år, dvs. till utgången av år 2006. När det gäller samverkansorganets ansvar och uppgifter föreslår regeringen bl.a. följande:

· Samverkansorganet ska utarbeta och fastställa ett program för länets utveckling och samordna utvecklingsinsatser i länet för genomförande av programmet. Ett fastställt program för länets utveckling ska beaktas av alla statliga myndigheter som bedriver verksamhet i länet. Det gäller t.ex. vid beslut om fördelning av statliga medel som har betydelse för den regionala utvecklingen i länet.

· Samverkansorganet får ansvaret för utveckling och förankring av

tillväxtprogrammet för kommande mandatperiod samt befogenhet att besluta om vissa statliga medel för regional utveckling.

· Samverkansorganet får ansvaret att besluta om länsplaner för regional infrastruktur. · Samverkansorganen får ansvaret att ta emot och bereda ansökningar från EG:s

strukturfonder.

· I de nuvarande försökslänen får samverkansorganen även under nästa mandatperiod beslutanderätt över motsvarande regionalpolitiska medel som de idag beslutar om, i avvaktan på en utvärdering av det fortsatta försöket.

· Övriga samverkansorgan får rätt att besluta om användning av statliga medel för regional projektverksamhet, ungefär motsvarande 220 miljoner kronor.

28 _{Prop. 2001/02:7, Regional samverkan och statlig länsförvaltning} 29 _{SOU 2000:85, Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning}