Tillsyn och Miljömål
- en idésamling
Tillsyn enligt miljöbalken som är styrd av
miljökvalitetsmålen
BESTÄLLNINGAR Ordertelefon: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln NATURVÅRDSVERKET Tel: 08-698 10 00 (växel) E-post: upplysningar@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket,106 48 Stockholm
ISBN 91-620-5267-5.pdf
ISSN 0282-7298
Elektronisk publikation © Naturvårdsverket 2003
Illustrationer: Tobias Flygar - miljömålsillustrationen på omslaget Kjell Ström - övriga illustrationer
Förord
Tillsynens uppgift är att säkerställa miljöbalkens syfte, den hållbara utvecklingen, vilken konkretiseras av de 15 miljökvalitetsmålen. Det finns ett behov av att utveckla metoder så att tillsynen så långt som möjligt blir styrd av miljökvalitetsmålen. Detta behov har konstaterats i bl.a. MARS-projektets slutrapport, år 2000, och i Naturvårdsverkets rapport ”Förutsättningar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken. Uppföljning och
utvärdering”, Rapport 5209, år 2002.
Miljömålskommittén skrev i sitt betänkande, SOU 2000:52, del 2, sid. 690, att en väl fungerande tillsyn är viktig för att miljömålsarbetet verkligen ska leda fram till de mål som har formulerats. Det är därför angeläget att tillsynen prioriteras och dess strategiska betydelse används i miljömålsarbetet. Tillsynsplaner kan och bör användas som
instrument i arbetet med att nå miljömålen.
Syftet med idésamlingen är att redovisa och sprida idéer och exempel på arbetsformer där miljökvalitetsmålen har använts vid planering, genomförande och uppföljning/ut-värdering av operativ tillsyn enligt miljöbalken vid främst länsstyrelser och kommuner. De redovisade idéerna och exemplen är inte utvärderade, och ska därför inte ses som rekommendationer från Naturvårdsverket. Däremot bör de kunna utgöra underlag för varje enskild tillsynsmyndighets diskussion om hur en tillsyn som är styrd av miljökvali-tetsmålen kan byggas upp.
Denna idésamling är en underrapport i Naturvårdsverkets arbete med projektet Tillsyn och Miljömål (TIM-projektet), och är resultatet av det arbete och den inventering som projektgruppen för TIM-projektet genomfört under hösten 2002. Idésamlingen baserar sig i huvudsak på resultatet från telefonintervjuer med ett antal länsstyrelser och kommuner, men också på vad som framkom vid det idéseminarium som TIM-projektet höll den 10 december 2002.
Huvudsyftet med TIM-projektet är att stimulera till en tillsyn enligt miljöbalken som är styrd av miljökvalitetsmålen. Projektet, som drivs i samarbete med Socialstyrelsen, är ett miljömålsövergripande projekt som finansieras av miljömålskansliet.
Projektgruppen för TIM-projektet består av Björn Pettersson, Pia Ekström och Anne Wynne, Naturvårdsverket, Anders Jansson och Carina Lundgren, Länsstyrelsen i Södermanland, Torbjörn Andersson, Länsstyrelsen i Jönköping, Annelie Johansson, Tranås kommun, samt Ingela Nilsson och Jessika Mähler, Eskilstuna kommun. Bo Pettersson, Socialstyrelsen, har också bidragit till projektgruppens arbete.
Stockholm i mars 2003
Lena Callermo
Innehållsförteckning
Förord ... 2
Innehållsförteckning ... 3
1 Bakgrund och syfte ... 4
2 Metod ... 6
3 Nyttan med målstyrd tillsyn ... 7
3.1 Den problemfyllda vardagen... 7
3.2 Varför målstyrd tillsyn? ... 8
3.3 Målstyrd tillsyn och avgifter ... 9
3.4 Målstyrd livsmedels- och djurskyddstillsyn?... 9
4 Idéer och exempel ... 10
4.1 Behovsutredningar samt prioritering och planering av tillsyn ... 10
4.2 Genomförande av tillsyn med sikte på måluppfyllnad ... 19
4.3 Hur frigör man tid till målstyrd tillsyn? ... 22
5 Exempel på verktyg för arbete med målstyrd tillsyn ... 25
5.1 Minienkät ... 25
5.2 Genomförandeplan... 25
5.3 Miljömålsmatris ... 25
5.4 Intern kontroll ... 26
5.5 Villkorsbanker... 26
5.6 Blanketter och liknande ... 26
5.7 Behovsutredningar ... 27
5.8 Temaår ... 27
5.9 Tillsynsprojekt ... 27
5.10 Miljö- och kvalitetssystem, mallar, rutiner, checklistor... 27
5.11 Balanserade styrkort... 28
6 Reflexioner ... 29
7 Adresser, telefon, e-post... 31
7.1 Länsstyrelser och kommuner som finns med i idésamlingen ... 31
BILAGOR Bilaga 1: Minienkät, Länsstyrelsen Jönköpings län... 33
Bilaga 2: Miljömålsmatris, Skövde kommun ... 39
Bilaga 3: Intern kontroll, Tranås kommun ... 45
Bilaga 4: Villkorsbank, Länsstyrelsen Skåne län... 65
Bilaga 5: Blankett tillsynsbehov, Länsstyrelsen Blekinge län ... 66
1 Bakgrund och syfte
Bakgrund
Finns det fog för uppfattningen att de operativa tillsynsmyndigheterna ska bedriva en tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen? Svaret på frågan är JA, vilket framgår om vi tittar lite närmare på miljöbalken. Enligt miljöbalken 1 kap 1 § syftar bestämmelserna i balken
till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande genera-tioner tillförsäkras en hälsosam och god miljö, samtidigt som det i miljöbalken 26 kap
1 § framgår att tillsynen skall säkerställa syftet med balken. Vad som i längden är en hållbar utveckling framgår av de av riksdagen år 1999 antagna målen för miljökvaliteten inom femton områden. De femton nationella miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska miljön som är nödvändigt för hållbar utveckling. Således kan vi med stöd av miljöbalken hävda att tillsynen ska bedrivas så att den medverkar till att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås.
Denna idésamling har tagits fram inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med projektet Tillsyn och Miljömål (TIM-projektet). TIM-projektet ska stimulera och motivera de operativa tillsynsmyndigheterna enligt miljöbalken, att utveckla tillsynsarbetet så att det blir styrt av miljökvalitetsmålen.
Mål för TIM-projektet är att i samverkan med centrala, regionala och lokala myndig-heter utveckla tillsynsvägledningen till de operativa tillsynsmyndigmyndig-heterna genom att:
1. inventera och redovisa exempel på arbetsformer där miljökvalitetsmålen har använts vid planering, genomförande och uppföljning/utvärdering av operativ tillsyn vid länsstyrelser och kommuner,
2. utveckla en eller flera modeller som visar hur planering, genomförande och uppföljning/utvärdering av det operativa tillsynsarbetet på ett strukturerat sätt kan utgå från miljökvalitetsmålen,
3. inom ramen för arbetet med modeller enligt punkt 2 ovan, undersöka om det är möjligt att ta fram indikatorer som kan användas vid planering och uppfölj-ning/utvärdering av tillsyn,
Syfte
Syftet med idésamlingen är, i enlighet med direktivet för TIM-projektet, att redovisa och sprida idéer och exempel på arbetsformer där miljökvalitetsmålen har använts vid planering, genomförande och uppföljning/utvärdering av operativ tillsyn enligt miljö-balken vid länsstyrelser och kommuner. Av skäl som framgår nedan har projektgruppen för TIM-projektet valt att kalla redovisningen för en idésamling och inte för en
exempelsamling.
De redovisade idéerna och exemplen är inte utvärderade, och ska därför inte ses som
rekommendationer från Naturvårdsverket. Däremot bör de kunna utgöra underlag för
varje enskild tillsynsmyndighets diskussion om hur en tillsyn som är styrd av miljö-kvalitetsmålen kan byggas upp.
Idéerna och exemplen utgör underlag för TIM-projektets fortsatta arbete med modeller och indikatorer.
Att läsa idésamlingen
Idésamlingen ska läsas just som en samling av idéer hur man kan arbeta med målstyrd tillsyn utifrån miljökvalitetsmålen. Idésamlingen ska ses som ett axplock av den verksamhet styrd av miljökvalitetsmålen som bedrivs i landet. Självfallet kan det finnas många goda idéer om hur en tillsyn som är styrd av miljökvalitetsmålen kan byggas upp och bedrivas som inte finns omnämnda här. Om ni som läser denna idésamling känner att ni gör på ett bättre eller på ett annorlunda sätt – hör av er till Naturvårdsverket!
2 Metod
Idésamlingen är resultatet av det arbete och den inventering som projektgruppen för TIM-projektet genomfört under hösten 2002. I ett första skede intervjuades alla länsstyrelser och ett 40-tal utvalda kommuner. De kommuner som valdes ut har i olika sammanhang uppmärksammats för att på olika sätt arbeta utifrån miljökvalitetsmålen. Telefon-intervjuerna, som genomfördes av projektgruppens medlemmar, gjordes med ansvarig chef (eller motsvarade), och utgick ifrån en enkät, vilket underlättade sammanställningen av intervjusvaren.
Under arbetets gång har det blivit tydligt att många tillsynsmyndigheter tänker i banor av tillsyn och miljökvalitetsmål. I dagsläget finns det däremot få konkreta exempel på hur miljökvalitetsmålen systematiskt har styrt prioritering och planering av tillsyn i behovs-utredningar, tillsynsplaner eller verksamhetsplaner. Projektgruppen för TIM-projektet har därför valt att kalla denna redovisning för en idésamling i stället för en exempelsamling.
Utifrån resultatet av den första intervjuomgången enades projektgruppen om vilka länsstyrelser och kommuner som var intressanta att gå vidare med. Den metod som användes för att ytterligare vaska fram goda idéer och exempel på planering och genomförande av tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen kom att bli en slags fördjupad intervju med berörd chef (eller motsvarande) på den utvalda tillsynsmyndigheten. Under dessa fördjupade intervjuer önskade gruppen få fram konkreta idéer och exempel på tillsyn kopplad till miljökvalitetsmålen utifrån följande aspekter:
• behovsutredningar samt prioritering och planering av tillsyn • genomförande av tillsyn med sikte på måluppfyllnad • hur frigör man tid till målstyrd tillsyn?
Idésamlingen bygger i huvudsak på de idéer och exempel som framkommit vid projektgruppens intervjuer med länsstyrelserna i Skåne, Västerbotten, Gävleborg och Uppsala, samt med Uppsalas, Jönköpings, Skövdes, Tranås, Marks, Lerums, Luleås, Helsingborgs och Borås kommuner. Även andra tillsynsmyndigheter finns omnämnda i idésamlingen. Några av de idéer och exempel på arbetsmetoder som finns upptagna i idésamlingen framkom vid det idéseminarium om TIM som hölls den 10 december 2002.
3 Nyttan med målstyrd tillsyn
3.1 Den problemfyllda vardagen
Många känner igen sig och upplever problem med att få tiden att räcka till. Att få tid att utvärdera resultatet av utförda mätningar, att få tid att följa upp föreläggande och förbud, att få tid att bedriva planerade tillsynsinsatser och miljöövervakningsaktiviteter.
Idag styrs verksamheten alltför ofta av det händelsestyrda och utifrån påkallade, vilket medfört att den operativa tillsynsmyndigheten vanligtvis redovisas utifrån kvantitativa mått (antal besök, antal beslut, etc.) istället för kvalitativa mått (hur har tillsynen bidragit till ett bättre miljötillstånd).
Genom att påbörja målstyrd tillsynsplanering utifrån miljökvalitetsmålen, lägger myndigheten fokus på miljökvalitetsmålen, det vill säga vad samhället vill uppnå, vilket tillstånd som är eftersträvansvärt. Miljöbalken och reglerna om tillsyn och egenkontroll är
En miljöchef i Sverige beskriver sin verklighet så här:
Åker till jobbet fylld av förväntningar inför dagens arbete. Hänger av mig ytterrocken. Kollar dagens agenda – möte med tekniska klockan 10.00. Bra då hinner jag ta i tu med gårdagens ärenden. Telefonen ringer. Ett klagomål på vedeldning, samtalet drar ut på tiden. Kommunens ekolog kommer förbi och tecknar att hon ska sätta sig. Avslutar samtalet. En död utter har hittats – kan det vara miljögifter i ån? Diskuterar om förorenad mark, bekämpningsmedelshan-tering inom golfbanan, resultat från tidigare sedimentundersökningar etc. Tidningen ringer – vad tänker vi göra? Ger ett halvkryptiskt svar. Kollegan A kommer in och undrar vem som tar besiktningen på företaget AB klockan 9.00, för kollegan B har ringt och meddelat vård av barn. Skjuter upp mötet om dagvatten med tekniska till klockan 13.00, åker på besiktning…
På kvällen kommer rekylen. Hjälp! När ska vi hinna titta närmare på CFC- användningen hos mindre näringsställen och få till stånd en inventering av potentiella föroreningsrisker inom vattenskyddsområdena? För att inte tala om att undersöka orsaken till utterdöden.
de verktyg vi har för att nå miljökvalitetsmålen. Detaljreglerna i miljöbalken och dess förordningar och föreskrifter, utgör inte mål i sig.
3.2 Varför målstyrd tillsyn?
Tillsynens syfte framgår av 26 kap. 1 § miljöbalken. Tillsynen skall ”säkerställa syftet
med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken”. Tillsynen är ett
av de verktyg samhället har för att uppfylla miljöbalkens syfte (1 kap. 1 §) att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Den ekologiskthållbara utvecklingen är konkretiserad i de av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen. Tillsynen ska alltså bedrivas så att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås och följaktligen måste den kopplas till miljökvalitetsmålen.
För att lyckas med detta behöver vi utveckla metoder för att styra tillsynen mot miljökvalitetsmålen.
Miljökvalitetsmålens inflytande på tillsynen, och därmed syftet med miljöbalken, uteblir om vi inte kan freda resurser för en prioriterad och planerad målstyrd tillsyn. Om vi utgår ifrån befintliga resurser betyder detta att vi måste börja tänka i nya banor och hitta nya arbetsformer. Om vi i framtiden arbetar mer med tillsyn utifrån miljökvalitetsmålen bör den händelse- och utifrånstyrda verksamheten komma att minska i omfattning.
Styrmedel för att uppnå miljökvalitetsmålen
Tillsyn enligt miljöbalken är endast ett av de verktyg samhället har för att nå miljö-kvalitetsmålen. De styrmedel som samhället sammantaget har till förfogande kan grovt indelas i följande kategorier:
• Normativa styrmedel som är en sammanfattande benämning av fastställda
generella normer såsom lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter.
• Ekonomiska styrmedel är ett samlingsbegrepp för marknadsanpassade instrument
som miljörelaterade skatter och avgifter, överlåtbara utsläppskvoter samt panter, bidrag, subventioner, avdragsmöjligheter och ersättningar för utförda miljötjänster. Generella ekonomiska styrmedel är bäst lämpade för att reglera miljöeffekter som är likartade oavsett var utsläppen sker.
• Informativa styrmedel är styrmedel för att påverka ett särskilt beteende utan att ställa
några krav på faktiska förändringar. Det är också ett medel för att sprida kännedom om andra styrmedel. Information kan användas vid olika
typer av miljöbelastningar och utnyttjas bäst i kombination med andra styrmedel. Det finns också andra typer av styrmedel såsom frivilliga överenskommelser och dialoger mellan staten och näringslivet.
3.3 Målstyrd tillsyn och avgifter
Det framkommer ofta att det rådande avgiftssystemet i hög grad styr tillsynen. Även om många tillsynsmyndigheter försöker frångå detta menar många att avgifterna gör att tillsynen i hög grad styrs till de verksamheter som betalar en årlig avgift. Här är det viktigt att påpeka att en årsavgift med stöd av förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken inte ska ses som en ”besöks- eller inspektions-avgift”. Avgifterna är till för att täcka myndigheternas totala kostnader för tillsyn och prövning, det vill säga såväl direkta som vissa indirekta kostnader. Att avgiften sedan är utformad som en årsavgift för vissa typer av verksamheter är endast en praktisk
utformning av systemet. Tillsynsmyndigheterna bör klargöra detta för verksamhets-utövare och andra.
För tydlighetens skull bör dock ett framtida avgiftssystem om möjligt utformas så att avgifterna tas ut inom de områden och för de verksamheter där tillsyn gör bäst nytta utifrån miljökvalitetsmålen.
3.4 Målstyrd livsmedels- och djurskyddstillsyn?
I dagsläget saknas i stort sett nationella och regionala mål för livsmedels- och djur-skyddsarbetet. Att tillsynen enligt miljöbalken är målstyrd medan tillsynen enligt livsmedels- och djurskyddslagen är mer detaljstyrd upplevs av många kommunala nämnder som ett problem när behovsutredningar och verksamhetsplaner ska tas fram och tillsyn utföras. För att få en ökad enhetlighet diskuteras förändringar inom livs-medels- och djurskyddsområdet.4 Idéer
och
exempel
Följande presentation är uppbyggd utifrån de aspekter som utkristalliserats under projektgruppens arbete med sammanställning av intervjuer och enkätsvar. Under
respektive punkt har vi valt att lyfta fram en eller flera idéer från en eller flera kommuner och/eller länsstyrelser.
4.1 Behovsutredningar samt prioritering och
planering av tillsyn
Tillsynen är ett av medlen för att tillse att syftet – konkretiserat i miljökvalitetsmålen - med miljöbalken uppnås. Om vi ska nå miljökvalitetsmålen i ett generationsperspektiv måste vi bort från en traditionell ”objektsinriktad” tillsyn till en tillsyn som på ett tydligt sätt är kopplad till miljökvalitetsmålen.
I Naturvårdsverkets rapport 5209 ”Förutsättningar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken: uppföljning och utvärdering”, år 2002, konstateras att ”När arbetet med nedbrytningen av nationella miljökvalitetsmål till regionala slutförts kan behovsutred-ningarna styras om - från att ha varit inriktad på anläggningar och händelsestyrt arbete till att få en mer framåtsyftande, initiativ- och målstyrd inriktning som siktar på syftet med miljöbalken samt hållbar utveckling.” Detta betyder att vi kan beräkna behovet från en initiativ- och målstyrd inriktning. Det vill säga det är inte antal objekt som ska utgöra behovet, utan behovet utgörs av det som behöver lyftas fram i vårt tillsynsarbete med koppling till miljökvalitetsmålen. Viktiga frågeställningar att fundera över i denna process är
• vilka miljö- och hälsoproblem, med koppling till miljökvalitetsmålen, som tillsynen kan vara med och lösa,
• i hur stor utsträckning tillsynen kan medverka till att miljökvalitetsmålen nås, samt • vilken form och omfattning av tillsyn som krävs.
Behovet kan lämpligen implementeras i form av konkreta handlingsplaner för kritiska verksamheter eller genom andra angelägna tillsynsinsatser, till exempel informationskampanjer och inventeringar. Här finns alla typer av möjligheter till arbetssätt, från att lista berörda objekt till att låta en hel verksamhetsgren omfattas av ett tillsynsprojekt. Sådana större projekt kan med fördel utföras i samverkan mellan länsstyrelser och kommuner/kommun-förbund. Det är viktigt att även väga in
verksamhetsutövarnas förmåga att ta egenansvar (bra eller dålig egenkontroll) i behovsutredningarna.
Behovsutredningarna (i nedanstående exempel förekommer även ordet tillsyns-utredning, vilket vi här anser är detsamma som en behovsutredning) utgör en stor del av nyckeln till framgång i tillsynsplanearbetet. Detta sätt att arbeta kommer med all säkerhet att innebära att vi under rullande år inte kommer att hinna med allt som vi skulle vilja göra. Med hjälp av nedbrutna regionala och lokala miljömål bör vi dock få en god hjälp att prioritera under respektive år.
Exempel från länsstyrelser
Länsstyrelsen i Blekinge län
Länsstyrelsen i Blekinge län har tagit fram en blankett för utredning av tillsynsbehovet för varje tillsynsobjekt. Syftet med blanketten är att hitta ett ”handläggarneutralt” sätt att bedöma tillsynsbehovet på, samt att ta hänsyn till miljömålen när tillsynsbehovet bedöms. Andra faktorer som påverkar tillsynsbehovet är till exempel om ett miljöledningssystem finns och om egenkontrollen fungerar bra eller dåligt.
Länsstyrelsen Gävleborg
Av verksamhetsplanen för Länsstyrelsen i Gävleborg framgår att arbetsuppgifterna i basverksamheten ska utföras med godtagbar kvalitet och med rimlig tidsåtgång.
Prioriteringar och avvägningar ska göras utifrån de regionala miljömålen såväl som från miljöbalken och dess följdföreskrifter.
Delaktighet är viktigt för att kunna omsätta miljömålen i praktisk handling, och för att skapa ett engagemang hos dem som arbetar med tillsyn. Man har planerat arbetet tillsammans och strävat efter att göra nivån så konkret som möjligt. Miljöskydds-funktionen har träffats i de undergrupper som finns (tillsyn, prövning, vatten, efter-behandling) och plockat ut och satt gruppadresslapp på de miljömål som berör respektive område. (Observera att i organisationen jobbar vissa enbart med tillsyn, vissa enbart med prövning!) Därefter ordnades en särskild miljömålsdag, då man delade in sig i tvär-grupper. Miljömålsdagen resulterade i en femårsplan för hur man ska omsätta målen i praktisk handling. Utifrån femårsplanen gjordes verksamhetsplanen för 2003.
Länsstyrelsen Jönköpings län
Länsstyrelsen Jönköpings län arbetar utifrån så kallade ”temaår”, med inriktning på åtgärdsarbete och lokala mål. Genom att gruppera målen och arbeta med dem i temaår ges förutsättningar för ett väl förankrat åtgärdsarbete med bred medverkan från olika delar av samhället. Temaåren syftar till att stimulera kommuner och andra aktörer att utveckla lokala mål (eller sektorsmål) och åtgärdsprogram där så behövs, stimulera till extra
engagemang genom samverkan, delaktighet och genom att ”hela länet” arbetar med samma mål. Under 2002 arbetade man med ”Luftens och hälsans år”, vilket hade bäring
mot miljökvalitetsmålen Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö, Giftfri miljö, Frisk luft, Bara naturlig försurning (delmål 3 och 4). Länsstyrelsen Jönköpings län kommer att arbeta med fyra olika temaår.
Länsstyrelsen i Skåne län
Miljöenheten, Länsstyrelsen i Skåne, har på försök tagit fram en ”minienkät” där man har bett handläggare på enheten att svara på en fråga om deras arbete i förhållande till
miljömålen. Syftet är att lyfta fram preciserade arbetsuppgifter som bidrar till att nå målen. När man valt ut ett antal uppgifter som är väsentliga med avseende på miljömålen ska man, innan man tar upp dem i tillsynsplanen, mer exakt värdera miljönyttan. Om värderingen leder till att ett projekt ska drivas skrivs en projektplan enligt följande. • Viktigt är att syfte/mål formuleras med koppling till aktuellt miljömål.
• Diskussioner kring andra medverkande aktörer ska föras, det kan vara kommuner, branschorganisationer eller intresseorganisationer. Eventuella kontakter med centrala verka ska belysas.
• Ofta bör ett projekt involvera den samlade tillsynen, d.v.s. kommunerna i länet bör ofta engageras i en samtida tillsynsinsats.
• I projektplanen ska finnas en beskrivning av hur och när insatsen ska utvärderas. Sedan bakas projektet in som en del av tillsynsplanen med angivande av vilka objekt som berörs.
Länsstyrelsen Uppsala
Länsstyrelsen i Uppsala län har tagit fram ett utkast till genomförandeplan (styrdoku-ment) för de regionala miljömålen med avseende på operativ tillsyn år 2003. Genom-förandeplanen är ett styrdokument huvudsakligen för att tillse att Länsstyrelsens operativa tillsyn inriktas mot de regionala miljömål som är antagna för länet. Genomförandeplanen är kopplad till den tillsynsplan för miljöenheten som krävs enligt 7 § förordning om tillsyn (1998:900). Det har funnits en ambition att utforma tillsynsplanen efter miljömålen men av redigeringsmässiga skäl och med tanke på verksamhetsplaneringens nuvarande utformning inom länsstyrelsen har man valt att utforma ett styrdokument. I genomför-andeplanen kan även beaktas enhetens övriga myndighetsutövning (prövning), samt projektverksamhet som inte är myndighetsutövning. Dokumentet tjänar även som ett underlag för de tillsynsinsatser som planeras och genomförs gemensamt i länet inom länets tillsynsgrupp.
För att kunna förverkliga de regionala miljömålen krävs att myndighetsutövningen styr mot miljömålen och att myndigheterna inom miljöfamiljen samverkar. Dessutom krävs ett brett engagemang av olika aktörer och enskilda personer.
Genomförandeplan för de regionala miljömålen med avseende på tillsynen, ska tjäna som ett styrdokument för
• länsstyrelsens operativa tillsynsverksamhet,
• tillståndsprövning (i den utsträckning det är möjligt), samt för
• länssamverkan med de kommunala tillsynsmyndigheterna (för att få fullt genomslag i länet för de regionala miljömålen).
Under respektive miljömål beskrivs det aktuella tillståndet i miljön i länet, förslagen till regionala miljömål, tillsynens inriktning inom miljömålet, vilka tillsynsaktiviteter som planeras för verksamhetsåret, andra aktiviteter för att uppfylla miljömålet (prövning/pro-jekt) samt uppföljningen av dessa aktiviteter.
Länsstyrelsen i Västerbottens län
Länsstyrelsen i Västerbottens län låter miljömålen styra prioriteringen av tillsyn. Motivet är att nå miljönytta genom en effektivare tillsyn – att jobba med ”rätt saker”. Tillsyns-arbetet lider idag av tidsbrist, men styrningen med hjälp av miljömålen är ett bra sätt att prioritera de begränsade resurserna så att största miljönytta uppnås.
Implementeringen underlättas av att miljömålsarbetet är brett spritt på länsstyrelsen, vilket ger en delaktighet och engagemang. Ledningens stöd är viktigt. Det kräver prestigelöshet på avdelningen för att se till helheten när de olika anläggningarna ska prioriteras inbördes. Avdelningen håller på att arbeta fram ett gemensamt tankesätt för hur man ska se på den händelsestyrda delen av tillsynen. För att prioritera bland
inkommande ärenden används dels miljömålen, dels mänskliga störningsupplevelser som kriterier.
Av tillsynsplanen framgår att ”tillsynen ska användas som ett av verktygen för att nå
miljömålen”. Länsstyrelsen har ansvaret för att regionalisera 14 av de 15 nationella
miljökvalitetsmålen och arbetet pågår för närvarande bland annat genom de samverkans-grupper med kommuner, näringsliv, organisationer med flera, som ska lämna förslag för de enskilda målen. I december 2002 beslutas vilka profilfrågor som ska lyftas i länet och vilka regionala mål som bedöms särskilt viktiga. I tillsynsplanen för år 2003 och framåt kommer tillsynen därmed att tydligare kunna riktas in mot de miljömål som definierats som viktigast för Västerbottens län.
Exempel från kommuner
Borås kommun
Inom ramen för kommunal samverkan i Västra Götalands län kommer
resursutredning-arna i sex kommuner att revideras. Detta arbete kommer att utföras såsom en
10-poängsuppsats vid Umeå Universitet. Nationella miljökvalitetsmål, svensk lagstiftning och EU-direktiv kommer troligen att utgöra grunden för arbetet.
Eskilstuna kommun
Eskilstuna kommun arbetar utifrån en modell med ”balanserade styrkort”. Balanserade styrkort kan enkelt beskrivas som ett hjälpmedel för att ta fram, mäta och följa upp mål. Modellen med balanserade styrkort bygger på att organisationen har en gemensam vision som är väl känd och genomsyrar hela verksamheten. Modellen med balanserade styrkort kan med fördel användas som ett verktyg för planering, uppföljning och verksamhets-analys. De mått som bildar styrkorten ska beskriva verksamhetens måluppfyllelse utifrån olika perspektiv och ge en balanserad bild för analys och reflektion samt skapa underlag för utvecklingsarbete.
Helsingborgs kommun
Helsingborgs kommun jobbar för att skapa en målstyrd tillsynsutredning (den nuvarande är framtagen utifrån Svekoms och Naturvårdsverkets mallar). Tillsynsplanen utgör resultaten av den årliga verksamhetsplaneringen.
Verksamhetsplaneringen är grunden för tillsyn och övrig verksamhet/aktiviteter. Man utgår från ett övergripande måldokument, beskriver och prioriterar olika aktiviteter inom verksamhetsplaneringen och utför åtgärder/tillsyn/övervakning enligt den årliga
tillsynsplanen. Att utarbeta målen har varit en långvarig process. All personal har deltagit i arbetet. Olika grupperingar har träffats vid olika tillfällen för att jobba fram målen (först små grupper, sedan på tvären över avdelningsgränser och därefter med politiker). Målen utgör inriktningsmål, ej tidsatta. I verksamhetsplanen har man konkretiserat inriktnings-målen. Dessa verksamhetsmål är tidsatta och anger vad som är normal- och högpriorite-rat. Man lever upp till inriktningsmålen genom att vidta de åtgärder som verksamhets-planen anger.
För skapa en målstyrd planering har Helsingborg utgått från frågeställningar som: Vad är problemet? Vad vill vi ändra på? Är det vårt bord? Vad kan vi göra åt det? Hur gör vi på mest effektivt sätt?
I Helsingborg löper egentligen två parallella planeringar, dels för den operativa till-synen, dels för den strategiska tillsynen. Den operativa tillsynen är mer att likna vid den traditionella tillsynen över olika typer av verksamheter/objekt. Den strategiska tillsynen är en typ av målstyrd tillsyn, där olika projekt kopplas till olika slags mål, bland andra de nationella miljökvalitetsmålen.
Jönköpings kommun
Tidigare hade Jönköpings kommun en allmänt hållen målsättning som gick ut på att all verksamhet som miljökontoret bedrev hade miljönytta. Verksamheten var händelsestyrd.
När miljöbalken med dess syften och mål kom tyckte miljökontoret att tillsynen borde hänga ihop med miljöbalkens mål. ”Vi måste tänka som riksdagen.” Jönköping hade en
bra Agenda 21 från 1992 och som uppdaterats 1996 och 2000. Kontoret tyckte att tillsynen även borde vara anpassad efter målen i den lokala Agenda 21.
Kontoret bildade arbetsgrupper där man listade nationella mål, regionala mål och den lokala Agenda 21´s mål. Man gick igenom hur det ser ut i Jönköping och vad som är viktigt i Jönköping. Utifrån det formulerade man generationsmål, treårsmål och ettårsmål. Man har nu mål för perioden 2003-2005 och specifika mål för 2003. I verksamhetsplanen listar man mål och aktivitet samt ansvarig person. Exempel ”Frisk luft”: först beskriver man tillståndet i Jönköping och vilka problem som finns i kommunen (luftföroreningar från vedeldning, trafik, arbetsmaskiner). Sedan tar man upp nationella mål och sätter lokala generationsmål för bland annat småskalig vedeldning, PM 10 osv. Därefter sätter man verksamhetsmål för nästa år som för 2003 bland annat är luftkvalitetsmätningar och krav på ackumulatortankar. I verksamhetsplanen anger man ungefär hur många timmar varje aktivitet ska ta.
Även behovsutredningen är gjord utifrån vilka mål som är extra viktiga för Jönköping.
Det är en kedja mellan mål, behovsutredning, verksamhetsplan och uppföljning. Redovisningen till de statliga verken ställer till problem eftersom de frågar mer efter kvantitet än kvalitet. Detta gäller särskilt Livsmedelsverket. Trots detta har nu livs-medelssidan i Jönköping gjort en liknande målstyrd planering som övriga kontoret.
Lerums kommun
1997/1998 gjorde Lerums kommun sina första ansatser till initiativstyrd tillsyn. Innan dess bestod större delen av arbetet av klagomål och inkommande ärenden. I tillsynsutred-ningen våren 1999 räknade miljö- och hälsoskyddskontoret fram att de resurser man hade räckte till inkommande ärenden och tillsynsbesök, men inget ytterligare. Det har funnits ett politiskt önskemål i Lerums kommun att den uppsökande verksamheten ska vara omfattande. När politikerna blev medvetna om att detta ledde till att de långsiktiga målen prioriterades ner blev man bekymrade.
Genom det inriktningsmål som togs 2002 (barns miljörelaterade ohälsa) blev det lättare att motivera politikerna till att lägga mer resurser på målinriktade åtgärder. Man
fastställde politiskt att ca 40 % av tillsynsverksamheten (initiativstyrd tillsyn), utöver inkommande ärenden, skulle hinnas med till förmån för andra arbetsområden. I senaste tillsynsplanen fastställdes att ca 40-50 % av objekten skulle besökas.
Den långsiktiga verksamhetsplanen är direkt kopplad till miljömålen, till exempel vad
det gäller radonnivån i skolor. För att målen ska nås år 2009 måste man börja planera redan nu. Den årliga verksamhetsplanen och årsbudgeten tas alltså fram utifrån den långsiktiga verksamhetsplanen.
Tillsynsfrekvensen kommer i framtiden att bestämmas mer utifrån typ av objekt, och ej utifrån typ av bransch som man tidigare gjort. Ett företag som har ett bra miljöarbete, god egenkontroll och väl lever upp till lagkraven lägger miljö- och hälsoskyddskontoret ned mindre resurser på. För att nå dit krävs en period av tillsyn där man kategoriserar vilka objekt man kan prioritera ned tillsynsverksamheten för. Nu börjar Lerum få relativt bra koll på hur det ligger till ute i verksamheterna.
I Lerum märker man nu att ungefär 2/3 av inspektionerna inte föranleder några åter-besök. I Lerum har man en särskild taxa för verksamhet enligt miljöbalken, som kan ha bidragit till en minskning av återbesöken (se vidare under 4.3 ” Hur frigör man tid till målstyrd tillsyn?”).
Det här sättet att arbeta har gjort politikerna uppmärksamma på att det saknats resurser, vilket lett till att man fått fler tjänster. Det är viktigt att motivera den politiska ledningen till att jobba med målinriktad tillsyn, och att förankra åtgärderna politiskt så att de förtroendevalda känner ett ansvar för verksamheten.
Luleå kommun
I Luleå kommun har man i många år jobbat målinriktat, fast inte direkt mot miljö-kvalitetsmålen, utan mot lagstiftningens mål. Nu har man börjat rikta in sig på att jobba mer mot miljökvalitetsmålen.
I Luleå kommun kommer man att sätta upp mål för heltäckande miljöövervakning utifrån de nationella miljökvalitetsmålen. I ett projekt planerar man att lägga ut informa-tion om kommunens miljöarbete kopplat till olika typer av tillgänglig data (exempelvis provtagningsresultat etc.). Den information som finns samlad i databasen kan man dra nytta av vid planering av olika slag. Datainformationen kommer förutom att vara en information till allmänheten även att beskriva en trend för olika områden - positiv eller negativ utveckling - som i sin tur leder till en värdering av tillståndet och hur man bör prioritera verksamheten. Under 2002/2003 är det tänkt att miljökontoret ska sammanfatta dessa tankar i ett dokument.
Bilden av miljösituationen och utvecklingen i Luleå, som fås av miljöövervakningen enligt ovan, ska utgöra grunden för prioriteringar inom myndighetsarbetet, medverkan i sektorövergripande miljöarbete och informationen/dialogen med medborgarna i Luleå.
På miljökontoret har man tagit fram blanketter för att systematiskt kunna planera
verksamheten. I en basblankett beskrivs konkreta arbetsuppgifter inom olika
verksam-hetsområden för miljökontoret och där kommer det även att finnas med en koppling till miljökvalitetsmålen. Dessa blanketter sammanställs i ett dokument som visar de samlade
insatserna inom respektive verksamhetsområde och som blir tillsynsplanen för detta
område. Innan detta dokument kan färdigställas görs först en sammanställning av alla verksamhetsområden och en balansering mot de faktiska budgetramarna. Sammantaget
blir detta både behovsutredningar och tillsynsplaner.
Basverksamheten ska utföras så att man lever upp till lagkraven – utan överdrift. Ingen direkt prioritering sker mellan de olika områdena eller objekten inom ”lagens minimini-vå”, däremot satsar man kanske mer på ett område ett år och prioriterar ned det ett annat år till förmån för andra verksamheter. Det är något som man måste försöka poängtera för statliga myndigheter – att det kanske lönar sig att satsa extra mycket på viss verksamhet vissa år och att alla objekt nödvändigtvis inte behöver besökas varje år.
Den här systematiken i planeringen har uppskattats av de förtroendevalda och ger dem en samlad bild av verksamheten.
Marks kommun
I Marks kommun är verksamhetsplanen målstyrd och det finns politiska beslut på att miljökontoret ska fokusera på vissa områden utifrån de lokala miljömålen. Prioritering av projekt som ligger utanför den ordinarie tillsynen och tillsynsprojekt görs utifrån
Skövde kommun
Skövde kommun började i mitten på 90-talet att ifrågasätta om de verkligen gjorde rätt saker och hade rätt prioriteringar. Man inventerade och sammanställde det material som fanns och de mål som gällde. Man funderade över vad man gjorde, vad som togs upp i rapporter/utredningar och mål, hur man ville jobba osv. Utifrån detta gjordes ompriorite-ringar och prioriteten för vissa frågor höjdes. Man planerade och införde mer långsiktiga projekt, till exempel skolors inomhusmiljö, radon, vedeldning och tobak.
Skövde börjar med att gå igenom alla arbetsområden och tar fram vilka mål som rör varje arbetsområde. Därefter inventerar man vilka åtgärder som kan/ska vidtas för att nå målen. Behovsutredningen är till största delen verksamhetsstyrd men målen och
målprioriteringarna märks eftersom man lägger mer tid på frågor som är prioriterade. I ”Verksamhetsplan och utredning om resursbehovet för miljö- och hälsoskydds-nämnden i Skövde år 2003” framgår att nationella och regionala mål inom respektive sektor starkt påverkar hur nämnden prioriterar sitt arbete. Med hjälp av målen kan visionen om en ekologisk hållbar utveckling preciseras. I en slags miljömålsmatris tydliggörs sambandet mellan nationella miljökvalitetsmål och de visioner nämnden beslutat om samt vilka arbetsområden som har bärighet mot målen och visionerna. Under 2003 prioriterar nämnden bland annat arbetet med inomhusmiljö i förskolor, radon i bostäder, biologisk mångfald, miljöskydd inom förorenade områden, tobaksrökning i restauranger och miljöövervakning av luft.
Skövde har tagit fram ett arbetsblad för varje verksamhetsområde/arbetsområde, till exempel inomhusmiljö i skolor. Arbetsbladen används mer eller mindre aktivt; om ett område prioriteras ner tas arbetsbladet tillfälligt bort och nya kan komma till.
Stockholms kommun
Som ett led i arbetet med att ta fram ett nytt miljöprogram för Stockholms stad har en
miljöutredning genomförts (Miljöutredning för Stockholms stad 2001). Utredningen har
som utgångspunkt de nationella miljökvalitetsmålen och deras relevans för Stockholms stad. Miljöutredningen ska bilda en grund för prioriteringar av miljöarbetet i staden vid upprättande av mål och nyckeltal. I miljöutredningen beskrivs tillståndet i staden, det vill säga hur det ser ut idag då det gäller halter i luft, mark, vatten och sediment samt
biologisk mångfald. Dessutom beskrivs konstaterade eller tänkbara effekter på miljön och människors hälsa.
Miljöutredningen ska också identifiera de signifikanta miljöaspekterna. I ett första
skede listades miljöaspekter av varierande signifikans, stort som smått, inom respektive nationellt mål. Med utgångspunkt från bruttolistan på miljöaspekter samt ett antal
signifikanskriterier genomfördes en signifikansanalys. Analysen syftar till att utreda vilka aspekter som är mest betydande för Stockholms stad. Den ska utgöra en grund för
prioritering av miljöinsatser och framtagande av mål, såväl för staden som helhet som i stadens verksamheters interna miljöarbete. Alla delar av samhället i Stockholm berörs
direkt eller indirekt av målen i stadens miljöprogram. Staden kan påverka många mål direkt, genom sitt ansvar för den fysiska planeringen, barnomsorg och skolor,
avfalls-hantering, drift och underhåll av vägar, anläggningar och fastigheter, skötsel av grönområden och parker, tillsyn av miljöfarlig verksamhet och som stor upphandlare.
Tranås kommun
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Tranås har sedan mitten av 1990-talet arbetat aktivt med målstyrning av verksamheten. Förutom övergripande verksamhetsmål för respektive sakområde (miljöskydd, hälsoskydd, naturvård, miljöövervakning, täkter, jordbruk, kemiska produkter, avfall, tobak, livsmedel, djurskydd, smittskydd etc.) föreligger tillsynsplaner för respektive lagstiftning gällande de åtgärder, aktiviteter och projekt som ska prioriteras under innevarande och kommande år. Därutöver har miljö- och hälso-skyddsnämnden antagit en kvalitetspolicy och miljöpolicy för verksamheten. I och med riksdagens antagande av miljöbalken och de femton nationella miljökvalitetsmålen har miljö- och hälsoskyddsnämnden inlett en översyn av verksamhetsplaneringen i syfte att i än högre grad införa målstyrd tillsynsplanering. Behovet att utveckla målstyrningen syns extra tydlig inom miljöbalken, då frågan är reglerad i lagtext.
Inför 2003 års verksamhetsplanering tänker Tranås kommun arbeta utifrån en modell där intern kontroll är ett verktyg för målstyrd tillsynsplanering. Intern kontroll är ett begrepp som vanligtvis förknippas med ekonomisk styrning, men som givetvis även kan användas av en operativ tillsynsmyndighet under införande och utveckling av målstyrd tillsynsplanering. Intern kontroll handlar om att skapa ändamålsenliga och väl dokumen-terade system och rutiner, att säkra en rättvisande och tillförlitlig redovisning och
information samt att säkra att lagar och förordningar, policy, reglementen m.m. tillämpas. Kommunfullmäktige i Tranås har under åren beslutat om olika visioner, övergripande mål, etappmål och åtgärder för den kommunala verksamheten. Som ett led i den interna kontrollen har miljö- och hälsoskyddsnämnden försökt sammanställa de lokala miljö- och folkhälsomål som gäller inom Tranås kommun.
Prioriteringar bör ske utifrån de uppställda lokala miljömålen. Samtidigt måste till-synen fördelas så att alla delar i lagstiftningen blir täckta om än på längre sikt. Den operativa tillsynsmyndigheten ska kunna visa att prioriteringarna speglar miljömålen och täcker helheten i lagstiftningen.
Uppsala kommun
Uppsala kommun utgick tidigare från de 13 miljöhoten när man planerade sin tillsyn och därför föll det sig naturligt att gå över till att använda de 15 miljömålen i planeringen. Med detta arbetssätt vill Uppsala styra verksamheten utifrån målen och därmed inte bli så händelsestyrda, och att arbetet blir mer långsiktigt. Uppsala anser att man har större möjligheter att nå miljöförbättringar om man gör på det här sättet. Det är ett bra sätt att rikta in tillsynen på det som är viktigt.
Uppsala har en verksamhetsplan som består av ett huvuddokument, där målen och de aktiviteter förvaltningen ska göra under det kommande året finns beskrivet. Verksamhets-planen är indelat i 15 kapitel, där de flesta kapitel härrör från de 15 nationella miljökvali-tetsmålen. Varje kapitel innehåller en vision, beskrivning av mål, beskrivning av
resurser prioriteras bort samt en tabell över resurser för året. Dessutom har Uppsala en databas med detaljerad information. Där finns bland annat en beskrivning av varje bransch som man jobbar med, antal tillsynsobjekt, tillsynsbehov och planerat antal tillsynsdagar, ärenden och inspektioner under året. I databasen anges också, för varje bransch, vad miljöförvaltningen ska göra under året och vilka typer av faror (ur miljö-, hälso-, livsmedels- eller djurskyddssynpunkt) som finns med branschen. Där anges också om det finns andra kriterier som styr tillsynen över branschen, till exempel lagstiftning, avgifter m.m. Planering och prioritering av tillsyn handlar om en process:
• Identifiera FARAN med tillsynsobjektet Ò sätt upp mål Ò prioritera mål Ò avsätt resurser till de mål som prioriterats högst.
Varje handläggare har varit med och bedömt behovet av tillsyn och planerat nästa års verksamhet. Synpunkterna vägs sedan samman.
Ett problem är att målen för livsmedels- och djurskyddstillsyn inte ser riktigt likadana ut som på miljösidan, men Uppsala försöker hitta former för det också för att få en enhetlig tillsynsplanering. Den stora fördelen är att man låter bli att räkna streck (kvantitet) utan i stället sikta in sig på kvalitetstillsyn.
Västerås kommun
De nationella miljökvalitetsmålen har tillsammans med andra nationella mål utgjort grunden för miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhetsplan med tillsynsplan för 2003. Mål för nämndens arbete inom relevanta områden har tagits fram. Vissa av de nationella miljökvalitetsmålen har inte prioriterats, men flera av de aktiviteter som planeras kommer ändå att i viss mån bidra till att även dessa miljömål uppnås. Förändringar i miljön sker långsamt och kan inte alltid mätas på kort sikt. Det är därför i många fall svårt att sätta mätbara mål. Dessutom sker miljö- och hälsoskyddsnämndens arbete parallellt med andra aktörers insatser. Nämnden har därför valt att ange uppföljningsbara aktiviteter som kommer att leda mot målen. Verksamhetsplanen anger också tillsynsbehov för de olika verksamhetsområdena och tydliggör på så sätt behovet i förhållande till nämndens prioriteringar för 2003.
4.2 Genomförande av tillsyn med sikte på
måluppfyllnad
En förutsättning för att kunna bedriva tillsyn med sikte på måluppfyllnad är att man i tillsynsplanen har satt tydliga och uppföljningsbara mål för kritiska verksamheter avseende miljömålen. Ett sätt kan vara att, liksom Länsstyrelsen i Skåne, formulera tydliga handlingsplaner i tillsynsplanen utifrån prioriteringar med klar koppling till miljömålen.
Exempel från länsstyrelser
Länsstyrelsen Gävleborg
Länsstyrelsen Gävleborg ska år 2003 göra särskilda satsningar på Klimatmålet och Giftfri miljö. Både prövning och tillsyn (olika grupper av personal) ska jobba med ett projekt om energiplaner för industrierna, dessutom ska en tillsynskampanj som avser företagens kemikaliehantering startas under året. Förutom dessa projekt finns ett verksamhetsmål om särskilda prioriteringar i basverksamheten utifrån miljömålen. En del mindre miljömåls-satsningar hamnar i den löpande verksamheten, till exempel MIFO inventering, jobbet med efterbehandling av mark och att man ska propagera för energisnålt körsätt vid tillsynsbesök.
Länsstyrelsen i Västerbottens län
I Västerbottens läns tillsynsplan finns följande exempel på tillsyn med koppling till några av miljökvalitetsmålen (tillsynsplanen är sorterad efter miljömålen – flera tillsynsmyndig-heter har gjort på liknande sätt):
Frisk luft: bevaka villkorsefterlevnad för förbränningsanläggningar och industrier med
utsläpp till luft.
Bara naturlig försurning: bevaka villkorsefterlevnad för förbränningsanläggningar och
industrier med utsläpp till luft.
Giftfri miljö: krav på efterbehandlingsåtgärder vid de mest prioriterade förorenade
områdena i länet.
Skyddande ozonskikt: följa upp användningen av köldmedier vid industrier.
Ingen övergödning: bevaka villkorsefterlevnad för avloppsreningsverk och industrier med
utsläpp till vatten.
Grundvatten av god kvalitet: noggrann besiktning av grustäkter inom
vattenskydds-områden, där täkttillstånden utgår under år 2002.
Hav i balans samt levande kust och skärgård: tillsyn av kassodling i havet (utsläpp av
kväve och fosfor), tillsynskampanj längs kusten beträffande muddringar, pirar och hamnar.
Myllrande våtmarker: information till verksamhetsutövare så att åtgärder som kan
påverka våtmarker anmäls för samråd.
Levande skogar: tillsyn av reservatsbestämmelser. Ett rikt odlingslandskap: tillsyn av skyddade områden.
Länsstyrelsen Västmanlands län
Länsstyrelsen Västmanlands län har i rapporten ”Är stränderna skyddade? En samman-ställning av dispensgivningen i Västmanlands län”, redovisat utfallet av avgjorda dispensärenden under perioden 1 juli 1994 – 31 december 2001. Utredningen är ett led i
Länsstyrelsens tillsynsarbete. I länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet ingår bland
annat att regelmässigt följa upp och tillse att målen nås. Beträffande strandskyddet gäller det i första hand att bestämmelsernas syften nås och att riksdagens beslut får genomslag. Sekundärt gäller också att följa upp att formalia fungerar, formalia som är ägnad att möjliggöra uppföljning och tillsyn på ett kostnadseffektivt och rättssäkert sätt. Rapporten visar på vissa brister i tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna och utgör därför ett viktigt underlag för vidare diskussioner mellan Länsstyrelsen och kommunerna i
strandskyddsfrågan.
Exempel från kommuner
Helsingborgs kommun
Verksamhetsplaneringen leder till att projekt genomförs i syfte att nå målen. Exempel: MHN har som mål att kontrollera x antal dagvattenbrunnar i syfte att minska föroreningar (Levande sjöar och vattendrag) och spridning av miljögifter (Giftfri miljö) till
dag-vatten/ytvatten. Målet innebär i sig att MHN får titta närmare (införa projekt) på olika verksamheter inom avrinningsområden och utföra operativ tillsyn.
Lerums kommun
I Lerum antogs 2002 inriktningsmålet barns miljörelaterade ohälsa. I syfte att nå detta mål bedrivs flera projekt inom kommunen, till exempel barns användning av mobil-telefoner, allergier kopplade till kostvanor, bromerade flamskyddsmedel, PCB (vissa projekt ligger till största delen på kommunstyrelsenivå).
Marks kommun
Marks kommun bedriver på olika sätt projektinriktad tillsyn i syfte att jobba mot miljökvalitetsmålen. Mål för odlingslandskapet har man jobbat med genom inventering av slåtterängar. För att motverka närsaltsläckage jobbar man med avloppsinventeringar med efterföljande krav. Bidrag till enskilda för konvertering från fossileldade bränslepan-nor till icke-fossila eller fjärrvärme har också bäring mot målen.
Skövde kommun
I Skövde kommun har man genom omprioriteringar börjat arbeta med mer långsiktiga projekt, till exempel skolors inomhusmiljö, radon, vedeldning och tobak. I vedeldnings-projektet gick man först igenom SOU-utredningen ”miljörelaterade hälsorisker”. Därefter inventerade man hur situationen var i Skövde och sedan gick man ut och jobbade aktivt med information, råd och förelägganden. Med detta arbetssätt har man nått långt mot målen Frisk luft och God bebyggd miljö. Nu har det dock uppstått problem i ett överklagningsärende, där Länsstyrelsen anser att man inte kan ställa krav utifrån målen utan att man måste ha klagomål att utgå ifrån. Ärendet är överklagat till miljödomstolen.
4.3 Hur frigör man tid till målstyrd tillsyn?
Det finns olika sätt att handskas med den händelsestyrda vardagen och öka graden av målstyrd tillsyn. Ett sätt kan vara att utarbeta och införa ett kvalitetssystem, där man med hjälp av fastställda rutiner, mallar och checklistor förenklar och effektiviserar handläggningen av ”rutinärenden”. Ett miljöledningssystem, med en miljöutredning gjord med bäring mot miljömålen, kan vara ett annat sätt. Tillståndsprövning med beslut och villkor utgör ett av incitamenten för tillsyn. Att koppla villkor i tillståndsbeslut till miljömålen kan därför vara en god idé.
Exempel från länsstyrelser
Länsstyrelsen i Skåne län
Länsstyrelsen i Skåne har börjat arbeta med så kallade villkorsbanker för utvalda
verksamheter. Ett exempel är Villkorsbank för kemiska produkter – där man har tillämpat de nationella miljökvalitetsmålen och upprättat förslag till tillståndsvillkor med direkt koppling till målen. Ett villkor kan till exempel formuleras ”Lim innehållande fortplant-ningsstörande ämnen (ex vissa ftalater) får inte användas i tillverkningsprocessen efter den 31 december 2006”.
Exempel från kommuner
Lerums kommun
I Lerums kommun har man tre olika nivåer på taxan, beroende på objekt. Taxan tas endast ut vid tillsyn, det finns alltså ingen årlig taxa utifrån miljöbalken. I taxan ingår ett
besök plus uppföljande besök. Om inspektionen inte leder till något återbesök ”rabatte-ras” taxan med 50 %. Om det krävs fler återbesök än ett utökas avgiften. Detta system har gjort att det lönar sig för företagen att leva upp till lagkraven och kan ha bidragit till den låga andelen återbesök. Taxan i Lerum är en liten del av den totala budgeten för miljö- och hälsoskyddskontoret.
Även inom andra områden har man tillämpat liknande system. Vid avloppsärenden halveras handläggningskostnaden om sökanden kan leverera kompletta ansökningshand-lingar så att ärendet kan handläggas direkt vid skrivbordet.
Luleå kommun
Miljökontoret, Luleå kommun, har en platt organisation med ämnesområdesansvariga (ÄO). En servicegrupp handlägger de flesta inkommande ärendena av löpande karaktär och tar emot inkommande allmänna samtal. I vissa fall vidarebefordras krångligare ärenden till ÄO som också är kontaktperson för en del objekt som fordrar regelbunden kontakt. Denna indelning har gjort att de som inte sitter i servicegruppen kan ägna sig enbart åt initiativstyrd tillsyn och tillsynsprojekt.
Luleå kommun har börjat ägna sig alltmer åt projektinriktad tillsyn. Under den tid ett projekt drivs fokuserar personerna i projektgruppen sitt arbete enbart på projektet. Man har inte märkt av att inkommande klagomål eller antal anmärkningar vid inspektioner minskat på grund av att man jobbar mer initiativstyrt, men det skulle kunna bli så i framtiden när man jobbat på det viset en längre tid. Det kan också bli så att antal inkommande ärenden ökar i och med att allmänheten blir mer medveten efter olika insatser från miljökontoret. En fördel med att jobba med projektinriktad tillsyn är att man har mer bakom sig och är mer ”på hugget” när man kommer ut till objektet. Framför allt ökar kvaliteten på tillsynen och på sikt, efter att man hunnit med några ”vändor”, kan man kanske märka av att antal anmärkningar minskar allt eftersom företagen blir mer
medvetna.
För att minska arbetsbelastningen vid klagomål skickar man ut ett informativt brev till
den som klagomålet riktas mot, istället för att, som tidigare, göra en omedelbar
inspek-tion. I brevet redogörs för klagomålet och ges möjlighet till genmäle samt att tala om vad man tänker göra åt det eventuella problemet. Detta leder i många fall till att miljökontoret inte behöver lägga ned mer arbete i ärendet. Många andra kommuner arbetar på liknande sätt vid klagomål.
Marks kommun
I Marks kommun har man, genom att säkra rutiner för handläggning av olika typer av
ärenden, kunnat förenkla hanteringen och handläggningstiden. Genom snabba beslut
vinner man tid till annat istället för att man ska älta ärenden en lång tid utan att komma någon vart. Besluten kan alltid överklagas.
Information är en annan viktig faktor. I Mark har man som mål att vara ute i 30
offentliga sammanhang per år för att informera allmänheten och verksamheter. Att nå ut genom pressen, genom utskick och anordna utbildningar är också bra metoder för att informera och därigenom förhoppningsvis minska den utifrånstyrda verksamheten.
Skövde kommun
Efter att ha börjat planera sin verksamhet utifrån miljömål känner Skövde att själva arbetssättet kommer att leda till mer initiativstyrd tillsyn. Det som redan märks är att man har ett mer projektinriktat arbetssätt. Personalen tycker det är tillfredsställande att planera och att kunna följa upp det man har gjort. Man får ta mycket eget ansvar.
Trots allt är en stor del av arbetet händelsestyrt, men för att effektivisera det som måste göras så arbetar Skövde med mallar, rutiner och annat kvalitetsarbete. Man försöker också effektivisera genom att ifrågasätta om man alltid måste vara så noga, till exempel i yttranden i tillståndsfrågor. Det viktiga är att sådant som är viktigt för miljömålen och sådant det har varit problem med kommer fram i yttrandena till Länsstyrelsen och miljödomstol.
Skövde har i viss mån börjat arbeta med systemtillsyn. Skövde upplever dock problem med att de statliga verken fortfarande ser till kvantitet i stället för kvalitet i deras
uppföljning av tillsynen. De statliga verken måste i utvärderingar och uppföljning ställa upp på det här med systemtillsyn.
Uppsala kommun
För att få en rationell och effektiv hantering av arbetsuppgifter och ärenden som måste göras, men som kanske inte är lika viktiga för målen, arbetar Uppsala med mallar och
rutiner.
Västerås kommun
Västerås kommun har i flera år arbetat med kvalitetsfrågor och särskilda kvalitetsmål har tagits fram för verksamheten. Ett kvalitetsledningssystem införs parallellt med ett
miljöledningssystem. En handbok utgör dokumentationen över det integrerade
lednings-systemet. Ett syfte med handboken är att det ska vara lätt att hitta alla de dokument som handläggarna behöver för att klara sitt dagliga arbete. I handboken finns flödesscheman och andra handläggningsrutiner, taxor, verksamhetsplan och personalinformation. Ett annat syfte är att nyanställda på ett snabbt och enkelt sätt ska lära sig hur man jobbar i Västerås, och därför finns ett särskilt introduktionsprogram. Ytterligare ett syfte med handboken är att alla beslut ska bli lika oavsett vilken handläggare som varit ansvarig. I förlängningen ska detta leda fram till att tid frigörs för tillsyn. Många miljö- och hälsoskyddsförvaltningar runt om i Sverige har visat intresse för Västerås arbete, och Västerås har vid flera tillfället föreläst om det. För en symbolisk summa kan andra förvaltningar köpa handboken, och sedan anpassa den efter förhållandena i den egna verksamheten. Ett stort förankringsarbete krävs för att få medarbetarna att arbeta efter dessa rutiner. Kvalitetsarbetet är egentligen inte de skrivna rutinerna utan ett gemensamt synsätt som ofta tar lång tid att komma fram till.
5 Exempel på verktyg för
arbete med målstyrd tillsyn
Många operativa tillsynsmyndigheter har börjat tänka i banor av målstyrd tillsyn utifrån de nationella miljökvalitetsmålen. De flesta har dock inte färdigformulerade modeller för hur detta arbete bedrivs eller kan bedrivas. Nedan följer en ”verktygslåda” med ett antal exempel på verktyg som kan användas för arbete med målstyrd tillsyn. Verktygen har framkommit under arbetet med TIM-projektet, och har tidigare redovisats i kapitel 4, Idéer och exempel. För att ytterligare tydliggöra några arbetssätt redovisas verktygen även här. Verktygen kan, tillsammans med redovisade idéer och exempel, tjäna som ett stöd för tillsynsmyndigheten i sitt arbete med målstyrd tillsyn.5.1 Minienkät
Länsstyrelsen i Skåne län har i begränsad omfattning använt sig av en minienkät för att låta enskilda handläggare koppla det egna arbetet mot miljömålen, samt hur man kan koppla ihop en verksamhetsplanering i projektform med en tillsynsplan. Syftet är att lyfta fram preciserade arbetsuppgifter som bidrar till att nå målen. Enkäten är än så länge ett arbetsinstrument, som i detta skede inte kan spridas vidare. Denna minienkät har vidareutvecklats av Länsstyrelsen i Jönköping. (Bilaga 1.)
5.2 Genomförandeplan
Länsstyrelsen Uppsala har tagit fram ett utkast till genomförandeplan (styrdokument) för de regionala miljömålen med avseende på operativ tillsyn år 2003. Genomförandeplanen är ett styrdokument huvudsakligen för att tillse att Länsstyrelsens operativa tillsyn inriktas mot de regionala miljömål som är antagna för länet. I genomförandeplanen kan även beaktas enhetens övriga myndighetsutövning (prövning), samt projektverksamhet som inte är myndighetsutövning. Dokumentet tjänar även som ett underlag för de tillsyns-insatser som planeras och genomförs gemensamt i länet inom länets tillsynsgrupp.
5.3 Miljömålsmatris
Skövde kommun har i en slags miljömålsmatris tydliggjort sambandet mellan nationella miljökvalitetsmål och de visioner nämnden beslutat om samt vilka arbetsområden som har bärighet mot målen och visionerna. (Bilaga 2.)
5.4 Intern kontroll
I sin verksamhetsplanering tänker Tranås kommun arbeta utifrån en modell där intern kontroll är ett verktyg för målstyrd
tillsynsplanering. Tankar om intern kontroll har formulerats i dokumentet ”Målstyrd tillsynsplanering – kvalitetssäkring av miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet för en hållbar utveckling av Tranås kommun”.
(Bilaga 3.)
5.5 Villkorsbanker
För att lyfta fram och tydliggöra kopplingen mellan miljömål och tillståndsgivning/tillsyn har Länsstyrelsen i Skåne börjat arbeta med så kallade villkorsbanker för utvalda
verksamheter. Ett exempel är ”Villkorsbank för kemiska produkter” – där man har tillämpat de nationella miljömålen och upprättat förslag till tillståndsvillkor med direkt koppling till miljömålen. (Bilaga 4.)
5.6 Blanketter och liknande
Luleå kommun har tagit fram blanketter för att systematiskt kunna planera verksamheten. I en basblankett beskrivs konkreta arbetsuppgifter inom olika verksamhetsområden för miljökontoret och där ska det även att finnas en koppling till miljökvalitetsmålen. Dessa blanketter sammanställs i ett dokument som visar de samlade insatserna inom respektive verksamhetsområde och som blir tillsynsplanen för detta område. Innan detta dokument kan färdigställas görs först en sammanställning av alla verksamhetsområden och en balansering mot de faktiska budgetramarna. Sammantaget blir detta både behovs-utredningar och tillsynsplaner.
Länsstyrelsen i Blekinge län har tagit fram en blankett för utredning av tillsynsbehovet för varje tillsynsobjekt. Syftet med blanketten är att hitta ett ”handläggarneutralt” sätt att bedöma tillsynsbehovet på, samt att ta hänsyn till miljömålen när tillsynsbehovet bedöms. (Bilaga 5.)
Skövde kommun har tagit fram ett arbetsblad för varje verksamhetsområde/arbetsområde, till exempel inomhusmiljö i skolor. Arbetsbladen används mer eller mindre aktivt; om ett område prioriteras ner tas arbetsbladet tillfälligt bort och nya kan komma till.
5.7 Behovsutredningar
Inom ramen för kommunal samverkan i Västra Götalands län kommer behovsutredning-arna i sex kommuner att revideras. Detta arbete kommer att utföras såsom en 10-poängsuppsats vid Umeå Universitet. Nationella miljökvalitetsmål, svensk lagstiftning och EU-direktiv kommer troligen att utgöra grunden för arbetet. När uppsatsen är klar kan säkert andra tillsynsmyndigheter hämta goda idéer härifrån.
5.8 Temaår
Länsstyrelsen Jönköpings län arbetar utifrån så kallade temaår, med inriktning på
åtgärdsarbete och lokala mål. Genom att gruppera målen och arbeta med dem i temaår ges förutsättningar för ett väl förankrat åtgärdsarbete med bred medverkan från olika delar av samhället. Under 2002 arbetade man med ”Luftens och hälsans år”, som har bäring mot miljökvalitetsmålen Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö, Giftfri miljö, Frisk luft, och Bara naturlig försurning (delmål 3 och 4). Länsstyrelsen Jönköpings län kommer att arbeta med fyra olika temaår.
5.9 Tillsynsprojekt
Genom att arbeta i projektform blir tillsynsarbetet fokuserat mot ett visst mål. Projekt kan utformas på många olika sätt och omfatta till exempel en eller flera branscher, en eller flera kommuner, ett eller flera län. Inom till exempel Miljösamverkan i Västra Götalands län bedrivs ett frivilligt samarbete i projektform mellan många kommuner.
5.10 Miljö- och kvalitetssystem, mallar, rutiner,
checklistor
Ett sätt att förenkla och effektivisera den händelsestyrda tillsynen, och på så sätt få mer tid över för den planerade, målstyrda tillsynen, är att arbeta med mallar, rutiner och checklistor över hur olika typer av (rutin-) ärenden ska handläggas. Många kommuner arbetar på detta sätt, till exempel Västerås, Uppsala och Skövde. Genom att i till exempel ett kvalitetsledningssystem beskriva hur olika typer av ärenden ska handläggas erhålls såväl tids- som rättssäkerhetsvinster (genom att olika handläggare gör likadant). En rationaliserad ärendehandläggning bör i förlängningen innebära att mer tid kan läggas på målstyrd tillsyn.
I Västerås utgör handboken dokumentationen över det integrerade ledningssystemet. Ett syfte med handboken är att det ska vara lätt att hitta alla de dokument som hand-läggarna behöver för att klara sitt dagliga arbete. I handboken finns flödesscheman och andra handläggningsrutiner, taxor, verksamhetsplan och personalinformation samlat. Ett
annat syfte är att nyanställda på ett snabbt och enkelt sätt ska lära sig hur man jobbar i Västerås, och därför finns ett särskilt introduktionsprogram. Ytterligare ett syfte med handboken är att alla beslut ska bli lika oavsett vilken handläggare som varit ansvarig. (Bilaga 6.)
Genom att arbeta med information kan också handläggningen av vissa ärenden förenk-las. En del kommuner har tagit fram informationsblad med generell information om till exempel katter och vedeldning och liknande som ofta medför klagomål. Informationsblad skickas, innan egentlig handläggning av ärendet, till den som klagomålet berör.
Förhoppningsvis innebär detta en förenklad handläggning av - och tidsvinst vid - klagomål.
Verksamhetsutövares egenkontroll kan ses som ett enklare miljöledningssystem, där miljömålen kan infogas.
När man i ett miljöledningssystem identifierar verksamhetens betydande miljöaspekter är det ett sätt att bedöma risken med verksamheten (jmf Uppsala kommun). Ur en
bruttolista med verksamhetens miljöaspekter kan verksamhetens betydande miljöaspekter identifieras, lämpligen med utgångspunkt i miljökvalitetsmålen.
5.11 Balanserade styrkort
Eskilstuna kommun arbetar utifrån en modell med balanserade styrkort. Balanserade styrkort kan kort beskrivas som ett hjälpmedel för att ta fram, mäta och följa upp mål. Modellen med balanserade styrkort kan med fördel användas som ett verktyg för planering, uppföljning och verksamhetsanalys.
6 Reflexioner
TIM-projektet stöter på mycket tankar, funderingar och idéer kring Tillsyn och Miljömål. Många är av allmän karaktär och rör inte sällan upplevda svårigheter, inkonsekvenser av regelsystem, brist på samordning och dylikt. Exemplen på ett systematiskt tillsynsarbete
som utgår ifrån miljökvalitetsmålen är få, däremot kan i flera fall delar av system
skönjas. En miljö- och hälsoskyddsnämnd som i nuläget kommit långt med systematisk målstyrd tillsyn är den i Uppsala kommun.
Nedan redovisas några reflexioner utifrån vad som har framkommit vid enkät- och telefonintervjuer, vid idéseminariet 2002-12-10, och utifrån projektgruppens egna funderingar.
Tillsyn enligt miljöbalken är endast ett av de styrmedel som samhället har till förfogande för att uppnå miljökvalitetsmålen. Tillsynen kan endast vara med och bidra till att vi når miljökvalitetsmålen.
Vid planering, prioritering och genomförande av tillsyn bör man sträva efter en tillsyn som gör så stor miljönytta som möjligt. Att styra tillsynen mot miljömålen innebär att tillsynen styrs mot de områden där den gör mest miljönytta.
Miljöbalken är tillämplig på mer än anläggningar. Tillsynen ska därför även utövas gentemot exempelvis tjänsteföretag och transportföretag utifrån behov.
Miljökvalitetsmålen berör alla, såväl verksamhetsutövare som allmänhet.
Den ”verktygslåda” som presenteras i kapitel 5 kan användas som hjälpmedel vid planering, prioritering, genomförande, uppföljning och utvärdering av tillsyn. Utifrån tillsynsmyndighetens eget behov kan lämpliga delar av verktygslådan väljas och användas.
”Gräv där du står” – var inte rädd för att börja arbeta med tillsyn styrd av miljömålen! Ta ett litet steg i taget - börja där det känns rätt utifrån din egen verksamhet.
Olika typer av samverkan är positivt - att gå ihop i nätverk kan vara ett sätt. Samverkan kan ge både effektivitets- och kunskapsvinster.
Länsstyrelserna har en viktig tillsynsvägledande roll gentemot kommunerna. Om stöd finns i länet för att planera/genomföra tillsyn mot miljömålen är det lättare för den enskilda kommunen att argumentera för och genomföra en sådan tillsyn.
Delaktighet i den process det innebär att styra tillsynsarbetet mot miljömålen är viktigt, dels bland politikerna, dels bland personalen. Delaktighet är nyckeln till framgång i prioriteringsarbetet.
Många tillsynsmyndigheter menar att avgifterna för tillsyn och prövning hämmar målstyrt tillsynsarbete eftersom årliga fasta avgifter i hög grad styr tillsynen till dessa verksamheter.
Det är viktigt att hela ”tillsynskedjan” hänger ihop och styr mot miljömålen; Miljöbalken, föreskrifter, Naturvårdsver-kets allmänna råd, handböcker, länsstyrelsernas tillsynsväg-ledning och annat vägtillsynsväg-ledningsmaterial, bilagan till
förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, länsstyrelsernas regleringsbrev, andra centrala verks riktlinjer och dylikt (inte minst viktigt vad det gäller uppföljning, utvärdering, årlig rapportering…).
Tillsynsbegreppet som sådant är mycket viktigt. Vad menar vi med tillsyn? Det finns tyvärr inget enhetligt tillsynsbegrepp, men tillsyn enligt miljöbalken kan bedrivas på flera olika sätt. Inspektioner (besök på plats), information till företag och allmänhet,
branschträffar och frukostmöten är exempel på vad som ryms inom tillsynsbegreppet. De centrala verken lägger in olika saker i tillsynsbegreppet, vilket kan skapa frustration hos de operativa tillsynsmyndigheterna. Ett enhetligt tillsynsbegrepp, som alla tillsynsmyn-digheter kan ställa sig bakom, vore att föredra.
