”Vi gör så gott vi kan, men vi kan inte
göra mer än vad vi klarar av.”
En kvalitativ studie om statstjänstemannarollen
”We do as best as we can, but we
cannot do more than we can handle.”
A qualitative study of the public servants’ role
Sara Fakhro
Ledarskap och offentlig organisation Magisternivå
15 HP
Vårtermin 2019
”Vi gör så gott vi kan, men vi kan inte göra mer än vad vi
klarar av.”
En kvalitativ studie om statstjänstemannarollen
Sammanfattning:
Denna studie behandlar hur statstjänstemän upplever sin arbetsroll samt hur de upplever kraven som ställs på dem. Syftet med studien är att belysa statstjänstemännens roll som länk mellan staten och medborgarna. Statstjänstemännens roll är avgörande för medborgarnas tillgång till offentliga tjänster. Tidigare forskning visar att offentlig sektor präglas av hög arbetsbelastning och att anställda upplever moraliska konflikter. Undersökningen är gjord i form av kvalitativ datainsamling genom intervjuer med nio statsanställda och insamling av skriftliga beskrivningar från utredare på en statlig myndighet. Studien visar att statstjänstemännen upplever stress och moraliska konflikter till följd av hög arbetsbelastning och krav på produktion. Resultatet visar även att kraven som ställs på statstjänstemän i många fall är motstridiga och undersökningsdeltagarna upplever att de inte kan leva upp till sina förpliktelser på grund av det.
Nyckelord: statstjänstemannaroll, arbetsbelastning, produktionskrav, stress, moraliska konflikter, handlingsutrymme.
Abstract:
This study focuses on how state public servants perceive their work role and how they experience the demands in the role. The study aims to highlight the role of public servants as a link between the state and citizens. The public servants’ role is crucial for the citizens access to public services. The study consists of written descriptions and nine qualitative interviews with public servants. Previous research shows that the public sector is characterized by high workload and moral conflicts. The result of the study shows that government official experience stress and moral conflicts as a result of high workload and demands on production. The study also shows that the demands placed on public servants are contradictory in many cases.
Innehållsförteckning
1. Introduktion ... 6
1.1 Disposition ... 7
2. Problembakgrund ... 7
2.1 New public management ... 7
2.2 Arbetsbelastning ... 8
2.3 Moraliska konflikter... 9
3. Problemformulering, syfte och frågeställningar ... 11
3.1 Problemformulering ... 11 3.2 Syfte ... 11 3.3 Frågeställningar ... 12 3.4 Avgränsning ... 12 4. Metod ... 12 4.1 Kvalitativ datainsamlingsmetod ... 13
4.2 Critical incident technique ... 14
4.3 Hermeneutik ... 16 4.4 Urval ... 16 4.5 Tillvägagångssätt ... 17 4.6 Egen erfarenhet ... 18 4.7 Forskningsetiska principer ... 19 4.8 Metoddiskussion ... 21 Diskussion ... 22
5. Beskrivning av informanterna och deras arbetsuppgifter ... 23
5.1 Utredarnas arbetsroll ... 23
5.2 Informanterna ... 24
6. Byråkrati, offentligt etos och organisatoriskt hyckleri – tre teoretiska perspektiv på statstjänstemannarollen ... 25
6.1 Från byråkrati till gräsrotsbyråkrati ... 25
6.2 Offentligt etos ... 28
6.3 Organisatoriskt hyckleri ... 30
6.4 Teoridiskussion ... 31
6.5 Analysmodell ... 32
7. Resultat och analys ... 33
7.1 Arbetsbelastning ... 36
7.2 Produktionskrav ... 40
7.4 Demokratiska värden ... 47
7.5 Sammanfattning av analys ... 49
8. Diskussion ... 51
8.1 Syfte och frågeställning ... 51
8.2 Reflektion kring tillvägagångssättet ... 51
8.3 Slutsatser ... 52
8.4 Avslutande reflektioner ... 53
8.5 Förslag på vidare forskning ... 54
9. Källförteckning ... 55
10. Bilagor ... 58
10.1 Samtyckesblankett ... 58
10.2 Intervjuguide ... 59
1. Introduktion
I detta avsnitt presenteras en introduktion till studien.
Styrningen av den offentliga sektorn i Sverige har genomgått stora förändringar under de senaste årtiondena. Røvik (2008) skriver att offentliga organisationer har utvecklat ett marknadsliknande tillvägagångssätt genom managementidéer inspirerade av det privata näringslivet, New public management. Tyngdpunkten läggs på ekonomiska värden såsom effektivitet och kundfokus. Astvik och Melin (2013) skriver att det innebär att medborgarna blir sedda som kunder, som väljer tjänster inom den offentliga sektorn. Grundtanken med New public management är att skapa bättre service till lägre pris genom bland annat mål- och resultatstyrning. Politiker och ledning i offentlig sektor vill att resultaten inom det offentlig verksamhet ska förbättras utan att resurser tillförs och att prestationer ska utföras med mindre resurser. Enligt Agevall (2005) är den offentliga sektorn komplex och påverkas av andra värden än de ekonomiska. Införandet av ekonomismen i den offentlig sektorn leder till en motsättning mellan demokrativärden och ekonomivärden. Agevall (2005) menar att offentliga organisationer skiljer sig från andra sorters organisationer genom att ha självaste verksamheten som mål och inte ekonomisk vinst som mål. (Agevall 2005:11, Astvik & Melin 2013:61, 102, Røvik 2008:28-29)
9 § Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som
möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. (Förvaltningslag 2017:900)
Myndigheter har i uppgift att tillämpa de lagar och verkställa det arbete som riksdagen och regeringen har beslutat om. Statstjänstemän ska förhålla sig till förvaltningslagen (2017:900) vid myndighetsutövning. I förvaltningslagen regleras hantering av ärenden vid förvaltningsmyndigheter. Ärenden ska hanteras skyndsamt, enkelt och kostnadseffektivt, utan att det är på bekostnad av rättssäkerheten. Enligt en rapport från Statskontoret har antalet årsarbetskrafter inom staten ökat stadigt de senaste tio åren. Cirka 223 000 personer var statligt anställda år 2018 som arbetar på 344 statliga myndigheter, vilket motsvarar drygt fem procent av antalet sysselsatta i Sverige. I en undersökning gjord av Arbetsgivarverket uppger mer än hälften av alla statsanställda att de har alldeles för hög arbetsbelastning. De som arbetar som
statstjänstemän anses enligt Lipsky (2010) vara länken mellan staten och medborgarna. När de flesta medborgarna kommer i kontakt med staten och den offentliga sektorn sker det inte via politiker, utan det sker genom statstjänstemän. Tjänstemännen är de som beslutar i ärenden om en person har rätt till statligt reglerade förmåner och rättigheter. Statstjänstemännen får enligt Lipsky (2010) genom sitt yrke en inverkan över medborgarnas liv och därmed finns även ett maktförhållande mellan dem. (Arbetsgivarverket 2018, Lipsky 2010:3-4, Statskontoret 2019)
1.1 Disposition
I nästa kapitel presenteras problembakgrunden för studien i form av en överblick av samhällsförändring som påverkat offentlig sektor och tidigare forskning för att ge läsaren en djupare förståelse för ämnet. Därefter redogörs för problemformulering, syfte och frågeställningar. Efterföljande kapitel behandlar metoden för undersökningen som inkluderar datainsamlingsmetod, tillvägagångssätt och diskussion kring etiska principer. I kapitlet därpå beskrivs informanterna och deras arbetsroll. Därefter presenteras studiens teoretiska ramverk som resultatet i följande kapitel analyseras utifrån. Studien avslutas med en diskussion av resultat och slutsatser.
2. Problembakgrund
I detta avsnitt presenterar jag en överblick över den samhällsförändring som påverkat den offentliga sektorn i Sverige. Detta för att ge läsaren en inblick i hur offentlig sektor har förändrats de senaste årtiondena och hur styrning av statliga myndigheter har påverkats av detta. Därefter presenteras tidigare forskning om statstjänstemännens arbetsmiljö.
2.1 New public management
New public management växte fram under 1960-talet och fick sin spridning i Sverige under 1980-talet. Hood (1998) uppger att anledningen till spridningen av New public management var att det fanns en bristande tillit till statens system för styrning. Tilltron till marknadsideal ökade samtidigt som tilltron till förvaltningarna minskade. Att införa New public management var en av lösningarna för att effektivisera förvaltningen och på så sätt öka tilltron till förvaltningen. New public management är ett samlingsbegrepp för näringslivsinspirerade
trender, med fokus på styrning och organisering, som idag används inom offentlig sektor. Det innebär enligt Røvik (2008) att offentliga organisationer utvecklar marknadsliknande styrning. Fokus läggs på kundorientering och effektiviserande av offentliga tjänster. New public management handlar om ekonomismen och införandet av det i offentlig sektor. Hall (2012) skriver att grundtanken med New public management är att effektivisering ska leda till att offentliga verksamheter ska bli billigare och att det ska bli mer kostnadseffektivt. (Hall 2012:29, Hood 1998:94, Røvik 2008:28)
Politiker har genom historien haft ett stort inflytande över den offentliga sektorn. Politikerna och chefer inom offentlig sektor har tidigare haft en organisatorisk närhet. Införandet av New public management har enligt Larsson (2008) lett till att politiken skiljs från implementeringsarbetet. Detta genom bland annat mål- och resultatstyrning, vilket i sin tur leder till att chefer får utökat handlingsutrymme och att det sker en decentralisering och delegering av beslut till dem. Besluten ska sedan implementeras i och genom den offentliga sektorn. Då verksamheten i offentlig sektor har gått från regelstyrning till mål- och resultatstyrning har politiker fått ett behov av att kontrollera att de satta målen uppfylls. Detta har lett till att utvärderingssystem utvecklats och att kraven på dokumentation har ökat. Agevall (2005) skriver att kärnan inom New public management är att konkurrens och marknad ger effektivitet och kvalitet samt att politiker, chefer, tjänstemän och medborgare är rationella och ser främst till sitt egenintresse. (Agevall 2005:22, Larsson 2008:25)
2.2 Arbetsbelastning
Det finns teorier om varför arbetsbelastningen har ökat inom den offentliga sektorn. Jag kommer i detta avsnitt att presentera två olika studier som beskriver den ökade arbetsbelastningen inom offentlig sektor.
Astvik och Melin (2013) genomförde ett forskningsprojekt om coping, hälsa och kvalitet med deltagare från två kommuner, sammanlagt genomfördes sex semistrukturerade individuella intervjuer och fyra gruppintervjuer med ytterligare 16 informanter. Astvik och Melin (2013) skriver att anställda inom välfärdssektorn har fått en besvärligare arbetssituation. Detta på grund av att arbetsbelastningen har ökat till följd av ökade krav på kostnadseffektivitet, samt brist på resurser. Resultatet av studien visar på att deltagarna upplever en obalans mellan arbetskrav och resurser. Det framgår i forskningen att informanterna använder olika strategier för att
hantera den höga arbetsbelastningen. Författarna skriver även att dessa strategier kan förändras över tid. De anställda kan välja att lämna verksamheten, dra ner ambitionsnivån, eller skjuta upp ansvaret för svåra beslut för att sedan ha en dialog om problemen med sin närmaste chef. Astvik och Melin (2013) skriver att de olika strategierna leder till individuella konsekvenser i form av stressrelaterad ohälsa. Ovannämnda strategier påverkar även arbetets kvalitet och den professionella utvecklingen. Resultatet av studien visar en koppling mellan hög arbetsbelastning och stress samt visar resultaten att den höga arbetsbördan tvingar de anställda att använda strategier som inte gå ihop med deras bedömning av vad god kvalitet är. Astvik och Melin (2013) avslutar studien med att poängtera att förändringarna som skett av välfärdssektorn de senaste årtiondena, med ökad tyngdpunkt på kostnadseffektivitet och rationalisering, har lett till att anställda inom välfärdssektorn får hantera de svårigheter som uppstår när resurserna inte går ihop med professionella standarder och mål. (Astvik & Melin 2013:61-72)
Rik van Berkel och Eva Knies (2016) har forskat om hur arbetsbelastningen inom offentlig sektor påverkar statstjänstemännens arbetsförhållanden. Studiens fokus ligger på vilka konsekvenser hög arbetsbelastning kan ha på tjänstemän som arbetar med att leverera offentliga tjänster på gräsrotsnivå. De skriver att den litteratur som idag finns visar på att hög arbetsbelastning har konsekvenser på kvaliteten på de offentliga tjänster som levereras av statstjänstemän. Studien är baserad på en kvantitativ undersökning av statstjänstemän i 14 lokala välfärdsbyråer i Nederländerna. Van Berkel och Knies (2016) skriver att hög arbetsbelastning traditionellt har varit ett återkommande problem inom offentlig sektor. Detta då statstjänstemännens resurser, som tid, pengar och service, inte räcker till den mängd av klienter de ska stödja. Författarna gör en koppling av den ökade arbetsbelastningen i offentlig sektor till New public management, då organisationer vill göra så mycket som möjligt med så lite resurser som möjligt. Resultatet av studien visar att hög arbetsbelastning har en negativ inverkan på statstjänstemännens prestation och att det i många fall leder till försämrad kvalitet på det utförda arbetet. (Van Berkel & Knies 2016:59-75)
2.3 Moraliska konflikter
Statstjänstemännen har ett jobb där de fattar beslut som påverkar andra individer. Denna typ av jobb kan lämna olika spår efter sig. Nedan presenteras en studie gjord av sociologen Elin Thunman som påvisar effekterna av arbete inom välfärdssektorn.
Moral stress, not the least if the stressful ethical dilemmas related to new public management reforms are considered, may reasonably affect a larger group than health care and social workers. In fact, the descriptions of moral stress have parallels to the sociological theorizing about the street-level bureaucrat’s dilemmas. (Thunman 2016:60)
Elin Thunman (2016) har genomfört en studie där hon undersöker hur gräsrotsbyråkrater hanterar de moraliska konflikter som kan uppstå i arbetet. Moralisk stress uppstår när man är i en situation där man måste fatta beslut som bland annat motstrider ens egna värderingar och kan påverka andra negativt, exempel när man tvingas fatta ett beslut som man vet kan påverka medborgarna negativt. Thunman (2016) skriver att införandet New public management har påverkat den offentliga sektorn på så sätt att moralisk stress och etiska konflikter har ökat. Studien genomfördes på fyra offentliga organisationer där Thunman (2016) utförde observationer samt intervjuer med fokus på kraven på anställda, arbetsvillkor och stress bland anställda. Resultatet av undersökningen visar att offentliga tjänstemän använder följande tre strategier för att hantera den moraliska stressen: försummande, revision och fusk. Försummande används som en strategi för att lösa konflikten mellan tjänstemannens egna bedömning och krav på arbete enligt standardiserade procedurer för att uppnå mätbara resultat. Revision uppstår när tjänstemän vill arbeta effektivt och kunna hantera konflikten mellan ekonomiska och organisatoriska riktlinjer och etiska riktlinjer. Den tredje strategin som Thunman (2016) skriver om är fusk, vilket innebär att tjänstemannen hittar på och dokumenterar uppgifter som inte stämmer, som används för att möta organisatoriskt satta mål. Studien visar hur komplext arbetet inom den offentliga sektorn är och hur tjänstemännen hanterar den moraliska stressen som uppstår för att möta krav från organisationen och samtidigt kunna utföra arbetet på sina egna villkor. Tjänstemännen tvingas enligt Thunman (2016) att ta till sådana strategier på grund av bristfälliga resurser. Thunman (2016) avslutar studien med att skriva att undersökningen av hantering av moralisk stress är viktig för att kunna förstå de bakomliggande faktorerna till att ovannämnda strategier används inom offentlig sektor. (Thunman 2016:59-74)
3. Problemformulering, syfte och frågeställningar
I detta avsnitt presenteras problemformulering och studiens syfte följt av frågeställningar. Avsnittet avslutas med en redogörelse för studiens avgränsning.
3.1 Problemformulering
Den offentliga sektorn präglas ofta av politiska och organisatoriska målsättningar. Arbetsbelastningen är hög och statstjänstemännen är de som får möta medborgarnas reaktion på myndighetsbeslut. Problemet som uppstår med komplexiteten av arbetet på en statlig myndighet i Sverige är att statstjänstemännen ska tjäna både organisationen och medborgarna. Statstjänstemännen hamnar i en roll mellan den offentliga sektorn och medborgarna. Mötet mellan staten och medborgarna sker via statstjänstemännen. Medborgarna har en tilltro till att myndigheterna ska agera på rätt sätt och ta rättssäkra beslut. Statstjänstemän ska enligt Lipsky (2010) implementera lagar och beslut som är fattade av politiker, vara lojala mot sin arbetsgivare och samtidigt ta hänsyn till medborgarens situation. Detta innebär att statstjänstemännens roll är avgörande för medborgarens tillgång till det offentligas tjänster. Arbetet ska ske effektivt, noggrant och rättssäkert samtidigt som statstjänstemännen förväntas följa vissa produktionsmål. Thunman (2013) skriver att offentlig sektor i Sverige, med införandet av new public management, har gått från byråkratiskt reglerad till en mer kundfokuserad inriktning. Hon skriver även att effekterna av new public management i offentlig sektor vanligtvis ses ifrån ett makroperspektiv och att tjänstemännens egna upplevelser av det inte diskuteras i svensk forskning. (Lipsky 2010, Thunman 2013:39)
3.2 Syfte
Syftet med denna uppsats är att studera hur statstjänstemän upplever de krav som de kan ställas inför i sitt dagliga arbete. Jag vill med denna studie bidra till ökad förståelse för statstjänstemännens roll som länken mellan den offentliga sektorn och medborgarna samt belysa potentiella effekter som en marknadsinspirerad styrning kan ha på statliga myndigheter.
Det finns mycket forskning om vilka krav som ställs på anställda inom offentlig sektor och hur tjänstemännen hanterar dessa krav. Den tidigare forskning som finns och som handlar om effekterna som införandet av New public management har haft på offentlig sektor är fokuserad
på styrningen och hur den har förändrats med införandet av marknadsinspirerad styrning. Det finns även forskning om offentligt anställdas upplevelser av arbete inom offentlig sektor, bland annat den forskning som presenterats i denna studie, dock är forskningen baserad på en viss yrkeskategoris upplevelser. Den forskning som presenterats tidigare i inledningen är fokuserar på hur tjänstemän inom socialtjänst och skola upplever moralisk stress på grund av hög arbetsbelastning samt krav från både medborgare och arbetsgivare. Jag vill med denna studie studera hur statstjänstemän i en statlig myndighet upplever den problematik som tidigare nämnts och därmed öka förståelsen för hur komplext arbetet på en statlig myndighet kan vara och för att visa hur statstjänstemän hanterar dessa krav. Denna studie ämnar till att belysa komplexiteten som finns i statstjänstemannarollen. Jag vill med denna studie utveckla forskningen genom att genomföra undersökningen på en statlig myndighet, med fokus på statstjänstemännens upplevelser av sin roll som statstjänstemän och hur effekterna av marknadsinspirerad styrning tar sig form på den nivån. Jag har därför valt att göra en kvalitativ studie om statsanställdas upplevelser av sin arbetsroll och kraven de ställs inför dagligen.
3.3 Frågeställningar
- Hur upplever statstjänstemännen sin roll som länk mellan medborgare och politiker/staten?
- Hur upplever statstjänstemän organisatoriska krav på produktion kontra krav på rättssäkerhet?
3.4 Avgränsning
Studiens syfte är kopplat till statstjänstemännens upplevelse av sin yrkesroll. Fokus ligger därför på statstjänstemännens egna berättelser. Därtill har även chefer på en statlig myndighet intervjuats, detta för att skapa en förståelse kring det samband som kan finnas mellan styrning och kraven som ställs på statstjänstemän.
4. Metod
I detta kapitel redogör jag för den vetenskapliga metod som används i denna studie och förklarar varför jag använt mig av denna metod. Jag har använt mig av två olika metoder för datainsamling, detta för att kunna beskriva och analysera en helhet, där de två olika metoderna
kompletterar varandra. Jag kommer i detta avsnitt även att redogöra för urval, tillvägagångssätt, bearbetning av material och forskningsetiska principer. Kapitlet avslutas med en metoddiskussion.
4.1 Kvalitativ datainsamlingsmetod
I denna studie har jag använt mig av intervjuer som kvalitativ datainsamlingsmetod. Genom användning av den kvalitativa datainsamlingsmetoden vill jag få en ökad förståelse för statstjänstemännens upplevelser av sin arbetsroll. Jag anser att kvalitativ metod är den lämpligaste metoden för att ”fånga” statstjänstemännens upplevelser. Detta då kvalitativ forskning enligt Merriam (1994) fokuserar på en strävan för att beskriva ett visst fenomen och genom det öka förståelsen för den problematik som kan finnas. Kvalitativ metod används för att få en djupare förståelse och insikt i en viss fråga. Detta då fokus kan anpassas efter de frågor som tas upp under intervjuns gång. Bryman (2011) skriver att den kvalitativa metoden tillåter informanterna att svara på frågorna på det sätt de önskar och ger dem möjlighet att göra utsvängningar. Denna metod ger enligt Alvesson och Deetz en möjlighet till att beskriva och analysera beteendet hos människor och grupper utifrån informanternas beskrivning av sina upplevelser. (Alvesson & Deetz 2000, Bryman 2011, Merriam 1994, 9)
Jag har använt mig av semistrukturerade intervjuer i denna studie, vilket innebär att intervjuerna genomfördes med en intervjuguide med inledande frågeställningar där jag sedan kunde ställa följdfrågor. Bryman (2011) skriver att semistrukturerade intervjuer handlar om intervjuer där det finns en uppsättning av frågor genom ett frågeschema, men där frågornas ordningsföljd kan variera. Frågorna brukar vara allmänt formulerade och intervjuerna har möjlighet att ställa följdfrågor till det som uppfattas vara betydelsefulla svar. (Bryman 2011:415)
Bryman (2011) skriver att den kvalitativa undersökningen består av följande steg:
- Generella frågeställningar
- Val av plats och intervjupersoner - Insamling av data
- Tolkning av inkomna uppgifter - Teoretiskt arbete
Bryman (2011) menar att den kvalitativa undersökningen inleds med generella frågeställningar, därefter bör val av plats för intervjuerna samt val av informanter göras. Uppgifterna som samlas in genom intervjun ska tolkas med hjälp av teorier och slutligen ska resultatet av undersökningen rapporteras. I detta fall har frågeställningarna varit öppna för att fånga informanternas egna beskrivning av problematiken som de upplever i sin arbetsroll. Val av plats och informanter redovisas under rubriken urval. Insamling av data gjordes med hjälp av kvalitativa intervjuer och critical incident rapporter. (Bryman 2011:345-347)
Denna studie har ett induktivt tillvägagångssätt. Alvesson och Sköldberg skriver att induktion innebär att hitta samband i det som den insamlade data visar och utifrån det hitta lämplig teori. De teoretiska ramverken för denna studie har alltså valts utifrån empirin. Resultatet har sedan analyserats med hjälp av olika teorier och rapportering av slutresultat sker under rubriken slutsats. (Alvesson och Sköldberg 2008:54-55)
4.2 Critical incident technique
Critical incident technique (CIT) introducerades av John Flanagan (1954) under andra världskriget och är en kvalitativ forskningsmetod. Enligt Flanagan (1954) är CIT en metod som används för att samla in information angående ett beteende under en viss situation. CIT användes i början för att studera upplevelsen av arbetskrav i flygvapnet. Avsikten var enligt Johansson och Sandberg (2012) att analysera den information som man fick genom CIT för att bättre kunna välja ut lämpliga personer som skulle utbildas till piloter. CIT är huvudsakligen en kvalitativ och induktiv teknik. Denna metod används för insamling av beskrivningar av handlingssätt kring kritiska händelser. Det som utmärker CIT är att fokus ligger på insamling av data kring en viss händelse där informanternas minnesbilder av kritiska situationer och upplevelsen av dessa ligger till grund för det insamlade materialet. Johansson och Sandberg (2012) skriver att det är vid kritiska och avvikande händelser som människan sätter ord för vad som sker, författarna menar att det är först då en reflekterar över vardagspraktiken. I denna studie används CIT som metod för att öka förståelsen för statstjänstemännens vardag, samt för att belysa de krav som ställs på statstjänstemännen. (Flanagan 1954, Johansson & Sandberg 2012: 12-13)
Johansson och Sandberg (2012) återrapporterar Flanagans beskrivning av hur CIT används i följande fem steg:
- Fastställning av allmänna mål
- Upprätthållandet av planer och specifikationer - Insamling av uppgifter
- Analys av data
- Tolkning och rapportering av data
Det första steget innebär att identifiera mål för en verksamhet och fråga informanterna vad de tycker är framgångsrikt respektive mindre framgångsrikt med målen. Johansson och Sandberg (2012) skriver att svaren oftast är förknippade med känsloyttringar kring olika händelser. Steg två handlar om upprättning en plan för insamling av data samt att definiera vilka situationer som ska iakttas för att i nästa steg samla in beskrivning av kritiska händelser. Därefter ska insamlad data analyseras, tolkas och rapporteras. CIT har i denna undersökning använts för att fånga informanternas beskrivning av statstjänstemannarollen genom insamling av skriftliga beskrivningar av kritiska händelser. Utredarna har i slutet av intervjuerna blivit ombedda att inkomma med beskrivning av kritiska händelser som uppstått i arbetet. Beskrivningarna har i sin tur använts som ett komplement till intervjuerna för att kunna fånga en så nära bild av statstjänstemännens arbetsvardag som möjligt i linje med studiens syfte och frågeställningar. Den beskrivning som getts till informanterna angående CIT återfinns i bilaga 3 under avsnitt 10.3. I denna undersökning har steg ett i Johansson och Sandbergs (2012) beskrivning av CIT genomförts via de kvalitativa intervjuerna, då målen har identifierats genom informanternas beskrivning av sin arbetsroll. I steg två bestämde jag mig för att samla in CIT-rapporter enbart från utredarna då studien syftar till att lyfta fram statstjänstemännens upplevelser av sin roll. Det tredje steget som Johansson och Sandberg (2012) beskriver som insamling av data skedde i denna studie genom insamling av CIT-rapporter efter att intervjuerna slutförts. Analys, tolkning och rapportering av det insamlade materialet via CIT gjordes med hjälp av hermeneutik och teoretiska perspektiv som återfinns i avsnitt 6, analys och resultat av CIT-rapporterna redovisas mer detaljerat under Resultat och analys. (Johansson och Sandberg 2012:14-18)
4.3 Hermeneutik
Hermeneutik innebär tolkning, detta synsätt är avsett för att undersöka likheter och skillnader mellan olika förhållanden. Det hermeneutiska synsättet ger möjligheten att tolka resultat genom att insamlad data kan ställas mot varandra och på så sätt jämföras. Genom användning av hermeneutik och tolkning av empirin vill jag skapa en förståelse kring hur statstjänstemännen upplever sin arbetsroll, detta då hermeneutiken syftar till tolkning av det som kommer till uttryck i språket. Per-Johan Ödman (2007) skriver att den hermeneutiska metoden syftar till att skapa förståelse för objekt utifrån olika perspektiv och få dessa att nå en samstämmighet. Metoden kännetecknas av ett individuellt tolkningssätt av ett objekt eller en viss händelse vid en specifik plats och tid. Hermeneutiken används i denna studie för att tolka både innehållet som framkommer av intervjuerna samt innehållet i CIT-rapporterna. (Ödman 2007:23-26)
Ödman (2007) skriver att förförståelse för ämnet som studeras är viktigt inom hermeneutiken, det är därför betydande att vara medveten om sin förförståelse inom forskningsområdet. Han skriver vidare att det är relevant att som forskare redogöra för sin förförståelse, både för sin egen del men även för att läsaren ska få veta vilken ståndpunkt forskaren har inom ämnet. Jag redogör mer ingående för min förförståelse under rubriken Egen erfarenhet. Min egen erfarenhet gör att jag har en förförståelse för ämnet som studeras och jag kan därför använda förförståelsen till att tolka det informanterna beskriver för att sedan kunna dra slutsatser. Det hermeneutiska synsättet har i denna studie använts för att tolka resultatet, där insamlade data ställs mot varandra och jämförs. Jag har i studien, genom användning av hermeneutisk metod, tolkat resultatet och på så sätt skapat en förståelse för informanternas upplevelse av statstjänstemannarollen. (Ödman 2007: 25-26, 123)
4.4 Urval
Urvalet för undersökningen var grundat på studiens syfte och frågeställningar. Nedan görs en presentation av urvalet för studien. En utförligare beskrivning av informanterna görs i kapitel 5.
Intervjuerna genomfördes på en statlig myndighet. Den statliga myndigheten och avdelningen som studien genomfördes på valdes på grund av två olika anledningar. Den första anledningen är att det är en myndighet som en stor andel av medborgare kommer i kontakt med vid olika
tillfällen under sina levnadsår och den andra anledningen är på grund av att statstjänstemännen som arbetar vid denna avdelning är så kallade gräsrotsbyråkrater som har sin position vid organisationens yttre gräns och som möter medborgaren dagligen i sitt arbete. Samtliga informanter har sin anställning inom samma avdelning på myndigheten, men tillhör tre olika enheter. Intervjuer har genomförts med sex utredare, två enhetschefer och en överordnad chef. Urvalet representerar den mångfald som finns inom myndigheten för att kunna fånga olika erfarenheter och upplevelser. Informanterna har olika utbildningsbakgrund och har arbetat på den statliga myndigheten i olikt antal år. Deltagarna valdes utifrån kriterier jag själv bestämt för att undersökningen ska kunna vara relevant för studiens syfte och frågeställningar. Kriterierna berörde yrkesroll, yrkeserfarenhet och antal yrkesverksamma år inom offentlig sektor. Detta urval var strategiskt, för att fånga en så bred bild av den offentliga sektorn som möjligt och för att skapa förståelse för statstjänstemännens arbetsroll. Utredarna valdes för att som nämnts tidigare kunna dela med sig av sina erfarenheter och upplevelser kring statstjänstemannarollen medan jag valde att intervjua cheferna för att bidra till ökad förståelse kring hur styrning inom offentlig sektor sker.
4.5 Tillvägagångssätt
Jag tog kontakt med en överordnad chef på en av avdelningarna på denna myndighet och berättade kortfattat vad studien skulle handla om. Intervjuerna bokades in efter att jag fått godkännande att utföra undersökningen på myndigheten. Jag informerade olika grupper av utredare vid två tillfällen om studien och bokade därefter in intervjuer med samtliga som var intresserade av att delta i undersökningen. Sedan tog jag kontakt med tre chefer och berättade om studiens syfte. Jag informerade samtliga undersökningsdeltagare att intervjuerna skulle komma att anonymiseras och att intervjuerna inte skulle beröra den verksamhet de arbetar vid, utan att det gäller statstjänstemannarollen och upplevelsen av sin yrkesroll. Samtliga intervjuer genomfördes på den statliga myndigheten under våren 2019. Alla intervjuer presenterades på ett enhetligt sätt, det enda som kom att skilja sig åt var eventuella följdfrågor. Sammantaget tog det tre veckor att genomföra samtliga intervjuer och ytterligare en vecka för insamling av CIT-rapporterna från utredarna. Intervjuerna handlade om statlig styrning, statstjänstemannarollen, arbetsbelastning, produktion, och rättssäkerhet. Inför de kvalitativa intervjuerna skapade jag två intervjuguider, en för utredarna och en för cheferna, som tog ursprung i ovannämnda områden. Intervjuguiderna bestod av öppna frågor samt ställdes följdfrågor vid behov. Varje intervju pågick i cirka en halvtimme.
Intervjuerna inleddes med en upprepning av syftet med studien och alla informanter fick information om att deltagandet var frivilligt. Informanterna skrev under en samtyckesblankett (se bilaga) och därefter startades intervjuerna. Samtliga intervjuer spelades in vid intervjutillfället och transkriberades ordagrant efter intervjun, med undantag för vissa organisatoriska begrepp som har formulerats om så att myndigheten inte blir identifierad. I slutet av intervjuerna med utredarna informerades dem om CIT och ombads att inkomma med en rapport där de beskriver en eller flera kritiska händelser som de har upplevt som kan kopplas till statstjänstemannarollen. En påminnelse och tydligare information om vad CIT (se bilaga) innebär skickades även per mejl till samtliga utredare.
Datainsamlingen bearbetades först genom transkribering. Därefter försökte jag hitta likheter och skillnader av det insamlade materialet. Tillsammans med tidigare forskning kunde jag hitta ett antal teman, som presenteras i avsnitt 6.5, som var återkommande i intervjuerna och som även beskrevs i CIT-rapporterna. Då en kvalitativ metod har en induktiv ansats har teorin varit ett resultat av de teman som framkommer i empirin. Den teori som presenteras i studien har alltså valts utifrån det som kommit fram i intervjuerna och i CIT-rapporterna och har använts för att analysera materialet. En mer djupgående förklaring kring hur materialet har analyserats presenteras under rubriken analysmodell. Med hjälp av analysmodellen kan resultatet analyseras tillsammans med utvalda teorier.
4.6 Egen erfarenhet
Jag har själv erfarenhet av att arbeta inom offentlig sektor, då jag har arbetat som statstjänsteman i drygt fyra år. Jag arbetar idag vid den verksamhet där studien har utförts och har gjort det i ungefär tre år. På så sätt är jag insatt i många frågor och svårigheter som berör statstjänstemannarollen. Jag anser därför att jag har förförståelse för den problematik som lyfts fram upp studien både av tidigare forskning och genom undersökningen i studien. Jag ser förförståelsen som en tillgång i detta fall, då jag har praktisk erfarenhet av arbete inom på statliga myndigheter och anser att jag därför kan förstå den uttalade och outtalade problematiken på ett annat sätt än en utomstående. Att jag har genomfört undersökningen på min arbetsplats har gett mig vissa fördelar, som exempelvis möjligheten i att få tag på informanter utan svårigheter samt att ha ett urval av informanter som representerar den mångfald som finns på myndigheten i form av ålder, arbetslivserfarenhet, kön och etnisk
bakgrund. Jag anser att det är viktigt att informanterna representerar hur organisationen ser ut för att jag som forskare ska kunna fånga en så nära bild av verkligheten som möjligt. Jag upplever att min egen erfarenhet som statstjänsteman tillsammans med min roll som forskare har bidragit till att informanterna har kunnat få förtroende för mig och att de har kunnat prata på sitt ”eget språk” och således inte behöva tänka på att formulera sig på ett visst sätt.
Mina egna erfarenheter kan ha påverkat datainsamlingen, både medvetet och omedvetet. Eftersom jag har haft en förförståelse har jag kunnat gå in djupare på problemområdet och ställa kritiska frågor till både chefer och utredare. Intervjuerna har bestått av öppna samtal. Davies (1999) skriver att de intervjuade ska vara medproducenter av kunskap och inte ska ses som respondenter, med andra ord ska de intervjuade användas till att forska med och således inte till att forska på. Precis som det finns fördelar med att jag själv har erfarenhet av statstjänstemannarollen, finns det även nackdelar. Det kan vara svårt att inte falla in yrkesrollen som utredare och att ifrågasätta det som sägs istället för att ställa kritiska frågor och ha ett öppet samtal. Jag har under studien varit medveten om det och försökt på bästa sätt att se på min roll som student och inte som statstjänsteman. Jag har även i kontakt med informanterna meddelat att jag är där som forskare och inte i min roll som statstjänsteman.
4.7 Forskningsetiska principer
Jag har i studien förhållit mig till Vetenskapsrådets fyra krav, som bör uppfyllas inom humanistisk-samhällsvetenskaplig forskning. De forskningsetiska principerna syftar till att sätta normer för relationen mellan forskare och informanter. Forskningsetiska principer handlar om att uppsatsen ska ha ett etiskt tillvägagångssätt. Det innebär att mitt agerande som forskare ska vara etiskt försvarbart genom vilka intervjufrågor som ställs, hur informanterna har behandlats samt hur den insamlade data har hanterats. Wideberg (2002) skriver att etiska principer vid kvalitativa intervjuer handlar om att vara ärlig mot intervjudeltagarna när det gäller studiens syfte. Han menar vidare att man som forskare ska ta ansvar för både den kunskap som produceras samt för det sätt kunskapen produceras på. Vetenskapsrådets fyra krav innefattar informationskravet, samtyckeskravet, konfidentialitetskravet och nyttjandekravet. Informationskravet innebär att forskaren ska informera samtliga deltagare om studiens syfte. Samtyckeskravet innebär att deltagarna har rätt att bestämma över sin medverkan medan konfidentialitetskravet innebär att deltagarna ska ges konfidentialitet. Det sista kravet handlar
om att insamlade uppgifter om deltagarna endast får användas för studien. (Vetenskapsrådet 2002:5-14, Wideberg 2002:95)
Informationskravet:
Studien inleddes som nämnts tidigare med en förfrågan till en överordnad chef på den statliga myndigheten där jag informerade om studiens syfte och att studien skulle kunna bidra till ökad forskning om den offentliga sektorn. Jag informerade även att syftet inte var att undersöka denna myndighet, utan att undersökningen syftar till att studera statstjänstemannarollen och offentlig styrning genom att undersökningen utförs på denna myndighet. Efter att chefen godkänt att studien kunde genomföras på myndigheten informerades två olika grupper av statstjänstemän vid två möten om studiens syfte samt informerades de om att intervjuerna skulle komma att ta plats på deras egen tid, då chefen inte ville att de skulle ske på arbetstid, och att alla intervjuer skulle komma att anonymiseras. Cheferna som har intervjuats har jag personligen valt ut och de har fått samma information som utredarna. Under intervjuerna påmindes informanterna om att anonymiteten och att alla uppgifter skulle behandlas konfidentiellt. De informerades även om att deltagandet var frivilligt och att de kunde avsluta sin medverkan när de ville.
Samtyckeskravet:
Informanterna informerades vid ett flertal gånger om att deltagandet var frivilligt och att de kunde avbryta sin medverkan när de ville. Intervjuerna startade med att informanterna fick en samtyckesblankett (se bilaga) som innehöll information om hur uppgifterna skulle komma att hanteras och att de kunde välja att avbryta sin medverkan och att alla uppgifter från intervjun skulle kunna raderas på deras begäran. Samtliga undersökningsdeltagare undertecknade blanketten och gav på så sätt sitt samtycke till att medverkan i studien.
Konfidentialitetskravet:
Samtliga informanter har som tidigare nämnts erbjudits konfidentialitet och informerats om att uppgifterna från intervjuerna samt CIT-rapporterna kommer att avidentifieras och anonymiseras. Deltagarna har även informerats om att studien inte kommer att beröra den verksamhet de arbetar vid, utan att studien handlar om statliga myndigheter generellt. Informanterna har även påmints om detta vid början av intervjuerna, för att försöka förhindra att namnet på myndigheten eller på den avdelning de arbetar vid nämns. Utöver det har
rapporteringen av insamlade data i studien gjorts på ett sätt som garanterar att undersökningsdeltagarna inte ska kunna gå att identifiera, detta har gjorts bland annat genom att informanterna har fått fiktiva namn samt att erfarenheten har beskrivits som lång, medellång och liten för att det inte ska gå att identifiera någon deltagare baserat på antal yrkesverksamma år.
Nyttjandekravet:
Den insamlade data som samlats in genom intervjuer och CIT-rapporter ska endast användas i forskningsändamål. Uppgifterna kommer därför inte att användas för något annat syfte eller lämnas ut för kommersiellt bruk. Insamlade personuppgifter ska inte heller användas på ett sätt som påverkar deltagarna negativt.
4.8 Metoddiskussion
I detta avsnitt diskuterar jag tillförlitligheten i studien samt för jag en diskussion kring den metod jag använt i undersökningen.
Validitet och reliabilitet:
Validitet är ett begrepp som enligt Bryman (2011) beskriver trovärdigheten i studien medan reliabilitet handlar om i vilken utsträckning studien kan upprepas och hur resultatet skulle se ut då. Bryman (2011) skriver även att validitet handlar om studiens resultat går att generalisera till andra sociala miljöer och situationer. Kvale och Brinkmann skriver att kvalitativ forskning ofta har en låg reliabilitet, detta då det är svårt att lyckas med att efterlikna tidigare genomförda intervjuer. Bryman (2011) menar att validitet och reliabilitet är viktiga kriterier främst för kvantitativt inriktad forskning, det vill säga att begreppen inte har stor relevans inom kvalitativ forskning då det inte går att generalisera på samma sätt som i kvantitativ forskning. Då studien bygger på en undersökning av nio informanter och deras beskrivning av egna upplevelser kan det vara svårt att generalisera resultatet så att det utgör exempel på likartade upplevelser hos alla statstjänstemän, dock kan resultatet från studien tillsammans med tidigare forskning bidra till att generalisering i en viss utsträckning. Studiens syfte har inte varit att generalisera, utan syftet är att med denna studie öka förståelse för den komplexitet som finns inom offentlig sektor genom att belysa upplevelser hos anställda på en statlig myndighet. Eftersom studien syftar till att undersöka upplevelser hos statsanställda kan det vara svårt att få samma resultat om studien
genomförs på nytt, då allt beror på vad informanterna väljer att dela med sig vid tillfället för intervjun. (Bryman 2011:351-352, Kvale & Brinkmann 2014:295- 297)
Diskussion:
Den kvalitativa metoden som använts i studien ger en möjlighet till att samla in uppgifter om och undersöka informanternas beskrivning av sin arbetsroll. Intervjuerna som har utförts har varit semistrukturerade, valet av denna metod grundar sig i att informanterna på så sätt får möjlighet att fritt svara på de ställda frågorna och att jag kan ställa följdfrågor för att få skapa en djupare förståelse för respondenternas upplevelser. Johansson och Sandberg (2012) skriver att CIT stöder en kvalitativ metod. I denna studie har CIT använts som ett komplement till intervjuerna för att få en djupare inblick i statstjänstemännens vardag och de svårigheter som kan uppstå i arbetet. (Johansson & Sandberg 2012:20)
Anledningen till att jag har valt att genomföra studien med fokus på statstjänstemännens perspektiv är baserat på att det är de som både möter medborgarna och ska implementera beslut som är fattade på högre nivå, av bland annat politiker och ledning. Jag har dock även valt att intervjua chefer, detta för att studera hur styrningen fungerar i offentlig verksamhet och hur mål- och resultatstyrning tar sig form i praktiken.
Jag har som nämnts i avsnittet ovan erfarenhet av arbete som statstjänsteman på statliga myndigheter och arbetar i dag vid den statliga myndighet jag har studerat. Jag har därmed förförståelse för statstjänstemannarollen. Förförståelsen kommer till användning vid tolkning av resultatet genom den hermeneutiska metoden, denna metod ger mig möjligheten att tolka, förstå och förmedla den problematik som statstjänstemän stöter på i sin vardag. Dock har jag under studien gång haft ett vetenskapligt förhållningssätt, där jag distanserat mig från rollen som statstjänsteman. Samtliga informanter har även informerats om att jag under undersökningen har varit där som en student/forskare och inte som deras kollega. Min erfarenhet av arbete inom den statliga myndigheten anser jag har burit med sig både för- och nackdelar. Fördelarna är jag inte har haft några svårigheter med att få tag på frivilliga informanter som vill delta i studien samt att jag inte behövde etablera en relation till informanterna för att få dem att prata så fritt och så öppet som möjligt. Jag upplever att informanterna har vart väldigt öppna i sina svar och bidragit med reflektioner kring sina erfarenheter. Nackdelen som kan finnas är att min egen erfarenhet kan påverka min inställning
till studien och färga min bild av det som studeras. Jag har dock varit medveten om det och har försökt hålla mig till min roll som forskare samt försökt vara objektiv.
5. Beskrivning av informanterna och deras arbetsuppgifter
I detta avsnitt beskrivs den verksamhet där undersökningen för denna studie har genomförts. Jag kommer även att informanternas beskrivning kring hur en arbetsdag kan se ut. Detta för att skapa en förståelse kring hur statstjänstemännen upplever sin arbetsroll och även för att ge en bild av hur verksamheten fungerar. Avsnittet avslutas med en tabell som introducerar informanterna.
5.1 Utredarnas arbetsroll
Informanterna i denna studie är anställda på en statlig myndighet. Myndigheten består av flera avdelningar och informanterna arbetar i en avdelning som hanterar medborgarnas ärenden. Denna avdelning finns på flera orter i Sverige och alla enheter inom avdelningen arbetar på ett och samma sätt och har samma riktlinjer. Enheterna är indelade i team med 10 medarbetare per team och har en enhetschef som ansvarar för enheten. Medarbetarna startar sin vecka med ett måndagsmöte där de planerar inför veckan och diskuterar hur föregående vecka har varit. De sätter en prognos för beräknad leverans av antal avslutade ärenden utifrån teamets kapacitet, utifrån beräknad närvaro, och diskuterar vilket typ av ärenden de ska fokusera på. När de diskuterar föregående veckas leverans gör de det utifrån prognosen som sattes, hur utfallet blev och vad det kan bero på. Medarbetarna får markera hur de mår och om de har förutsättningar för att klara av sitt arbete med färgerna grön och röd. Färgen röd signalerar att de inte klarar av att hantera sina arbetsuppgifter, vilket leder till att de får meddela enhetschefen vad orsaken är och komma med förslag på hur enhetschefen kan hjälpa dem. Medarbetarna diskuterar eventuella incidenter som kan ha uppstått under föregående vecka och tar även upp guldkorn, det vill säga om något har varit extra bra. Därefter får enhetschefen ordet och kan informera om bland annat frågor som diskuterats i ledningsgruppen.
Arbetsordningen är styrd på så sätt att ledningsgruppen fattar beslut om vilka typer av ärenden som ska prioriteras och sedan ska det verkställas av utredarna. Klockan 10:00 varje dag ska utredarna hantera impulser från medborgarna, det gäller ärenden som kommit in till myndigheten men som ännu inte fått en tilldelad utredare och där utredningen inte har påbörjats.
Dessa ska hanteras inom 48 timmar, oftast handlar det om personer som har frågor om sitt ärende eller som vill begära påskyndning av beslut. Utredarna träffar inte medborgarna i sin yrkesroll, utan all kontakt sker via telefon, brev och mejl. När utredarna har hanterat alla inkomna impulser återgår de till arbetet med sina egna ärenden och påbörjar sedan utredning av nya ärenden. Utöver dessa arbetsuppgifter ska varje team hantera inkommen pappers post och mejl som tilldelats teamet. Till sitt stöd har utredarna möjlighet att diskutera ärenden med specialister för att kunna komma vidare i utredningarna. Ärendena hanteras enligt tillämplig lagstiftning, rådande riktlinjer och processbeskrivning. I många fall behöver utredarna ha kontakt med andra myndigheter både nationellt och internationellt för att kunna fatta ett beslut.
5.2 Informanterna
Tabellen nedan visar en överblick över informanterna och deras yrkesroll på den statliga myndigheten. Som tidigare nämnts har deltagarna fått fiktiva namn utifrån konfidentialitetskravet, för att skydda deltagarna. Erfarenheten har beskrivits som lång, medellång och liten för att det inte ska gå att känna igen någon deltagare baserat på antal yrkesverksamma år inom offentlig sektor respektive antal år inom nuvarande yrkesroll. Liten erfarenhet motsvarar upp till fem år, medellång motsvarar mellan fem och tio år och lång motsvarar allt utöver tio års erfarenhet. Informanterna presenteras utifrån yrkesroll, erfarenhet inom offentlig sektor, erfarenhet inom nuvarande yrkesroll och utbildningsnivå.
Namn Yrkesroll Erfarenhet inom offentlig sektor Erfarenhet i nuvarande yrkesroll Utbildningsnivå
Anna Utredare Lång Lång Gymnasieutbildning +
enstaka kurser på högskola alt. universitet
Ariana Utredare Liten Liten Högskole- alt.
universitetsutbildning
Aysha Utredare Liten Liten Högskole- alt.
universitetsutbildning
Blenart Utredare Lång Lång Högskole- alt.
Camilla Chef Lång Medellång Högskole- alt.
universitetsutbildning
Christina Chef Liten Liten Högskole- alt.
universitetsutbildning
Sam Chef Lång Lång Gymnasieutbildning +
enstaka kurser på högskola alt. universitet
Robert Utredare Lång Lång Högskole- alt.
universitetsutbildning
Tamara Utredare Liten Liten Högskole- alt.
universitetsutbildning
6. Byråkrati, offentligt etos och organisatoriskt hyckleri – tre
teoretiska perspektiv på statstjänstemannarollen
I detta avsnitt redogörs för de teoretiska ramverk som varit av stor vikt för denna studie. Jag börjar med att presentera Max Webers teori om byråkraten för att sedan beskriva Michael Lipskys teori om gräsrotsbyråkraten. Därefter presenteras Lennart Lundquists teori om det offentliga etoset och demokratins väktare. Efter detta beskriver jag Nils Brunssons teori om organisatoriskt hyckleri. Avslutningsvis kommer jag att föra en diskussion kring hur ovannämnda teorier är relevanta för studien.
6.1 Från byråkrati till gräsrotsbyråkrati
Byråkrati är ett begrepp som för de flesta är välbekant i ett modernt samhälle. Begreppet myntades enligt Johansson (2007) i Frankrike under 1700-talet och har sedan dess haft många olika betydelser. Ursprungsbetydelsen grundades av Vincent de Gournay, som såg byråkratin som ett ”tjänstemannastyre”, därefter har begreppet använts av stora namn som Karl Marx och Gaetano Mosca. Max Weber (1987) utarbetade i början av 1900-talet en av de mest betydelsefulla teorier om byråkratin i det moderna samhället. Byråkratin representerade den organisationsform som växte fram med den industriella produktionen och den kapitalistiska ekonomin. Enligt Webers (1987) idealbild består byråkratin av kompetensområden baserade på
regelverk. Byråkratin beskrivs som en målorienterad verksamhet med regelverk som baseras på rättslig auktoritet. Weber (1987) beskriver byråkraterna som neutrala, lojala och lydiga. Den idealtypiska byråkratin är byggd på stark hierarkisk struktur, tydliga regler och opersonliga strukturer i organisationen. Johansson (2007) återrapporterar Webers byråkratiska idealtyp och skriver att den karaktäriserar tjänstemännen som personligen fria, anställda med kontrakt, avlönade och rekryterade på grund av sina kvalifikationer till en specialiserad tjänst med karriärutveckling i en ordnad hierarki samt att de är underkastade ett enhetligt kontrollsystem. Hall (2006) skriver om den Weberianska tankegången som synen på byråkraterna som lydiga hjälpmedel i politikernas händer. (Hall 2006:140, Johansson 2007:27-29, Weber 1987:59-60)
Webers (1987) idealtyp av byråkratin har kritiserats av bland annat Charles Perrow (1986), en amerikansk sociolog, som menar att organisationer inte enbart kan vara rationella och målstyrda. Enligt Perrow (1986) finns det flera faktorer som kan påverka byråkratin, bland annat det faktum att förändringar i organisationer kräver flexibilitet och denna flexibilitet kan vara på bekostnad av stabiliteten som Weber (1987) beskriver. En annan faktor som Perrow (1986) tar upp är att människorna/byråkraterna inom byråkratin är påverkbara och kan inte agera som maskiner. Byråkratiska organisationer ska därmed enlig Perrow (1986) ses som öppna system, som både påverkas av och påverkar sin omgivning. Teorin om gräsrotsbyråkrati bygger vidare på Webers teori om byråkrati och svarar Perrows ovannämnda argument. (Perrow 1986)
Begreppet gräsrotsbyråkrati är en översättning av Michael Lipskys (2010) begrepp ”street-level bureaucracy”. Lipsky (2010) introducerade begreppet på 1970-talet för att studera och förklara gräsrotsbyråkraters ”street-level bureaucrats” arbete i den offentliga sektorn i Amerika. Gräsrotsbyråkrater är de som möter medborgaren och har sin position vid organisationens yttre gräns. De yrkesgrupper som ingår i begreppet är bland annat socialsekreterare, poliser, lärare och andra offentligt anställda som kommer i kontakt med medborgarna i sitt yrke och som tillhandahåller tjänster inom ramen för välfärdspolitiken. Enligt Lipsky (2010) präglas ofta denna typ av offentliga verksamheter av organisatoriska och politiska målsättningar samtidigt som det finns en hög arbetsbelastning. Gräsrotsbyråkrater tillhör ofta den under nivån i en myndighetshierarki och är de som får möta medborgarnas reaktioner på myndighetsbeslut. Lipsky (2010) menar att gräsrotsbyråkraterna möts av en svår balansgång, då de ska bedöma och besluta ärenden lika enligt riktlinjer och tillämplig lagstiftning samtidigt som de förväntas ta hänsyn varje ärendes unika utformning. De ska alltså behandla alla medborgare lika, men
samtidigt ska alla fall behandlas bedömas individuellt. Utöver det påverkas gräsrotsbyråkraternas arbete dels av medborgarnas krav, då medborgarna vill ha den hjälp och förmåner de är berättigade till, samtidigt som arbetet även påverkas av den offentliga organisationens krav. (Lipsky 2010:xi-xx)
Lipsky (2010) skriver att tjänstemännens värderingar påverkar bedömningar av ärenden och av hur regler och tillämplig lagstiftning används. Han skriver att gräsrotsbyråkraternas arbetsuppgifter aldrig kan genomföras på ett fullständigt sätt, dels på grund av brist på statliga resurser, tidsbrist och krav på produktion. Då alla ärenden är olika och då arbetet medför att statstjänstemännen möter oförutsedda situationer, hamnar gräsrotsbyråkraterna i situationer där det saknas fullständiga riktlinjer för hur de ska agera. Vilket leder till att de i sådana fall måste använda sitt bedömningsutrymme för att hitta en lösning. Gräsrotsbyråkraterna saknar tid att utföra arbetet fullständigt och utvecklar därför rutiner som gör att arbetet förenklas. Till skillnad från Webers (1987) teori om idealbyråkraten som utsätts för en ”top-down” styrning genom policys, sker en ”bottom-up” styrning för gräsrotsbyråkratin enligt Lipsky (2010). Detta då gräsrotsbyråkraten implementerar policys genom beslut som fattas i det dagliga arbetet och genom de rutiner som utvecklas för att förenkla arbetet och hantera press från flera håll. (Lipsky 2010:xi-xx, Hall 2006:141)
Ett av Lipskys (2010) främsta argument är att gräsrotsbyråkraterna är policyskapare. Detta då staten ger offentlig service till medborgarna via statsanställda, som har ett komplext arbetsförhållande och som måste fatta beslut i arbetet som kräver en bedömning av flera olika informationskällor. Lipsky (2010) menar att det är omöjligt att reglera detaljerat hur gräsrotsbyråkraten ska agera i varje fall. Han uppger att dessa uppgifter inte kan automatiseras, då det krävs en människas värdering och bedömning i ärendena. Värderingar och egenskapade rutiner påverkar i sin tur gräsrotsbyråkraternas beslutsfattande. Vilket leder till att besluten är resultatet av policyn som staten producerar. För att den offentliga sektorn ska vara så bra som möjlig och för att myndigheterna ska kunna ge så bra service som möjlig behöver gräsrotsbyråkraterna kunna fatta beslut som inte bara är baserade på reglementen, utan även på gärsrotsbyråkraternas mänskliga värderingar. Om gräsrotsbyråkraterna hanteras på rätt sätt blir statens policys genom dem ännu bättre, då gräsrotsbyråkraterna har rätt kunskap, är erfarna, intelligenta och kan göra rätt bedömningar utifrån sin bakgrund tillsammans med rådande lagstiftning och riktlinjer i yrket. (Lipsky 2010)
Gräsrotsbyråkrater har vanligtvis väldigt stor arbetsbelastning, vilket leder till att gräsrotsbyråkraterna inte kan leva upp till sina förpliktelser. Arbetsbelastningen tvingar gräsrotsbyråkraterna att fatta snabba beslut och att hantera andra administrativa uppgifter. Den höga arbetsbelastningen leder även till att gräsrotsbyråkraterna inte hinner hantera varje ärende som ett unikt ärende, följden av det blir att ärendena istället blir indelade i olika kategorier där varje kategori hanteras på ett sätt. Lipskys teori är baserad på gräsrotsbyråkraternas arbetsvardag. Han menar att gräsrotsbyråkrater arbetar på en föränderlig arbetsplats där arbetssituationerna påverkas av nya införda arbetsmetoder, arbetslivserfarenhet och arbetsbelastning. Ovannämnda faktorer är just anledningen till att denna teori används för att förklara statstjänstemännens arbetssituation och är därför relevant för studien. (Lipsky 2010)
6.2 Offentligt etos
Studiens första teoretiska utgångspunkt utgår från Lennart Lundquists teori. Lundquist (1998) normativa teori kring förvaltning och offentlig etik är grundläggande för att förstå statstjänstemannens roll som en länk mellan förvaltningen och medborgarna. Lundquist (1998) skriver om vårt offentliga etos, den etik som bör styra den offentliga sektorn. Vårt offentliga etos är ett sätt att sammanfatta kraven som ställs på den offentliga förvaltningen och på statstjänstemännen. Kärnan i vårt offentliga etos grundar sig i systemet som präglar medborgerliga rättigheter. Det offentliga etoset delas in det i två huvudkategorier – demokrativärden och ekonomivärden. Demokrativärdena består av politisk demokrati, rättssäkerhet och offentlig etik medan ekonomivärdena består av funktionell rationalitet, kostnadseffektivitet och produktivitet. Lundquist (1998) menar att det ska råda en balans mellan dessa värden för att kunna urskilja den offentliga förvaltningen från det privata. (Lundquist 1998:62-63) Demokrativärden Ekonomivärden Politisk demokrati Rättssäkerhet Offentlig etik Funktionell rationalitet Kostnadseffektivitet Produktivitet
Lundquist (1998) skriver att ekonomivärdena gäller för alla organisationer, både privata och offentliga, medan demokratvärdena endast gäller för den offentliga förvaltningen. Han poängterar dock att statstjänstemannen har skyldighet att ta hänsyn till samtliga värden i det offentliga etoset. Grundtanken är att statstjänstemän ska göra det rätta genom att ta hänsyn till ovannämnda värden för det gemensamma bästa. Lundquist (1998) skriver om ämbetsmannarollen och att en förväntas lyda lagen, vara lojal mot överordnade och visa samhällsmedlemmar hänsyn på samma gång. I figuren nedan visas ämbetsmännens roll, där de förväntas kunna balansera lydnad inför lagen, lojalitet gentemot överordnade och hänsyn till samhällsmedlemmarna. (Lundquist 1998:63-67)
Ämbetsmannens etiska grundrelationer, Lundquist 1998:106
Lundquist (1998) uppger att ämbetsmännen utöver sin roll som ämbetsmän även har en roll som medborgare. Den kombinerade rollen som både medborgare och ämbetsmän namnges demokratins väktare. Ämbetsmännen ska därmed fungera som väktare av vårt offentliga etos inom den offentliga sektorn och ska i sin dubbla roll som både medborgare och ämbetsmän bevara medborgarnas rättigheter. Demokratins väktare har i uppgift att bevaka vårt offentliga etos, öppna den offentliga verksamheten och därmed ge insyn och påverkansmöjligheter till medborgare och politiker, se till att verksamheten tillgodoser medborgarnas intressen samt förmedla ett optimalt beslutsunderlag till beslutsfattare och medborgare. Ämbetsmännen har enligt Lundquist (1998) ansvar för att bereda och implementera politiska beslut, regler och lagar samt även ansvar för att se till att demokratin bibehålls i relationen mellan förvaltningen och medborgaren. (Lundquist 1998:72-73)
Lennart Lundquist (1998) debatterade ofta om framfarten av ekonomismen i svensk förvaltning. Han menade att ökat fokus på ekonomiska värden leder till att det gemensamma
bästa åsidosätts. Ekonomismen leder till att medborgare betraktas som kunder och att marknadsstyrning gör att demokrativärdena kommer i andra hand. Ett kännetecken för ekonomismen inom offentlig sektor är att ekonomivärden, som kostnadseffektivitet och produktivitet får större vikt än demokrativärden. Därmed hamnar det vårt offentliga etos i obalans. (Lundquist 1998:136-138)
6.3 Organisatoriskt hyckleri
Hypocrisy is a response to a world in which values, ideas, or people are in conflict – a way in which individuals and organizations handle such conflicts. Organizations are routinely exposed to conflict. People have different and often contradictory ideas about how an organization should work an what it should achieve, and to satisfy one demand fully may be to satisfy poorly or to fail to satisfy another. (Brunsson 2003:203)
Organizational hypocrisy är ett begrepp som introducerades av Nils Brunsson (2003). Begreppet används enligt Brunsson (2003) för att visa den frikoppling som sker mellan prat och handling och som förkommer i verksamheter där det finns komplexa och motsägelsefulla krav. Organisatoriskt hyckleri är ett sätt att förklara hur organisationer hanterar krav från omvärlden. Detta kan exemplifieras genom att det i en organisation pratas om en sak, fattas beslut om något annat än det första och att det ageras på ett tredje sätt. Dessa tre handlingar sker oftast vid olika tidpunkter och i olika sammanhang. Det är därför lätt att prat inte alltid leder till handling. Organisatoriskt hyckleri är en enklare väg som organisationer kan ta för att bibehålla sin legitimitet och samarbeta både internt och externt trots att motstridiga krav finns. Brunsson (2003) skriver att det ibland är lättare för organisationer att agera på ett visst sätt som pekar på annat än både prat och beslut, detta för att kunna hantera kontroversiella frågor. Detta leder i sin tur till att alla parter känner att deras krav har blivit uppmärksammade. Författaren skriver att organisationer idag har många krav på sig, de ska vara lönsamma, miljövänliga, vara bra arbetsplatser, kunna erbjuda sina anställda professionell utveckling, vara serviceinriktade och mycket mer. Även om dessa krav är positiva så är det inte enkelt för en organisation att uppnå allt som de önskar, då framgång i ett led ofta leder till mindre framgång i ett annat led. (Brunsson 2003:202-204)
Hyckleri brukar uppfattas som något negativt och oetiskt, men organisatoriskt hyckleri behöver enligt Brunsson (2003) inte alltid vara något dåligt. Han skriver att hyckleri kan ha positiva effekter för organisationen som inte hade kunnat uppnås om tal, beslut och handling hade överensstämt med varandra. Hyckleri kan som nämnts ovan vara ett sätt att hantera motstridiga krav, men kan också vara sätt att skapa möjligheter och underlätta åtgärder vid konflikter. Brunsson (2003) menar att hyckleri möjliggör prat och beslut i situationer där handling kanske inte alltid är genomförbart, detta kan i sin tur bidra till att organisationer vågar prata om och fatta beslut i frågor som innehåller moraliska värderingar. Han skriver vidare att avsaknad av hyckleri skulle kunna leda till att organisationer inte skulle kunna sätta höga mål eller kunna ha höga moraliska värderingar och på så sätt skulle organisationer inte kunna ta tag i stora och svåra frågor. Det är därför viktigt att organisationer sätter höga mål, även om dessa kan innefatta moraliska värderingar, för att både visa att man syftar till förbättringar och för att kunna påverka genom prat och beslut. Hyckleri kan alltså användas för att förbättra en organisation. Brunsson (2003) skriver att organisationer inte bör sträva efter hyckleri men tillägger att det är svårt att undvika samt att det är svårt för utomstående att bedöma vad avsikten är och vad resultatet ska vara. Organisatoriskt hyckleri kan därmed användas för att förstå sambandet mellan prat, beslutsfattande och handling i organisationer. (Brunsson 2003:221-222)
6.4 Teoridiskussion
Samtliga teorier har valts utifrån resultatet av intervjuerna och CIT-rapporterna. Anledningen till att jag har valt att skriva om Webers (1987) byråkratiska idealtyp i uppsatsen är för att jag vill visa hur statlig verksamhet präglas av byråkrati och hur den har förändrats över tid. Det är just där Lipskys (2010) teori om gräsrotsbyråkratin kommer in. Jag vill med hjälp av dessa teorier visa hur statstjänstemannarollen är och vilka krav som ställs på statstjänstemän i arbetet. Lipsky (2010) skriver att gräsrotsbyråkraten möts av en svår balansgång när de ska bedöma och besluta enligt riktlinjer och tillämplig lagstiftning samtidigt som de förväntas ta hänsyn varje ärendes unika utformning och har en stor arbetsbelastning. Weber (1987) och Lipskys (2010) teorier bidrar i denna studie till att öka förståelse kring statstjänstemannarollen och är därför relevanta för studiens syfte och för att kunna besvara studiens frågeställningar. Lundquists (1998) teori är relevant för denna studie då jag ser statstjänstemännen som ämbetsmän. Min avsikt är att studera statstjänstemännens roll som länken mellan medborgare och offentlig verksamhet samt även i sin dubbla roll som medborgare och statstjänstemän. Jag anser därför att Lundquists (1998) teori är relevant för syftet och frågeställningarna samt att den kan
användas för att förklara empirin. Lundquist (1998) anser att vårt offentliga etos är i fara, då ekonomivärdena får större fokus än demokrativärdena inom offentlig sektor. Avvägningen mellan demokrativärden och ekonomivärden är en del av statstjänstemännen vardag som demokratins väktare. Jag har slutligen valt att använda Nils Brunssons (2003) teori om organiserat hyckleri dels för att visa på skillnaderna mellan retorik och praktik, skillnader som ofta uppstår i organisationer som arbetar med beslutsfattande i frågor som innehåller moraliska värderingar. Samt har den sistnämnda teorin använts för att visa hur organisatoriskt hyckleri kan användas på olika sätt i organisationer.
6.5 Analysmodell
Vid bearbetningen av de transkriberade intervjuerna och CIT-rapporterna fann jag ett antal återkommande teman som belystes av informanterna. Följande teman var återkommande i empirin: arbetsbelastning, bedömningsutrymme, demokratiska värden och produktionskrav. Den tidigare presenterade teorin har valts utifrån dessa teman. De olika teman utgör grunderna för analysmodellen, varje tema har sedan tilldelats en eller flera teorier som används för att tolka och förklara empirin. Det första temat som presenteras i nästkommande kapitel är arbetsbelastning som kopplas till gräsrotsbyråkrati och organisatoriskt hyckleri, därefter presenteras empiri som rör produktionskrav och som analyseras med hjälp av teori om organisatoriskt hyckleri och offentligt etos. Det tredje temat som presenteras är bedömningsutrymme som behandlas med begreppen byråkrati och gräsrotsbyråkrati. Slutligen redogörs undersökningsdeltagarnas svar som rör demokratiska värden och diskuteras utifrån Lundquists (1998) teori om vårt offentliga etos.
