• No results found

Om miljöledningsarbetet i statliga myndigheter

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Om miljöledningsarbetet i statliga myndigheter"

Copied!
53
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

Om miljöledningsarbetet

i statliga myndigheter

En utvärdering

rapport 6515 • september 2012

statliga myndigheter

En utvärdering

Naturvårdsveket har på uppdrag av regeringen utvär-derat miljöeffekterna och konsekvenserna av miljöled-ningsarbetet i statliga myndigheter. Utvärderingen visar att miljöledningsarbetet förbättrats successivt genom åren även om det finns utrymme för förbättringar. Förordningen om miljöledning i statliga myndigheter, tidigare uppdrag, Naturvårdsverkets årliga uppföljning av myndigheternas miljöledningsarbete och engagemang hos ansvariga för miljöledningsarbetet betraktas som starka drivkrafter av myndigheterna. Myndigheterna uppger att miljöledningsarbetet lett till minskad påverkan, ökad medvetenhet om verksamhetens miljö-påverkan och mer ordning och reda. Mycket tyder på att dessa effekter har uppnåtts till en relativt låg kostnad.

För vidareutvecklingen av arbetet slår utvärderingen fast att Naturvårdsverkets ranking bör omfattas av ett poängsystem som fokuserar på kvalitativa bedömnings-kriterier. Utvärderingen slår också fast att det finns starka drivkrafter för miljöledningsarbetet i statliga myndigheter i form av förordning, uppdrag och åter-rapporteringskrav. För att dessa drivkrafter ska få full effekt måste dock departementet tydligare efterfråga att de efterlevs.

(2)

NATURVÅRDSVERKET En utvärdering

(3)

Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer

Naturvårdsverket

Tel: 010-698 10 00, fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6515-7

ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2012 Elektronisk publikation

(4)

Förord

Miljöledningssystem är ett sätt att organisera miljöarbetet i en privat eller offentlig verksamhet. Det är en hjälp att fördela ansvaret, prioritera, kommu­ nicera, följa upp och kontrollera insatserna för en bättre miljö. För att stimu­ lera miljöarbetet i staten beslutade regeringen 1996 att statliga myndigheter ska införa miljöledningssystem. Miljöledningsarbetet i myndigheterna ska medverka till att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen. Naturvårdsverket har sedan år 2000 regeringens uppdrag att stödja myndigheterna i detta arbete. Naturvårdsverket har även utvärderat miljöledningsarbetet i statliga myndigheter (Naturvårdsverket 2004).

År 2009 införde regeringen en förordning om miljöledning i statliga myndigheter (SFS 2009:907). Enligt regleringsbrev för budgetåret 2011 ska Naturvårdsverket utvärdera miljöeffekterna och konsekvenserna av miljö­ ledningsarbetet i statliga myndigheter, inklusive förslag till förbättringsåtgär­ der. Redovisningen ska lämnas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) den 30 september 2012. Denna utvärdering är en del av det regeringsuppdraget. Utvärderingen ska bedöma miljöeffekterna och konsekvenserna av miljöled­ ningsarbetet i statliga myndigheter och ska peka ut områden som ska ligga till grund för förslag till en utveckling och förbättring av miljöledningsarbetet i de statliga myndigheterna.

Utvärderingen har genomförts av Hans ten Berg, projektledare, och Max Vretborn. Den slutgiltiga rapporten har godkänts av avdelningschef Eva Thörnelöf, Avdelningen för analys och forskning.

(5)
(6)

Innehåll

Förord 3

SammaNFattNiNg 7

Summary 9

iNledNiNg 11

Syfte och frågeställningar 12

Avgränsningar 12

Genomförande 12

Teori 13

Måluppfyllelseanalys 13 Målet med de statliga myndigheternas miljöledningssystem 13 Drivkrafter för miljöledningsarbete inom näringsliv och förvaltning 14 Systemanalys 16

reSultatredoviSNiNg 18

Miljöledningsarbetet 18

Målsättning och miljömål 18

Drivkrafter 20

Förordningens betydelse för miljöledning i staten 21

Myndigheter som föredöme 22

Vad har miljöledningsarbete lett till? 23

Indirekta effekter 25

Certifiering 26

Jämförelse med enkät från 2003 28

Certifiering 28

Indirekta effekter 29

Resultat från systemanalysen 29

diSkuSSioN 31

Fler drivkrafter ökar potentialen för miljöledningsarbete 31

Ledningen behöver tydliga signaler 31

Följ upp kraven på miljöledningsarbetet 32

Rankingen skapar konkurrens 32

Krav och förväntningar skiljer sig åt 33

Förutsättningar för certifiering 33

Staten inte drivande i miljöledningsarbetet 35

Bidra till att nå de nationella miljökvalitetsmålen 36

Miljökvalitetsmålen är idag centrala i myndigheternas miljöledningsarbete 36

Återrapportering under utveckling 36

Intensifiera arbetet med indirekta effekter för att nå målen 37

(7)

SlutSatSer 38

För det fortsatta arbetet 38

källFörteckNiNg 39

Förstudie 39

Miljöledningsarbetet i statliga myndigheter – en utvärdering 40

Elektroniska rapporter, dokument och källor på nätet 40

Bilaga 1 41 Enkätfrågor 41 Bilaga 2 45 Intervjufrågeområden 45 Bilaga 3 47 Systemanalys i Consideo 47 Bilaga 4 48 Statistisk analys 48 Bilaga 5 49

(8)

Sammanfattning

Miljöledningssystem är ett sätt att organisera miljöarbetet i en privat eller offentlig verksamhet. Det är en hjälp att fördela ansvaret, prioritera, kom­ municera, följa upp och kontrollera insatserna för en bättre miljö. För att stimulera miljöarbetet i staten beslutade regeringen 1996 att statliga myn­ digheter ska införa miljöledningssystem. Miljöledningsarbetet i myndig­ heterna ska medverka till att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen. Enligt regleringsbrev för budgetåret 2012 ska Naturvårdsveket utvärdera miljö­ effekterna och konsekvenserna av miljöledningsarbetet i statliga myndigheter, inklusive förslag till förbättringsåtgärder. Denna utvärdering syftar till att bedöma miljöeffekterna och konsekvenserna av miljöledningsarbetet i statliga myndigheter samt peka ut områden som kan ligga till grund för förslag till en utveckling och förbättring av miljöledningsarbetet i de statliga myndig­ heterna. Utvärderingen är en del av Naturvårdsverkets avrapportering på ovan nämnda regeringsuppdrag.

Utvärderingens utgångspunkt är de politiska målen som ligger bakom beslutet att statliga myndigheter ska införa miljöledningssystem. En förstudie visade på att målen för miljöledningsarbetet är att statliga myndigheter ska vara ett föredöme, bidra till att uppnå en miljömässig hållbar utveckling, men också att miljöledningssystemet ska vara ett verktyg för att bidra till uppfyllel­ sen av de nationella miljökvalitetsmålen. En måluppfyllelseanalys har använts för att se om målen med insatserna har uppnåtts. För att få förståelse för vilka drivkrafter som behövs för att nå målen har vi också använt oss av en system­ analys. Utvärderingens resultat grundar sig på en enkät som skickades ut till 196 myndigheter. Svarsfrekvensen var 80 procent. Utöver enkäten gjordes även djupintervjuer på 19 myndigheter för att öka förståelsen för konsekven­ serna, effekterna och drivkrafterna i miljöledningsarbetet.

Utvärderingen visar att de flesta myndigheter har en uttalad målsätt­ ning för sitt miljöledningsarbete. Mer än hälften har kopplat dessa mål till de nationella miljökvalitetsmålen, vilket till stora delar uppfyller regering­ ens målsättning. Förordningen om miljöledning i statliga myndigheter (SFS 2009:907), tidigare uppdrag att införa miljöledningssystem och engagemang hos ansvariga för miljöledningsarbetet betraktas som starka drivkrafter av myndigheterna. Naturvårdsverkets ranking (en del av Naturvårdsverkets årliga uppföljning av myndigheternas miljöledningsarbete) är en relativt liten insats som fått stor effekt och är en tydlig drivkraft i myndigheternas miljö­ ledningsarbete. Även om både departementets och myndighetsledningens intresse för miljöledningsarbetet är starka drivkrafter visar enkätresultatet att intresset idag är svagt. Enkätresultaten visar också att få myndigheter anser att statliga myndigheter är ett föredöme genom sitt miljölednings arbete, men intervjuerna pekar på att miljöledningsarbetet förbättrats successivt genom åren. Myndigheterna uppger att miljöledningsarbetet lett till minskad miljö­ påverkan, ökad medvetenhet om verksamhetens miljöpåverkan och mer ordning och reda. Mycket tyder på att dessa effekter har uppnåtts till en rela­

(9)

tivt låg kostnad. Enkätresultaten jämfördes med resultat från en enkät som Naturvårdsverket lät göra 2003. Jämförelsen visar att fler myndigheter har certifierade miljöledningssystem idag jämfört med år 2003 och att fler över­ väger att certifiera sig. Jämförelsen visar också att myndigheterna arbetar med indirekt miljöpåverkan i betydligt större utsträckning än år 2003. Ökningen gäller alla aktiviteter som påverkar myndigheternas indirekta miljöpåverkan, men den största ökningen har skett för aktiviteter som kunskapsspridning och tillsyn.

För vidareutvecklingen av arbetet slår utvärderingen fast att Naturvårds­ verkets ranking bör omfattas av ett poängsystem som fokuserar på kvalitativa bedömningskriterier. Utvärderingen slår också fast att det finns starka driv­ krafter för miljöledningsarbetet i statliga myndigheter i form av förordning, uppdrag och återrapporteringskrav. För att dessa drivkrafter ska få full effekt måste dock departementet tydligare efterfråga att de efterlevs.

(10)

Summary

An environmental management system represents a way of organizing the environmental efforts of a private or public sector entity. It can help allocate responsibility, prioritize, communicate, follow up and monitor measures taken to achieve a better environment. In 1996, in order to encourage environmental efforts in State agencies, the Government instituted a requirement for all State agencies to adopt environmental management systems, and stipulated that environmental management efforts within the agencies should contribute to the achievement of the national environmental quality objectives.

According to the appropriations communiqué for the 2012 budget year, the Environmental Protection Agency is required to assess environmental efforts and the consequences of environmental management efforts by State Agencies, including proposed improvements. This evaluation is meant to assess the environmental effects and consequences of environmental manage­ ment efforts in State agencies, as well to identify which areas can serve as a basis for the development and improvement of these efforts. This evaluation is a part of the required reporting by the Environmental Protection Agencies with regard to the above­mentioned Government directives, and serves as doc­ umentation for the preparation of proposals for improvements.

The points of origin for the evaluation are the political objectives behind the decision to require State agencies to institute environmental management systems. A preliminary study indicated that the objectives of environmental management efforts in State agencies are for these agencies to serve as good examples in achieving environmentally sustainable development, as well as using environmental management systems as tools to contribute to the ful­ filment of the national environmental quality objectives. A target fulfilment analysis has been used to ascertain whether or not the objectives of the meas­ ures taken have been achieved. We have also used systems analysis to gain an understanding of what motivating forces are needed to achieve the objectives. The results of the evaluation are based on a survey sent out to 196 govern­ ment agencies. The response rate was 80 per cent. In addition to the survey, in­depth interviews were conducted with 19 agencies in order to gain a better understanding of consequences, effects, and motivating forces in environmen­ tal management work.

The evaluation shows the most government agencies have a stated objec­ tive for their environmental management efforts, and more than half have linked these objectives to national environmental quality objectives, thus largely fulfilling the Government’s goal. The Environmental Management in State Agencies Ordinance (SFS 2009:907), previous directives to introduce environmental management systems, and the commitment of persons respon­ sible for environmental management efforts, are considered strong motivat­ ing forces by governmental agencies. The Environmental Protection Agency’s ranking (a part of the annual monitoring by the Environmental Protection Agency of government agency environmental management efforts) is a rela­

(11)

tively small effort that produced a great effect, and is also a clear motivating force in the environmental management work of government agencies. The results of the survey showed that both the heads of the Ministries and govern­ ment agencies are considered less important motivating forces, as their inter­ est appears to be weak. The results of the survey show that few government agencies feel State agencies set a good example regarding environmental man­ agement. However, the interviews indicate that environmental management efforts have gradually improved over the years. Government agencies report that environmental management efforts have led to reduced environmental impact, increased awareness of the environmental impact of agency opera­ tions, and better organization. There is good evidence that these effects have been achieved at a relatively modest cost. The results of the survey were also compared with the results of a survey commissioned by the Environmental Protection Agency in 2003. The comparison showed that a greater number of government agencies has certified environmental management systems now, compared to the situation in 2003, and a greater number of agencies are con­ sidering obtaining certification than was previously the case. The comparison also showed that government agencies now work with indirect environmental impact significantly more than they did in 2003. Although this increase relates to all activities that affect the environmental impact of government agencies, the largest increase applies to activities such as dissemination of information and supervision.

The evaluation recommends that with regard to future efforts, the Environmental Protection Agency ranking system should be improved by the addition of a point system that focuses on qualitative assessment criteria. The evaluation also finds that there are strong motivating forces for environmen­ tal management efforts in State agencies, such as ordinances, directives and reporting requirements, but recommends that the Ministries more clearly demand greater compliance with these motivational forces, so that environ­ mental management efforts will achieve their full effect.

(12)

Inledning

Miljöledningssystem är ett sätt att organisera miljöarbetet i en verksamhet. Det är en hjälp för att fördela ansvaret, prioritera, kommunicera, följa upp och kontrollera insatserna för en bättre miljö.

För att stimulera miljöarbetet i staten beslutade regeringen 1996 att stat­ liga myndigheter ska införa miljöledningssystem (Regeringen 1996). Detta miljöledningsarbete ska medverka till att uppnå de nationella miljökvalitets­ målen.

Naturvårdsverket har sedan år 2000 regeringens uppdrag att stödja myndig heterna i detta arbete (Naturvårdsverket 2004). I uppdraget ingår att årligen redovisa en sammanställning av miljöledningsarbetet baserat på myndigheternas rapporteringar. Naturvårdsverket har tidigare utvärderat miljö ledningsarbetet i statliga myndigheter, vilket 2004 resulterade i rappor­ ten Miljöledning i statliga myndigheter – En utvärdering (Naturvårdsverket 2004). Naturvårdsverket fick år 2004 i uppdrag att redovisa förslag om utveckling av arbetet med miljöledning i statliga myndigheter. Uppdraget redovisades 2006 i promemoria Förslag på utveckling av arbetet med

miljö ledning i statliga myndigheter – Redovisning av ett regeringsuppdrag

(Naturvårdsverket 2006). Förutom tidigare utvärdering och uppdraget har Naturvårdsverket sedan år 2000 följt upp och redovisat miljöledningsarbetet i statliga myndigheter. Riktlinjerna för rapporteringen har ändrats genom åren, för att större kraft ska kunna läggas på förbättrad miljöprestanda. Från att till en början enbart sammanställa myndigheternas miljöledningsarbeten har rapporteringen utvidgats till att följa upp miljöledningsarbetets miljö effekter inom tre områden: tjänsteresor och övrig bränsleförbrukning, energianvänd­ ning samt miljökrav i upphandling. Naturvårdsverkets rankingsystem är base­ rat på hur myndigheterna besvarat frågorna i förordningen om miljö ledning i statliga myndigheter (SFS 2009:907). Poängen visar endast om myndig­ heterna har besvarat frågorna i förordningen. Frågorna berör myndighetens miljöledningssystem, uppföljning av miljöledningssystemets effekter avseende tjänsteresor och transporter, energianvändning och miljökrav i upphandling. Naturvårdsverket har inte bedömt om till exempel policy och miljömål är av god kvalitet. För att avgöra om en myndighet har ett bra och väl fungerande miljöarbete krävs en noggrannare studie av respektive myndighets miljöredo­ visning. Uppföljning av statliga myndigheters miljöledningsarbete för år 2011 kommer att publiceras våren 2012.

Tidigare har uppdraget att införa och utveckla miljöledningssystem reg­ lerats i myndigheternas regleringsbrev men sedan år 2009 görs det genom förordning SFS 2009:907 om miljöledning i statliga myndigheter. Efter snart 15 år med miljöledningsarbete inom statliga myndigheter är det viktigt att utvärdera vilka effekter och konsekvenser det fört med sig. Det är särskilt intressant att utvärdera vilken effekt förordningen SFS 2009:907 om miljö­ ledning i statliga myndigheter har haft.

(13)

Syfte och frågeställningar

Syftet med utvärderingen är att ta fram ett underlag inför Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdraget. Underlaget ska visa på miljöeffekterna och konsekvenserna av miljöledningsarbetet i statliga myndigheter. Följande fråge­ ställningar kommer att utforskas:

• Vilka har målen varit för miljöledningsarbetet i statliga myndigheter? • Har man nått målen? • Vilka direkta och indirekta effekter har miljöledningssystemen inom statliga myndigheter fört med sig? • Vilka konsekvenser har miljöledningssystemen inom statliga myndig­ heter haft för myndigheternas verksamhet? • Vilka konsekvenser har ett utvidgat fokus på miljöeffekter haft på myndigheternas miljöpåverkan och arbetssätt? • Vilka är de bakomliggande orsakerna till konsekvenserna ovan, det vill säga vilka faktorer har varit avgörande för utfallet? Avgränsningar

Denna utvärdering ska visa på en samlad bedömning av miljöeffekterna och konsekvenserna av miljöledningsarbetet i statliga myndigheter. Utvärderingen kommer inte att bedöma enskilda myndigheters miljöledningsarbete.

Utvärderingens slutsatser ska utgöra ett underlag för förslag till åtgärder. Kansliet på avdelningen för verksamhetsstöd på Naturvårdsverket, ansvarar för framtagandet av förslag till förbättringsåtgärder.

genomförande

Inledningsvis genomfördes en mindre förstudie i syfte att säkerställa tidigare kunskap på området. Den har använts för att ta ut riktningen för den här utvärderingen. Förstudien utgjordes av en litteraturstudie av tidigare rapporter och utvärderingar. Efter den genomförda förstudien formulerades frågeställ­ ningarna som varit vägledande för utvärderingen.

För att kartlägga konsekvenser, effekter och drivkrafter i miljöledningsar­ betet i statliga myndigheter gjordes en enkät som skickades ut till 196 myndig­ heter (Bilaga 1). Svarsfrekvensen var 80 procent. En bortfallsanalys, utifrån myndigheternas resultat i Naturvårdsverkets rankning, visade en jämn fördel­ ning mellan de svarande myndigheterna. Utöver enkäten gjordes djupinter­ vjuer på 19 myndigheter för att öka förståelsen för konsekvenserna, effekterna och drivkrafterna i miljöledningsarbetet (Bilaga 2).

ur Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2012

Enligt regleringsbrev för budgetåret 2011 ska Naturvårdsverket utvärdera miljöeffekterna och konsekvenserna av miljöledningsarbetet i statliga myndigheter, inklusive förslag till förbättringsåtgärder. Redovisningen lämnas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) den 30 september 2012.

(14)

Teori

I den här utvärderingen har en måluppfyllelseanalys används för att se om målet med en insats har uppnåtts eller inte. Vi kommer också använda oss av en sys­ temanalys för att få förståelse för vilka drivkrafter som behövs för att nå målen. måluppfyllelseanalys

En måluppfyllelseanalys pekar på vad effekten är av en insats och hur effekten förhåller sig till målet, se figur 1. Grunden för att kunna göra en måluppfyllelse­ analys är att det finns ett uttalat mål. Den första frågan som bör ställas är alltså vad målet med insatsen är. Det är inte ovanligt att målet är oklart och/eller att det uttrycks flera mål för samma insats, utan en naturlig prioritering dem emel­ lan. Det ger ingen förståelse för vad som anses vara huvudmålet.

Figur 1. Illustration av måluppfyllelseanalys.1

målet med de statliga myndigheternas miljöledningssystem

Målen för miljöledning i staten är relativt otydliga och inte alltid direkt uttalat. Det finns dock en underliggande intention som ligger till grund för införandet av miljöledningssystem hos myndigheter, som vid olika tillfällen uttalats av regeringen. Regeringens beslut 1996 att införa miljöledningssystem i staten motiverades så här (Regeringen 1996):

”för att vara föredömen i arbetet att uppnå en ekologiskt hållbar utveck­ ling i samhället. Avsikten är att miljöledningssystemen ska vara verktyg för myndigheterna att använda i strävan att nå de 16 nationella miljökvalitets­ målen.”

I ett regeringsbeslut från 2005 gällande ”riktlinjer för myndigheternas redovis­ ning av miljöledningsarbete” uttrycks målsättningen för myndigheterna arbete miljöledningssystem på följande sätt (Regeringen 2005):

1 Förebild från Källa: Eriksson B, Karlsson P-Å (2008). Att utvärdera välfärdsarbetet.

Före Intervention/Insats

Mål

Efter

(15)

”Statsförvaltningens miljöarbete skall utvecklas till ett föredöme när det gäller att uppnå en miljömässigt hållbar utveckling. Regeringen har därför successivt sedan december 1996 beslutat att ge de flesta statliga myndig­ heter i uppdrag att införa miljöledningssystem. Att införa miljölednings­ system innebär att myndigheterna organiserar sitt miljöarbete, integrerar miljöhänsyn i den ordinarie verksamheten och sätter mål för miljöarbetet. Därmed får myndigheterna ett verktyg för att bidra till uppfyllelsen av de nationella miljökvalitetsmålen och den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling.”

Dåvarande miljöminister Andreas Carlgren anger i ett pressmeddelande från miljödepartementet 2009 i samband med införandet av förordningen om miljö ledningssystem, syftet med myndigheternas miljöledningssystem (Regeringen 2009):

”Det offentliga Sverige ska vara ett föredöme i omställningen mot ett grönt hållbart samhälle. Miljöarbetet vid myndigheterna är ett viktigt verktyg i den omställningen. Nu förenklar vi myndigheternas miljöarbete samtidigt som vi tydliggör kraven.”

Här lyfts framförallt målsättningen att de statliga myndigheterna ska vara ett föredöme i omställningen mot ett hållbart samhälle.

I stycket återfinns de två målsättningar som formulerades när beslutet att införa miljöledningssystem i staten fattades:

• De statliga myndigheterna ska vara ett föredöme i att uppnå en miljömässig hållbar utveckling.

• Miljöledningssystemet ska vara ett verktyg för att bidra till uppfyllel­ sen av de nationella miljökvalitetsmålen.

drivkrafter för miljöledningsarbete inom näringsliv och förvaltning För privata företag finns det flera skäl att arbeta med miljöfrågor. Dessa beskrivs och punktas upp i ”Miljöarbetet stärker affärerna!”(Almgren, R, Brorson, T och Enell, M. 2008). Flera av dessa skäl är inte giltiga för några av myndigheterna, medan några är giltiga för en del av myndigheterna. Nedan listas flera skäl att arbeta med miljöfrågor och våra antaganden om hur de relaterar till statliga myndigheter.

Skäl (1): Att attrahera befintliga och nya kunder.

Den här drivkraften är bara giltig för myndigheter som har kunder i ordets rätta bemärkelse – att kunden har möjligt att välja vilken leverantör de vill ha (Brunsson 1998). De flesta statliga myndigheter har monopol på sin verksam­ het och har utifrån detta synsätt inga kunder. För dessa myndigheter är syftet att attrahera kunder därför inte en drivkraft i miljöarbetet. Det finns statliga förvaltningar som har kunder i bemärkelsen att dessa kan välja en annan leve­ rantör, exempelvis högskolor och universitet. I dessa förvaltningar kan syftet att attrahera kunder utgöra en drivkraft i arbetet med miljöledningsarbete.

(16)

Skäl (2): Att minska kostnader för avfall, vatten, energi, resor och material.

Detta kan anses vara ett giltigt skäl då statliga myndigheter alltid bör sträva efter att minska sina kostnader. Samtidigt har myndigheter en något upp och nedvänd incitamentsstruktur när det gäller organisationens finansiering. Det ligger i större grad i företagens intresse att kunna visa på hur bra verksam­ heten går i syfte att få in mer kapital i form av aktiekapital och lån. För en politisk organisation finns det ingen drivkraft att visa på ekonomisk vinst. Drivkraften för den politiska organisationen handlar istället om att klara sina uppdrag utifrån existerande budgetramar. Den politiska organisationen flaggar inte sällan för resursbrist i syfte att visa att organisationen behöver mer pengar. Om den politiska organisationen visar på minskade kostna­ der och ett överskott av pengar finns risk för att detta ses som ett resultat av övertaxering snarare än något som organisation har skapat (Brunsson, 1998). Det finns heller inga garantier för att en myndighet får använda de kostnadsminskningar som uppkommit genom miljöarbetet i andra delar av organisationens verksamhet. Hur den enskilda myndigheten ser på kostnads­ besparande åtgärder är omöjligt att uttala sig om, men på ett generellt plan går det att konstatera att drivkraften att minska kostnader är svagare för myndigheter än för företag.

Skäl (3): Att minska riskerna, skäl (4): Att uppfylla miljölagarna, skäl (5): Att skydda varumärket.

Dessa skäl är framförallt giltiga för verksamheter som är förknippade med någon typ av miljörisk. Det finns exempel på statliga myndigheter vars verk­ samhet kan förknippas med någon miljörisk, men för de allra flesta är så inte fallet. Inte heller alla företags verksamhet är förknippade med miljörisker.

Skäl (6): Att attrahera anställda och framtida anställda.

Konkurrens om kompetent arbetskraft är ett skäl som även kan vara giltigt för statliga myndigheter. Det kan vara ett skäl att använda miljöledningsarbete i profilering av myndigheten.

Skäl (7): Att tillfredsställa ägare, banker, försäkringsbolag och andra med eko­ nomiska intressen i verksamheten.

Detta är ett giltigt skäl även för myndigheten, givet att dess uppdragsgivare, regeringen och departement, efterfrågar ett fungerande miljöledningsarbete. Tidigare studier har visat att den efterfrågan har varit låg (Naturvårdsverket 2009).

Skäl (8): Att minska belastningen på miljö.

Detta är ett skäl som är giltigt i samma utsträckning för myndigheter som för privata företag. Skälets vikt definieras av hur stor betydelse miljön tillskrivs på den enskilda myndigheten eller det enskilda företaget.

Statliga myndigheter har i intervjuer och enkät själva fått uppskatta om de har varit ett föredöme i sitt miljöledningsarbete. Vi har även jämfört hur

(17)

stor andel av de statliga myndigheterna som är certifierade i jämförelse med näringslivet. I en intervju från 2007–2008 med 272 företag gjordes en sam­ manställning av hur stor andel av dessa som var certifierade. Se figur 2.

Figur 2. Visar andelen miljöcertifierade företag inom tillverkningsindustrin fördelat på antal anställ-da år 2007. Bilden beskriver sambandet mellan företagens storlek och i vilken utsträckning de har miljöledningssystem. Källa: Arnfalk, Peter et. al. (2008). Lunds Universitet: Projektet ”Miljöarbete i svensk tillverkningsindustri – Myt eller verklighet del 3”. Intervjuer med 272 företag (2007–2008).

Systemanalys

För att få förståelse för olika drivkrafter betydelse för miljöledningsarbetet i statliga myndigheter gjordes en systemanalys med hjälp av ett orsak­verkan­ diagram. Diagrammet (Causal Loop Diagram, CLD) kartlägger strukturen och återkopplingarna mellan olika faktorer i ett system för att få kunskap om hur de hänger ihop och påverkar varandra och systemet i sin helhet. En system analys med orsak­verkan­diagram kan genom att kartlägga de olika faktorernas beteenden bidra med kunskap för att utveckla strategier som mot­ verkar och/eller förstärker faktorernas beteenden över tid. Kartläggningen gjordes med hjälp av Consideo2 som är ett verktyg för att visualisera och ana­ lysera komplexa problem. I analysen har huvudfrågan varit vilka drivkraf­ ter som har störst betydelse för miljöledningsarbetet i statliga myndig heter. Analysen är avgränsad till att analysera stödjande drivkrafter och tar inte hänsyn till effekter som kan begränsa ett aktivt miljöledningsarbete i statliga myndigheter (Bilaga 3). 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% 50-99 100-199 200-499 500-999 1000-Storleksklass anställda Andel certifierade

(18)

De faktorer som vi använt oss av i analysen av drivkrafter är bland andra följande:

Certifiering enligt någon standard Departementens intresse

Extern profilering av miljöarbetet Extern revision av miljöledningssystemet Förordningen

Inspiration från andra myndigheter Kostnadsbesparingar för myndigheten Ledningens intresse Miljöfrågans status Miljösamordnarens engagemang Miljöutbildning Naturvårdsverket ranking Personalens engagemang

Ursprungligt uppdrag från regeringen Återrapporteringskrav

(19)

Resultatredovisning

Detta avsnitt redogör för utvärderingens resultat. Avsnittets första delar beskriver miljöledningsarbetet vid statliga myndigheter. Här beskrivs också myndigheternas målsättning och drivkrafter för miljöledningsarbetet, förord­ ningens betydelse och vad miljöledningsarbetet har lett till. Avslutningsvis görs en jämförelse mellan enkätsvaren i Naturvårdsverkets utvärdering från år 2004 och den aktuella enkäten.

Miljöledningsarbetet

På nästan hälften av myndigheterna (45 procent) är det en miljösamord­ nare som har ansvaret för miljöledningsarbetet medan vid färre myndigheter (23 procent) är det de administrativa cheferna har ansvar för miljölednings­ arbetet. Närmare en femtedel av myndigheterna (22 procent) anger att exem­ pelvis handläggare, controller, ekonomichef, kanslichef, avdelningschef, personalchef eller upphandlingsansvarig har ansvaret för frågorna. På några myndigheter (6 procent) har en miljöchef ansvaret för miljöledningsarbetet.

På de flesta myndigheterna (57 procent) ligger ansvaret för miljölednings­ arbetet under administrativt stöd. I 12 procent av fallen ligger ansvaret på en sakavdelning. Flera myndigheter (29 procent) har en annan organisatorisk lösning, det vanligaste är då att myndighetsstaben och ledningskansliet har ansvaret för miljöledningsarbetet, för övrigt är spridningen stor.

Sättet att organisera miljöledningsarbetet varierar bland de myndigheter vi valt att intervjua. De flesta har en miljösamordnare som jobbar deltid med miljöledningsfrågorna. Miljösamordnaren har inte sällan också kvalitets­ eller säkerhetsfrågor på sitt ansvar och är vanligen organisatoriskt placerad på myndighetens administrativa avdelning. De myndigheter som har region­ kontor har också miljösamordnare eller miljöansvariga vid dessa kontor. I de flesta fall är miljösamordnaren ensam med sina frågor. Några myndigheter vi varit i kontakt med har en miljösamordnare men flera miljöansvariga vid en eller flera regionkontor. En av myndigheterna har så många som sex personer anställda vid en central miljögrupp och flera miljöansvariga ute på region­ kontoren.

målsättning och miljömål

De allra flesta myndigheterna (88,5 procent) anger att de har en uttalad mål­ sättning med sitt miljöarbete. En majoritet av myndigheterna (48 procent) uppger att de i stor utsträckning eller helt och hållet (9 procent) har kopplat målen i sitt miljöledningsarbete till de nationella miljökvalitetsmålen. Ett fler­ tal myndigheter (36 procent) uppger att de i liten utsträckning kopplat målen i sitt miljöledningsarbete till de nationella miljökvalitetsmålen och endast ett fåtal (7 procent) att de inte alls gjort det.

(20)

Resultatet från enkäten visar att det endast är en handfull miljökvalitetsmål som myndigheterna anser relevanta för sin verksamhet. Begränsad klimat­ påverkan är de miljökvalitetsmål som är av störst betydelse för myndigheter­ nas miljöledningsarbete, Frisk luft och Giftfri miljö är de näst mest relevanta miljökvalitetsmålen följt av Bara naturlig försurning, God bebyggd miljö och Skyddande ozonskikt. Se figur 3.

Figur 3: I vilken utsträckning är följande miljökvalitetsmål relevanta för er verksamhet? 0 = inte alls och 3 = helt och hållet.

0 1 2 3

Begränsad klimatpåverkan Frisk luft Bara naturlig försurning Giftfri miljö Skyddande ozonskikt Säker strålmiljö Ingen övergödning Levande sjöar och vattendrag Grundvatten av god kvalitet Hav i balans samt levande kust och skärgård Myllrande våtmarker Levande skogar Ett rikt odlingslandskap Storslagen fjällmiljö God bebyggd miljö Ett rikt växt och djurliv

Djupintervjuerna visar att de flesta myndigheter som bedrivit ett miljöled­ ningsarbete en längre tid har uttalade mål för sitt arbete. Några har nöjt sig med att sträva efter en allmän miljöförbättring medan andra brutit ned det mot mätbara mål och visionsarbete om en hållbar utveckling. Sju av nitton myndigheter har baserat sina mål på de sexton miljökvalitetsmålen. En av myndigheterna uttrycker att:

”Vi jobbar med miljökvalitetsmålen när vi jobbar med miljöledningsarbe­ tet, det är bra då tas det mer på allvar. Jag tycker vi ska vara föredöme.”

De miljökvalitetsmål som är tydligast prioriterade hos de myndigheter vi inter­ vjuat överensstämmer i stor utsträckning med enkätsvaren. De insatser som myndigheterna i största utsträckning riktar in sig på för att nå sina miljömål är att minska sitt resande, att spara energi och att se över vilka kemikalier som används vid exempelvis städning. Flera myndigheter nämner också att de arbetar aktivt med att införa grön upphandling, inte minst beträffande myn­ digheternas bilparker och dess drivmedel. Flera myndigheter har resonerat kring miljökvalitetsmålen när de gjort miljöutredningar och handlingsplan, men inte aktivt knutit dem till sina mål för verksamheten.

(21)

drivkrafter

De svarande fick i enkäten uppskatta hur stor betydelse olika drivkraf­ ter har haft för utvecklingen av miljöledningsarbete på deras myndighet. Resultaten visar att Förordningen om miljöledning i statliga myndigheter (SFS 2009:907) är den drivkraft som har haft störst betydelse för myndig­ heterna. Naturvårdsverkets ranking av myndigheternas miljöledningsarbete upplevdes som mycket positiv drivkraft.

Miljösamordnarens eget engagemang skattandes också som en relativt stark drivkraft. Det gjorde också det ursprungliga uppdraget från regeringen. Kostnadsbesparing, departementets och ledningens intresse hörde till de driv­ krafter som skattades väldigt lågt. Se figur 4.

Figur 4: Hur starka har följande drivkrafter varit för utvecklingen av ert miljöledningssytem? 1 = ingen drivkraft, 10 = Mycket stark drivkraft.

Djupintervjuerna skattar drivkrafterna på ett liknande sätt som enkätrespon­ denterna. Dem vi har intervjuat vittnar om att Naturvårdsverkets ranking har haft stor betydelse och utgjort en stark drivkraft för myndigheternas lednings­ grupper, även om flera miljösamordnare önskat att ranking tog hänsyn till kvalitativa bedömningskriterier i större utsträckning. Förordningen anges av flera som en faktor som varit avgörande för att få till stånd ett miljölednings­ arbete överhuvudtaget medan rankingen bidragit till att öka engagemanget.

”I mitt arbete är det miljöförbättringen som är drivkraften, vara med och driva på. Men på ledningsnivå är det rankingen som locka mest, att man vill vara bäst”.

Enligt de miljösamordnare vi talat med fungerar rankingen som drivkraft främst för ledningen. Tävlingsmomentet är en viktig beståndsdel för att fånga ledningens intresse.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Ledningens intresse

Departementets intresse NV:s ranking Omvärldens krav och förväntningar Engagemang hos ansvarig för miljöledningsarbetet Ursprungligt uppdrag från regeringen Förordningen om miljöledning Revision av miljöledningssystemet Kostnadsbesparingar Inspiration från andra myndigheter

(22)

Flera av dem vi intervjuat poängterar vikten av att få med sig ledningen. Hälften av dem vi intervjuat uppger att ledningen visar ett tydligt intresse för miljöledningsarbetet.

”… allt handlar om ledningens inställning, det går som en dans om de är positiva.”

De övriga uppger att miljöledningsfrågorna är prioriterade men att intresset kunde vara större. Från intervjuerna har vi fått intrycket att ledningen kan visa intresse för miljöledningsfrågorna, men sällan är drivande i frågorna. För den enskilde miljösamordnaren är det personliga engagemanget viktigt för att lyckas med sina föresatser. Flera anger att ett hållbart samhälle är en övergri­ pande drivkraft i deras arbete. Flera miljösamordnare uppger att personalens engagemang betraktas som viktigt.

Några miljösamordnare framhåller att spara pengar genom att minska resor och förbrukning av material är en tydlig drivkraft, då det innebär tydliga mål och feedback. Andra menar tvärtom att det är en nackdel att se ekonomin som drivkraft, eftersom driftskostnaden finansieras via förvaltningsanslaget vilket innebär att besparingar på driftskostnaden sannolikt innebär minskade anslag i framtiden.

Förordningens betydelse för miljöledning i staten

Enkätresultat visar att förordningen från 2009 har haft betydelse för de allra flesta myndigheters miljöledningsarbete. Endast ett fåtal av myndig heterna (5 procent) anser att förordningen inte haft någon betydelse för deras miljö­ ledningsarbete. Framförallt har förordningen ökat betydelsen för miljö­ ledningsarbetet (65 procent) och förtydligat vilka krav som ställs gällande miljöledningsarbete (68 procent). Ett fåtal myndigheter har certifierat sig (11 procent) eller har planerat att certifiera sig (9 procent) som en följd av för­ ordningen. Flera myndigheter (42 procent) har lagt mer resurser på sitt miljö­ ledningsarbete till följd av förordningen.

Flertalet av de myndigheter vi talat med har bedrivit ett uttalat miljöarbete sedan flera år tillbaka. I de flesta fall har de börjat i samband med att de fått i uppdrag att bedriva miljöledningsarbete. De uppger att miljöledningsarbe­ tet tagit fart och blivit mer strukturerat i samband med förordningen 2009. Framförallt har förordningen inneburit att ledningens intresse ökat.

”Definitivt ja, finns det en lag eller förordning får det ett helt annat genomslag, det slår igenom på hela fältet. Ledningen måste vara med, då blir det effekt, förordningen gör att det inte blir frivilligt”

”Förordningen var en kick, jag kände så faktiskt, jag hade mer tryck bakom mig. Det blir tydligare. Vi hade ju allt på plats innan förordningen, däremot tog det extra fart. Men det hjälpte inte oss i strukturen. Det blev dock mer tydligt för chefer.”

(23)

En majoritet av de myndighetsföreträdare vi intervjuat anser att förordningen haft betydelse för myndigheternas miljöledningsarbete. Oavsett om myndig­ heterna arbetat med miljöledning tidigare eller startat arbetet i samband med att förordningen kom upplever man förordningen som en tydlig signal.

I ett fall konkurrensutsattes en del av myndigheten vilket minskade led­ ningens incitament att behålla certifieringen av myndighetens verksamhet. Förordningen bidrog dock till att myndigheten valde att fortsätta vara certi­ fierad enligt ISO­standarden. Miljösamordnarna upplever att ledningen upp­ märksammat miljöledningsarbetet på ett tydligare sätt än innan förordningen. Den har också gett miljösamordnarens roll mer uppmärksamhet vilket skapar mer arbetsglädje och motivation.

”Nu är den verksamheten ute på marknaden, vi behöver egentligen inte vara certifiera, ska man verkligen behöva lägga tid på det här tänkte led­ ningen, då är det bra att vi har förordningen. Den säger att vi bör vara cer­ tifiera. Det var bra för mig att skicka till direktörerna på direktionerna.”

För de myndigheter som är certifierade enligt ISO 14000 har inte för­ ordningen inneburit någon drivkraft då de redan uppfyller det som står i förordningen.

”För oss betydde det bara att vi kunde bocka av att vi tagit hand om detta.”

myndigheter som föredöme

En av målsättningarna är att statliga myndigheters miljöledningsarbete ska vara ett föredöme. Resultat från enkäten visar att myndigheterna i en ganska liten utsträckning anser att deras miljöledningsarbete är ett föredöme, se figur 5. Av dem vi intervjuat anser få att myndigheter kan sägas vara före­ dömen vad beträffar miljöledningsarbete. Några av dem, samtliga ISO­ certifierade, menar att de nått en nivå som kan sägas vara föredömlig men säger samtidigt att de inte har någon tydlig uppfattning om var de andra myndigheterna befinner sig.

”Vi är inte förebilder… men vi blir bättre och bättre. Vi är många myndig­ heter som är på samma nivå, vi har börjat samtidigt och kommit lika långt.”

Myndigheterna kommunicerar i liten utsträckning ut sitt miljölednings arbete till omvärlden och miljöledningsarbetet används i liten utsträckning i pro­ fileringen av myndigheterna. Sammantaget anser de flesta vi talat med att näringslivet ligger före, men att de statliga myndigheterna ändå har jobbat bra och kommit en bra bit på vägen under de senaste åren.

”Det står kort på vår externa hemsida. Där kan man hämta dokument. Vi ger ut en publik miljöredovisning två ggr per år. Vi har olika teman år från år.”

(24)

Även om några upplever att de nått föredömliga nivåer på sitt miljölednings­ arbete är det ovanligt att myndigheter aktivt profilerat sitt miljöledningsarbete utåt. De som gjort det har använt sig i första hand av sin externa webbsida men också i sina årsredovisningar. Några av myndigheterna informerar om sitt miljöarbete när de träffar intressenter, någon har också fått föreläsa för andra myndigheter om sitt miljöledningsarbete. Däremot har de flesta bedri­ vit någon slags information internt, antingen via sin interna webbsida eller på exempelvis informationsmöten för sina anställda.

Enkätresultatet visar att det är vanligast att myndigheterna profilerar sitt miljöarbete på sin webbsida (23 procent), i kontakt med andra aktörer (20 procent) och i sina lokaler (15 procent). Det allra vanligaste är att myndig­ heterna inte alls använder miljöledningsarbetet i sin profilering (36 procent).

Figur 5. I vilken utsträckning instämmer du i följande påstående? Skala från 1 till 10 där 1 = instäm-mer inte alls, 10 = instäminstäm-mer helt.

1 3 5 7 9

Vår myndighets miljöledningsarbete är ett föredöme för andra Vårt departement är intresserad av vårt miljöledningsarbete Vi använder vårt miljöledningsarbete i profileringen av vår myndighet Vi kommunicerar ut vårt miljöledningsarbete till samarbetspartners, andra myndigheter, kunder och allmänheten Våra samarbetspartners och kunder efterfrågar att vi har ett miljöledningsarbete Vår myndighet kan påverka allmänheten med vårt miljöledningsarbete

Den statistiska analysen visar att de certifierade myndigheterna i större utsträckning kommunicerar ut sitt miljöledningsarbete till allmänheten (Bilaga 4). Dessa myndigheter använder även sitt miljöledningsarbete i profi­ leringen av myndigheten i större utsträckning. Certifierade myndigheter anger i mycket större utsträckning att de har kunder som efterfrågar att myndig­ heten har miljöledningssystem. Samtliga av dessa samband är statistiskt säkerställda. Den statistiska analysen visade inte något samband mellan att en myndighet var certifierad och i vilken utsträckning myndigheterna upp­ levde att de kunde påverka allmänheten med sitt miljöledningsarbete. vad har miljöledningsarbete lett till?

Enkäten visar att miljöledningsarbetet framförallt har lett till ökat medveten­ heten om verksamhetens miljöpåverkan och att myndigheten har minskat sin

(25)

miljöpåverkan. Se figur 6. Myndigheterna upplever också att de fått mer ord­ ning och reda, liksom ökad insikt om behovet av ett system för verksamhets­ ledning.

Miljöledningsarbete har enligt de svarande haft mindre betydelse för kommunikationen med omvärlden, samarbete med andra myndigheter och myndig hetens trovärdighet hos allmänheten.

Även intervjupersonerna vittnar om att miljöledningsarbetet lett till mer ordning och reda samt ett ökat engagemang hos personalen.

”Ja, det har det gjort, systematiken, ordning och reda, att man fått ett gemensamt angreppssätt.”

”Splittrad bild innan. Inget strukturerat sätt … Ledningen är aktiva idag. Stor respons. Det är ordning och reda, struktur och kvalitetsarbete.”

Figur 6: Hur väl instämmer du i följande påståenden när det gäller vad miljöledningsarbetet har lett till? Uppskatta från 1–10 där 1 = inte alls och 10 = helt och hållet.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Mer ordning och reda generellt Bättre samarbete med andra myndigheter Bättre kommunikation med omvärlden Ökad medvetenhet om verksamhetens påverkan på miljön Ökad insikt om behovet av verksamhetsledningssystem/kvalitetssystem Högre trovärdighet hos allmänheten/företag Myndigheten har minskat sin miljöpåverkan

De intervjuade uppger också minskad elförbrukning som en följd av miljöled­ ningsarbetet.

”Vi har kollat någon gång, vi skär ju ned på saker, vi har förbättrat energi och resande. Det har varit lönsamt.”

”Elen (förbrukningen) har minskat. Utbildning via webben har ökat enga­ gemanget. En annan medvetenhet, vi har bytt ut datorer och styrda skri­ vare, resor har ersatts med video.”

Flera myndigheter framhåller införandet av videokonferenser som en tydlig effekt, genom att det har minskat myndigheternas resande.

(26)

”En ny verksamhet som införlivades för några år sedan, de bestämde innan de var införlivade att de skulle ha videoanläggning på varje kontor. Då hal­ kade de andra in, de har utveckla pc­kamera, det har påverkat mycket och börjar nu träffa sakägarna (kunder) per video.”

Resultaten från enkäten visar att kostnaderna för miljöledningsarbetet har mins­ kat för fler myndigheter (33 procent) än ökat (22 procent). De vanligaste (45 pro­ cent) är att myndigheternas miljöledningsarbete inte har påverkat kostnaderna.

I intervjuerna framkommer det att miljöledningsarbetet i endast några fall har påverkat myndighetens kärnverksamhet. De myndigheter som uppger att kärnverksamheten påverkas är främst intervjupersoner vid högskolor och uni­ versitet som profilerat sina utbildningar mot miljöfrågor samt de myndigheter som integrerat miljöledning i sina kvalitets och processarbeten.

Den statistiska analysen visade att de certifierade myndigheterna i större utsträckning upplever att miljöledningsarbetet har lett till mer ordning och reda generellt sett. Certifierade myndigheter upplever också i större utsträckning att behovet av verksamhetsledningssystem/kvalitetssystem har ökat som en följd av miljöledningsarbetet. Certifierade myndigheter upplever också i större utsträck­ ning att miljöledningsarbetet har gett myndigheten högre trovärdighet. Det finns dock inget samband mellan att myndigheten är certifierad och att de upplever att de har minskat sin miljöpåverkan.

indirekta effekter

En viktig del av de statliga myndigheternas miljöledningsarbete är att identi­ fiera deras indirekta miljöpåverkan. I enkäten fick respondenterna uppge vilka aktiviteter som är relevant för myndigheternas indirekta miljöpåverkan och om miljöledningsarbetet har påverkat dessa aktiviteter. Resultaten visar att myndigheterna i dag inte arbetar med att minska sin indirekta miljöpåverkan i någon större utsträckning. Kunskapsspridning, det vill säga information, rådgiv­ ning och utbildning om miljöpåverkan, är den aktivitet som påverkats i störst utsträckning sedan myndigheterna infört miljöledningssystem. Konkret myndig­ hetsutövning såsom utformning av allmänna råd, skatter och avgifter, beslut om tillstånd samt beslut om bidrag eller annat ekonomiskt stöd, är aktiviteter som påverkats i minst utsträckning. Se figur 7.

Myndigheterna uppger att det är lättare att arbeta med direkt miljöpåverkan, till exempel elförbrukning och avfallshantering, men det finns också exempel på myndigheter som har integrerat sin indirekta miljöpåverkan i sitt miljölednings­ arbete. Den indirekta miljöpåverkan som myndigheterna identifierar är i första hand utbildningsinsatser, upphandling och miljömärkning av sina produkter och tjänster men även effekterna av myndigheternas övergripande mål, så som mins­ kad bakterieresistens, folkhälsa, fler arbetstillfällen eller tillväxt i biståndsländer.

”Ja vi har ett integrerat verksamhetsledningssystem så det påverkar hur vi anskaffar materiel, då blir miljö en del av våra processer.”

(27)

En hypotes i den statistiska analysen var att certifierade myndigheter i större utsträckning arbetade med indirekt miljöpåverkan. I fyra av aktiviteterna fanns det ett positivt samband mellan de certifierade myndigheterna och i vilken utsträckning de arbetade med indirekt miljöpåverkan (Bilaga 4). Det positiva sambandet fanns för beslut om tillstånd, skatter och avgifter, interna­ tionellt arbete samt för forskning och utveckling.

certifiering

Resultaten från enkäten visar att endast elva procent av myndigheterna är cer­ tifierade enligt någon standard idag. Sammanlagt 12 procent har beslutat att certifiera eller kommer sannolikt certifiera sin verksamhet. Ungefär en tredje­ del (31 procent) av myndigheterna kommer sannolikt inte certifiera sig och något fler (38 procent) har inte fattat något beslut i frågan. Se figur 8.

Figur 7. Har införandet av miljöledningssystem påverkat er indirekta miljöpåverkan vad gäller någon av nedanstående aktiviteter? Svaren visar procent för aktiviteter med indirekt påverkan som skett under 2011. 0% 10% 20% 30% 40% 50% Utforma föreskrifter Utforma allmäna råd Beslut om tillstånd

Beslut om bidrag eller annat ekonomiskt stöd Kunskapsspridning

Tillsyn och revision Skatter och avgifter

Forskning och utveckling Internationellt arbete

Har skett under 2011

Figur 8: Certifiering av miljöledningssystem. Vilket påstående stämmer bäst för er myndighet. 11% 3% 9% 31% 4% 38% 4%

Vi har certifierat vårt miljöledningssytem Vi har beslutat om att certifiera oss Vi kommer sannolikt certifiera vårt miljöledningssytem

Vi kommer sannolikt inte certifiera oss Vi är eller kommer miljödimplomera oss istället för att certifiera oss

Inget beslut Vet ej

(28)

Figur 9: Vilka är de viktigaste orsakerna till att ni inte har eller inte ska certifiera ert miljö-ledningssystem (ange tre orsaker).

Figur 10: Vilka är de viktigaste orsaker till att ni har/eller kommer certifiera ert miljölednings-system (ange högst tre skäl).

19% 26% 3% 9% 34% 9% Resursbrist Ej prioriterat Tekniska/adminstrativa problem Inte tillräcklig med kunskap Myndigheten har ingen betydande miljöpåverkan

Annat

För att det är lönsamt Organisera miljöarbetet Stärka myndighetens varumärke För att andra myndigheter har certifierat sig

Krav och föräntningar från omvärlden Annat 30% 31% 5% 26% 3% 5%

Den vanligaste orsaken till att myndigheterna inte certifierat sig (34 procent) är att de inte anser att deras verksamhet har någon betydande miljöpåverkan. Den näst vanligaste orsaken (26 procent) är att frågan inte prioriteras, följt av resursbrist (19 procent). Se figur 9.

De tre vanligaste orsakerna till att myndigheterna certifierar sig är för att stärka myndighetens varumärke (31 procent), för att organisera myndig hetens miljöarbete (30 procent) samt krav och förväntningar från omvärlden (26 pro­ cent). Se figur 10.

(29)

Vi har intervjuat 19 myndigheter, åtta av dem är certifierade enligt standard 14001. Fem av dessa åtta är slumpmässigt utvalda från de 20 myndigheter som är certifierade. Ytterligare tre certifierade myndigheter kom med i ett slumpmässigt urval från samtliga myndigheter med uppdrag att arbeta med miljöledningssystem. De certifierade myndigheter vi intervjuat certifierade sina miljöledningsarbeten mellan åren 2003 och 2009. Fem av dessa har eller har haft verksamheter som är affärsdrivna, vilket utgjort en viktig drivkraft bakom beslutet att certifiera sig. Att vara affärsdriven har ökat kraven på kva­ litetssäkring av produkter och tjänster, medfört kunders förväntningar och krav på certifiering och ökat behov av ordning och reda i verksamheten. I de flesta fall kom initiativet att certifiera verksamheten från myndighetens led­ ningsgrupp, men det finns exempel där initiativet har kommit från engagerade medarbetare.

Av de elva icke­certifierade myndigheter vi talat med uppger tre myndig­ heter att de överväger att certifiera sina ledningssystem i framtiden. De övriga åtta myndigheterna anger att de inte tänker certifiera sina miljölednings­ system. De främsta skälen till detta är att de anser sig ha en för liten miljö­ påverkan eller saknar resurser.

Jämförelse med enkät från 2003

För att kunna mäta hur miljöledningsarbetet på statliga myndigheter har fram­ skridit under de senaste tio åren har vi valt att ställa samma enkätfrågor som Naturvårdsverket ställde i sin utvärderingsenkät till myndigheterna år 2003. certifiering

Resultatet visar att det skett en liten ökning i andelen myndigheter som är certifierade, från sex procent till elva procent av samtliga myndigheter. Det har också skett en viss ökning i antalet myndigheter som sannolikt kommer certifiera sig från tre procent till nio procent. Det har skett en markant skill­ nad i andel myndigheter som uppger att de sannolikt inte kommer certifiera sig. Den andelen har minskat från 57 procent till 31 procent. Det har alltså skett en liten förändring av antalet myndigheter som har certifierar sig, men en tydlig attitydförändring då färre myndigheter idag uppger att de sannolikt inte kommer certifiera sig. Se tabell 1.

tabell 1: Jämförelse mellan enkät 2003 och 2012 gällande certifiering

Jämförelse mellan enkät 2003 och 2012 gällande certifiering 2003 2012

Vi har certifierat vårt miljöledningssystem 6% 11%

Vi har beslutat om att certifiera oss 3% 3%

Vi kommer sannolikt certifiera vårt miljöledningssystem 3% 9%

Vi kommer sannolikt inte certifiera oss 57% 31%

Vi är eller kommer miljödiplomera oss istället för att certifiera oss

(frågan ställdes inte i enkäten från 2003) 0% 4%

Inget beslut 27% 39%

(30)

indirekta effekter

Jämförelsen mellan enkätresultaten 2003 och 2012 visar att myndigheterna i dag arbetar med sin indirekta miljöpåverkan genom sitt miljöledningsarbete i betydligt större utsträckning än de gjorde 2003. Se figur 11. Detta gäller samt­ liga aktiviteter som tas upp i enkäten. Den största ökningen har skett för kun­ skapsspridning (25 procent) och tillsyn (18 procent). Även för internationellt arbete (17 procent) och forskning och utveckling (12 procent) har det skett en omfattande ökning. Indirekta effekter från skatter och avgifter fanns inte alls 2002/2003 men 2012 sker det på fyra procent av myndigheter. Se figur 11.

Figur 11: Har införandet av miljöledningssystem påverkat er indirekta miljöpåverkan vad gäller någon av nedanstående aktiviteter? Jämförelse mellan 2002/2003 och 2011.

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% Utforma föreskrifter Utforma allmäna råd Beslut om tillstånd

Beslut om bidrag eller annat ekonomiskt stöd

Kunskapsspridning Tillsyn och revision

Skatter och avgifter Forskning och utveckling

Internationellt arbete

Har skett under 2011 Har skett under 2002/2003

Resultat från systemanalysen

Med hjälp av orsaks­verkan­diagram­analys försökte vi förstå olika drivkraf­ ters betydelse för ett aktivt miljöledningsarbete inom statliga myndigheter. Det fullständiga orsaks­verksam­diagrammet finns i bilaga 3, och bygger på resul­ tat från tidigare avsnitt i rapporten.

För att tolka resultatet av analysen användes funktion Insight matrix i

Consideo. Se figur 12. Den visar olika drivkrafternas betydelse för att nå ett

aktivt miljöledningsarbete i statliga myndigheter. Ju högre upp till höger driv­ kraften befinner sig i diagrammet, desto större betydelse har den för ett aktivt miljöledningsarbete.

Resultaten visar att ledningens intresse är den starkaste drivkraften. Ledningens intresse innebär att myndigheten avsätter tid och resurser för att arbeta med frågan vilket är en nödvändighet för att få tillstånd ett bra miljö ledningsarbete. Ledningens intresse höjer även frågans status vilket

(31)

påverkar personalen och miljösamordnarens engagemang. Det finns flera drivkrafter som tillkommit under utvecklingen av arbetet som visar sig ha betydande effekt, så som förordningen (döljs bakom nummer 14, se figur 12), återrapporteringskravet, det ursprungliga uppdraget från regeringen och Naturvårdsverkets ranking (döljs bakom nummer 15, se figur 12). De är alla starka drivkrafter på grund av att de direkt påverkar ledningens intresse. Samma sak gäller departementens intresse som genom att efterfråga miljö­ ledningsarbete från myndigheterna kan höja ledningens intresse. Det finns även faktorer som kan variera beroende på myndighet så som personalens och miljö samordnarens engagemang som också har stor betydelse. Betydelsen av att myndigheterna är certifierade framgår i analysen av att extern revision, som nästan bara finns hos certifierade myndigheter, visar sig vara en stark drivkraft.

Figur 12. Insight matrix i dataprogrammet Consideo visar olika drivkrafters betydelse för att nå ett aktivt miljöledningsarbete i statliga myndigheter. Ju högre upp till höger drivkraften befinner sig i diagrammet desto större betydelse har den för ett aktivt miljöledningsarbete.

(32)

Diskussion

Utgångspunkterna för denna utvärdering är att evaluera miljöeffekterna och konsekvenserna av miljöledningsarbetet i statliga myndigheter. I snart 15 år har regeringens genom uppdrag, myndighetsdialog och förordning stimu­ lerat myndigheterna att införa miljöledningssystem. Efter så lång tid är det intressant att fråga sig: Vad har dessa insatser haft för effekt och hur långt har myndigheterna kommit i sitt miljöledningsarbete? Har målen med mil­ jöledningsarbetet nåtts? Är myndigheterna ett föredöme i samhället när det kommit till arbetet med och införandet av miljöledningssystem?

Fler drivkrafter ökar potentialen för

miljöledningsarbete

Det krävs drivkrafter för att företag eller myndigheter ska lägga tid och resur­ ser på att upprätta ett fungerande miljöledningsarbete. Dessa drivkrafter skiljer sig åt mellan myndigheter och företag. De flesta företag agerar på en konkurrerande marknad vilket ger dessa fler drivkrafter att vara ett föredöme gentemot sina kunder i jämförelse med andra företag på samma marknad. De flesta statliga förvaltningar saknar inslag av konkurrens och saknar därför många av de drivkrafterna som ett privat företag. Se sidorna 14–16. Å andra sidan kan myndigheter få krav på sig att exempelvis upprätta ett miljöled­ ningssystem.

Enkätresultaten och intervjuerna visar att de starkaste drivkrafterna för de statliga myndigheternas miljöledningsarbete är de som kommit direkt från regeringen i from av uppdrag och lagstiftning (förordningen). Departementens intresse skulle kunna vara en tydlig signal eftersom det direkt påverkar led­ ningens intresse, och därmed myndigheternas miljöledningsarbete, men är det inte idag. Tidigare studier visar att departementens intresse alltid varit lågt, se exempelvis rapport Miljöledning i staten 2010 (Naturvårdsverket 2011). ledningen behöver tydliga signaler

Enligt utvärderingens inledande systemanalys är ledningens intresse den star­ kaste drivkraften för ett aktivt miljöledningsarbete för statliga myndigheter. Enkätresultatet visar dock att ledningens intresse inte upplevs som starkt. Det vittnar om att det finns potential att öka aktiviteten i statliga myndigheters miljöledningsarbete genom att stimulera ledningens intresse. När regeringen beslöt att införa miljöledningssystem i statliga myndigheter fanns det egent­ ligen bara en drivkraft som var gällande för: uppdraget från departement till myndighet. För att statliga myndigheter skulle drivas till att utveckla ett föredömligt miljöledningsarbete i jämförelse med privata företag skulle denna enda drivkraften väga upp samtliga drivkrafter som driver privata företags miljöledningsarbete. Under arbetets gång har fler drivkrafter skapats, exem­ pelvis på detta är förordningen, återrapporteringskrav, Natur vårds verkets

(33)

sammanställningar och ranking. De har alla stimulerat myndigheternas arbete med miljöledningssystem. Resultatet från utvärderingen visar att myndig­ heterna nu befinner sig i en aktiv fas av sitt miljöledningsarbete. Vi har noterat utifrån enkät och intervjuer att förordningen har inneburit en tydlig signal som har lett till en nystart på vissa myndigheter, en omstart för de som tidi­ gare startat arbetet men som kommit av sig, samt en bekräftelse för redan aktiva och certifierade myndigheter. Förordningen visade sig vara en viktig och stark drivkraft.

Följ upp kraven på miljöledningsarbetet

De tidigare uppdragen till myndigheterna har i flera fall inneburit en upp­ startsfas där arbete och engagemang vilat på några få enskilda medarbetare. Det tidigare uppdragsstyrda miljöledningsarbetet har inte lyckats få ett tydligt fäste i samtliga myndigheters organisation. Det har varit svårt att finna konti­ nuitet i miljöledningsarbetet på grund av att arbetet ofta varit projektbaserat eller personberoende. Då det ofta har varit avhängigt av en eller få personer har det varit svårt att säkerställa kunskap och engagemang när tidigare perso­ nal slutat.

I intervjuerna framkommer att miljöledningsarbetet under perioder tappat fart för att sedan få ny skjuts genom nya direktiv från regeringen, som exem­ pelvis förordningen. Våra intervjuer vittnar om att miljöledningsarbetet i många fall inte utvecklats kontinuerligt, utan snarare tagit växelvisa språng i samband med nya direktiv. Det visar att uppdrag och krav inte i tillräckligt stor utsträckning följts upp av departementen, varpå betydelsen av dessa har avtagit. Även om förordningen innebär ett tydligare krav än regeringsupp­ drag finns det anledning att tro att även förordningens betydelse kan avta med tiden om inte efterlevnaden säkerställs. För att få ut så stor effekt som möj­ ligt av regeringens förordning och direktiv, krävs att departementen utkräver ansvar.

rankingen skapar konkurrens

Naturvårdsverkets ranking, som även om den inte är den starkaste drivkraf­ ten, innebär en tydlig och återkommande uppföljning av myndigheternas miljö ledningsarbete. Den har i viss utsträckning sporrat miljösamordnare, men framförallt har den väckt ledningens intresse, som enligt vår effektanalys är den enskilt avgörande drivkraften. Intervjuerna beskriver att ranking har möjliggjort jämförelse mellan myndigheterna och skapat ett tävlingsmoment. Det tävlingsmomenten har till vis del konstruerat konkurrerande krafter, som flera av de statliga myndigheterna annars saknar.

Myndigheterna efterfrågar att rankingen tydligare ska fokusera på innehållet i arbetet. Det innebär att rankningens poängsystem i större utsträckning bör fokusera på kvalitativa bedömningskriterier. Flera av dem intervjuade önskar också att resultaten från rankningen skulle uppmärksam­ mas mer. Det skulle öka betydelsen för rankningen och i sin tur öka effekten av tävlings momentet mellan myndigheterna.

(34)

krav och förväntningar skiljer sig åt

Vissa myndigheter har ytterligare drivkrafter beror på verksamhetens karak­ tär, exempelvis att de agerar på en konkurrerande marknad eller att deras kunder efterfrågar miljöledningssystem. Våra resultat visar att dessa myndig­ heter också har ett mer aktivt miljöledningsarbete och är certifierade i större utsträckning samt arbetar med sin indirekta miljöpåverkan mer än andra. Dessa myndigheter har i kraft av att vara certifierade även en ytterligare driv­ kraft genom den externa revisionen. Enkäten och intervjuerna visar att certi­ fierade myndigheter ser revisionen som en tydligare drivkraft än myndigheter som endast har intern revision.

En annan typ av drivkraft är omvärldens förväntningar och krav. Enkät­ resultatet visar att det har en viss betydelse för myndighetens vilja att arbeta med miljöledningssystem. Denna drivkraft skiljer sig åt mellan myndigheterna beroende på vilken typ av verksamhet som myndigheterna bedriver. Denna drivkraft är i stor utsträckning avhängig miljöfrågans status i samhället och de förväntningar frågan genererar. Klimatfrågan har satt miljöarbetet i fokus under de senaste åren, vilket även drivit på myndigheternas vilja att arbeta enligt ett miljöledningssystem. Myndigheterna är dock i sig själva viktiga aktörer som med sitt miljöledningsarbete kan påverka förväntningar och krav på andra i samhället.

Både enkät och intervjuer pekar på att kostnadsminskningar inte är en betydande drivkraft, men många ser ända kostnadsminskningar som en posi­ tiv bieffekt av miljöledningsarbetet. Resultatet stämmer väl överens med teorin om att sänkta kostnader i offentlig förvaltning inte är samma starka drivkraft som i den privata sektorn. Det finns heller ingen uttalad målsättning om att miljöledningsarbete ska vara kostnadsbesparande. Enkätresultaten visar också att arbetet för de flesta myndigheterna inte har ökat kostnaderna utan tvärt om minskar dem. Detta tyder på att miljöledningsarbetet i statliga myndigheter med stor sannolikhet varit en kostnadseffektiv insats.

Vår resultatanalys visar att myndigheter med föredömligt miljölednings­ arbete inte är en drivkraft för myndigheter generellt, men kan mycket väl vara kunskapskälla som är intressant för en myndighet som vill utveckla sitt eget miljöledningsarbete.

Förutsättningar för certifiering

Många myndigheter har ett miljöledningssystem men få är certifierade enligt någon internationell standard. Vår analys visar att myndigheter som har eller haft verksamheter som har någon typ av kundkontakt är certifierade i större utsträckning än andra. De har en tydlig drivkraft att certifiera sina ledningssystem eftersom kunderna efterfrågar det. Certifieringen innebär en kvalitetssäkring av myndigheternas produkter och skapar ordning och reda. För vissa universitet används certifieringen som en konkurrensfördel gente­ mot andra universitet och högskolor och ett attraktivit val för sökande stu­ denter. Resultaten visar att certifierade myndigheter har drivkrafter utöver

(35)

förordningen. Enkätresultatet visar att de vanligaste orsakerna till att myndig­ heterna valt att certifiera sig är krav och förväntningar från omvärlden, samt för att stärka myndighetens varumärke.

Andelen myndigheter som anser att de inte kommer certifiera sig har mins­ kat betydligt sedan 2003. Se tabell 1, sidan 28. Myndigheternas attityd till cer­ tifiering har ändrat sig över tid. Det är fler som är villiga att certifiera sig idag än för nio år sedan, varför man kan förvänta sig fler certifierade myndigheter i framtiden. Utvärderingen visar även att förordningen har lett till ett omtag i miljöledningsarbetet inom statliga myndigheter. Kanske kan detta omtag också ändrat myndigheternas inställning till certifieringen av miljölednings­ system? Detta är en attitydförändring som i dagsläget inte övergått till prak­ tiskt handling. Andelen myndigheter som fattat beslut om att certifiera sina ledningssystem är lika stor, tre procent, som för nio år sedan.

Det är för tidigt idag att säga om myndigheter som inte har kunder eller är i någon typ av konkurrens kommer certifiera sig på grund av förordningen. Det är oklart om rankingen som drivkraft är tillräckligt stark för att få myn­ digheter att certifiera sig. Certifiering i sig innebär inte heller att miljöled­ ningssystemet är bättre än icke­certifierade miljöledningssystem, vilket den statistiska analysen också visar. Däremot är förutsättningarna bättre för att miljöledningsarbetet blir bra.

De vanligaste anledningarna till att myndigheterna inte certifierat sig är enligt enkäten är att myndigheterna upplever att de inte har någon bety­ dande miljöpåverkan samt att de saknar resurser och att det därför inte är prioriterat. Endast nio procent anser att de inte har tillräckligt med kunskap för att certifiera sig. Det finns anledning att tro att myndighetens syn på sin egen miljöpåverkan och vilja att certifiera sig kan öka med mer kunskap. Vår effektanalys visar att ledningen intresse är avgörande för myndighetens miljö­ ledningsarbete. Miljösamordnarens kunskap om myndighetens miljöpåverkan är viktig, men det är till syvende och sist ledningen som avsätter tid och resur­ ser för en certifiering av myndighetens miljöledningssystem. Det är dock vik­ tigt att kunskapen finns hos miljösamordnaren och i organisationen men det krävs att även ledningen kan och vill ta till sig den kunskapen.

Detta motiverar att departementet ger myndigheterna i uppdrag att utreda varför de inte valt att certifiera sitt miljöledningssystem. Där kan Natur vårds­ verket spela en roll genom att sprida kunskap och förståelse. Redan certifie­ rade myndigheter kan i ökad utsträckning redogöra för för delarna med en certifiering. De kan på så sätt agera förebilder och bollplank till andra myn­ digheter.

Samtliga certifierade myndigheter uppger att certifieringen bidrar inte bara till ett bättre miljöledningsarbete utan också till ett bättre kvalitetsarbete över lag. Resultaten visar också att de certifierade myndigheterna i större utsträck­ ning jobbar med indirekta miljöeffekter.

Figure

Figur 1. Illustration av måluppfyllelseanalys. 1
Figur 2. Visar andelen miljöcertifierade företag inom tillverkningsindustrin fördelat på antal anställ- anställ-da år 2007
Figur 3: I vilken utsträckning är följande miljökvalitetsmål relevanta för er verksamhet? 0 = inte  alls och 3 = helt och hållet.
Figur 4: Hur starka har följande drivkrafter varit för utvecklingen av ert miljöledningssytem?  1 = ingen drivkraft, 10 = Mycket stark drivkraft.
+7

References

Related documents

[r]

• Ju större massa ett föremål har, desto större är trögheten och desto större kraft behövs för att öka eller minska föremålets fart.. • Trögheten gör också att

Resultat av energi sparande i statliga myndigheter, kommuner och stora fastighetsförvaltare. FRÅGEFORMULÄR NR

En verksamhetscontroller på Statens institutionsstyrelse ska hantera underlaget från verksamhetsområdena som täcker till exempel in nyckeltal för verksamheten, uppföljning

Due to this strong coupling and the first order allowed optical transition between the lowest energy singlets, we infer that the decay through the red- shifted singlet optical

Direkta kostnader är naturligtvis inga problem att fördela på de olika verksamheterna, men för att myndigheten skall följa principen om full kostnadstäckning 7 krävs också att

Om vi till exempel ser till den enskilda kategori effektiviteten och produktiviteten i verksamheten måste alla fem komponenterna vara närvarande och fungera effektivt för att

Syftet med denna studie har varit att skapa förståelse för vilka dimensioner som påverkar statliga myndigheters digitala mognad, samt hur myndigheterna kan arbeta med dessa