• No results found

Det är i princip bara en princip : Officialprincipen i förvaltningsprocessen

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Det är i princip bara en princip : Officialprincipen i förvaltningsprocessen"

Copied!
52
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

J U R I D I C U M

Det är i princip bara en princip

- Officialprincipen i förvaltningsprocessen

Elin Skog

HT 2019

RV101A Rättsvetenskaplig masterkurs med examensarbete, 30 högskolepoäng

Examinator: Cristina Trenta Handledare: Sebastian Wejedal

(2)

Summering

Officialprincipen utgör en av grunderna för den förvaltningsrättsliga processen. Begreppet in-nefattas ett officialansvar (utredningsansvaret) som är del av principen som stadgas i 8 § FPL. Ur officialprincipen kommer även officialprövning där domstolen påbjuds möjligheten att gå utanför parters yrkanden, 29 § FPL. Trots att principen utgör en grundsats så föreligger det en osäkerhet kring vad den faktiskt innefattar. Detta utredningsansvar kan i vissa fall vara långt-gående i förvaltningsprocessen. Det är uppsatsen syfte att redogöra för innehållet i principen. Förvaltningsprocessen i sig har genomgått ett flertal förändringar under åren. Domstolarna var från början en del av förvaltningsmyndigheterna, men har utvecklats till självständiga domstolar i tre instanser. Förvaltningsprocessen var fram till 1996 en enpartsprocess, där enskilda inte hade någon motpart, men övergick sedan till en kontradiktorisk process där en enskild har den beslutande myndigheten som motpart. Att processen har förändrats har påverkat officialprinci-pen. I principen inryms olika normativa värden som domstolen har att förhålla sig till och ta i beaktning när rätten avgör hur långt deras utredningsansvar och officialprövning sträcker sig i det aktuella målet.

Officialprincipen existerar inte i ett vacuum utan domstolarna har att förhålla sig till andra mot-stående rättsliga värden och principer. De rättsliga värden och principer som relateras till offi-cialprincipen har identifierats utifrån att de antingen står för grundläggande värden eller påver-kar processen.

Det kan konstateras att frågan om officialprincipens uttryck i förvaltningsprocessen bör struk-tureras upp i övergripande kategorier för att bedömningen i varje enskilt fall inte står och faller med den enskilda domarens uppfattning. Det är svårt att ta fasta på vad officialprincipen inne-fattar och hur långt utredningsansvaret och officialprövningen faktiskt sträcker sig i olika mål-typer. Det tycks inte finnas någon samsyn gällande officialprincipen i förvaltningsprocessen, vilket är problematiskt för förutsägbarheten. Praxis visar att användningen av officialprincipen allt som oftast inte går längre än att domstolen genom frågor och påpekanden verkar för att parterna avhjälper otydligheter. Domstolarna går alltså oftast inte längre i sitt officialansvar än vad lagtexten bokstavligen påbjuder.

(3)

Förkortningar

A.a. Anfört arbete

EKMR Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna

Europadomstolen Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna

EU Europeiska unionen FL Förvaltningslag (1917:900) FPL Förvaltningsprocesslag (1971:291) HD Högsta domstolen HFD Högsta förvaltningsdomstolen JO Justitieombudsmannen JK Justitiekanslern Kap. Kapitel

LAFD Lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar LPT Lag (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård

LSS Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade LVM Lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall

LVU Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga NJA Nytt juridiskt arkiv

RB Rättegångsbalk (1942:740) RF Regeringsform (1974:152) SOL Socialtjänstlag (2001:453) SvJT Svensk Juristtidning UtlL Utlänningslag (2005:716)

(4)

Innehåll

Summering ... Förkortningar ... 1.Introduktion ... 1 1.1. Introduktion ... 1 1.2.Syfte ... 3 1.3.Avgränsningar ... 3

1.4. Metod och material ... 4

1.5.Disposition ... 5

2.Officialprincipen ... 7

2.1 Kort om principer ... 7

2.2.Den processuella ramen ... 8

2.3. Officialansvar ... 11 2.4.Materiell processledning ... 16 2.5.Sammanfattning ... 19 3. Förvaltningsdomstolarna ... 20 3.1. Introduktion ... 20 3.2. Förvaltningsreformen ... 21 3.3. Tvåpartsreformen ... 22 3.4. Processens särdrag ... 24 3.5. Indispositiva mål ... 25 3.6 Sammanfattning ... 25 4. Angränsande principer ... 27 4.1 Introduktion ... 27 4.2.Objektivitetsprincipen ... 28

4.3. Rättssäkerhet och effektivitet ... 30

4.4. Kontradiktionsprincipen ... 31 4.5. Förhandlingsprincipen ... 32 4.6. Instansordningsprincipen ... 34 4.7. Sammanfattning ... 35 5.Slutsats ... 37 5.1 Kategorisering ... 40

(5)
(6)

1

1.Introduktion

1.1. Introduktion

En princip är något som kommer före något annat, ut-gör grunden för något annat eller styr något annat.1

Officialprincipen framhålls vara en av grundbultarna i förvaltningsprocessen. I begreppet ryms

både ett officialansvar (berika processmaterialet) och officialprövning (utvidga processramen). Officialansvaret medför att domstolen ska se till att ett mål blir utrett efter vad dess beskaffenhet kräver – att säkerställa att erforderligt material kommer in. Domstolen har ett ansvar för utred-ningen, ett utredningsansvar som följer av 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) (FPL). Domstolen ska verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina fram-ställningar samt verka för att inget obehövligt förs in i målet.2 Officialansvaret och officialpröv-ning går hand i hand och ger domstolen möjlighet att utvidga processramen i förhållande till parternas yrkanden och åberopade grunder, därefter utvidgas även domstolens ansvar för utred-ningen i motsvarande mån. Utredningsansvaret bedrivs främst under målets beredning, medan en officialprövning aktualiseras först när domstolen står i begrepp att avgöra målet i sak. 3 Tan-ken är att en enskild som processar själv ska få hjälp av domstolen – det ska alltså inte behöva uppstå några kostnader för den enskilde genom ett anlitande av ombud.4 Av principiella och

praktiska skäl har dock domstolen svårt att förse privatpersoner med likartad hjälp.5 Det är också oklart hur långt utredningsskyldighet sträcker sig samt vilka närmare krav som ställs på domstolarna.

Officialprövningen rör domstolens utrymme att gå utanför parternas yrkanden och grunder, med hänvisning till 29–30 §§ FPL, som utgör den processuella ramen – frågan om rollfördelningen i rättegången mellan parter och domstol, som också officialansvaret berör.6 Det är väsentligt att

de krav som följer av officialprincipen uppfylls i handläggningen hos både förvaltningsmyn-digheter och domstolar – en brist kan vara till grund för att upphäva ett myndighetsbeslut eller dom. Vid handläggning hos myndigheter, syftar principen mer på utredningsansvaret som föl-jer, men principen innefattar även en officialprövning vid handläggningen hos domstolarna. Vissa ser officialprövningen som en viktig lösning på svårigheten med att garantera de ekono-miskt eller kunskapsmässigt svagare i samhället, ett adekvat skydd för sina rättigheter.7 Frågan

är om principen ger samma materiella uttryck i praktiken som det är tänkt i principens teori? Därtill sägs officialprövningen utjämna en icke önskvärd processuell obalans mellan parterna

1 Jareborg, Nils, Vad är en princip, i Festskrift till Åke Frändberg, Iustus, Göteborg: 2003, s. 139.

2 Lavin, Rune, Förvaltningsprocessrätt, Wolters Kluwer, Stockholm: 2015. s. 89 f., RB:s motsvarighet 42 kap. 3§, 42 kap. 8 §, 43 kap. 4 § andra stycket samt 46 kap. 4 § 2 stycket, 12 § Lag (1996:242) om domstolsärenden, officialprinci-pen i överklagande av domar i brottmål 51 kap 7§.

3 Genom speciallagstiftning har en privatperson rätt till offentligt biträde, se exempel LPT och LVU

4 Wejedal, Sebastian, Rätten till biträde – Om biträdeskostnader vid svenska domstolar, Diss. Göteborgs universitet, Gö-teborg: 2017, s. 808f.

5 Westberg, Peter, Domstols officialprövning, Juristförlaget, Lund: 1988, s. 23.

6 Lundin, Olle, Officialprincipen, i Offentligrättsliga principer, Iustus, Uppsala 2017, s. 203. 7 Westberg, a.a. 24f.

(7)

2

och utgör en kompensation när en part har brister i sitt yrkande, genom den materiella process-ledningen.8

Officialprincipen i 8 § FPL utgör i sin formella mening ett rättighetsskydd för den enskilde. Det finns dock stor osäkerhet kring hur det utspelar sig i det praktiska utförandet. Det finns även en ovisshet kring hur det formella kravet på domstolarnas officialansvar förhåller sig till det kont-radiktoriska förfarandet som placerar huvuddelen av utredningsbördan på processande parter, samt placerar bevisbördanhos någon part – vem som har bevisbördan skiljer sig åt i olika mål-typer (omständigheter i målet). Parterna är sällan jämställda i det avseendet att den enskilde oftast för sin egen talan, medan det allmänna använder sig av erfarna jurister som har god sak-kunskap i de juridiska spörsmålen. Bestämmelserna i 8, 29 och 30 §§ FPL är mycket allmänt hållna till sin utformning vilket resulterat i att förvaltningsdomstolarna uppfattar dem mer som en intet förpliktande anvisning, än en för dem tvingande norm.9

En ytterligare svårighet i bedömningen av hur domaren ska använda officialprincipen ligger i att förvaltningsdomstolarna har ett omfattande behörighetsområde. Domstolarna handlägger cirka 500-600 olika måltyper med olika aspekter10, aspekter som påverkar officialprincipen –

målets beskaffenhet. Processen och domstolarna har under åren genomgått flera förändringar

som har påverkat officialprincipen. Förvaltningsdomstolarna har sedan reformen 1972 genom-gått ett flertal förändringar. Domstolarna var tidigare en del av förvaltningsmyndigheterna, men övergick sedan att överpröva förvaltningsbeslut där den enskilda stod som ensam part. Under 1995 förändrades processen på så sätt att den blev kontradiktorisk – ett förfarande som inklu-derar två parter, där utredningsansvaret läggs på parterna.11 Utvecklingen av domstolens roll påverkar hur domstolen ser på officialprincipen. I och med att den offentliga förvaltningen på-verkar ett flertal aspekter i var persons liv, är det av vikt att myndigheter handlar behörigt och lagligt – att individernas rättigheter tillgodoses till fullo.12 Förvaltningsprocessen som rättsom-råde har till uppgift att precisera grunderna för god förvaltning och garantierna för rättsskydd. En av de viktigaste uppgifterna är att reglera förhållandet mellan enskilda rättssubjekt (männi-skor, företag, sammanslutningar) och myndigheterna – förhållandet mellan förvaltning och de enskilda.13

Officialprincipen står inte ensam, utan måste förstås i sitt sammanhang – hur principen kolla-borerar och kan eventuellt kollidera med andra principer. Principerna existerar inte som skilda separata enheter. De kan istället beskrivas existera i ett kluster, med olika skärningspunkter. Officialprincipen kan behöva stå tillbaka mot en annan princip vid en normkollision. Offi-cialprincipen existerar i relation med andra principer. Uppsatsen kommer därför identifiera

8 Ribbing, Michaela, Förvaltningsprocessen och rättegångsbalken, Jure, Stockholm 2018, s. 2., se vidare Domstolssta-tistik 2019 s. 24 ff.

9 Petrén, Gustaf, Om förvaltningsdomstols utredningsplikt. Förvaltningsrättslig tidskrift 24/1977, s. 154 – 166. 10 Ribbing, a.a.

11 Lavin, a.a., s.19f.

12 Mäenpää, Olli, Grunderna för god förvaltning, Forum Iuris, Helsingfors:2011, s.7f. 13 A.a.

(8)

3

vilka rättliga värden och principer som har skärningspunkter med officialprincipen. Vidare dis-kutera om och hur officialprincipen står vid en eventuell normkollision, när officialprincipen måste ta ett steg tillbaka för att ge företräde till en annan princip.14

1.2.Syfte

Arbetets huvudsyfte är att reda ut den begreppsförvirring som förefaller råda kring officialprin-cipen. Detta genom att belysa vad officialprincipen innefattar och redogöra för de komponenter som inkluderas i begreppet, med fokus på utredningsansvaret. 15 Litteraturen hänvisar till prin-cipen som om den vore erkänd, vilket medför att dess innehåll anses vara allmänt känd. Be-greppet är ett kärt barn med många namn, namn som kan fyllas med olika innehåll.16 Offi-cialprincipen kan inte tillskrivas en allmän vedertagen innebörd.17 Domstolen agerar genom att

antingen berika processmaterialet (officialansvar) eller utvidga processramen (officialpröv-ning).18 Problematiken cirkulerar kring domstolarnas officialansvar, att materialet i målet når en sådan nivå att målet kan avgöras på ett godtagbart sätt – föreställningar om vad officialprin-cipen innebär och hur den fungerar får stor praktisk betydelse. Det är viktigt att utredningsan-svaret, inte förblir teoretiskt, utan även praktiskt fungerar på ett sådant sätt att den enskilde inte lider rättsförluster på grund av kunskapsmässiga brister.

Eftersom domstolsprocessen har genomgått ett flertal förändringar, har det också kommit att påverka hur officialprincipen aktualiseras, främst gällande införandet av ett kontradiktoriskt förfarande. Officialprincipen berör rollfördelningen i rättegången – att sörja för utredning/be-visning är en typisk partsfunktion i en tvåpartsprocess. Idéen om vad domstolen är och dess roll har kommit att förändras under åren. Uppsatsen kommer att redogöra för den förändring som förvaltningsdomstolen har genomgått och hur det relaterar till officialprincipen.

Officialprincipen existerar inte i ett vakuum, domstolen har ett flertal rättsliga principer och värden att ta hänsyn till. Vissa värden och principer kan agera i samma riktning eller verka i motsatt riktning. Vilka är dessa processrättsliga principer påverkar officialprincipen? Syftet är att identifiera och redogöra hur dessa principer påverkar officialprincipen.

1.3.Avgränsningar

Uppsatsen kommer att använda Rune Lavins definition av förvaltningsprocess som endast syf-tar till processen hos förvaltningsdomstolarna.19 Det är inte felaktigt att inkludera både förvalt-ningsmyndighet och domstol i begreppet, eftersom de bestämmelser och principer som iakttas

14 von Essen, Ulrik, Förvaltningsprocesslagen m.m. – En kommentar, Wolters Kluwer, Stockholm: 2017 s. 95. 15 Wejedal, a.a., s. 807.

16 Det finns ett flertal benämningar av principen: officialprincipen, officialprövning, officialprövningsskyldighet, officialprövningsprincipen, officialagerande, officialansvar, materiell processledning eller materiell processled-ningsskyldighet. Se Wejedal, a.a., s.808, not. 3705 och 3706

17 A.a., s. 808, not 3707

18 Wennergren, Bertil, Förvaltningsprocesslagen – en kommentar, Norstedts Juridik, Stockholm: 2005, s. 145, Wennergren, Bertil, Förvaltningsprocessen – en fullbordad tvåpartsprocess, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/1996, s. 73–84 (77).

(9)

4

vid samtliga beslut intimt hör samman.20 Dock finns det belägg för att det är av vikt att särskilja förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocess, då beslutsmyndigheten byter roll vid ett dom-stolsförfarande – det vill säga övergår till rollen som motpart i den kontradiktoriska processen. Vidare styrs förvaltningsförfarandet i huvudsak av förvaltningslagen (2017:900), medan för-valtningsprocessen huvudsakligen regleras av förvaltningsprocesslagen (1971:291).21

På grund av den ram som gäller för arbetet finns det lite utrymme att diskutera processens kon-ventionsenlighet gällande artikel 6 EKMR. Likafullt är frågan ständigt liggande i bakgrunden då diskussionen kring officialprincipen främst berör rätten till en effektiv och rättssäker pröv-ning i förvaltpröv-ningsprocessen.

Domstolarnas officialansvar kommer i mycket begränsad utsträckning jämföras med det ansvar som föreligger hos förvaltningsmyndigheter.

1.4. Metod och material

The real achievement of a Copernicus of a Darwin was not the discovery of a true theory but of a fertile new point of view.

Ludwig Wittgenstein

Syftet med uppsatsen är att undersöka vad gällande skriver om officialprincipens innehåll, av den anledning är rättsdogmatisk metod bäst lämpad. Den rättsdogmatiska metoden syftar till att fastställa gällande rätt (lex lata) genom att beskriva och systematisera vedertagna rättskällor - konstruerar ett normativt system som ger mening åt lagar och domar. Systematiseringens upp-gift är att identifiera samband, likheter och principer mellan rättsregler, lagförarbeten, praxis och på så sätt bilda ett sammanhängande system – en koherens. Rättsdogmatikens syfte beskrivs vanligen som en rekonstruering av gällande rätt och begränsas därför genom maktutövning och beslutsfattande av lagstiftare och domstolar.22 Utgångspunkten är tillämpningen av de allmänt accepterade rättskällorna. Rent konkret handlar det om att söka svaren i lagstiftning, rättspraxis, lagförarbeten och den rättsdogmatiska litteraturen.23 Sandgren beskriver rättsdogmatiken som en kvalitativ metod i det avseendet att tolkningen är ett framstående drag och rättskällans auk-toritet är avgörande för analysen. Differentierat från empiriska vetenskaper genomförs inte ana-lysen genom observationer eller mätning. Författningar har högst auktoritet, sedan följer preju-dikat, förarbeten och juridisk doktrin.24 Metoden ger utrymme att påvisa det gällande rättsläget och att anmärka på utfallet av appliceringen av rättsregeln.24 Den rättsdogmatiska argumentat-ionen från att vidga perspektivet och gå utanför vad som anses vara gällande rätt. Det följer av

20 Lavin, a.a., s. 13.

21 Förvaltningsprocessens övriga källor: EU rätt, regeringsformen, förvaltningslagen, processuella specialregler där FPL och FL är subsidiära tex LVU, lag om allmänna förvaltningsdomstolar (LAFD), förordning om all-männa förvaltningsdomstolars behörighet, förordning (2013:390) om mål i allmän förvaltningsdomstol, lag (2009:1058) om förtursförklaring vid domstol, delgivningslagen (2010:1932), lagen om offentligt biträde, rätts-hjälpslagen (1996:1619), förarbeten, praxis och doktrin.

22 Jareborg, Nils, Rättsdogmatik som vetenskap, SvJT, 2004.

23 Korling, Fredrik och Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära, Studentlitteratur, Lund: 2018, s. 21. 24 Sandgren Claes, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, 4., uppl. Norstedts juridik, Stockholm, 2018, s. 48f. 24 Korling & Zamboni, a.a., s. 35.

(10)

5

den vetenskapliga verksamhetens syfte att finna nya svar och bättre lösningar – rättsdogmatiker bör söka efter ideala lösningar.25

Den kritik som metoden flitigt mottar är att systemet statiskt och slutet, vilket sällan leder till risktagandet som övriga forskare tar för att utveckla det vetenskapliga livet. Ett rättsdogmatiskt ideal är ett perfekt slutet system av rättsnormer. Emellertid är varje rättsordning inexakt, mot-sägelsefull och innehåller luckor. Det är därför av vikt att göra åtskillnad mellan rättsordning och rättssystem. En rättsordning kan accepteras som ofullständig, medan rättssystemet till sin natur inte endast är exakt, utan är också utan luckor – en sluten perfekt enhet.26

Vid analys och fastställande av den svenska rättsordningen kommer materialet bestå av författ-ning (grundlag, lag, förordförfatt-ning, föreskrifter) förarbeten, rättspraxis och doktrin. Eftersom arbe-tet inte kommer använda sig av andra källor än de rättsdogmatiska så blir inte en alternativ metod till rättsdogmatiken aktuell, som exempelvis rättsanalytisk- eller rättspolitisk metod.27 De viktigaste källorna för uppsatsens syfte är främst lag, rättspraxis och den doktrin som be-handlar officialprincipen. Lagar och praxis från prejudikatinstanserna har formell auktoritet, medan doktrinen har förmåga att övertyga genom de argumentation som framförs. Lagförarbe-ten har ibland tillmätts formell auktoritet, men vissa uttolkare ser på rättskällan på samma sätt som doktrinen.28

Uppsatsen kommer inte säga något om hur domaren ser på officialprincipen. För att kunna säga något om domarens uppfattning hade det krävts en empirisk studie. Sedan domstolsutredningen 1991 har det inte gjorts några intervju-studier från lagstiftningens sida som angår domarnas uppfattning och användning av officialprincipen. Eftersom det föreligger en begreppsförvirring angående officialprincipen, är det värdefullt att ett empiriskt verktyg undersöka domarnas egen uppfattning om deras användning av principen i olika mål, samt om de bedömer utsträckningen av sitt utredningsansvar likartat. Emellertid är det inte uppsatsens syfte att undersöka domarens uppfattning.

1.5.Disposition

Uppsatsen är uppdelad i fem kapitel. Det första kapitlet behandlar introduktion (1.1), syfte (1.2.), avgränsningar (1.3), samt metod och material (1.4). Därefter inleds uppsatsens andra kapitel med att en kort redovisning om principer (2.1) för att sedan redovisa officialprincipens komponenter och innehåll, den processuella ramen (2.2), domstolarnas officialansvar (2.3), ma-teriell processledning (2.4) och en sammanfattning (2.5).

Uppsatsens tredje kapitel redovisar för de förändringar som förvaltningsdomstolarna har ge-nomgått sedan domstolarna separerades från förvaltningsmyndigheterna 1972. Efter en kortare introduktion (3.1) redogör kapitlet för förvaltningsreformen (3.2), processens särdrag (3.4) och

25 Jareborg, a.a.

26 Aarnio, Aulis, Om rättssystemets slutna natur, i Rättsdogmatikens Alternativ, Juridica, Tammerfors:1988, s. 9. 27 Sandgren, a.a., s. 50ff.

(11)

6

avslutande om indispositiva mål (3.5), samt sammanfattning (3.6). Det fjärde kapitlet inleds med en kortare introduktion (4.1) därefter identifierar och redogör för de principer som offi-cialprincipen står i relation till: objektivitetsprincipen (4.2), rättssäkerhet och effektivitet (4.3), kontradiktionsprincipen (4.4), förhandlingsprincipen (4.5), instansordningsprincipen (4.6), samt en sammanfattning (4.7). Slutsatsen presenteras i uppsatsens femte och sista kapitel och ett förslag på hur olika mål kan kategoriseras vid användningen av officialprincipen (5.1).

(12)

7

2.Officialprincipen

Följande kapitel kommer att inledas med en kortare redovisning om principer. Officialprincipen är både en princip och lag, vilket för med sig att den både kan användas som en anvisning eller som en tvingande regel. Kapitlet redogör sedan för den processuella ramen vilket utgör den kontext som officialprincipen används i förvaltningsprocessen och redogör för officialprinci-pens innehåll. Materiell processledning utgör den sista delen av kapitlet, som är en del av offi-cialprincipen vilket har som syfte att skapa ett bättre underlag för materiellt riktiga avgöranden, som utgör en del av officialprincipen.

2.1 Kort om principer

En princip är en princip, men ”princip” är ett ord. Ord är tankeverktyg, och verktygs historia kan ge nyttiga insikter.29

Rättsteoretiker som Ronald Dworkin och Robert Alexy hävdar att det finns en (principiell) skill-nad mellan regler och principer – regler antingen följs eller inte, medan principer kan följas mer eller mindre.30 Om en princip även är stadgad i lag vilken gör den till en regel – betyder det då att regeln följs mer eller mindre, alternativt inte följs mer eller mindre? Officialprincipen är en sådan princip som är föreskriven i lag.

Enligt Dworkin finns det ett enda rätt svar på varje rättsfråga. En vanlig domare kanske har svårt att hitta det, medan idealet Herkules alltid lyckas med uppgiften. Herkules är idealmo-dellen med obegränsad tid till sitt förfogande, obegränsad frihet, obegränsad kunskap, obegrän-sad intelligens och är ständigt villig att finna det bäst motiverade svaret. Den enda gången som Herkules skulle misslyckas med att hitta det enda rätta svaret, är om skälen för och emot vägde exakt lika – denna jämvikt är inte sannolik. Därför menar Dworkin att det verkligen finns ett enda rätt svar på varje rättsfråga. Dworkins tes kan vara falsk, då han endast räknar med tre möjligheter: 1) skälen väger tyngre; 2) motskälen väger tyngre; 3) skälen och motskälen har samma tyngd. Dworkin har dock förbisett att skälen och motskälen är ojämförbara, det betyder att man aldrig kan veta vilket skäl som väger tyngst.31

Det är ingen hemlighet att det finns ett stort antal allmänna rättsliga principer. Att blicka ut över detta kan te sig oändligt och kan för den oförsiktige vara som ett bedrägligt träsk. Vissa princi-per kan till synes åskådliggöras som kuber, med skenbart klara avgränsningar, regelbundenhet och kompakthet. Men när samma princip används som ett verktyg i analysen, faller kuben sam-man, kvar blir en samling fragmenterade tankevanor och namn på fenomen.32 De rättsliga prin-ciperna är konstruerade av normer, idéer och konstruktioner, men tänkandet har otaliga skilda innehåll. De rättsliga principerna kan uppfattas som de yttersta för riktigheten i den rättsliga beslutsverksamheten eller som juridiska konkretiseringar för högre moraliska värden. Eller

29 Jareborg, a.a., s. 138. 30 A.a., s. 141.

31 Peczenik, Aleksander, Juridikens teori och metod, Fritze, Göteborg: 1995, s. 93.

(13)

8

klassificeras principerna på formella grunder som en delmängd i den normteoretiska dogmati-ken. Förvaltningsrätten och förvaltningsprocessrätten som sådan saknar även den en entydig och auktoritativ förteckning på kriterier för en uppdelning av ”egentliga” rättsprinciper och ”oe-gentliga” rättsprinciper inom området. Den juridiska litteraturen har åskådliggjort kriterier som sinsemellan förorsakar spänningar eller till och med motsägelser – de rättsliga principerna skil-jer sig väsentligt från varandra.33 Kanske är det så att vikten ska läggas på ursprunget och upp-komsten av de rättsliga principerna – som att vissa principer grundar sig på eller kan härledas ur bestämmelser. Vidare har det ansetts att rätts- och förvaltningspraxis har gett upphov till rättsliga principer. Oaktat om principer inte alltid nämns i ett myndighetsbeslut eller domstols-beslut, inverkar argumentationen rådande principerna på beslutsfattandet.34 Inom EU-rätten är de allmänna rättsprinciperna av stor betydelse. Principerna är inte bara bindande för unionens institutioner utan även för medlemsstaternas domstolar och myndigheter vid genomförande av gemenskapsrätten.35 Principerna kan även handla om juridisk metod – hur tolkning och rätts-tillämpning ska ske. Sådana principer utgör den rättsliga ramen för agerandet, vidare särskilt beslutsfattande enligt rättsordningen. Dessa kan i sin tur indelas i materiella och formella prin-ciper. För att vidare förstå officialprincipen som en rättsprincip, är det meningsfullt att beskriva olika begrepp som innefattas i utredningen och processramen.

2.2.Den processuella ramen

Förvaltningsprocessen ram utgörs av ett flertal centrala begrepp som behöver redovisas för att finna klarhet i domstolens utredningsansvar – utredningen är bland annat nära sammankopplad med omständigheter i målet. Det är inte närmare reglerat i varken rättegångsbalken (1942:740) eller FPL vad en utredning faktiskt avser att innehålla. Ramen för en process bestäms dels av parternas yrkanden utan även de omständigheter som anförs till stöd för yrkandet – kombinat-ionen bestämmer processramen. Wennergren har uttalat att materialet består av mer än bara bevisning, utan även omedelbart relevanta omständigheter (rättsfakta), bevisning som styrker sådana omständigheter (bevisfakta), samt information om vad som är saken, frågan eller gär-ningen (hjälpfakta). Det är dock svårt att precisera vilken information i målet som utgör rätts-fakta, bevisfakta och hjälpfakta.35 Med omständigheter menas de faktiska sakförhållanden som är väsentliga när det gäller att bestämma en frågas individualitet, som enligt den materiella lag-stiftningen (rekvisiten) är förenade med en viss rättsföljd (rättens bundenhet till yrkanden). Det är den materiella rätten som styr vilka förhållanden som är relevanta för avgörandet, som utgör omständigheterna i målet – det som har hänt eller det som påstås ha hänt.

Begreppet officialprövning förknippas ofta med en tankeoperation – en tankeoperation som domstolen ska utföra för att avgöra målet i sak. Termen omfattar dessutom processuella

be-33 Se Tähti, a.a. 34 A.a.

35 Marcusson, Lena, Principer inom den offentliga rätten, i Offentligrättsliga principer, Iustus, Uppsala:2017. 35 Wennergren (2005), a.a. s. 149. Se även von Essen, a.a., s. 215 som menar att med utredningen avses inte bara bevisningen, utan även rättsfakta.

(14)

9

slut/åtgärder från domstolen under rättegång – domstolen kan meddela beslut eller vidta en pro-cessuell åtgärd på eget initiativ.36 Officialprövning ges uttryck i en triangel av 8, 29 och 30 §§ FPL.

I ett traditionellt hänseende bör officialprövningen huvudsakligen betraktas som en garanti för den materiella sanningen – den materiellt riktiga domen. I ett annat hänseende verkar official-prövningen för att trygga formell rättssäkerhet, alternativt att åstadkomma en snabb, billig och enkel handläggning – verka för en god processekonomi. Enligt Westberg ska officialprövningen ses som en modell för bevakning av de intressen som ska/bör tillgodoses vi handlägg-ningen/sakprövningen av ett mål. Modellen utgör ett alternativ/komplement till den intressebe-vakning som utförs av parterna i den kontradiktoriska processen.37

29§ Rättens avgörande får ej gå utöver vad som yrkats i målet. Om det föreligger särskilda skäl,

får dock rätten även utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det kan ske utan men för motstående enskilt intresse.

En viss fråga anhängiggörs hos förvaltningsdomstol genom ett formligt överklagande – dom-stolen ges inte någon möjlighet att agera ex officio. Regeln om måls avhängiggörande finns i 3 § FPL, som även medför att skriftlighet är obligatoriskt. 4 § FPL reglerar vad ett överkla-gande ska innehålla i övrigt, men paragrafen ställer inte särskilt höga krav när det kommer till yrkandes precision.38 29 § FPL ska läsas tillsammans med 30 § FPL som skriver att rät-tens avgörande ska grundas på vad handlingarna innehåller och vad som i övrigt förekommer i målet. Att läsa båda paragrafer tillsammans ger en full bild av vilka faktorer som ska beak-tas inom ramen för prövning i ett mål. I 29 § FPL stadgar huvudregeln att domstol inte får gå utöver yrkandet, men skriver omedelbart efter att det är tillåtet att gå utöver yrkandet om särskilda skäl föreligger, vars beslut är till det bättre för enskilt intresse. Domstolen är alltså bunden av yrkandena i den mening att det föreligger förbud mot ändring till klagandes nack-del (reformatio in pejus)39, som ligger i linje med grundtanken om förvaltningsdomstolarna som organ för den enskildes rättsskydd.40 I HFD 2016:24 slog domstolen fast att

kammar-rätten hade utan yrkande, samt till klagandes nackdel upphävt förvaltningskammar-rättens dom i viss del. Domstolen, i det här fallet kammarrätten, hade utan yrkande gjort en ändring till klagan-des nackdel och undanröjt förvaltningsdomstolens beslut. Beslutet har alltså inte varit fören-ligt med bestämmelsen i 29 § FPL, HFD fastställde därför förvaltningsrättens dom (i den del som låg till grund för prövningstillstånd). Paragrafen påbjuder alltså inte endast att gå utanför ramen till enskildes fördel, men förbjuder också domstolarna att gå utanför yrkanden till enskildes nackdel.

Begreppet yrkande är knuten till och avser rättsföljden, så som att en myndighets beslut ska undanröjas eller rätt till socialt stöd ska föreligga vid ett visst belopp. Utformningen av ett yrkande är beroende av vad den materiella lagstiftningen avser och vad den klagande vill uppnå med sitt överklagande. Förbudet mot reformatio in pejus är knutet till yrkandet, därför 36 Westberg, a.a., s. 35f.

37 A.a.

38 von Essen, a.a., s. 297.

39 A.a., s. 297ff. Avsteg från regeln återfinns bland annat i 8 kap. 27 § UtlL, 6 § LVU. 40 Prop.1971:2 Del 2 s. 579 f.

(15)

10

är det av vikt att upprätthålla distinktionen mellan yrkandet och omständigheter. 30 § FPL behandlar domstolens bundenhet till anförda omständigheter och parternas möjlighet att ändra dessa – domstolen får tolka fram yrkanden (8 § FPL).41 Motpartens roll här föreläggs att svara huruvida hen medger eller bestrider yrkandena i målet, och om hen bestrider, ska motparten uppge skälen för bestridande och således även bevis som åberopas (11 § FPL) – motparten anger alltså sin inställning till yrkandet. I skattemål har det utvecklats en ordning där klagandens motpart även ges möjlighet att föra in nya förhållanden i processen.42 Det kan även vara tillåtet i alla mål, förutsatt att saken inte ändras.

Avsteg från paragrafen första stycke bör endast göras om det ligger i enskild parts intresse – i annat fall riskerar domstolen sin objektivitet. Det kan utläsas från prop. 1971:30 Del 2 s. 579 f. att det bör vara en undantagsföreteelse att domstolen officialprövar. En sådan åtgärd kan medföra att mål hanteras olika och att domstolens objektivitet kan ifrågasättas, vilket medför att domstolarna bör vara restriktiva med att gå utanför parters yrkanden.43 I

propo-sitionen framhålls tanken att en part kan ändra sitt yrkande så längre ändringen inte innebär att instansordningsprincipen åsidosätts – parts möjlighet att ändra sitt yrkande avgörs utifrån instansordningsprincipen. Av departementspromemorian framgår det att instansordnings-principen ska tillämpas i vid omfattning inom förvaltningsrättsskipningen, men att instansordnings-principen inte ska upprätthållas med orimliga konsekvenser. Eftersom förvaltningsprocessen är av skif-tande natur och att domstolarna eftersträvar materiellt riktiga domar, ska principen ibland användas liberalt. Detta på grund av att enskilda ofta för sin egen talan och det kan inte alltid begäras av den enskilda att i alla avseenden forma sin talan korrekt från början. Således finns det en möjlighet för enskilda att utvidga och ändra sin talan, även i högre instanser. Därutöver skriver promemorian att domstolen kan gå utöver parts talan om det är påkallat för att skapa materiell rättvisa.44

30§ Rättens avgörande av mål skall grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt fö-rekommit i målet.

Av beslutet skall framgå de skäl som bestämt utgången.

Första stycket i paragrafen om att rättens avförande av mål ska grundas på var vad handling-arna innehåller och vad som i övrigt har förekommit i målet, ska läsas tillsammans med 8 § FPL och kommunikationsplikt (10, 12 och 18 §§ FPL). Utifrån utformningen av 30 § FPL är en förvaltningsdomstol inte begränsad till de omständigheter som uttryckligen åberopats av parterna. Bestämmelsens reella innebörd är således att domstolen inte får grunda sitt av-görande på material som parterna saknar kännedom om. Enligt s.k. lämplighetskriterier är det inte givet att en fullständig överprövning ska göras i samtliga situationer. Av andra stycket i paragrafen följer att domstolens avgöranden ska vara motiverade (kompletteras av 31 § FPL).45

41 Avvikande regler finns i LVU.

42 Se RÅ 2007 ref. 9 och HFD 2013 ref. 24, von Essen, a.a., s. 301f. 43 von Essen, a.a., s. 305.

44 Prop.1971:2 Del 2 s. 577ff. 45 A.a., s. 335.

(16)

11

Det är inte ovanligt att omständigheterna i ett överklagande är mer eller mindre illa formulerade eller ofullständigt angivna – frågan inställer sig då hur domstolen bör undanröja sådana oklar-heter. Eftersom domen endast grundas på vad som förekommit i målet, är det av vikt att rätten kan fastställa vilka omständigheter som anförs i målet. Det måste även fastställas om en tale-ändring har skett och om denne i så fall är tillåtet eller inte. Det förutsätts alltså att klaganden för samma talan i en överinstans, vilket gör att målet således redan utretts och prövats en gång innan det når första domstolsinstans. Processekonomiska skäl talar för att tolkning av otydligt angivna omständigheter bör nyttjas innan processledning brukas. Av effektivitetsskäl är det till fördel att begränsa processledningen då denna oftast innebär att skriftliga förtydliganden begärs in och att många (enskilda) parter har svårt att i skrift precisera vad de vill göra gällande – processledning ger inte alltid önskat resultat.

Genom att utvidga officialprövningen kan man t.ex. motivera minskade möjligheter till advo-katbistånd inom ramen för allmän rättshjälp och på så sätt bidra till en minskad biträdeskostnad för staten. Omvänt kan man argumentera att förekomsten av officialprövning är ett uttryck för att den ekonomiska rättshjälpen är dåligt underbyggd. Den negativt inställda till principen kan även argumentera för att den är ett hot mot att hålla rimligt korta handläggningstider samt skapa förutsättningar för ett smidigt rättegångsförfarande. Dessutom menar kritikern att domstolen regelmässigt har bristande kännedom om de relevanta sakförhållandena i de konkreta målen. Det finns utöver detta en oro för partiska domare som har en förhandsuppfattning om målets utgång, vilket ökar risken för materiellt oriktiga domar.46

Bevisvärdering är en del i bevisprövningen där domstolen söker bedöma bevisningens styrka.47

Det ska nämnas att bevisprövningen i förvaltningsdomstol skiljer sig från den i allmän domstol, vilket kan förklaras med att förvaltningsprocessen härstammar från en administrativ tradition – domstolarna var tidigare en del av myndighetsväsendet. Denna tradition ligger närmare det po-litiska beslutsfattandet än den rent dömande funktionen, vilket även har lett till att bevisfrågor ges ett mindre utrymme – i både teori och praktik.

2.3. Officialansvar

8 § Rätten ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver.

Genom frågor och påpekanden ska rätten verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar.

Rätten ska se till att inget onödigt förs in i målet. Överflödig utredning får avvisas.48 Normen i tvistemål utgörs av förhandlingsprincipen, medan officialprincipen utgör ledstjärnan förvaltningsförfarandet (både handläggning hos myndighet och domstol). Deluppgiften för domstol är att granska om myndigheterna har följt den officialprincip de är bundna av vid sin

46 Westberg, a.a., s. 26f.

47 Diesen, Christian, Lagerqvist Veloz Roca, Annika, Bevisprövning i förvaltningsmål, Norstedts Juridik, Stockholm 2005, s. 7.

(17)

12

handläggning. Samtidigt förfogar domstolen över ett långtgående utredningsansvar som inne-fattar att rätten rent praktiskt ska lösa sin utredningsuppgift. Domstolens ansvar att aktivt ingripa inträder först då det finns brister i utredningsmaterialet.49 Rätten ska se till att de faktiska för-hållandena blir tillräckligt utredda och att de påstådda förför-hållandena är riktiga – dessa åläggan-den fullgör domstolen främst genom att genom frågor och påpekanåläggan-den verka för att parterna avhjälper otydligheter.50 Brister i sökandes utredning medför inte automatiskt eller omedelbar avvisning av målet, 5 § FPL redogör för förutsättningarna för eventuell avvisning på grund av brister i ansökan.51

Av motiven till lagstiftningen kan det utläsas att det inte är avsett att ställa särskilt höga krav på enskilda parter, när det kommer till formuleringen av yrkanden som följer av 5 § FPL. Utgångs-punkten i processen är att enskilda utan juridisk skolning själva ska föra sin talan, domstolen ska istället tillse att eventuella brister åtgärdas.52

Domstolen ska genom frågor och påpekanden verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter. Domstolen kan även förordna om syn på stället för att undersöka fastighet eller plats (23 § FPL) och kan vidare inhämta sakkunnigyttrande från annan myndighet eller person (24 § FPL).53 Vid tillämpningen av principen är det sällan som mål är av sådan

beskaf-fenhet att domstolen har ett obegränsat utredningsansvar.54 Mot en fullständig utredning står objektivitetsprincipen, effektivitetskrav och bristande resurser – en ideal och total utredning kan sällan uppnås, det är en balansgång mellan rättssäkerhet och effektivitet.55

Förvaltningsprocessen är tänkt som en flexibel process som ska kunna anpassas till den mängd olika krav som processföremål av skiftande beskaffenhet kan ställa. Därtill är det tänkt att par-terna förväntas kunna föra processen utan ombud. Av 7 a § och 9–19 §§ FPL följer att den kontradiktoriska principen i regel utgör utgångspunkten för den förvaltningsrättsliga processen. Alltjämt avser officialprincipen att reglera om och i vilken utsträckning domstolen ska ingripa styrande i en utredning – en uppgift som i första hand de processande parterna ska svara för. Det är främst kopplat till målets beskaffenhet, som innefattar vad målet materiellt gäller, samt partsförhållandena i processen. Rätten ska se till att målet är klart för avgörande genom att tillse att utredningen är ”fullständig” – underlaget ska vara tillräckligt och fullgott för att målet ska kunna avgöras. Att närmare precisera vad som krävs i detta avseende är svårt, klart är dock att domstolen ska eftersträva en allsidig överblick över alla på målet inverkande förhållanden.56

Det är även obestridligt att det inte handlar om en fullständig utredningsplikt. Målet ska kunna avgöras på ett tillfredställande sätt. Det kan dels handla om att det ankommer rätten att kom-plettera en utredning i erforderlig omfattning – se till att utredning finns avseende det aktuella

49 Lundin, a.a., s. 206.

50 Lavin, a.a., s. 92, se även JO 1996/97 s. 135. 51 A.a., se även RÅ 2010 ref. 105 och HFD 2013 ref. 8. 52 von Essen, a.a., s. 58, prop. 1971: 30 Del 2 s. 519 och 580. 53 Lundin, a.a., s. 207.

54 Lavin, a.a., s. 90. 55 Lundin, a.a., s. 207.

(18)

13

förhållandet57, eller vid villfarelse hos part om vilket material som inkommit till rätten åligger det domstolen att förelägga part att komplettera sin talan med material.62 Ett exempel är RÅ 2002 ref. 22 hade kammarrätten åsidosatt sitt utredningsansvar genom att avgöra målet utan tillgång till av klaganden åberopade intyg. Gränsen mellan fullgod (tillräcklig) utredning och fullständig utredning är inte helt skarp. RÅ 1996 not. 81 exemplifierar detta faktum där målet rörde behovet av vittnesförhör i kammarrätt. HFD ansåg att omständigheterna i målet och de inlämnade skriftliga utsagorna visade vissa oklarheter i fråga om vem som var ägare till inne-stående medel på depån i en schweizisk bankinsättning. Den åberopade vittnesbevisningen be-stående av två schweiziska bankmän hade således kunnat bidra till ett kartläggande. Målet åter-förvisades tillbaka till kammarrätten som inte borde ha avvisat vittnesbevisningen.58

Summa summarum krävs det att målet är så utrett att det kan avgöras på ett godtagbart sätt – med det synsättet blir principen också förenlig med reglerna om bevisbörda. Av domstolsutred-ningen (SOU 1991:106 Del A s. 527) framhölls det att det ligger i sakens natur att processled-ning alltid måste vara primär i förhållande till ett nyttjande av principerna om bevisbörda och beviskrav. Brister någon del i utredningen, relegerar bevisbördereglerna vilken av parterna som ska stå för risken. Ett mål som illustrerar förhållandet mellan officialprincipen och bevisbör-dereglerna är RÅ 83 2:10, gällande återkallelse av körkort. Det hade mot körkortsinnehavaren åberopats två omhändertaganden enligt lagen om omhändertagande av berusade personer. HFD uttalade att den utredning som företagits och åberopats gav mycket knapphändiga upplysningar i fallet och om körkortshavaren – utredningen belyste föga frågan om risken för vidare brister i nykterhetshänseende (vilket är av vikt gällande indragande av körkort). Baserat på den utred-ning som frambringats i målet, kunde det inte anses styrkt att körkortshavaren var opålitligt i nykterhetshänseende på ett sådant sätt som krävs för ett körkortsingripande. HFD fann att ut-redningen var tillräcklig för att avgöra målet, men fann samtidigt att utut-redningen inte var full-ständig, vilket lade risken på det allmänna ombudet. Av detta följer frågan när utredningen kan anses fullgod? Det finns inget generellt svar på den frågan, utan det kan endast bedömas utifrån målets beskaffenhet – det krävs olika mycket utredning i olika mål för att nå fram till punkten där målet kan avgöras. Det styrs dels av vad målet materiellt gäller, dels partsförhållandena, partsställningen i målet är viktigast i detta avseende. Centralt är om bristerna i utredningen kommer att drabba den enskilda- eller den offentliga parten. Om bristerna drabbar den offent-liga parten, kan målet avgöras trots vissa brister förekomma i utredningen. Om bristerna kom-mer att drabba den enskilde, har domstolen ansvar att utredningen blir fullgod i den mening att målet kan avgöras. Här krävs det oftast ytterligare utredningsåtgärder.59

Målets beskaffenhet konstrueras av vad målet materiellt gäller och hur partsförhållandena ser ut, vilket många gånger även spelar en avgörande roll för omfattningen av domstolens ansvar – det krävs mer av utredningen för att den ska anses fullgod, då bristen (risken) kommer drabba den enskilda parten.60 Mot bakgrund av det som anförts, är det till synes ofrånkomligt att

57 RÅ 1982 Ba 9 62 RÅ 2001 ref. 61. 58 von Essen (2012), a.a. 59 von Essen, a.a., s. 109. 60 von Essen (2012), a.a.

(19)

14

komma till slutsatsen att målets beskaffenhet knyts till målets betydelse.61 Målets betydelse på-verkas av faktorer som beviskrav, bevisbörda, betungande beslut etc., dock är ingen av fak-torerna ensamt avgörande.62 Bestämmelsen i 8 § FPL har utformats med reglerna i RB som förebild, men måste i flera avseenden tillämpas på ett delvis annat sätt. Principen har under årens lopp genomgått vissa förändringar. Till en början var tanken att rätten skulle tillse att målet blev fullständigt utrett, vilket möte kritik av den anledning att skrivningen gav intryck av att varje aspekt i ett mål ska utredas fullt ut. Detta var aldrig tanken. Istället ändrades lydelsen från att domstolen vid behov ska anvisa hur utredningen bör kompletteras till dagens lydelse som syftar till att rätten ska avhjälpa otydligheter.63 Utredningen i ett mål ska vara fullgod, det

vill säga att det ska finnas en tillräcklig utredning/underlag för att domstolen ska göra ett mate-riellt korrekt avgörande. Det som styr utsträckningen av utredningsansvaret hos domstolen är dels de bestämmelser som finns i den materiella lagstiftningen om enskildas och det allmännas intressen och tyngden av dessa intressen. Lagstiftaren underströk att parterna inte ska uppfatta rättens utredningsansvar som en inbjudan att förhålla sig passiv och falla tillbaka på domstolen utredningsåtgärder, utan officialansvaret är tänkt att fungera sekundärt till parternas ansvar. 64 Det ska understrykas att parternas förmåga att processa påverkar den principiella omfattningen av domstolens utredningsansvar. Dock påverkar parternas förmåga den praktiska hanteringen hos domstolen – när parterna är svaga måste domstolen vara mer aktiv för att nå punkten där utredningen kan anses fullgod. Det är vanligt att enskilda parter inte förstår vilka omständig-heter som är av betydelse i målet – målet kräver då en aktiv processledning. Tanken är att dom-stolen ska kompensera för avsaknaden av ombud. RÅ 2006 ref. 46 exemplifierar domdom-stolens utredningsskyldighet, saken avsåg kostnaden för boende i mål om avgift enligt 8 kap. social-tjänstlag (2001:453) (SoL). HFD anförde att när styrkeförhållandet mellan parter är ojämnt, vilar ett stort ansvar på domstolen att se till att enskild part inte ska bli lidande genom att be-slutsunderlag är ofullständigt eller bristfälligt i något annat hänseende. Det var osäkert vad som ingick i den kostnadspost som kommunen betecknat som hyra, vilket var avgörande för bedöm-ningen av målet. Trots denna osäkerhet hade länsrätten (dåvarande förvaltningsrätt), utan när-mare utredning, lagt kommunens uppgifter till grund för sitt avslag – målet hade därför inte blivit så utrett som dess beskaffenhet krävt. Till detta ska nämnas att kammarrätten inte hade meddelat prövningstillstånd, vilket HFD menar att de borde beviljat.65 Vidare kan domstolens ansvar öka grundat på individuella förhållanden såsom att part är sjuk eller inte behärskar språ-ket.66

Om part brister i sin processföring ställs rätten inför följande två alternativ: rätten kan låta bris-ten gå ut över parbris-ten eller åtgärda brisbris-ten själv, genom exempelvis materiell processledning. Låter rätten bristen gå ut över parten, riskerar den enskilda att inte vinna framgång, trots att denna kan ha fog för sin talan. Väljer domstolen istället att åtgärda bristen själv, riskerar rätten 61 RÅ 2005 not. 81.

62 von Essen (2012), a.a. 63 A.a.

64 SOU 1991:106 del A s. 521. 65 von Essen (2012), a.a. 73 SOU 1991:106 Del A s. 533 66 Wejedal, a.a., s. 930.

(20)

15

att sätta den kontradiktoriska principen ur spel. Domstolen avgör inte endast målet, utan fullgör något som närmar sig ”partsfunktioner” – rätten äventyrar då sin objektivitet.67 Skulle dock

domstolen bortse från utredningsplikt och utredningen inte blir fullgod, anses detta utgöra ett allvarligt förfarandefel.68

Centralt är om bristerna i utredningen kommer att drabba den enskilda eller den offentliga par-ten. Om bristen drabbar den offentliga parten, kan utredningen trots vissa brister ändå anses vara fullgod. Samma ansvar gäller om bristen drabbar den enskilde, men det krävs ytterligare utredningsåtgärder för att utredningen ska anses vara fullgod för att avgöra målet. Betydelsen av målets materiella karaktär påverkar när utredningen kan anses fullgod. I vågskålen ligger de intressen som aktualiseras, om det tidigare beslutet varit betungande eller gynnande, samt för-hållandena i det konkreta målet, t.ex. verkningarnas styrka och omfattning. Det handlar alltid om en bedömning i det enskilda fallet.69

Den generella regeln i förvaltningsprocessen är att när en enskilde ansökt om en förmån, exem-pelvis socialbidrag eller uppehållstillstånd, läggs bevisbördan på den enskilde. MIG 2019:14 visar på ett undantag från den generella regeln. I målet skriver rätten om bedömning av en asylsökandens skyddsbehov, där frågan om det finns en säker resväg till hemort, eller annan säker plats i hemlandet aktualiseras. Av förarbetena till utlänningslagen (2005:716) framgår det att det finns ett utvidgat utredningsansvar i ärenden där skyddsintresset är starkt – myndigheten har ett större utredningsansvar i ärenden som rör en ansökan om asyl, än andra ansökningsären-den. Bevisbördan ligger på den asylsökande och det är upp till honom att göra sitt behov av internationell skydd sannolikt. I MIG 2006:1 uttalar domstolen detsamma, samt att vid en två-partsprocess, kan domstolen beroende på omständigheterna få ett utredningsansvar. Det är inte givet att domstolen själv i alla lägen måste genomföra utredningar, utan kan ge anvisningar till parterna om vilken utredning som behöver inkomma. Det är naturligt att sökanden initialt gör sannolikt att ett skyddsbehov föreligger, dock är både Migrationsverket och migrationsdomsto-laran skyldiga att se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver – att det exem-pelvis ska finnas tillgång till aktuell och relevant landinformation. Vidare, har domstolen ett större utredningsansvar när det finns ett skyddsbehov (MIG 2014:21). Ansökan om asyl är en speciell ärendekategori eftersom det är ett ansökningsärende (vilket ger ett mindre utrednings-ansvar hos domstolen), men är även ett ärende där ett skyddsbehov kan föreligga. Det ger för handen att myndigheter och domstolar har ett större utredningsansvar i dessa ärenden, än i många andra ansökningsärenden.70

HFD har i RÅ 2009 ref. 69 i motsats till ovan, ansett att officialprincipen måste tillämpas med försiktighet i upphandlingsmål. Huvudprincipen i sådana mål bör istället ställa krav på den part som gör gällande att en upphandling är felaktig och att parten klart anger vilka omständigheter som denne grundar sin talan. Förvaltningen i Sverige har vissa medel/sanktioner som är att

67 Wejedal, a.a., s. 930.

68 se exempelvis RÅ 2010 ref. 120, RÅ 2006 ref 15, MIG 2013:2, MIG 2016:22 och RÅ 2001 ref. 61. 69 von Essen (2012), a.a.

(21)

16

betrakta som ett straff i Europakonventionens mening.71 I vissa hänseenden ställer konvent-ionen högre krav på handläggningen än vad som följer av FPL – bland annat ställs ett högre krav på legalitet, när en sanktion kan betraktas som ett straff.72

En intervjustudie från 2019 indikerar att domstolens aktivitet är högre i vissa måltyper, så som asylmål och tvångsvårdsmål, där utredning oftare inhämtas av rätten. Det finns även en konsen-sus kring att utredningsansvaret är mer långtgående i dessa måltyper. Utifrån intervjuerna med domare verkar det föreligga en skiftande syn på utredningsansvarets omfattning, där vissa do-mare fäster stor vikt på kontraktionen och lägger då utredningsansvaret på processande parter. Sådan diskrepans riskerar att skapa en osäkerhet hos alla inblandade parter kring var det huvud-sakliga ansvaret för utredning bör placeras. En skiftande syn på utredningsansvaret inom dom-stolarna riskerar att föra med sig att lika mål behandlas olika.73

2.4.Materiell processledning

I allmän domstol regleras den materiella processledningen av 46 kap. 4 § 2 stycket RB och 35 kap. 6 § RB. 46 kap.

4 § 2 stycket RB skriver:

Rätten skall också se till att målet blir utrett efter vad dess beskaffenhet kräver och att inget onödigt dras in i målet. Genom frågor och påpekanden skall rätten försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uttalanden som görs.

Denna form av processledning avser att domstolen under huvudförhandling kan klarlägga parter-nas ståndpunkter, begränsa eller utöka processmaterialet. Syftet är att skapa ett bättre underlag för materiellt riktiga avgöranden, samt att medverka till en effektiv och en kostnadseffektiv process. Detsamma gäller den materiella processledningen i förvaltningsdomstol.

Skyldigheten att bedriva materiell processledning kan beskrivas som domstolens verksamhet för att klarlägga parternas ståndpunkter och ge dem möjlighet att begränsa eller komplettera processmaterialet.74 Den materiella processledningen rör oftast situationsunika förhållanden, därför bör bedömningen anpassas från mål till mål och från situation till situation.75 Process-ledning kan delas in i tre grupper:

1. Processledning som syftar till att klargöra innebörden av parts talan 2. Processledning som syftar till att berika parts talan

71 Se NJA 2004 s. 840 I och II, NJA 2013 s. 842 72 NJA 2013 s. 842, punkt 20–21.

73 Sörqvist, Christian, Så utrett som dess beskaffenhet kräver – förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar i teori

och praktik, Göteborgs universitet (examensarbete), Göteborg: 2019.

74 SOU 2013:17 s. 218. 75 von Essen, a.a., s. 88.

(22)

17

3. Processledning till följd av domstolens bedömningar av skilda förhållanden76

Regleringen för processledning i förvaltningsprocessen följer av 5 § och 8 § FPL. Om en över-klagandehandling är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak, ska rätten förelägga klaganden att inom viss tid avhjälpa bristen. Avhjälps inte bristen efter påpe-kande från domstolen, blir påföljden att talan inte tas upp till prövning – talan avvisas. 8 § gäller domstolens uppgifter när väl en sakprövning ska företas – den slår fast ansvarsfördelningen avseende utredning, samt anvisningar om hur en tillräcklig utredning ska uppnås. I vilken om-fattning domstolen ska vara aktiv för att precisera och berika processmateriel, det vill säga, bedriva (materiell) processledning eller vidta andra åtgärder, är en av de mest omdiskuterade frågan inom processrätten.77 I förvaltningsprocessen har officialprincipen att förhålla sig till

förhandlingsprincipen och reglerna om bevisbördans placering, det återkommande faktorn gäl-lande målets beskaffenhet, påverkar domstolens ansvar. Rätten kan vara styrande genom att processleda parterna och förmå dem att komplettera utredningen eller genom att själv inför-skaffa utredning.78

Processledning sker under stort beaktande till det enskilda målets och den enskilda situationens karaktär. I synnerhet gäller detta den materiella processledning som i hög grad rör situationsu-nika förhållanden och anpassas därför efter mål och situation – en uppdelning mellan yrkanden å ena sidan och omständigheter och bevisning å andra sidan. I vilken utsträckning som domsto-len ska processleda i syfte att berika materialet, kommer sig av målets beskaffenhet och be-handlas därför utifrån den utgångspunkten. Därutöver har domstolen möjligheter att själva fö-reta utredningsåtgärder – ex officio.79

Det tas för givet att domaren ska kunna avgöra när ett behov av processledning uppstår i varje enskilt mål. De förutsätts även kunna pröva både vad som är förenligt med kravet på en effektiv process och materiell rättvisa, samtidigt som domaren tar i beaktning domstolens egna objekti-vitet. Att ingripa i ett visst mål kan vara motiverat, men kan i ett annat te sig mindre lämpligt. Vad som kan anses vara ”god processledning” – när, hur och inom vilka gränser den ska bedri-vas, är en svår och komplex fråga. En fråga som återkommer vars svar är beroende av måltyp och partsförhållanden.80

Domstolen kan uppfylla sin plikt enligt officialprincipen, antingen genom att utöva processled-ning gentemot parterna eller genom att ta in utredprocessled-ning i målet – processledprocessled-ning är den naturliga utredningsåtgärden för domstolen. Domstolen ska gå in och processleda när parterna har ut-tryckt sig otydligt, så som språkliga brister i parts talan.

Processledning behövs även vid rättsliga brister i parts talan. Talan är ofullständig när part inte har anfört omständigheter, eller utvecklat dessa i den omfattningen så att domstolen kan fatta ett beslut utifrån det anförda materialet. Materialet tillför inte något som är relevant för beslut enligt den gällande materiella rättsregeln. Svårigheten för domstolen i ett sådant fall är om de 76 von Essen (2012), a.a.

77 A.a. 78 A.a. 79 A.a.

(23)

18

ska processleda på ett sådant sätt att de avlägsnar oklarheter eller låta part som brustit i sin utredningsplikt bör bära följden av underlåtenheten eller oförmåga. Bedömningen sker utifrån målets beskaffenhet. Med detta sagt kan det vara svårt att dra en skarp gräns mellan språkliga och rättsliga brister.81

I förvaltningsförfarandet är det förvaltningsmyndigheternas ansvar att bevaka ett samhällsin-tresse, medan domstolarna ansvarar för en materiellt riktig utgång i målet – de har alltså inte ett aktivt ansvar att förverkliga de intressen som uttrycks i lagstiftningen. Centralt för domstolen är att få till stånd en prövning, kontroll av myndigheternas beslutat.82 Genom kontradiktionen förstås utredningen utifrån att parten (ska) förstå att det kan föreligga eventuella brister genom motpartens agerande i processen, som speglar om utredningen är tillräcklig för att nå framgång. Det är långt ifrån självklart att enskilda som processar utan ombud kan göra en sådan uttydning. Här kan och bör domstolarna gå in och processleda, men får emellertid inte gå så långt att det blir en fråga om materiell rådgivning – en viss ledning kan hämtas från processen i allmän domstol. Den processen förespråkar att rätten genom processledning gör parten observant på de brister som finns i talan, men bör inte ange eller antyda hur bristen kan eller bör avhjälpas. Dock finns det ett visst utrymme för en förvaltningsdomstol att gå något längre, med det påkallar försiktighet. Passeras gränsen för materiell rådgivning kan domstolens objektivitet och opar-tiskhet komma att ifrågasättas, vidare finns det en fara att likartade mål inte kommer att behand-las lika.83

Motsvarande gäller frågan om bevisning. Förvaltningsdomstolen kan på samma sätt som allmän domstol, upplysa part avseende vilka förhållanden bevisning måste läggas fram. På motsva-rande sätt bör domstolen söka förmå parterna att iaktta principen om det bästa bevismedlet. Bör domstolen påpeka för part att en framlagd bevisning är otillräcklig? I uppenbara fall bör en förvaltningsdomstol kunna göra det, men i andra situationer med försiktighet, då domstolen här närmat sig gränsen för materiell rådgivning.

Överväger domstolen att tillämpa en annan rättsregel, bör parterna på samma sätt som i allmän process ges möjlighet att sin ge syn på detta. En annan bestämmelse föranleder en annan argu-mentation och en annan utredning kan behöva åberopas – ges ingen ledning, riskerar part att lida rättsförluster.84 .

Av lagmotivet framgår att domarens processledande uppgift bör riktas främst på uppenbara brister och förbiseenden; kan domstolen verkligen skapa ett tillräckligt bra underlag för avgö-randet om den bara ser till att endast läka de uppenbara bristerna i den enskildes talan? Det framgår dock i intervjuer med tillfrågade domare, att många ansåg att deras utredningsnivå sträckte sig längre än att endast rätt till det uppenbart felaktiga i den enskildes talan. Det fram-gick även att tidsbrist var orsaken till att många inte fram-gick längre än den utredningsnivå som

81 von Essen (2012), a.a. 82 A.a.

83 A.a.

(24)

19

angivits i domstolsutredningen. Vidare föreligger det stora skillnader i den praktiska hante-ringen av officialprincipen.85 Det var särskilt framträdande i enpartsmål att enskild part inte kunde räkna med att få hjälp av domstolen annat än vid uppenbara brister och förbiseenden. Enskilda behöver själva bedöma vilken argumentation och utredning som är nödvändig för att denne ska få framgång med sin talan i rätten. Det argumenteras därför att den kontradiktoriska processen tillför ett bemötande av den enskildes argumentation eller sätter hans bevisning eller annan utredning i fråga. Tanken är att det hjälper enskild part att föra en mer kvalitativ argu-mentation då det finns en motpart som argumenterar för dess brister – motpartens invändningar kan ge den enskilde anledning att komplettera eller införskaffa ny utredning. Men är det så självklart att enskild part förstår vad bristerna bistår i?

2.5.Sammanfattning

Den processuella ramen bygger på parters yrkanden, som utformas utifrån den materiella lag-stiftningen. Yrkanden är i sin tur knutna till den rättsföljd som avses, exempelvis att ett myn-dighetsbeslut ska undanröjas. Domstolen en möjlighet att gå utanför den processuella ramen om det är påkallat för att skapa materiell rättvisa. Rätten får dock inte utan yrkande göra en ändring eller besluta till nackdel för den enskilde.

Officialansvaret utgår från bokstavslydelsen i lagtext att domstolen ska avhjälpa brister i utred-ningen genom frågor och påpekande. I slutändan är det upp till den enskilde att åtgärda bris-terna. Likväl ska domstolen se till att målet blir klart för avgörande, utredningen ska vara ”full-ständig” – underlaget ska vara tillräckligt och fullgott. Det är kopplat till vad målet materiellt gäller och partsförhållandena i processen. Det är inte fråga om en fullständig utredningsplikt för domstolarna, men det är rättens ansvar att ett mål ska kunna avgöras på ett tillfredställande sätt – gränsen mellan en fullgod utredning och en fullständig utredning är inte helt skarp. Materiell processledning avser att domstolen kan klarlägga parternas ståndpunkter, begränsa eller utöka processmaterialet i syfte att skapa ett bättre underlag för ett materiellt riktigt avgö-rande. Processledningen ska beakta det enskilda målets karaktär och partsställnign. Domstolen uppfyller sitt ansvar enligt officialprincipen genom att antingen utöva processledning eller ge-nom att avhjälpa brister, alternativt själva ta in utredning i målet. Vilka åtgärder som domstolen bör vidta beror på vilken måltyp och partsförhållanden i överklagandet – målets beskaffenhet.

85 Domstolsutredningens undersökning bestod av personliga intervjuer med 68 domare i regeringsrätten, kammar-rätterna och länskammar-rätterna. Domarna tillfrågades på 42 olika punkter som rörde tillämpningen av FPL. Även 18 pro-cessförare intervjuades., Dahlgren, a.a.

(25)

20

3. Förvaltningsdomstolarna

I det här avsnittet behandlas förvaltningsprocessens utveckling från det att förvaltningsdomsto-larna separerades från förvaltningsförfarandet, en process som på senare år mer har börjat likna processen i allmän domstol. Det är den processuella kontext som påverkar officialprincipen, då processen utformning dels påverkar hur mål handläggs i domstolen dels partsställning. Syftet med kapitlet är att redogöra de förändringar som processen genomgått, exempelvis hur två-partsreformen har påverkat officialprincipen.

3.1. Introduktion

Förvaltningsdomstolarna hanterar frågor mellan enskilda och det allmänna, där deras huvud-sakliga uppgift är att överpröva olika myndighetsbeslut. Ett förfarande som i huvudsak är skrift-ligt.86 Förvaltningsrättsliga överklaganden är avsett att vara generöst mot den enskilde – de for-mella kraven är lågt ställda och tanken är att enskilda ska kunna överklaga utan att anlita ett ombud. Prövningen är inte begränsad till en strikt laglighetskontroll utan omfattar också sådana skälighets- och lämplighetsbedömningar som myndigheterna förutsätts göra.87

Förvaltningsdomstolarna ägnar sig åt rättskipning som följer av 1 § FPL. Förvaltningsprocessens rättsskipning kan sägas markera att det är fråga om en kvalificerad prövning där rättsliga frågor dominerar.88 Syftet med en rättegång är att i ett konkret fall be-stämma vad som är rätt mellan parterna – den part som lidit intrång ska ges rätt till ett visst rättsskydd.89 Efter tillkomsten av 1974 års regeringsform togs en vidare definition av rättskip-ning i bruk. Enligt FPL omfattar rättskiprättskip-ningen all verksamhet hos domstolarna som inte kan räknas till handläggningen av förvaltningsärendet – den omfattar all dömande verksamhet.90 Ett karaktärsdrag för förvaltningsprocessen är att de offentligrättsliga regler alltid är närvarande, som främjar eller skyddar vissa, i huvudsak, allmänna intressen. Dessa intressen kan vara mer eller mindre starka eller framträdande. För vissa måltyper säkerställs materiellt riktiga avgöran-den och värna om avgöran-den enskildes rättsskydd i förvaltningsdomstol, då förvaltningsprocessen är kontrollerande i förhållande till myndighetsbeslut. Likaså bli kammarrättens prövning kontrol-lerande i förhållande till förvaltningsrätterna. HFD har inte en kontrolkontrol-lerande funktion, utan är i princip en renodlad prejudikatinstans, vars uppgift är att vägleda övriga rättstillämpande or-gan.91

Samhällsutvecklingen har bidragit till att förvaltningsmålen i högre grad har blivit allt mer kom-plicerade i och med europeiseringen, digitaliseringen och förvaltningsrätten expansion. Kraven

86 von Essen, Ulrik, Bohlin, Alf, Warnling Conradson, Wiweka, Förvaltningsrättens grunder, Nordstedts Juridik, Stockholm: 2019, s. 31.

87 A.a.

88 Ragnemalm, a.a., s. 46. 89 NJA II 1947 s. 87.

90 Prop. 1971: 30 Del 2 s. 511. 91 von Essen, a.a. s. 17f., Lavin, a.a.,s. 13.

References

Related documents

När man går till en redovisningsbyrå och konsulten ber er lämna in pärmar kommer man inte ens förstå vad den menar.” - Söderqvist Detta generationsskifte talar Respondent

Utifrån uppsatsens frågeställning om medskapande till lärande kan en tolkning vara; för att ett medskapande av lärande ska kunna möjliggöras i processen krävs ett

UTFORMNING MOT BAKGRUND AV STADENS BEBYGGELSESTRUKTUR –BÄCKASLÖV I analysen kan man se att området västerut, utanför centrum, består av linjär struktur, det vill säga i

”(Företagarna, jordbrukarna, förmånstagarna, de skulle kunna var mera med direkt från början i de här styrgrupperna, evalueringsgrupperna och såna här, så skulle man få

Rapport: Labben redovisas genom att ni svarar på frågorna i detta labb-PM och lämnar in till läraren?. Viktigt: Var försiktig med utrustningen och se till att torka av

Rapport: Labben redovisas genom att ni svarar på frågorna i detta labb-PM och lämnar in till läraren?. Viktigt: Var försiktig med utrustningen och se till att torka av

80 Som rättssäkerhetsgarantier skulle man kunna tänka sig formella krav på dokumentation av förhör för att säkerställa att domstolen har möjlighet att

Mer vatten rann ut vilket betydde att samma vikt silver hade en större volym eftersom densiteten för silver är lägre.. Nu återstod bara att sänka ner kronan