Modell för tillsyn styrd av
miljökvalitetsmålen
Modell för tillsyn styrd av
miljökvalitetsmålen
BESTÄLLNINGAR Ordertelefon: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen Box 1110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln NATURVÅRDSVERKET Tel: 08-698 10 00 (växel) Internet: www.naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket 106 48 Stockholm ISBN 91-620-5347-7.pdf ISSN 0282-7298
Illustrationer: Tobias Flygar – miljömålsillustration på omslaget Kjell Ström – övriga illustrationer
ã Naturvårdsverket 2003 Elektronisk publikation
Förord
Detta är en rapport från ett utvecklingsprojekt som Naturvårdsverket har bedrivit tillsammans med Socialstyrelsen. Representanter från länsstyrelserna i Jönköping och Södermanland samt Eskilstuna och Tranås kommuner har medverkat i projektgruppen och har haft stort inflytande på arbetet och rapportens innehåll. Men även många andra tjänstemän från de operativa tillsynsmyndigheterna har lämnat synpunkter och påverkat projektets resultat. Rapporten som redovisar resultatet av denna process är ett första steg i utvecklingen mot en tillsyn som är mer kopplad till miljökvalitetsmålen.
TIM-projektet, där TIM står för Tillsyn och Miljömål, startades hösten 2002. En av projektets uppgifter var att ta fram en modell som kan inspirera och underlätta för de operativa tillsynsmyndigheterna att bedriva en tillsyn som styrs av de nationella miljökvalitetsmålen. I denna rapport beskrivs en sådan modell. I rapporten redovisas också Naturvårdsverkets slutsatser och vad verket avser att göra med anledning av projektets resultat.
TIM-projektet är ett miljömålsövergripande projekt som finansierats av Miljömåls-rådet.
Modellen och övrigt material till rapporten har utarbetats av TIM-projektets projekt-grupp som har bestått av Björn Pettersson och Pia Ekström, Naturvårdsverket, Anders Jansson och Carina Lundgren, Länsstyrelsen i Södermanland, Torbjörn Andersson, Länsstyrelsen i Jönköping, Annelie Johansson, Tranås kommun samt Ingela Nilsson och Jessika Mähler, Eskilstuna kommun. Bo Pettersson och Anne Wynne, Socialstyrelsen respektive Naturvårdsverket, har också bidragit till arbetet.
Stockholm i december 2003
Kerstin Cederlöf
Innehållsförteckning
Förord ... 3
Innehållsförteckning ... 5
Sammanfattning ... 7
Modell för tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen... 7
Ytterligare åtgärder för att stödja tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen... 7
Summary... 9
Model for inspection and enforcement governed by the environmental quality objectives ... 9
Further measures to support inspection and enforcement governed by the environmental quality objectives ... 9
1 Bakgrund och syfte ... 11
1.1 Bakgrund... 11
1.2 Rapportens syfte... 12
2 Metod och avgränsning... 13
2.1 Vad menas med miljökvalitetsmål och miljömål? ... 13
3 Målstyrd tillsyn, varför och hur? ... 14
3.1 I början av en process... 14
3.2 TIM:s modell vägleder... 15
3.2.1 Behovsutredningen ... 15
3.3 Den händelsestyrda vardagen och resurser hos tillsynsmyndigheten ... 16
4 Slutsatser och förslag på ytterligare åtgärder... 17
4.1 Pilotprojekt... 17
4.2 Målstyrd tillsyn kräver enhetlighet ... 17
4.2.1 Central och regional tillsynsvägledning ... 18
4.3 Miljökvalitetsmålens rättsliga status... 18
4.4 Information och förankring vid departementen ... 21
4.5 Miljömålen och andra samhällsmål ... 21
4.6 Uppföljning och utvärdering... 23
4.6.1 Tillsynsvägledande myndigheters uppföljning och utvärdering... 23
4.6.2 Indikatorer ... 24
4.7 Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, avgifter för prövning och tillsyn ... 24
4.7.1 Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ... 25
4.7.2 Avgifter för prövning och tillsyn... 25
4.8 Miljömål – miljörapport... 25
5 Modell för tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen ... 27
5.1. Förutsättningar för modellen... 27
5.2.1 Vilket underlag har vi för att bedöma tillsynsbehovet?... 31
5.2.2 Vilka problemområden kan vi identifiera? ... 34
5.2.3 Vilka verksamheter och åtgärder bör bli föremål för tillsyn?... 36
5.2.4 Vilken tillsynsmetod ger störst miljönytta?... 36
5.2.5 Behovet av tillsyn – behovsutredningens resultat och användning ... 38
5.3 Tillsynsplan – prioritering och planering... 39
5.3.1 Prioritering... 39
5.3.2 Mål för varje tillsynsinsats... 40
5.4 Egen uppföljning och utvärdering... 40
5.4.1 Uppföljning... 41
5.4.2 Utvärdering... 43
6 Ett exempel på behovsutredning och tillsynsplan ... 45
6.1 Behovsutredningen... 45
6.1.1 Underlag för att bedöma tillsynsbehovet ... 45
6.1.2 Identifiering av problemområden ... 47
6.1.3 Identifiering av verksamheter och åtgärder som bör bli föremål för tillsyn .... 48
6.1.4 Val av tillsynsmetod för störst miljönytta... 49
6.1.5 Behovet av tillsyn – behovsutredningens resultat och användning ... 49
6.2 Tillsynsplanen – prioritering och planering utifrån tilldelade resurser ... 50
BILAGOR:
1.
Definition av och diskussion kring vissa begrepp
2. Referenser
Sammanfattning
Modell för tillsyn styrd av miljökvalitetsmålenTonvikten i rapporten ligger på beskrivning av en modell för hur en tillsyn som är styrd av miljökvalitetsmålen kan planeras, genomföras, följas upp och utvärderas. Behovsut-redningen utgör grunden för ett effektivt tillsynsarbete styrt av miljökvalitetsmålen. Den bör, enligt den modell som beskrivs i kapitel 5, baseras på behovet av tillsyn utifrån ett miljömålsperspektiv. Utgångspunkten för tillsynsbehovet är miljöbalkens syfte, miljökvalitetsmålen och de regionala och lokala miljömål som miljökvalitetsmålen är nedbrutna till.
Tillsynen har tidigare i stor utsträckning varit inriktad på utsläpp från industrier och andra anläggningar. Men många miljöproblem handlar om resurshushållning eller diffusa utsläpp t.ex. under olika produkters livscykel från råvaruhantering till produktion, användning, återvinning och slutligt omhändertagande. Olika typer av tjänster som t.ex. handel och turism kan också orsaka miljöproblem. Det är här ett systemskifte kan
skönjas. Det är miljömålen som avgör vilka verksamheter och åtgärder som myndigheten ska bedriva tillsyn över. I längden bör detta synsätt leda till en förändrad tillsyn, där andra områden än idag kan komma att prioriteras. Samtidigt ska dock alla de händelsestyrda ”måste-uppgifter” som har ålagts tillsynsmyndigheten utföras, t.ex. handlägga anmäl-ningsärenden, göra åtalsanmälningar, besluta om miljösanktionsavgifter, m.m. Ytterligare åtgärder för att stödja tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen
I samband med TIM-projektets aktiviteter har de operativa tillsynsmyndigheterna påtalat flera omständigheter som bör åtgärdas eller belysas för att ytterligare förbättra möjlighe-terna att bedriva en tillsyn som styr mot miljökvalitetsmålen. Det är inte tillräckligt med en modell för hur arbetet kan bedrivas. Det behövs även stöd på andra sätt. Nedan följer några exempel.
TIM:s modell bör testas. Naturvårdsverket har därför för avsikt att göra en förstudie för att undersöka behovet av pilotprojekt.
För att underlätta de operativa tillsynsmyndigheternas arbete med planering och prioritering av tillsyn är det viktigt att de centrala tillsynsmyndigheterna utvecklar en samsyn gällande miljöbalkens tillsynsbegrepp. Försök i denna riktning har gjorts tidigare. och Naturvårdsverket anser det angeläget att tillsammans med andra centrala myndigheter fortsätta detta arbete. Utredningen om en tydligare och effektivare statlig tillsyn,
Tillsynsutredningen, kan få stor betydelse för vad som i framtiden kan inkluderas i tillsyn enligt miljöbalken eftersom utredningen ska göra en djupare analys av tillsynsbegreppet i allmänhet och effekterna av ett snävare begrepp. Naturvårdsverket avser därför att avvakta utredningens betänkande innan frågan tas upp på nytt.
För att beakta miljökvalitetsmålen höga status och underlätta för de operativa tillsyns-myndigheterna att planera och utföra tillsyn och att formulera beslut med bäring mot
målen, avser Naturvårdsverket att till Miljöbalkskommittén och Miljömålsrådet framföra att sambandet mellan miljökvalitetsmålen och miljöbalken bör göras tydligare.
Vissa detaljregler för tillsynen upplevs inte bidra till en utveckling där miljökvalitets-målen uppnås. Enligt många finns denna konflikt särskilt inom avfallsområdet. Detaljreg-ler som står i konflikt med målstyrningen bör successivt arbetas bort. Naturvårdsverket har därför för avsikt att arbeta för mer målstyrning och motverka onödig detaljreglering, t.ex. i arbetet med EG-direktiv.
Summary
Model for inspection and enforcement governed by the environmental quality objectives
The emphasis in this report is on describing a model of how inspection and enforcement governed by the environmental quality objectives can be planned, carried out, followed up and evaluated. An investigation of needs provides the basis for effective inspection and enforcement work governed by the environmental quality objectives. According to the model described in Section 5, it should be based on the need for inspection and enforcement from an environmental objectives perspective. The premises underlying the need for inspection and enforcement are the purpose of the Environmental Code, the environmental quality objectives and local environmental objectives into which the environmental quality objectives are broken down.
Inspection and enforcement have previously been largely focused on emissions from industrial plants and other facilities. But many environmental problems are concerned with conservation of resources or diffuse emissions, for example during the lifecycle of different products from the handling of raw materials to production, use, recycling and final disposal. Various types of services such as trade and tourism may also cause environmental problems. It is here that a system change can discerned. It is the environ-mental objectives that dictate what activities and actions the authority is to supervise. In the long term, this approach should lead to a change in inspection and enforcement, where priority may be given to different areas than today. At the same time, however, the “must-do” tasks governed by events which have been imposed on the supervisory authority have to be carried out, for example dealing with notification matters, issuing notices of action, deciding on environmental penalty charges etc.
Further measures to support inspection and enforcement governed by the environmental quality objectives
In conjunction with activities under the TIM project, the inspection and enforcement authorities have criticised several circumstances which should be rectified or elucidated in order to further improve the prospects of undertaking inspection and enforcement governed by the environmental quality objectives. A model of how the work can be undertaken is not sufficient. There is also a need for support in other ways. Some examples follow below.
The TIM model should be tested. The Swedish Environmental Protection Agency therefore intends to study the need for pilot projects.
To ease the work of the inspection and enforcement authorities on planning and prioritising inspection and enforcement, it is important that the central inspection and enforcement authorities can agree on a shared view with regard to the concepts of inspection and enforcement in the Environmental Code. Attempts to do so have been
essential to continue this work together with other central authorities. The commission of inquiry on a clearer and more effective form of state inspection and enforcement, the Inspection and Enforcement Commission, may be of great significance in determining what can be included in the future in inspection and enforcement under the Environ-mental Code, as the Commission is to make a more in-depth analysis of the concept of inspection and enforcement in general and the effects of a narrower concept. The Swedish Environmental Protection Agency therefore intends to wait for the Commission to report before returning to this question.
To respect the high status of the environmental quality objectives and make it easier for the inspection and enforcement authorities to carry out inspection and enforcement and formulate decisions aimed at the objectives, the Swedish Environmental Protection Agency intends to put forward to the Environmental Code Committee and the Environ-mental Objectives Council the view that the relationship between the environEnviron-mental quality objectives and the Environmental Code should be made clearer.
Some detailed rules for inspection and enforcement are not felt to contribute to devel-opment in which the environmental quality objectives are attained. In the view of many, this conflict exists particularly in the area of waste. Detailed rules which conflict with management by objectives should be gradually eliminated. The Swedish Environmental Protection Agency therefore intends to promote more management by objectives and counteract unnecessary detailed regulation, for example in work on European Community Directives.
1 Bakgrund och syfte
1.1 Bakgrund
Tillsynen ska säkerställa miljöbalkens mål, den hållbara utvecklingen, som konkretiseras i de 15 miljökvalitetsmålen. Metoder behöver utveckla så att tillsynen så långt som möjligt blir styrd av miljökvalitetsmålen. Det har konstaterats i bl.a. MARS-projektets slutrapport, ”Ny dynamik i det regionala miljöarbetet”, Naturvårdsverkets rapport 5129 (2000), och i Naturvårdsverkets rapport ”Förutsättningar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken. Uppföljning och utvärdering”, Rapport 5209 (2002). Av MARS-projektets slutrapport framgår också att samverkan bör öka mellan dem som arbetar med tillstånds-prövning och tillsyn och dem som arbetar med att utveckla miljömålen.
Miljömålskommittén skrev i sitt betänkande (SOU 2000:52, del 2, sid. 690) att en väl fungerande tillsyn är viktig för att miljömålsarbetet verkligen ska leda fram till de mål som har formulerats. Det är därför angeläget att tillsynen prioriteras och dess strategiska betydelse används i miljömålsarbetet. Tillsynsplaner kan och bör användas som
instrument i arbetet med att nå miljömålen.
För att följa upp dessa konstateranden startades TIM-projektet år 2002. TIM-projektet har syftat till att stimulera och motivera de myndigheter som bedriver operativ tillsyn enligt miljöbalken att utveckla sitt tillsynsarbete så att det styrs av miljökvalitetsmålen. Målen för TIM är att i samverkan med centrala, regionala och lokala myndigheter utveckla tillsynsvägledningen till de operativa tillsynsmyndigheterna genom att:
1. inventera och redovisa exempel på arbetsformer där miljökvalitetsmålen har använts vid planering, genomförande, uppföljning och utvärdering av operativ tillsyn vid länsstyrelser och kommuner,
2. utveckla en eller flera modeller som visar hur planering, genomförande, upp-följning och utvärdering av det operativa tillsynsarbetet på ett strukturerat sätt kan utgå från miljökvalitetsmålen,
3. undersöka om det, inom ramen för arbetet med modeller enligt punkt 2, är möjligt att ta fram indikatorer som kan användas vid planering, uppföljning och utvärdering av tillsyn,
4. redovisa arbetet enligt punkt 2 och 3 i en rapport.
TIM-projektets arbete med att inventera och redovisa exempel på arbetsformer för operativ tillsyn redovisas i Naturvårdsverkets Rapport 5267 Tillsyn och miljömål – en idésamling (mars 2003). TIM:s projektgrupp, som under hösten 2002 och vintern 2003 utarbetade Rapport 5267, har under våren 2003 arbetat vidare med att ta fram en modell för hur de operativa tillsynsmyndigheterna kan arbeta med planering, genomförande, uppföljning och utvärdering av tillsyn som är styrd av miljökvalitetsmålen. Det är framför allt denna modell som presenteras i föreliggande rapport.
1.2 Rapportens
syfte
Denna rapport syftar till att redovisa resultatet från ett utvecklingsprojekt (TIM-projektet) som Naturvårdsverket har bedrivit tillsammans med Socialstyrelsen. Rapporten redovisar främst en modell (se kapitel 5 och 6) som syftar till att inspirera och hjälpa de operativa tillsynsmyndigheterna att utveckla en tillsyn som styrs av de nationella miljökvalitetsmå-len,. Den redovisade modellen kan förhoppningsvis hjälpa myndigheterna att starta en process där de utifrån sina förutsättningar finner metoder för att planera och utföra tillsynen utifrån de nationella miljökvalitetsmålen.
Rapporten syftar också till att lyfta fram omständigheter som bör uppmärksammas så att möjligheterna att bedriva en tillsyn som styrs av miljökvalitetsmålen ytterligare förbättras (se kapitel 4).
Rapporten redovisar resultatet av ett samarbete mellan Naturvårdsverket och operativa tillsynsmyndigheter och ska ses som stöd för ett fortsatt utvecklingsarbete. Rapporten utgör inte något allmänt råd och är heller ingen handbok för de operativa tillsynsmyndig-heternas arbete.
2 Metod och avgränsning
TIM-projektet och denna rapport är ett resultat av ett nära och omfattande samarbete mellan Naturvårdsverket och flera operativa tillsynsmyndigheter. De operativa tillsyns-myndigheter som varit representerade i projektgruppen (se förordet) har haft stort inflytande över rapporten. Projektgruppen och projektledningen för TIM-projektet har tillsammans arbetat fram den modell som presenteras i denna rapport. Projektgruppen har också lyft fram flera omständigheter som bör åtgärdas eller belysas för att ytterligare öka möjligheterna att bedriva en tillsyn som styr mot miljökvalitetsmålen. Dessa harNaturvårdsverket beaktat i sina slutsatser och förslag (se kapitel 4).
Det är främst projektgruppens samlade kunskaper och erfarenheter, tillsammans med fakta och synpunkter som inkommit vid gruppens kontakter med kollegor och myndighe-ter, som har legat till grund för projektets resultat. Även det faktaunderlag som erhölls vid arbetet med rapport 5267 Tillsyn och miljömål – en idésamling (mars 2003), har utgjort ett viktigt underlag för arbetet.
Resultatet av projektgruppens arbete har diskuterats i en brett sammansatt referens-grupp bestående av representanter från de operativa tillsynsmyndigheterna, Kemikaliein-spektionen, Socialstyrelsen, Miljömålsrådets kansli, Tillsyns- och föreskriftsrådets kansli och Svenska Kommunförbundet.
Ett seminarium hölls den 7 maj 2003 med syfte att få synpunkter på den utarbetade modellen och på projektgruppens slutsatser och förslag. Landets kommuner, länsstyrelser, centrala verk och departement bjöds in till seminariet. Synpunkter från seminariet har beaktats i arbetet och har påverkat rapporten. Projektgruppen har deltagit i flera
seminarier och evenemang (Envisions, ToFR, Miljöbalksdagarna, TVL-nätverk m fl) och spridit information genom Tillsynsnytt, M-plus och Miljö&Hälsa och har på så sätt spridit TIM-projektets idéer. Processen i sig är det viktigaste för TIM-projektet, inte denna rapport. Det har under år 2003 visat sig att många tillsynsmyndigheter är intresserade av arbetssättet och villiga att i praktiken försöka styra sin tillsyn mot miljömålen.
Rapporten och den modell för tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen som redovisas, avser endast operativ tillsyn enligt miljöbalken.
2.1
Vad menas med miljökvalitetsmål och miljömål?
I rapporten används de båda begreppen miljökvalitetsmål och miljömål. Med miljökvali-tetsmål menas de 15 miljökvalimiljökvali-tetsmål som beskriver önskat miljötillstånd inom en generation. Dessa antogs av riksdagen 1999.
Begreppet miljömål används i rapporten som ett samlingsbegrepp för miljökvalitetsmå-len med delmål och de regionala och lokala miljömåmiljökvalitetsmå-len. De regionala och lokala
miljömålen är i många fall inte formulerade på ett sådant sätt att de anger den miljökvali-tet som är önskvärd.
3 Målstyrd tillsyn, varför och
hur?
Tillsynens syfte framgår av 26 kap. 1 §, första stycket, miljöbalken. Tillsynen ska ”säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken”. Tillsynen är betydelsefull som redskap för att genomdriva miljöbalkens syfte att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Den ekologiskt hållbara utvecklingen är
konkretiserad i de av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen. Tillsynen ska bedrivas så att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås och följaktligen måste den kopplas till miljökvalitetsmålen. För att lyckas med det behöver det utvecklas metoder för att koppla tillsynen till miljökvalitetsmålen. Samtidigt ska alla de ”måste-uppgifter” som har ålagts tillsynsmyndigheten utföras, t.ex. handlägga anmälningsärenden, göra åtalsanmälningar, besluta om miljösanktionsavgifter, m.m.
Det är värt att notera att tillsynsmyndighetens uppgift att kontrollera efterlevnaden av miljöbalken ska ske i nödvändig utsträckning (26 kap. 1 §, andra stycket, MB). Det betyder att tillsynen inte kan och inte heller ska utöva kontroll över all lagefterlevnad1.
Det är den operativa tillsynsmyndighetens uppgift att bedöma vad som är nödvändig utsträckning.
Det är bara om tillsynsmyndigheten kan freda resurser för en prioriterad och planerad målstyrd tillsyn som tillsynen kan drivas med sikte på att uppnå miljömålen. Om det lyckas bör det bli möjligt att minska omfattningen av den händelse- och utifrånstyrda verksamheten.
Tillsyn enligt miljöbalken är endast ett av flera styrmedel som samhället har till förfogande för att uppnå miljökvalitetsmålen.
Att länsstyrelserna fastställer regionala miljömål är ett viktigt led i att styra tillsynen mot miljökvalitetsmålen. Ju mer miljömålen bryts ner, desto lättare bör det vara att styra tillsynen mot dem. Det är därför viktigt att de länsstyrelser som ännu inte fastställt regionala miljömål aktivt arbetar för att göra detta. Kommunerna kan sedan formulera lokala miljömål, som kan användas som stöd för bl.a. de lokala tillsynsmyndigheternas tillsynsarbete.
3.1
I början av en process
Riksdagen har genom miljökvalitetsmålen konkretiserat målen för den ekologiskt hållbara utveckling som miljöbalken syftar till. Eftersom tillsynens huvuduppgift är att säkerställa syftet med balken är det viktigt att tillsynen styrs av miljökvalitetsmålen.
1 Se proposition 1997/98:45 (miljöbalkspropositionen), avsnitt 4.28.4, s. 503, samt Jordbruksutskottets
Att få till stånd en tillsyn enligt miljöbalken som är styrd av miljökvalitetsmålen hos de operativa tillsynsmyndigheterna får ses som en process. TIM-projektet kan ses som en början, och projektets resultat kan utgöra ett hjälpmedel för den enskilda tillsynsmyndig-heten i dess arbete med målstyrd tillsyn. Ju fler tillsynsmyndigheter som påbörjar denna process desto större blir kunskapen om och exemplen på hur man praktiskt kan gå till väga.
Det är viktigt att både politiker och personal är delaktiga i processen att göra tillsynen mer styrd av miljömålen. Om fler och fler drar åt samma håll och samtidigt utbyter erfarenheter med varandra bör det kunna leda till att det målstyrda tillsynsarbetet ständigt utvecklas och förbättras. Miljökvalitetsmålen och miljöbalken gäller alla. Ett gemensamt synsätt på hur tillsyn bör bedrivas med gemensamma rutiner för uppföljning och
utvärdering bör i längden leda till att tillsynen lämnar större bidrag till måluppfyllelsen.
3.2
TIM:s modell vägleder
Det finns stort intresse och engagemang bland de operativa tillsynsmyndigheterna för att arbeta med tillsyn som styrs av miljökvalitetsmålen. Många har frågat efter vägledning i detta arbete. Förhoppningen är att tillsynsmyndigheterna genom TIM-projektets förslag på modell får ett stöd i sitt arbete mot en målstyrd tillsyn. De tillsynsmyndigheter som redan har påbörjat sitt arbete med målstyrd tillsyn kan genom TIM-projektets modell få ytterligare inspiration och idéer om hur tillsynsarbetet kan bedrivas så att det medverkar till att samhällets miljömål uppnås.
3.2.1 Behovsutredningen
En behovsutredning utgör grunden för ett effektivt tillsynsarbete styrt av miljökvalitets-målen. Behovsutredningen utgör således även grunden för arbetet enligt den modell för tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen som presenteras i kapitel 5. Med en väl genomarbetad behovsutredning bör den operativa tillsynsmyndigheten ha en god grund att stå på, för att kunna planera och prioritera sin tillsynsverksamhet så att man med tillgängliga resurser uppnår mest miljönytta.
Behovsutredningen bör enligt den modell som redovisas i kapitel 5 baseras på behovet av tillsyn utifrån ett miljömålsperspektiv. Utgångspunkten för tillsynsbehovet är
miljöbalkens syfte, miljökvalitetsmålen och de regionala och lokala miljömål som miljökvalitetsmålen är nedbrutna till. Tillsynen har tidigare i stor utsträckning varit inriktad på att åtgärda utsläpp från industrier och andra anläggningar. Men många miljöproblem uppstår vid diffusa utsläpp t.ex. under olika produkters livscykel från råvaruhantering till produktion, användning, återvinning och slutligt omhändertagande. Olika typer av tjänster som t.ex. handel och turism kan också orsaka miljöproblem. Det är här ett systemskifte kan skönjas. Antalet tillsynsobjekt eller typ av tillsynsobjekt utgör i sig inte grunden för tillsynsbehovet. Det är miljömålen som avgör vilka verksamheter och åtgärder som myndigheten behöver bedriva tillsyn över. Inte heller miljöbalkens
ska använda vid lagöverträdelser och när tillsyn utförs. I längden bör detta synsätt leda till en förändrad tillsyn, där andra områden än idag kan komma att prioriteras.
Det går inte att exakt fastställa behovet av tillsyn och vilka resurser som krävs för denna tillsyn. Miljöbalken är en ramlag och behovet av tillsyn är i mångt och mycket en bedömningsfråga.
3.3
Den händelsestyrda vardagen och resurser hos
tillsynsmyndigheten
Ett problem som lyfts fram i många sammanhang är hur myndigheterna ska frigöra tid för målstyrd tillsyn. Frågan är relevant och samtidigt väldigt komplex, och några enkla svar finns inte. Problemet handlar till stor del om hur tillsynsmyndigheten hanterar den
händelsestyrda tillsynen. Målstyrd tillsyn i sig självt är ett av verktygen för att prioritera i den händelsestyrda vardagen. Andra verktyg för att minimera och effektivisera det händelsestyrda arbetet är bl.a. att utveckla myndighetens och arbetets organisation och att bedriva ett aktivt kvalitetsarbete, se TIM-projektets Idésamling, Naturvårdsverkets rapport 5267.
Tidsutrymmet är begränsat och här kan en lösning på problemet skönjas. Det handlar inte om att genom ett trollslag skapa tid. Ska vi jobba för att uppnå miljökvalitetsmålen så gäller det att skapa utrymme för att arbeta med målstyrd tillsynsplanering.
Tillsynsmyndigheten måste ta sikte på miljömålen i ett längre perspektiv, och här vilar ansvaret tungt på de chefer som ska leda arbetet med att målstyra tillsynen. En stor del av detta arbete handlar om attitydförändringar.
I den allmänna debatten framkommer det ibland att det är brist på resurser inom den offentliga sektorn. Det mer effektiva och målinriktade arbetet kan kanske vara lösningen på den resursbrist som finns inom den offentliga sektorn. I rapporten ”Det intellektuella kapitalet i kommuner och landsting – verksamhetens dolda potential”, Komrev, 2001, diskuteras bland annat detta, något som även en operativ tillsynsmyndighet kan ha nytta av.
Med ett förenklat synsätt har man i normalfallet endast en bild av vad det hela skall kosta, och endast en diffus uppfattning om vad man betalar för, dvs. innehållet i verksamheten. Därför vore det omvända synsättet att föredra, genom att inledningsvis göra en klar beskrivning av uppdraget för de olika kommu-nala verksamheterna och då i termer av mer än ekonomi. När det klart framgår vad som skall presteras och till vilken kvalitet, kan man återvända till resonemanget om pengar och eventuell resursbrist. Det intellektuella kapitalet i kommuner och landsting – verksamhetens dolda potential, Komrev, 2001
4 Slutsatser och förslag på
ytterligare åtgärder
I samband med TIM-projektets aktiviteter och övriga kontakter med de operativa
tillsynsmyndigheterna har flera omständigheter påtalats som bör åtgärdas eller belysas för att ytterligare öka möjligheterna att bedriva en tillsyn som styr mot miljökvalitetsmålen. Det räcker inte att presentera en modell för arbetet. Det behövs även stöd på andra sätt. Som ett resultat av projektet drar därför Naturvårdsverket följande slutsatser och lämnar följande förslag.
4.1 Pilotprojekt
Naturvårdsverket avser att:
göra en förstudie för att undersöka behovet av pilotprojekt.
Flera operativa tillsynsmyndigheter har framfört önskemål om att Naturvårdsverket ska stödja ett ”pilotprojekt”. Tanken med ett pilotprojekt är att en eller ett par tillsynsmyndig-heter med stöd av Naturvårdsverket påbörjar sitt tillsynsarbete enligt den modell som presenteras i kapitel 5. Resultat och erfarenheter av detta arbete kan sedan spridas till andra tillsynsmyndigheter.
4.2
Målstyrd tillsyn kräver enhetlighet
Naturvårdsverket avser att:
tillsammans med andra centrala myndigheter, i exempelvis Tillsyns- och föreskriftsrådet (ToFR), fortsätta arbetet att utveckla en samsyn gällande miljöbalkens tillsynsbegrepp. Naturvårdsverket avvaktar dock Tillsyns-utredningens betänkande innan frågan tas upp på nytt.
Ett genombrott för målstyrd tillsyn kräver att alla myndigheter på central, regional och lokal nivå strävar åt samma håll. I dagsläget är signalerna inkonsekventa – i ena fallet en uppmuntran att lyfta blicken och jobba mot miljömålen och i nästa andetag ett reglerings-brev som kräver en återrapportering som är helt styrd av ett objektsorienterat synsätt.
Det är en stor fördel om samtliga myndigheter samlar sig bakom ett gemensamt tillsynsbegrepp. Vad menar vi med tillsyn? Nu finns det flera tolkningar av begreppet
tillsyn i allmänhet men även av den praktiska tillämpningen av miljöbalkens tillsynsbe-grepp vilket skapar en frustration hos de operativa tillsynsmyndigheterna. Det är viktigt att myndigheterna är eniga om att tillsyn enligt miljöbalken kan bedrivas på olika sätt. Tillsyn enligt balken är något mer än en kontrollerande verksamhet. En viktig uppgift för den operativa tillsynen är också att informera och ge råd till dem som berörs av
miljölagstiftningen, dvs. både allmänhet och verksamhetsutövare. Det kan ske i form av kurser, seminarier eller utskick av information, men också i samband med inspektionsbe-sök.
Försök att utveckla en samsyn gällande miljöbalkens tillsynsbegrepp har gjorts tidiga-re, och det är viktigt att detta arbete fortsätter. Utredningen om en tydligare och
effektivare statlig tillsyn, Tillsynsutredningen, ska till den 15 september 2004 göra en djupare analys av tillsynsbegreppet i allmänhet och effekterna av ett snävare begrepp (Dir. 2003:70, Finansdepartementet). Utredningen kan få stor betydelse för vad som i framtiden kan inkluderas i tillsyn enligt miljöbalken. Naturvårdsverket avser därför att avvakta utredningens betänkande innan frågan tas upp på nytt.
4.2.1 Central och regional tillsynsvägledning
Central och regional tillsynsvägledning bör utgå från miljökvalitetsmålen. Myndigheterna bör enas kring en tillsynsvägledning som stimulerar en systematiskt genomförd operativ tillsyn som styrs av miljökvalitetsmålen med delmål och som leder till en hållbar utveckling.
För att få en fungerande målstyrd tillsyn som styr mot miljökvalitetsmålen krävs att länsstyrelserna regionaliserar de nationella miljökvalitetsmålen. Kommunerna har en viktig roll när det gäller att bryta ner de regionala miljömålen till lokala miljömål, i syfte att bl.a. underlätta för tillsynsmyndigheterna att bedriva en tillsyn som är styrd av miljökvalitetsmålen.
4.3
Miljökvalitetsmålens rättsliga status
Naturvårdsverkets avser att till Miljöbalkskommittén och Miljömålsrådet framföra att:
sambandet mellan miljökvalitetsmålen och miljöbalken bör göras tydligare. Sambandet tydliggörs bäst genom att det införs en hänvisning till miljökvalitets-målen i miljöbalken.
det i 7 § förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken, avseende tillsyns-myndighetens åligganden, bör förtydligas vad tillsynen ska syfta till.
En fråga som infinner sig när tillsynsmyndigheten ska bedriva tillsyn med miljömålen i fokus är miljömålens rättsstatus. Många operativa tillsynsmyndigheter är osäkra på
miljökvalitetsmålens betydelse vid tillämpningen av miljöbalken. Tyvärr innebär denna osäkerhet att miljökvalitetsmålen inte får tillräckligt genomslag vid rättstillämpningen. Miljömålskommittén behandlade frågan om miljömålens rättsliga status i sitt slutbe-tänkande, ”Framtiden miljö – allas vårt ansvar” (SOU2000:52). Man skrev bl.a. följande.
”Huvudfrågorna är dels huruvida sambandet mellan miljöbalken och miljömå-len behöver göras tydligare för tillämpningen, dels på vilket sätt det i så fall bör ske. Med andra ord går det att göra miljömålen direkt bindande, eller bör eller kan målen i övrigt ges ett ökat allmänt stöd i lagstiftningen.”
”Det tydligaste och kraftfullaste sättet att knyta miljöbalken närmare miljömå-len är att i lagstiftningen ange att måmiljömå-len är direkt bindande för tillämpningen. Detta skulle kunna göras t.ex. genom att en allmän knytning formuleras i mil-jöbalkens portalparagraf.”
”Med tanke på målens och även delmålens övergripande karaktär har vi så-lunda funnit att målen – om de inte enbart används för argumentation – måste operationaliseras för att kunna tillämpas i enskilda fall. Vi anser därför att det inte är möjligt att föra in en bestämmelse i miljöbalkens portalparagraf med in-nebörd att miljömålen ska tillämpas. Rättssäkerhetskrav, bl.a. på förutsebar-het, utgör hinder mot att göra så. Även att ange att målen ska iakttas eller be-aktas kan, mot bakgrund av målens skiftande karaktär knyta tillämpningen för hårt mot målformuleringarna och därför vara tveksamt från rättssäkerhetssyn-punkt.”
”Ett alternativ som vi har funnit vara möjligt att genomföra, är att i ett nytt tredje stycke till 1 kap. 1 § föra in en allmän hänvisning till miljömålen, t.ex. att av riksdagen antagna miljökvalitetsmål och delmål till dessa ger ledning för att bedöma vad som krävs för att nå en hållbar utveckling. Att föra in en hänvis-ning till miljömålen, med en förklaring till vilken funktion målen har, skulle in-nebära ett förtydligande för tillämpningen. En sådan hänvisning har i och för sig inte samma kraft som de ovan diskuterade lösningarna men träffar hela balkens tillämpningsområde, dvs. i princip alla åtgärder eller verksamheter som är relevanta för miljöbalkens mål.
Med tanke på att vi föreslår ett antal knytningar mellan miljöbalken och mil-jömålen, i 4 kap. om miljökonsekvensbeskrivningar, och eftersom miljöbalken ännu inte har hunnit tillämpas i någon större omfattning, avstår vi dock från att nu lämna några konkreta förslag till en mer allmän knytning. Vi anser att det är angeläget att dessa frågor följs upp och övervägs ytterligare i samband med att tillämpningen av miljöbalken utvärderas. Om det visar sig att tillämpningen behöver ytterligare stöd genom förtydliganden i lagstiftningen, bör frågorna tas upp på nytt.”
I Naturvårdsverkets yttrande över Miljömålskommitténs slutbetänkande tillstyrktes en formell hänvisning till miljökvalitetsmålen i miljöbalken. ”Kopplingen bör dock inte knytas direkt till balkens tillämpningsområde i 1 kap 1 § eftersom balken är ett dynamiskt regelverk som vid varje tidpunkt följer vetenskapens utveckling och tar hänsyn till ny kunskap.” Verket föreslog i stället att hänvisningen görs i en ny bestämmelse:
”1 b § Riksdagen antar miljökvalitetsmål och delmål som skall tjäna till
väg-ledning vid tillämpning av denna balk.”
I proposition 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, framförde regeringen följande.
”I förarbetena till miljöbalken uttalas att av riksdagen fastställda miljömål ger ledning vid tillämpningen av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär. Sådana miljömål kan avse miljökvalitet och kan då ses som en precisering av miljöbalkens mål i ett visst avseende. Miljömålen kan också ange vilka utsläppsbegränsningar eller andra åtgärder som måste genomföras. I sådana fall kan dessa ge ledning beträffande vilka krav som bör ställas på den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd (prop. 1997/98:45 II, s. 8).”
”Lagstiftningen innehåller alltså ett antal rättsregler för att främja en ekolo-giskt hållbar utveckling. Även miljökvalitetsmålen har till syfte att främja en så-dan utveckling. Frågan om miljömålens knytning till lagstiftningen kan dock inte övervägas utan beaktande av skillnaden i form mellan rättsregler och handlingsregler för miljöpolitiken. Miljömålen är till sin natur politiska målsätt-ningar som skall ligga till grund för den fortsatta miljöpolitiken. Miljöbalkens regler och anknytande föreskrifter är juridiska verktyg, dvs. rättsregler, för att uppnå detta mål. Det finns ingen motsättning i detta utan fastmer samverkar de olika formerna i det gemensamma syftet, nämligen att nå en ekologiskt hållbar utveckling. Att miljökvalitetsmålen på ett övergripande sätt ger vägled-ning vid tilllämpvägled-ningen av miljöbalken har också påpekats av bl.a. Miljööver-domstolen under remissbehandlingen.”
”Frågor som inrymmer miljökvalitetsmålen och miljöbalken ingår som del av det arbete som pågår i den parlamentariskt sammansatta kommittén för upp-följning av miljöbalken, Miljöbalkskommittén (M 1999:03). I kommitténs direk-tiv (dir. 1999:109) uttalas att miljöbalken skapar bättre förutsättningar för att lagstiftningen används som ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta mil-jökvalitetsmål. I direktiven anges särskilt att kommittén skall utreda miljökvali-tetsnormernas betydelse för miljöarbetet samt normernas tillämpningsområ-den, liksom miljökonsekvensbeskrivningarnas funktion. Frågan om miljökvali-tetsmålen och miljöbalken faller alltså i de mer övergripande delarna redan nu inom ramen för denna kommittés uppdrag så långt som det är ändamålsenligt. Regeringen avser dock att ge Naturvårdsverket i uppdrag att lämna förslag till ytterligare miljökvalitetsnormer eftersom en utveckling av normerna på ett funktionellt sätt knyter samman miljökvalitetsmålen med miljölagstiftningen. I den fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen som skall ske vart fjärde år (avsnitt 23.4) ingår även att klarlägga om styrmedlen behöver korrigeras. Om det då framkommer eventuella brister i lagstiftningen kommer regeringen att vidta nödvändiga åtgärder för att avhjälpa dessa brister.”
I TIM-projektet har det framkommit starka önskemål om att sambandet mellan miljö-kvalitetsmålen och miljöbalken ska göras tydligare. Detta för att höja statusen på
miljökvalitetsmålen och därigenom underlätta för de operativa tillsynsmyndigheterna att planera och utföra tillsyn och att formulera beslut med bäring på målen. Sambandet tydliggörs bäst genom att det införs en hänvisning till miljökvalitetsmålen i miljöbalken. Detta bör på lämpligt sätt framföras till Miljöbalkskommittén och Miljömålsrådet.
Beträffande tillsynsmyndighetens åligganden bör det förtydligas i 7 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken, vad tillsynen ska syfta till. Det bör därför övervägas att där införa en skrivning som innebär att den operativa tillsynsmyndigheten ska bedriva en tillsyn som bidrar till att säkerställa syftet med miljöbalken.
På sikt kan formuleringarna om operativ tillsyn i Naturvårdsverkets allmänna råd om tillsyn (NFS 2001:3) behöva ändras. Det bör på ett tydligt sätt framgå att tillsyn ska
planeras och utföras med syftet att bidra till en hållbar utveckling, dvs. den ska bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås.
4.4
Information och förankring vid departementen
Naturvårdsverket avser att:
framföra TIM-projektets slutsatser till regeringen.
Den modell för tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen som presenteras i denna rapport och TIM-projektets övriga slutsatser behöver spridas till de operativa tillsynsmyndigheterna. Varje tillsynsvägledande myndighet har ett informationsansvar, inte enbart Naturvårds-verket. Kanaler som kan utnyttjas är till exempel Naturvårdsverkets webbplats, Tillsyns-Nytt, Tillsyns- och föreskriftsrådet och dess webbplats, Socialstyrelsens webbplats och Miljömålsrådets webbplats.
Vi vill se en utveckling där varje medarbetare drivs av gemensamma mål, vet sitt uppdrag, tar ansvar samt trivs och fungerar som marknadsförare och ambassadör för sin verksamhet.
Det intellektuella kapitalet i kommuner och landsting– verksamhetens dolda potential, Komrev, 2001
Naturvårdsverket kommer att i sin dialog med sakdepartementen diskutera projektets resultat. De departement som framför allt kan komma att bli aktuella är miljödepartemen-tet, socialdepartementet och jordbruksdepartementet.
Naturvårdsverket har i dialog med finansdepartementet om länsstyrelsernas reglerings-brev framfört att kvalitativa uppföljningsmått är att föredra framför kvantitativa mått. Nationell uppföljning och utvärdering skulle kunna göras med bäring på miljökvalitets-målen och inte utifrån exempelvis antal objekt eller inspektioner. Kvantitativa mått visar sällan tillsynens effektivitet och ger inte heller svar på om man arbetar i enlighet med miljöbalkens syfte.
4.5
Miljömålen och andra samhällsmål
Naturvårdsverket avser att:
arbeta för mer målstyrning och motverka onödig detaljreglering, t.ex. i arbetet med EG-direktiv.
Miljömålen upplevs ibland stå i konflikt med andra mål. Ett typexempel är Skogsstyrel-sens arbete med de jämställda målen levande skogar och produktionsmålet.
Det kan också uppstå problem när ett miljömål står i konflikt med ett annat miljömål. Torvutredningen (SOU 2002:100) drar slutsatsen att torv är ett långsamt förnybart biobränsle. En väg att klara en del av klimatmålet skulle alltså kunna vara att elda mer energitorv i landets värme- och kraftverk, vilket kan strida mot miljömålet myllrande våtmarker.
När ett miljömål står mot ett annat måste tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet göra en avvägning med hänsyn till vad som mest gynnar en uthållig utveckling. Myndigheten kan då ta fasta på miljöbalkens portalparagraf om miljöbalkens syfte. De tre strategierna för att uppnå miljökvalitetsmålen (prop. 2000/01:130) ger också vägledning i dessa fall.
Vissa detaljregler bidrar knappast till att miljökvalitetsmålen uppnås. De kan t.o.m. vara kontraproduktiva. Enligt flera tillsynshandläggare finns denna konflikt särskilt inom avfallsområdet i fråga om transporttillstånd m.m. Även för administrativa rutiner
(anmälningar, miljösanktionsavgifter, m.m.) kan kopplingen till miljömålen vara svår att se. Detaljregler som står i konflikt med målstyrningen bör successivt arbetas bort. Bästa sättet att hantera dessa problem är för närvarande att på ett systematiskt sätt planera tillsynen så att den utförs där den gör mest nytta utifrån miljökvalitetsmålen och den rådande miljösituationen i länet eller kommunen.
Tillsynsmyndigheten bör ta fasta på det som sägs i miljöbalkspropositionen 1997/98:45, del 2, sid. 6.
”Vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken liksom när det gäller verksamheter eller åtgärder som påverkar miljön, människors hälsa eller resurshushållning-en skall miljöbalkresurshushållning-ens regler tillämpas på ett sådant sätt som bäst främjar mil-jöbalkens mål.”
Miljöbalkens hänsynsregler och övriga bestämmelser ska utnyttjas av tillsynsmyndighe-ten när överträdelser påträffas och i övrigt när det bäst främjar miljöbalkens syfte. De är tillsynsmyndighetens verktyg för att uppnå syftet med miljöbalken – inte mål i sig. Huvudsyftet med tillsynen är att medverka till att miljöproblemen löses, inte att
kontrollera efterlevnaden av detaljbestämmelserna även om det är en icke oväsentlig del av myndighetens uppgifter.
Genom att sprida idéerna om målstyrd tillsyn kan Naturvårdsverket och övriga till-synsvägledande centrala myndigheter verka för mer målstyrning och mindre grad av detaljreglering inom EU.
”Om man inte vet vart man ska, är det ju ingen idé att skynda sig. Man vet ju ändå inte när man är framme.”
4.6
Uppföljning och utvärdering
Naturvårdsverket avser att:
arbeta för samordning av tillsynsvägledande myndigheters uppföljning och utvärdering av operativ tillsyn enligt miljöbalken, och att uppföljning och utvärde-ring inriktas på kvalitet och effektivitet.
göra en förstudie om förutsättningarna för att ange vilka av de nationella och regionala indikatorerna för miljömålsuppföljning som kan användas för uppfölj-ning och rapportering av operativ tillsyn.
4.6.1 Tillsynsvägledande myndigheters uppföljning och utvärdering
En viktig del i tillsynsvägledningen är de tillsynsvägledande myndigheternas uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen. Ett ”grundrecept” för utvärdering hittar man i Naturvårdsverkets handledning ”Utvärdering steg för steg – handledning i utvärdering på miljöområdet” från år 2002.
De tillsynsvägledande myndigheternas uppföljning och utvärdering kan inriktas på olika aspekter eller delar av tillsynen. TIM-projektets slutsatser avseende de tillsynsväg-ledande myndigheternas uppföljning och utvärdering rör endast det som har koppling till miljökvalitetsmålen.
Uppföljningen och utvärderingen ska syfta till att främja den operativa tillsynen. Den ska också ge underlag för bedömningen av hur den operativa tillsynen bidrar till att säkerställa syftet med miljöbalken och tillsynens bidrag till att de nationella miljökvali-tetsmålen uppfylls. Utvärderingen bör vara framåtsyftande och fokusera på att utveckla såväl det operativa tillsynsarbetet som tillsynsvägledningen.
Återföring och spridning av resultat är viktiga moment i arbetet. Särskilt viktig är återkopplingen till dem som varit föremål för uppföljning och utvärdering.
Bedrivs ett systematiskt tillsynsarbete?
Den miljömålsstyrda tillsynen är ännu i början av en längre utvecklingsfas. Därför bör de tillsynsvägledande myndigheterna i sin uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen i första hand ta sikte på om de operativa myndigheterna har det systematiska angreppssätt och de processer för planering, genomförande, uppföljning och utvärdering som krävs för en effektiv tillsyn som medverkar till hållbar utveckling.
Uppföljningen och utvärderingen bör
• visa på förutsättningarna för ett väl fungerande tillsynsarbete • visa på orsaker till problem med tillsynsarbetet
• visa hur den operativa tillsynen kan förbättras
• innehålla en samlad bedömning av de operativa myndigheternas förmåga att genom tillsyn i tillräcklig utsträckning bidra till att de regionala och nationella miljömålen och miljökvalitetsmålen uppnås
• ange behovet av tillsynsvägledning (ge underlag för prioriteringar i den vägle-dande myndighetens verksamhet).
Det är bra om de tillsynsvägledande myndigheterna kan enas om hur och när den operativa tillsynen ska följas upp och utvärderas. Då vet de operativa tillsynsmyndighe-terna vilka förutsättningarna är, vilket sannolikt underlättar deras arbete. Idag drabbas de operativa tillsynsmyndigheterna av hög och ofta oförutsägbar arbetsbelastning, när centrala myndigheter vid olika tillfällen ställer krav på rapportering.
4.6.2 Indikatorer
På nationell och regional nivå pågår ett arbete med att ta fram indikatorer som ska användas för att följa upp utvecklingen med avseende på de nationella miljökvalitetsmå-len. Miljömålskommittén föreslog i utredningen ”Framtidens miljö – allas vårt ansvar” (SOU 2000:52) totalt 159 indikatorer. Respektive målansvarig nationell myndighet fortsätter nu arbetet med att ta fram nationella indikatorer. På regional nivå arbetar projektet RUS (Regionalt UppföljningsSystem) med att utveckla indikatorer som är anpassade till länens behov. Både för det nationella och regionala arbetet är indikatorerna uppdelade efter miljökvalitetsmål.
I de förslag till indikatorer som har presenterats på både nationell och regional nivå finns ett antal indikatorer med större relevans för tillsynsverksamheten än andra. Det gäller t.ex. utsläpp av föroreningar från olika sektorer och antal bostäder, skolor etc. med radonhalter över 200 eller 400 Bq/m3. Trenderna för dessa indikatorer kan användas
också som signaler vid regional och nationell uppföljning av tillsynsverksamheten.
4.7
Förordningen om miljöfarlig verksamhet och
hälsoskydd, avgifter för prövning och tillsyn
Naturvårdsverket avser att:
beakta TIM-projektets slutsatser vid översynen av bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
på lämpligt sätt ta upp frågan om utformningen av avgiftssystemet för prövning och tillsyn.
4.7.1 Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
Bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och de avgifter som följer av att en verksamhet klassas som A-, B- eller C-verksamhet styr i många fall vilka verksamheter som en tillsynsmyndighet bedriver tillsyn över och i vilken omfattning det görs. Eftersom den nuvarande bilagan i huvudsak bygger på de grunder som gällde enligt miljöskyddslagen, speglar den heller inte miljöbalkens vidgade tillämpning eller
verksamheternas och åtgärdernas betydelse ur ett miljömålsperspektiv.
För närvarande pågår ett projekt på Naturvårdsverket i syfte att se över och ge förslag på vilka verksamheter som i framtiden ska vara tillstånds- eller anmälningspliktiga. 4.7.2 Avgifter för prövning och tillsyn
Det finns en inbyggd styrning i det rådande avgiftssystemet. Ett avgiftssystem som tydligare kopplar till miljömålen är ett starkt önskemål. Många operativa tillsynsmyndig-heter menar att avgifterna medför att tillsynen i hög grad styrs till de verksamtillsynsmyndig-heter som betalar årlig avgift. En årlig avgift medför ofta krav på årlig tillsyn som en form av motprestation.
En årsavgift med stöd av förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken ska dock inte ses som en ”besöks- eller inspektionsavgift”. Avgifterna är till för att täcka myndigheternas totala kostnader för tillsyn och prövning, det vill säga såväl direkta som vissa indirekta kostnader. Att avgiften är utformad som en årsavgift för vissa typer av verksamheter är endast en praktisk utformning av systemet. Det bör tillsynsmyndigheterna klargöra för verksamhetsutövare och andra.
Kommunerna kan själva utforma de avgifter som de anser behövas för tillsynen under förutsättning att det inte uppkommer något överskott (självkostnadsprincipen). Kommu-nerna är inte bundna av bilagan till avgiftsförordningen. De är inte ens bundna till att ta ut avgifter från verksamheter som bedrivs i fasta anläggningar. Kommunerna har alltså stora möjligheter att fritt utforma avgiftssystemet utifrån ett miljömålsperspektiv, och kan exempelvis knyta avgifterna till behovsutredningen.
4.8
Miljömål – miljörapport
Naturvårdsverket avser att:
beakta TIM-projektets slutsatser vid översynen av syftet med och utformningen av miljörapporterna.
Verksamhetsutövarnas redovisning av miljöförhållandena i de årliga miljörapporterna skulle kunna knytas till miljökvalitetsmålen. Då skulle de kunna användas för att följa upp om företagen bedriver ett systematiskt miljöarbete som bidrar till att miljömålen uppnås. Det skulle också öka verksamhetsutövarnas medvetenhet om de mål som gäller för miljöarbetet i landet. Om miljörapporterna blir kopplade till miljömålen kan de
användas som underlag i tillsynsmyndigheternas behovsutredningar och underlätta en tillsyn som är styrd av miljökvalitetsmålen. För närvarande pågår ett projekt på Natur-vårdsverket med avsikt att se över syftet med och utformningen av miljörapporterna.
5 Modell för tillsyn styrd av
miljökvalitetsmålen
TIM-projektets arbete har mynnat ut i en modell som kan ligga till grund för de operativa tillsynsmyndigheternas arbete med att få till stånd en tillsyn som är styrd av miljökvali-tetsmålen. Modellen är främst uppbyggd kring behovsutredningen, tillsynsplanen, uppföljningen och utvärderingen. Behovsutredningen och tillsynsplanen ska avspegla det helhetsperspektiv som miljöbalken strävar efter.
Figur: Modell för tillsyn som är styrd av miljömålen
5.1. Förutsättningar för modellen
För att bedriva en operativ tillsyn som leder till att uppställda mål kan nås krävs att den operativa tillsynsmyndigheten har ett fungerande system för intern kontroll. Det handlar
rättvisande och tillförlitlig redovisning och information och att säkra att lagar och förordningar, policyer, reglementen osv. tillämpas.
Av 6 kapitlet 7 § kommunallagen (KL) framgår att nämnder i allmänhet har en obligatorisk skyldighet att utföra intern kontroll inom sina respektive verksam-hetsområden.
”Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten be-drivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten och att kontrollen inom nämnden är tillräcklig.”
När miljöbalkens infördes den 1 januari 1999 antogs även förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken som reglerar tillsynsmyndigheternas ansvar och åligganden vad gäller tillsyn enligt miljöbalken2. Enligt 7 § tillsynsförordningen ska en myndighet som
tilldelats operativa tillsynsuppgifter:
• göra en utredning om tillsynsbehovet inom sina ansvarsområden och därefter varje år uppdatera utredningen med hänsyn till de förutsättningar som kan ha ändrats
• föra ett register över de verksamheter som fordrar återkommande tillsyn • för varje verksamhetsår upprätta en plan baserad på behovsutredningen och
verksamhetsregistret för hur tillsynsarbetet skall bedrivas • regelbundet följa upp och utvärdera tillsynsverksamheten
• avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha per-sonal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet.
För att upprätthålla en effektiv, regelbunden och ändamålsenlig tillsyn fordras alltså att den operativa tillsynsmyndigheten har kunskap om miljötillståndet och de förutsättningar som påverkar miljön, för register över berörda verksamheter och ser till att ha resurser för att utarbeta en behovsutredning inom sitt ansvarsområde.
De miljökvalitetsnormer som är fastställda och de av riksdagen antagna nationella miljökvalitetsmålen bör vara utgångspunkt för behovsutredning, tillsynsplanering och tillsyn. För att bli användbara operativt behöver målen brytas ned till sektoriella, regionala och lokala miljömål. Myndigheten får bedöma vad som vid en viss tidpunkt kan påverkas genom tillsyn.
Handbok 2001:4 Operativ tillsyn, Naturvårdsverket.
Behovsutredningen utgör det primära underlaget för tillsynsplaneringen och ska även ligga till grund för tillsynsmyndighetens eventuella prioriteringar mellan miljökvalitets-målen. Den ska också fungera som underlag för myndighetens beslut om verksamhets-mål, strategier, åtgärder och insatser för att åstadkomma en målstyrd tillsyn. Behovsut-redningen är också underlag till att planera finansieringen, bl.a. avgifterna för tillsyn, och myndighetens begäran om anslag.
2 Motsvarande tillsynsförordning som reglerar de operativa tillsynsmyndigheternas ansvar och åligganden
avseende prövning och tillsyn enligt livsmedelslagen och djurskyddslagen saknas. Flertalet nämnder med ansvar för tillsyn enligt miljöbalken har därför inarbetat denna del av verksamheten som separata kapitel i behovsutredningen och myndighetens årliga tillsynsplaner.
Tillsynsplaneringen bör ha som utgångspunkt att de nationella miljökvalitetsmålen skall uppnås inom en generation samt att eventuella miljökvalitetsnormer och åtgärdsplaner skall uppfyllas. Det är lämpligt att myndigheten, i samverkan med andra berörda tillsynsmyndigheter, bryter ner målen till regional och lokal nivå. Tillsynsarbetet bör utföras som en fortlöpande process, där de olika faserna behovsutredning, översyn av resurser och kompetens, planering, genomförande och utvärdering följer på och återkopplar till varandra.
Naturvårdsverkets allmänna råd om tillsyn; NFS (2001:3)
En grundlig planering ger inget resultat om man inte omsätter planerna i handling. Genomförandet är ofta en svag länk. Det är därför viktigt att ägna särskild uppmärksam-het åt hur man omvandlar idéer i praktisk handling. En förutsättning för ett framgångsrikt genomförande är att de personer som ska arbeta med att omsätta en tillsynsplan i handling har varit delaktiga i arbetet med både behovsutredning och tillsynsplan. Planen måste vara konkret. Idéer, kunskap, erfarenhet och entusiasm som finns bland handläggare och inspektörer kan ge grunden för en bra tillsynsplan som kan nyttjas i det vardagliga
arbetet. Genomförandet underlättas om man under året kontinuerligt följer upp hur arbetet fortskrider i förhållande till planen. Det kan göras enkelt och muntligt men bör alltid dokumenteras.
5.2 Behovsutredningen
Då myndigheten bedömer tillsynsbehovet bör den utgå från tillsynens uppdrag, att säkerställa syftet med miljöbalken. Myndigheten bör bedöma hur stor tillsynsinsats som behövs för att tillsynen skall bidra till att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås samt till att eventuella miljökvalitetsnormer och åtgärdsplaner uppfylls. Myndigheten bör varje år bedöma det faktiska tillsynsbehovet.
Naturvårdsverkets allmänna råd om tillsyn; NFS (2001:3)
Det är i behovsutredningen som grunden för en operativ tillsyn som styrs av miljökvali-tetsmålen måste läggas. Behovet av operativ tillsyn ska identifieras utifrån miljöbalkens syfte och helhetssyn samt miljömålen på nationell, regional och lokal nivå. Hänsyn ska också tas till behov av tillsyn för att miljökvalitetsnormerna ska uppfyllas. I behovsutred-ningen bedöms och vägs behovet av tillsyn för de olika tillsynsområdena i miljöbalken mot varandra i ett sammanhang. En behovsutredning som endast grundas på en lista på objekt och verksamheter utan att ta sikte på vilka miljö- och hälsoproblem som tillsynen ska vara med att lösa leder inte till en tillsyn som styrs av miljökvalitetsmålen.
För att miljökvalitetsmålen ska bli styrande krävs att behovsutredningen utförs på ett ändamålsenligt sätt. Det är viktigt att precisera vad behoven grundas på och utifrån vilka kriterier behoven vägs mot varandra. Ett systematiskt arbetssätt kan utgå från följande frågor:
• Vilket underlag har vi för att bedöma tillsynsbehovet? (se 5.2.1) • Vilka problemområden kan vi identifiera? (se 5.2.2)
Om underlagsmaterialet inte finns sammanställt och känt i länet eller kommunen behöver den operativa tillsynsmyndigheten i egen regi, eller i samverkan med andra aktörer, inventera och identifiera förekomsten av lokala, regionala och nationella miljö- och folkhälsomål. Vidare behöver myndigheten ta reda på vilket underlagsmaterial som finns tillgängligt för att bedöma det lokala miljö- och hälsotillståndet. Myndigheten behöver också identifiera inom vilka områden problemen är störst och vilka grupper av verksam-heter eller åtgärder som hänger samman med de olika problemområdena. Med denna kunskap som grund kan tillsynsmyndigheten bedöma vilken nytta tillsynen kan göra.
Miljökvalitetsmålen ska uppnås inom en generation. För att få en hanterbar tidsperiod att arbeta med i behovsutredningen kan den begränsas till exempelvis fyra år (en
mandatperiod). Inom perioden görs årliga uppdateringar.
Figur. Process för behovsutredning
Behovsutredningen bör enligt TIM-projektets modell baseras på: • Miljöbalkens syfte (portalparagrafen)
• Miljö- och folkhälsomål • Miljökvalitetsnormer
• Miljö- och hälsotillståndsbeskrivningar • Omvärldsanalys
Behovsutredningen bör resultera i en redovisning av: • Problemområden
• Verksamheter och åtgärder där det finns behov av tillsyn • Vilken eller vilka tillsynsmetoder som ger störst miljönytta
• Behovet av resurser, dvs. arbetstid, kompetens och behov av pengar för att vidta tillsynsinsatser
5.2.1 Vilket underlag har vi för att bedöma tillsynsbehovet?
Enligt miljöbalken 1 kap. 1 § (portalparagrafen) syftar bestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Vid sidan om miljöbalkens finns en mängd andra dokument och handlingar som är viktiga underlag för myndighetens bedömning av tillsynsbehovet.
5.2.1.1 Miljö- och folkhälsomål
För att kunna göra en miljömålsanpassad behovsutredning och för att beskriva vilket behov av tillsyn som finns måste den operativa tillsynsmyndigheten ha kunskap om vilka miljö- och folkhälsomål som är adekvata inom länet eller kommunen. De olika typer av mål som vanligtvis förekommer är:
Nationella miljömål Miljökvalitetsmålen (15 st), som beskriver önskat miljötill-stånd inom en generation. Antagna av riksdagen 1999. Delmål (ett nittotal), som preciserar miljökvalitetsmålen. An-tagna av riksdagen 2001.
Nationella folkhälsomål Folkhälsomålen (11 st), som är särskild angelägna för en god
folkhälsa. Målområdena beskriver den sociala dimensionen av begreppet hållbar utveckling. Antagna av riksdagen år 2003.
Regionala miljömål Miljömål antagna av Länsstyrelsen.
Åtgärder och handlingsprogram för att nå de regionaliserade och nationella delmålen.
Lokala miljömål Lokala mål med miljö och/eller folkhälsoanknytning finns oftast inbakade i olika planer och program som kommun-fullmäktige antagit, t.ex. miljöprogram, översiktsplan, grön-strukturplan, avfallsplan, miljöskyddsprogram etc.
Verksamhetsmål Konkreta tillsynsmål för t.ex. miljö- och
hälsoskyddsnämn-dens verksamhet under mandatperioden, kommande mandat-perioden, innevarande år, kommande budgetår, etc.
Ramdirektivet för vatten (EG-direktiv) innehåller en skyldighet för medlemsländerna att uppnå vissa miljömål för vattenkvaliteten. De mål som enligt direktivet ska uppnås är ”god ytvattenstatus” och ”god grundvattenstatus”. Även dessa mål bör beaktas i arbetet med behovsutredningen. Vilka åtgärder som ska genomföras och vad tillsynsmyndighe-terna ska göra med anledning av dessa mål kommer att konkretiseras i de framtida åtgärdsprogrammen.
De tre vägledande strategierna för att uppnå miljökvalitetsmålen utgör ett viktigt underlag för behovsutredningen. Strategiernas syfte är att samordna och effektivisera de
åtgärder som vidtas för att målen ska uppnås. Prioritet bör ges till sådana åtgärder som ger synergieffekter och som bidrar till att uppnå flera av miljökvalitetsmålen. Det gäller även för tillsynsarbetet.
De tre vägledande strategierna (Regeringens proposition 2000/01:130):
1. En strategi för effektivare energianvändning och transporter – för att minska utsläppen från energi- och transportsektorerna.
Strategin bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Be-gränsad klimatpåverkan samt vissa delmål under Ingen övergödning och God bebyggd miljö. Tyngd-punkten bör ligga på kostnadseffektiva åtgärder som effektiviserar användningen av energi och främjar användningen av ny teknik med goda miljöegenskaper.
2. En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp som innefattar en miljöorienterad produktpolitik – för att skapa energi- och materialsnåla kretslopp och för att minska de diffusa utsläppen av miljögifter. Strategin bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Ingen övergödning, Begränsad klimatpåverkan och Skyddande ozonskikt. Den bidrar även till att uppnå vissa delmål under miljö-kvalitetsmålet God bebyggd miljö. Den integrerade produktpolitiken (IPP) syftar till att förebygga och minska produkternas hela negativa påverkan på miljön och människors hälsa under produkternas hela livscykel. Arbetet med IPP bygger på att samtliga aktörer i produktionskedjan tar sitt miljöan-svar. Att använda sig av ett livscykeltänkande innebär dels att man beaktar hela livscykeln dels att man får underlag att prioretera de väsentligaste miljöproblemen.
3. En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö – för ökad hänsyn till biologisk mångfald, kulturmiljö och människors hälsa, för god hushållning med mark och vatten, miljöanpas-sad fysisk planering och hållbar bebyggelsestruktur.
Strategin tjänar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö. Hushållningsstrategin bygger i huvudsak på tre olika beståndsdelar:
• Ett varsamt brukande av mark- och vattenområden för att värna natur- och kulturvärden i miljön och goda produktionsförhållanden.
• Skydd av särskilt värdefulla miljöer och resurser samt skapande av en rik kultur- och naturmiljö där representativa delar av vårt kulturarv är bevarade liksom den biologiska mångfalden.
• Miljöanpassad fysisk planering och byggande för att skapa en hållbar bebyggelsestruktur och nya anläggningar av hög kvalitet, för ett balanserat uttag av naturresurser och för en god hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö.
De nationella och regionala miljömålsuppföljningarna kan också tjäna som underlag för arbetet med behovsutredningen. I den utvärdering som görs inom ramen för den
nationella uppföljningen anges vilka åtgärder som är nödvändiga för att miljökvalitetsmå-len och delmåmiljökvalitetsmå-len ska uppnås.
OBS! För den operativa tillsynsmyndigheten (OTM) är utgångspunkten alltid miljöbalkens syfte (portalparagrafen) som konkretiseras i de nationella miljö-kvalitetsmålen, och som är operativa genom de beslutade delmålen.
OTM ska själv bedöma och avgöra om beslutade regionala och lokala mil-jömål är sådana att de kan vara ledstjärnor i bedömningen av behov av tillsyn, dvs. om de står i överensstämmelse med de nationella miljömålen och där-med där-med miljöbalkens syfte. Om OTM bedömer att de lokala målen är föråld-rade eller urvattnade genom exempelvis politiskt kompromissande och att de inte är tillräckliga för att de nationella miljökvalitetsmålen ska nås, kan OTM klargöra detta och göra en egen bedömning av behovet av tillsyn där man tar mindre hänsyn till de lokala målen.
5.2.1.2 Miljökvalitetsnormer
Förutom miljömål av olika slag ska tillsynsmyndigheten även beakta gällande miljökvali-tetsnormer vid sin bedömning av tillsynsbehovet.
I dag finns miljökvalitetsnormer (MKN) för följande ämnen i utomhusluft: kvä-vedioxid, kväveoxider, svaveldioxid, bly, partiklar, bensen och kolmonoxid. För fisk och musselvatten: en rad olika parametrar (ämnen och fysikaliska och kemiska tillstånd). Myndigheter och kommuner skall vidta de åtgärder som behövs enligt ett fastställt åtgärdsprogram när de bl.a. utövar tillsyn. 5.2.1.3 Miljö- och hälsotillståndsbeskrivningar
För att bedöma behovet av tillsyn med bäring på miljö- och folkhälsomål krävs att den operativa tillsynsmyndigheten har god kunskap om miljö- och hälsotillståndet lokalt och regionalt, eftersom behovsutredningen bl.a. ska utgå från lokala förhållanden.
Regionalt finns vanligtvis en redovisning av miljötillståndet genom länsstyrelsens Strategi för Miljöarbetet (STRAM), medan det lokalt kan förekomma beskrivningar av utgångsläget (miljöhot, problemområden, miljötillstånd etc.) i kommunens miljöprogram, översiktsplan eller liknande. Vad gäller det regionala och lokala folkhälsotillståndet har landstinget god kunskap om cancerförekomst, orsaker till insjuknande och dödsfall, åldersstruktur, fetma samt befolkningens bruk av alkohol och droger, motionsvanor, etc.
Finns det inte tillgång till vare sig regionala eller lokala miljö- och folkhälsodata får tillsynsmyndigheten lita till de kunskaper man har skaffat sig genom erfarenheter inom yrket och lokalkännedom.
Miljö- och hälsotillståndsbeskrivningar kan förekomma i dokument som t.ex. årsrapporter från vattenvårdsförbund, årsrapporter från luftvårdsförbund, naturinventeringar, kartläggning av energi- och materialflöden, grushushåll-ningsplaner, vattenskyddsbestämmelser, planer för vattenuttag, avfallsplaner, mätdata från URBAN-nätverket, MIFO-inventeringar av förorenad mark, data från miljöövervakning, badvattenkontroll, sjö- och vattendragsinventeringar, våtmarksinventeringar, flora- och faunainventeringar, kommunvisa energidata, etc.
5.2.1.4 Omvärldsanalys
Ett sätt att kontinuerligt följa utvecklingen och fånga omvärldens förändringar är att med jämna mellanrum göra en omvärldsanalys. Ser man att nya hot eller möjligheter uppstår, måste man också kunna ta ställning till hur man ska agera.
Om vi vet vår historia, har identifierat vårt nuläge och blickat ut i omvärlden, är grunden lagd för att kunna skapa en bild av ett framtida önskat läge och hur vi vill utvecklas, dvs. vår vision.
Det intellektuella kapitalet i kommuner och landsting, Komrev, 2001
Miljöbalkens och TIM-projektets vision är naturligtvis ett hållbart samhälle. På väg mot det hållbara samhället kan en omvärldsanalys hantera frågor som:
• Hur tror vi att olika faktorer kommer att förändras och utvecklas? • Hur påverkar det vår verksamhet?
