MALMÖ UNIVERSITET
S
AMVERKAN
MELL
AN
POLIS
OC
H
UNIVERSITET
ANNA-KARIN IVERT,
CAROLINE MELLGREN &
LINNEA SCHUMACHER
WIESLANDER (RED)
SAMVERKAN MELLAN
POLIS OCH UNIVERSITET
Studentarbeten från kursen Kriminologi: Tillämpning
IVERT MELL GREN & HUMA C HER WIESL ANDER (RED)
FÖRORD……… 2 INTRODUKTION……….. 3 Ett spel för galleriet? En utvärdering av arbetet med medborgarlöften 2017 inom kommunerna i polisregion Syd, Öst & Väst……… 6 Medborgarlöfte –En effektiv arbetsmetod?... 67 Medborgardialog triangelnområdet. Identifiering av problembild och förslag på medborgarlöften 2019………. 114 Malmö öster “De kriminella har tagit över”……….… 165 Medborgarlöften i Malmö Stadsområde Söder - Utvärdering av medborgarlöften i Lindängen…. 230 Projekt malmö väster. Medborgarnas upplevda otrygghet på Holma torg och Limhamn……….. 281 Uppdrag möllan. ”Var är alla poliser?”………... 346
Förord
En förutsättning för ett effektivt brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete är att det baseras på kunskap om vilka åtgärder som fungerar: var, när, hur och framförallt varför. Medborgarlöften en viktig del av Polisens arbete med att öka tryggheten och förebygga brott. Studenter på Kriminologiprogrammet vid Malmö universitet har i år för andra gången arbetat med att granska, utvärdera och komma med förslag kring Polisområde Malmös
medborgarlöften. Arbetet har genomförts i nära samarbete med kommunpoliserna i Malmö vilket inneburit ett kontinuerligt kunskapsutbyte mellan studenterna och polisen kring den lokala problembilden. Nytt för i år var att två grupper fick i uppdrag av polisens
Utvecklingscentrum Syd att granska implementeringen av medborgarlöften ur ett nationellt perspektiv. Detta utgjorde ett viktigt komplement till det lokala perspektivet.
Utgångspunkten för samarbetet är en samverkansöverenskommelse mellan Institutionen för kriminologi, Malmö universitet, och Polisområde Malmö. Syftet är att ge studenterna insyn i polisens arbete och att de ska ge polisen stöd i hur deras brottsförebyggande och
trygghetsskapande arbete kan bli mer kunskapsbaserat. Studenterna på
Kriminologiprogrammet på Malmö universitet lär sig att kombinera teori och metod med resultat från aktuell forskning för att utvecklas till självständiga problemlösande brottsanalytiker som kan arbeta brottsförebyggande och trygghetsskapande inom verksamheter som polis, kommun, socialtjänst och den ideella sektorn. En central del i utbildningen är övning i att tillämpa teoretisk, metodologisk och empirisk kunskap i relation till de utmaningar som finns i det omgivande samhället, och denna del av utbildningen behövde stärkas. Samtidigt upplevde Polisområde Malmö att de hade ett behov av att utveckla sitt arbete för att möta de utmaningar som finns i staden.
Resultatet av studenternas arbete finns samlat i den här rapporten.
Anna-Karin Ivert & Caroline Mellgren, Institutionen för kriminologi Stefan Sintéus, Polismästare i Malmö
Introduktion
Anna-Karin Ivert & Caroline Mellgren, kurslärare, tillsammans med Linnea Schumacher Wieslander, student
Efterfrågan på kriminologisk kunskap har under de senaste åren ökat inom såväl offentlig som privat och idéburen sektor, särskilt i relation till det brottsförebyggande och
trygghetsskapande arbete som bedrivs inom olika verksamheter. En förutsättning för att detta arbete ska vara effektivt är att det är kunskapsbaserat och bygger på en väl genomförd analys av den lokala problembilden. Kriminologiprogrammet vid Malmö universitet syftar till att studenterna ska utveckla kunskap för att kunna göra just detta.
I den här rapporten har vi samlat de sju studentarbeten som skrivits av studenter på kriminologiprogrammet vid Malmö universitet inom ramen för kursen Kriminologi: Tillämpning. Kursen är utvecklad som svar på de önskemål som tidigare studenter framfört om behovet av att få möjlighet att pröva och tillämpa de teoretiska och metodologiska kunskaper de utvecklat under utbildningen på verkliga uppdrag från möjliga framtida arbetsgivare. Syftet med kursen är att studenterna ska få tillfälle att arbeta med aktuella samhällsutmaningar tillsammans med aktörer utanför universitet för att på så sätt få kunskap om dels hur behovet av kriminologisk kunskap ser ut inom olika verksamheter, dels om hur de praktiskt kan tillämpa de teorier och metoder de studerat under utbildningen. Samtidigt är förhoppningen att uppdragsgivarna ska få en tydligare bild av vilken kunskap en kriminolog kan bidra med i just deras verksamhet. Uppdragsgivaren för kursen varierar men
utgångspunkten är att det ska finnas ett verkligt problem som behöver belysas ur kriminologisk synvinkel.
Vårterminen 2018 fick studenterna i uppdrag av Polisområde Malmö och Polisens
Utvecklingscentrum Syd (UC Syd) att granska polisens arbete med medborgarlöften, på lokal såväl som på nationell nivå. Medborgarlöften är en del av polisens styrmodell och en central del i polisens arbete för ett mer effektivt lokal brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete. Medborgarlöftena är också en del av polisens strategi för att engagera och involvera invånarna i detta arbete, bland annat genom medborgardialoger där allmänheten får ge sin bild av vilka problemområden som bör prioriteras i polisens arbete. Medborgarlöftena utformas ofta tillsammans med kommunen, och ibland andra aktörer som till exempel fastighetsägare eller föreningslivet.
Polisområde Malmö är indelat i fem delar och varje del har en kommunpolis som arbetar med brottsförebyggande och trygghetsskapande frågor och även framtagandet av medborgarlöften för respektive område. Dessa områden benämns Norr, Söder, Öster, Väster samt Innerstaden och som rapporterna visar ser problematiken, medborgarlöftena och behoven olika ut i de olika stadsområdena. Fem studentgrupper fick i uppdrag att arbeta mot varsitt av dessa områden och tillsammans med respektive kommunpolis formulerades ett uppdrag.
Två studentgrupper fick ett nationellt uppdrag av UC Syd som baserades på ett regeringsuppdrag om utvärdering av polisens arbete med medborgarlöften.
Alla uppdrag handlade om medborgarlöften men såg ändå olika ut. En grupp hade till uppgift att utvärdera de åtgärder som tillämpats efter de senaste medborgarlöftena, andra grupper fick i uppgift att genomföra medborgardialoger som skulle ligga till grund för kommande års medborgarlöften. De grupper som arbetade tillsammans med UC Syd fick i uppdrag att analysera och bedöma om arbetet med medborgarlöften har lett till ett bättre och effektivare brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete på nationell nivå samt om detta arbete var kunskapsbaserat.
Studenterna använde sig av olika metoder för att genomföra sina uppdrag. Flera grupper genomförde enkätundersökningar med boende i de olika områdena. Andra grupper genomförde intervjuer och/eller observationer.
Eftersom gruppernas uppdrag såg relativt olika ut är det svårt att översiktligt sammanfatta resultaten, men det finns vissa saker som återkommer i flera av rapporterna. Gemensamt för alla studentgrupper som arbetade med medborgarlöftena i Polisområde Malmö var att det i deras undersökningar framgick att endast en liten del av invånarna i Malmö känner till polisens arbete med medborgarlöften. Det innebär att polisen tillsammans med kommunen på ett bättre sätt måste kommunicera ut detta arbete till invånarna. Ett annat återkommande fenomen är att flera grupper stötte på språkproblematik. I många av Malmös stadsdelar bor det människor från andra länder som har bristande kunskaper i svenska. Flera av
studentgrupperna löste detta inom gruppen eftersom många olika nationaliteter och därmed språk finns representerade bland studenterna. Flera av de respondenter som nu möttes av någon som kunde förklara enkätfrågor på deras eget språk blev glada eftersom de upplevde att de nu fick möjlighet att delta och berätta om sina erfarenheter på ett sätt de inte haft möjlighet till tidigare. Detta är något som är viktigt för polisen att ta med sig i det kommande arbetet
med medborgarlöften, att ta med sig språkresurser ut när de genomför undersökningar eller samtal med människor i de stadsdelar där det bor många som inte har svenska som
förstaspråk. Samtliga arbeten visade även att det finns behov av kriminologisk kunskap kring främst åtgärder och utvärdering inom polismyndigheten.
De grupper som fått sitt uppdrag av UC Syd bekräftar bilden från Malmö om att polisen haft svårt att nå ut med informationen om hur och varför de arbetar med medborgarlöften. Vidare visar dessa rapporter att det finns stora variationer mellan olika lokalpolisområden avseende hur väl arbetet med medborgarlöften fungerat. Generellt sett verkar dock både poliser och kommunanställda vara positivt inställda till arbetsmetoden.
Att få arbeta praktiskt med det studenterna tidigare lärt sig under sin utbildning möjliggjorde en inblick i hur ett framtida arbetsliv kan se ut vid avslutad utbildning. Flera av studenterna har tidigare haft en önskan om att arbeta inom polismyndigheten efter avslutad utbildning. Kanske har vissa ändrat sig och kanske har det hos andra som inte varit intresserade av att arbeta för polisen nu väckts ett intresse. För studenterna har det oavsett varit ovärderligt att få knyta dessa kontakter och att för en kort stund få känna sig som en del av denna
samhällsavgörande myndighet och att få en chans att bidra till utvecklingen.
Innehållsförteckning
FÖRORD ... 9 INTRODUKTION ... 12 Syfte och frågeställning ... 12 Distinktionen mellan trygghet och brottsprevention ... 13 BAKGRUND ... 15 Den svenska polisens omorganisation ... 15 Omorganisering av polisorganisationer i Norden ... 16 Medborgarlöften som en del i BF-TS-arbete ... 17 Medborgarlöften i praktiken ... 18 Samverkan mellan aktörer ... 19 Medarbetardialog ... 19 Medborgardialog ... 20 Problembeskrivning och orsaksanalys ... 20 Formulering och genomförande av medborgarlöften ... 21 TEORETISK ANKNYTNING OCH KUNSKAPSGRUND………..23 Community Policing ... 23 Problemorienterat polisarbete (POP) ... 24 METOD ... 27 Urval av kommuner ... 27 Webbaserad enkätundersökning ... 27 Fördjupande intervjuer ... 29 SAMMANSTÄLLNING AV 2017 ÅRS MEDBORGARLÖFTEN……….30 Tabell 1. Kategoriserade åtgärder ... 31 RESULTAT ... 35 Hur många löften utlovades? ... 35 Tabell 2: Tabell över vilka åtgärder som utlovas i samtliga kommuner på regional nivå år 2017, systematiskt kategoriserat. ... 35 Hur många av löftena blev uppfyllda? ... 36 En välfungerande samverkan mellan aktörerna ... 36 Medborgarlöften - en effektiv metod i det trygghetsskapande arbetet? ... 37 Medborgarlöften och dess inverkan på det brottsförebyggande- och trygghetsskapande arbetet ... 38 RESULTAT FRÅN DEN TEMATISKA ANALYSEN 39 Bristande delaktighet och otydlig ansvarsfördelning ... 39 Brister i rutiner och implementering ... 40 Bristande medborgardialog ... 41 Brist på resurser och personal ... 42 DISKUSSION ... 44 METODDISKUSSION………..44 RESULTATDISKUSSION……….45 Vanligaste löftet - trafiksäkerhet ... 45 BROTTSFÖREBYGGANDE ÅTGÄRDER……….46 Riktade eller särskilda insatser ... 46 Grannsamverkan ... 47 TRYGGHETSSKAPANDE ÅTGÄRDER……….48 Polisiär närvaro ... 48Trygghetsskapande närvaro av övriga aktörer ... 48 Stadsplanering ... 49 Övriga åtgärdskategorier ... 49 DISKUSSION KRING IDENTIFIERADE TEMAN……….. 50 Bristande delaktighet och otydlig ansvarsfördelning ... 50 Brister i rutiner och implementering ... 50 Bristande medborgardialog ... 51 Brist på resurser och personal ... 52 Bristande metodologi, kriminologisk kunskap och kompetens ... 52 Förtroende till metoden ger positiva resultat ... 53 Tolkar respondenterna trygghetsskapande och brottsförebyggande arbete synonymt med varandra?...54 Har arbetet med medborgarlöften effektiviserat det brottförebyggande och trygghetsskapande arbetet inom kommunerna?... 54 SLUTSATS OCH REKOMMENDATIONER ... 56 REFERENSER ... 59 BILAGOR ... 62 BILAGA 1 62 BILAGA 2 63 BILAGA 3 64
Förord
Följande utvärdering är genomförd av studenter på kriminologiprogrammet vid Malmö Universitet i samarbete med Polismyndigheten och Utvecklingscentrum Syd. Syftet med rapporten är att utvärdera medborgarlöften för år 2017 på nationell nivå i samtliga 148 kommuner inom polisregionerna Syd, Väst och Öst. Utvärderingen är baserad på en sammanställning av samtliga utlovade löften, en kvantitativ enkätstudie samt kvalitativa intervjuer med representanter från både polis och kommun.
Vi vill börja med att rikta ett stort tack till Polismyndigheten och särskilt till våra kontaktpersoner Anders Telsing och Roger Karlsson vid Utvecklingscentrum Syd för förtroendet och för ett gott samarbete. Ert engagemang och stöd samt assistans med material, har varit ytterst värdefullt för sammanställningen och genomförandet av rapporten.
Vi vill även tacka våra mentorer och våra handledare vid Malmö Universitet, Anna-Karin Ivert och Caroline Mellgren, för er vägledning, goda råd och givande diskussioner.
Slutligen vill vi tacka alla kommunalt anställda och kommunpoliser som deltagit i
undersökningen. Stort tack för er tid och för att ni delat med er av er kunskap och erfarenhet av att arbeta med medborgarlöften.
Amir Basic, Jens Ericson, Kerstin Lindstedt, Tova Thorén, Wictoria Weine, Clara Wikström & Christoffer Österberg
SAMMANFATTNING
Författarna tilldelades uppdraget att utvärdera huruvida arbetet med medborgarlöften lett till ett mer effektivt brottsförebyggande- och trygghetsskapande arbete, på en övergripande och nationell nivå. Polisen har sedan införandet av den nya styrmodellen år 2015 arbetat med metoden medborgarlöften. Syftet med metoden är framförallt att förstärka polisens förankring till lokalsamhället och på så vis öka medborgarnas upplevda trygghet och säkerhet. Arbetet med medborgarlöften bygger i huvudsak på att polisen med hjälp av medarbetar- och medborgardialoger kartlägger kommunens problemområden och därefter utformar en lokal lägesbild. Detta sker i samverkan med kommunen och andra relevanta aktörer inom exempelvis bostadsföreningar och skolor. Lägesbilden innehåller en beskrivning av vilka problem som identifierats och bör åtgärdas inom ramen för det brottsförebyggande- och trygghetsskapande arbetet. Därefter formas medborgarlöften, vilka innefattar de åtgärder som ska implementeras i kommunen för att bemöta de lokala problemområdena.
En viktig del i arbetet med studien var att slutresultatet skulle bidra med en nyanserad bild av vad effektivt brottsförebyggande- och trygghetsskapande arbete innebär. Av den anledningen användes såväl kvantitativt- som kvalitativt material för att besvara rapportens
frågeställningar. Den kvantitativa delen utgörs av en sammanställning och kategorisering av samtliga kommuners medborgarlöften från år 2017 inom polisregion Syd, Väst och Öst. Med utgångspunkt i sammanställningen analyseras därefter huruvida de löften som förekommer mest frekvent i kommunerna är grundade i kriminologisk kunskap och evidens. Med bakgrund i tidigare forskning diskuteras effektiviteten av de konkreta löftena, som utlovats i kommunerna. Den kvalitativa delen av rapporten fokuserar istället på arbetsmetoden, och syftar till att beskriva huruvida medborgarlöften som metod bidragit till ett mer effektivt brottsförebyggande- och trygghetsskapande arbete. Genom en enkätundersökning och telefonintervjuer har kommunpoliser- och kommunanställda som varit aktiva i arbetet med metoden fått utvärdera dess olika moment, såsom medarbetar- och medborgardialoger, samverkan mellan kommun och polis samt förekomsten av uppföljningar och utvärderingar.
Utifrån rapportens resultat kan det fastställas att den upplevda effektiviteten av arbetet med medborgarlöften varierar mellan kommunerna. Den övervägande majoriteten av såväl kommunpoliser som kommunanställda är emellertid generellt mer positiva än kritiska till metodens effektivitet i det lokala brottsförebyggande- och trygghetsskapande arbetet. Vidare
indikerar resultaten på att metodens effektivitet tycks vara beroende av hur väl arbetet förhåller sig till de moment som ingår i metoden, då svårigheter i arbetet till stor del kan bero på resursbrist samt brister i samverkan mellan kommun och polis.
Avslutningsvis i rapporten ges förslag och rekommendationer kring hur det fortlöpande arbetet med medborgarlöften kan förbättras och utvecklas. Rekommendationerna är grundade med bakgrund i de brister och framgångsfaktorer gällande arbetet som har identifierats under genomförandet av denna rapport.
INTRODUKTION
Medborgarlöften är en arbetsmodell som implementerades i Sverige genom polisreformen år 2015. Modellen syftar till att skapa en dialog mellan invånare, polis och kommun, som ska ligga till grund för genomförandet av brottsförebyggande och trygghetsskapande åtgärder (som fortsättningsvis i denna rapport kommer benämnas som BF-TS) inom respektive kommun. Genom att involvera medborgarna i dessa frågor genom diskussioner skapas möjligheter till ett ökat förtroende för både polis och kommun, vilket inte bara stärker medborgarnas insyn i det brottsförebyggande arbetet, utan även deras engagemang i sitt bostadsområde. Medborgarlöften är på så sätt ett verktyg för samtliga aktörer inom kommunen att utforma gemensamma mål, samarbeta aktivt och uppfylla löften för att förbättra säkerheten och tryggheten för kommunens medborgare genom ett ömsesidigt utbyte av kunskap och resurser. Dialogen med kommunens medborgare kan ske genom olika metoder och underlättar Polismyndighetens kartläggning av den lokala problembilden i området. Exempelvis kan kommun och polis genomföra trygghetsundersökningar i form av enkäter eller intervjuer, anordna trygghetsvandringar och arrangera lokala evenemang där medborgare bjuds in till dialog.
Syfte och frågeställning
Syftet med denna rapport är att analysera och bedöma om det praktiska arbetet med medborgarlöften har grundats i relevant evidens och teori, samt lett till ett mer effektivt BF-TS-arbete. Med relevant evidens och teori menas granskade och forskningsenliga studier som hänvisar till objektiva åtgärder och lösningar som är lämpligast i förhållande till de problem som kommunen måste bemöta. Denna bedömning görs med särskilt fokus på de åtgärder som utlovats i medborgarlöften från år 2017. Syftet med rapporten är även att identifiera
eventuella brister i metoden genom att ta del av erfarenheter från de två huvudaktörerna som arbetar aktivt med implementeringen av medborgarlöften, nämligen polis och kommun. Till skillnad från tidigare studier som undersökt medborgarlöften är denna undersökning inte riktad mot medborgarna i olika kommuner, utan mot de som aktivt arbetat med implementeringen av medborgarlöften, d.v.s. tjänsteperson med relevant ställning inom kommunen samt representativa kommunpoliser. Följaktligen lyder frågeställningarna:
- Har medborgarlöften som metod effektiviserat det brottsförebyggande- och trygghetsskapande arbetet inom kommunerna?
- Vad anser polis och kommunanställda bör utvecklas och förbättras inom arbetet med medborgarlöften?
Distinktionen mellan trygghet och brottsprevention
Centralt för denna rapport och medborgarlöften generellt är begreppen trygghet och
brottsprevention. Här är det möjligt att begreppen används flitigt utan djupare eftertanke, men många gånger är det problematiskt att likställa dessa termer med varandra. Utifrån ett kriminologiskt perspektiv är definitionen av otrygghet någonting som ständigt utvecklas och varierar inom litteraturen. “Fear of crime” är exempelvis ett begrepp som beskriver ett samband mellan rädsla, eller upplevd otrygghet och brottslighet (Torstensson Levander m.fl. 2013). Detta medför ett relativt simpelt antagande; att minskad trygghet går hand i hand med ökad brottslighet, på samma sätt som att ökad trygghet tycks vara detsamma som minskad brottslighet. Detta antagande är däremot inte helt oproblematiskt. Utifrån kriminologisk litteratur kan det snarare konstateras att trygghet bland individer ofta är kopplat till andra variabler än brottslighet, såsom personlig säkerhet, självkänsla eller självförtroende, allmän oro samt den upplevda risken eller rädslan för att utsättas för brott (a.a.). Minskad brottslighet innebär alltså inte per automatik ökad trygghet. I frågan om upplevd trygghet uppstår därmed olika aspekter som kan verka som confounders, det vill säga omständigheter som stör det vetenskapliga sambandet mellan två faktorer (a.a.). Vid kommunala trygghetsundersökningar som exempelvis avser leda till framtagandet av BF-TS-åtgärder, anses begreppet otrygghet inom kommunen ofta vara baserat på medborgarens generella uppfattning av risken för att bli utsatt för brott. Däremot finns det en risk att denna upplevda otrygghet är grundad i en kvarstående rädsla från tidigare former av utsatthet inom andra miljöer. Detta kan leda till att respondenter inom undersökningarna framför en orealistisk bild utav tryggheten inom kommunen. För de åtgärder och det arbete som fokuserar på trygghetsskapande aspekter innebär detta att vissa metoder kan vara bättre anpassade för en del personer, men inte för andra. Vidare innebär denna problematik även att tjänstepersoner inom kommuner som arbetar aktivt med denna fråga, till exempel säkerhetssamordnare eller strateger, kan bilda sin egen uppfattning om vilka åtgärder som förefaller vara mest effektiva i det trygghetsskapande arbetet. Denna problematik återfinns även gällande åtgärder med ett brottsförebyggande syfte,
exempelvis inom polisen, vilket kräver helt andra typer av insatser och arbetssätt. Av denna anledning är det av stort intresse att undersöka vilka metoder och åtgärdsförslag som medborgarlöftena innehåller samt huruvida dessa har faktiska empiriska belägg inom BF-TS-arbetet.
BAKGRUND
För att fördjupa förståelsen för arbetet med medborgarlöften inom denna rapport är det relevant att presentera en historisk tillbakablick kring den svenska polisorganisationens utveckling samt granska den kunskapsgrund och teori som den ännu relativt unga metoden vilar på. Detta gäller allt från omorganiseringen av det svenska polisväsendet som vidare lett till införandet av medborgarlöften som metod i det BF-TS-arbetet, en beskrivning av den polisiära strategin community policing (lokalt polisarbete) samt problemorienterat polisarbete som metoden främst baseras på.
Den svenska polisens omorganisation
Den 1 januari 2015 infördes en ny styrmodell i samband med omorganisationen och grundandet av Polismyndigheten i Sverige. Reformen var ett resultat av
Polisorganisationskommitténs arbete med att finna hur polisen kan ”...skapa tydligare styrning och bättre förutsättningar för högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, större flexibilitet och förbättrade resultat i polisens verksamhet” (Justitiedepartementet, 2010, s. 1). Ett övergripande syfte med omorganisationen var att verkställa en centralisering av diverse administrativa funktioner inom myndigheten och minska antalet polisdistrikt, vilket skulle resultera i en decentralisering av styrning och beslutsfattande inom organisationen och därmed öka polisens förankring till lokalsamhället. ”Närmare medborgarna, mer tillgänglig och tillsammans leder vi det brottsbekämpande arbetet för trygghet, rättssäkerhet och demokrati” (Polismyndigheten, 2016 s. 8). Så lyder den verksamhetsidé som ligger till grund för polisens verksamhetsplan 2017–2018. De övergripande målen för verksamheten riktar fokus mot en förstärkning av dialog och samverkan mellan kommun och polis. Denna vidareutveckling och fördjupning av de sedan tidigare befintliga
samverkansöverenskommelser mellan kommun och polis inom kommunerna resulterade i framtagandet av arbetsmodellen med medborgarlöften. Polisens arbete skulle efter reformens införande utformas på lokal nivå med medborgarna i centrum, där medborgardialoger ska leda till framtagandet av lokala problembilder inom kommunerna som sedan ska ligga till grund för BF-TS-arbetet (Larsson, Granér & Gundhus, 2016).
I och med ett ökat fokus på polisens möte och dialog med medborgarna skapas förutsättningar för att utvidga medborgarnas engagemang i lokalsamhället och dess institutioner. Dessutom
ökar förutsättningarna för ett förbättrat förtroende gentemot Polismyndigheten och rättssamhället i allmänhet. Dialogen kan likaså bidra till att medborgarna får en ökad insyn i och kunskap kring polisens vardagliga arbete, vilket kan bidra med att komplettera den bild som media presenterar gällande frågor som rör trygghet och brottslighet inom kommunen. Medborgarlöften har på så vis inte enbart ett brottspreventivt och trygghetsskapande syfte, utan kan åtminstone i teorin även bidra med ett demokratiskt värde till samhället.
I Polismyndighetens verksamhetsplan lyfts även vikten av ett ökat fokus på medarbetarnas roll inom myndigheten, arbetet ska vara s.k. medarbetardrivet. Detta ska tillgodoses genom att bland annat öka ansvarsfördelningen inom organisationen vilket syftar till att varje enskild anställds kunskap och erfarenhet ska tas tillvara på bästa möjliga sätt. Organisationen ska på så vis förflytta delar av arbetsstyrningen till de medarbetare som arbetar närmast medborgarna och därmed ytterligare förstärka relationen till dessa, samt öka polisens lokalkännedom. Ett led i att möjliggöra detta var en satsning på att utöka antalet områdes- och kommunpoliser. Kommunpolisens funktion är att säkra myndighetens lokala förankring och resultera i att polisen därmed kommer närmare medborgarna. Huvuduppdraget är att driva och samordna BF-TS-arbetet i samverkan med kommunen och övriga relevanta aktörer i lokalsamhället. Vidare är kommunpolisen ansvarig för att de åtaganden som gjorts i
samverkansöverenskommelser och medborgarlöften fullföljs (Polismyndigheten, 2015b).
Omorganisering av polisorganisationer i Norden
I både Norge och Danmark har polisväsendet genomgått liknande reformer som i Sverige. I Norge genomfördes en polisreform år 2002 och i Danmark genomfördes reformen under år 2007 (Holmberg, 2011). Holmberg (2011) urskiljer flertalet likheter mellan länderna gällande de motiv som legat till grund för reformerna i Skandinavien, men även vad reformerna haft som övergripande syfte och mål. De motiv bakom reformerna Holmberg (2011) funnit som gemensam nämnare är:
(1) ökade krav på att polisen ska producera och redovisa mätbara resultat.
(2) en ökad nivå av brottslighet i samhället, samt en förändring av brottens karaktär, vilket lett till högre krav på att öka polisens förmåga att kontrollera och förebygga brott. (3) öka medborgarnas upplevda trygghet, så att den står i relation till den faktiska risken att utsättas för brott.
(4) organisatoriska brister och en av allmänheten kritiserad polisorganisation.
I samtliga länder har reformerna inneburit organisatoriska förändringar i form av ett minskat antal polisdistrikt och en centralisering av administrativa arbetsuppgifter. Detta samtidigt som det klargjorts att ett mål med reformen var att öka polisens lokala anknytning genom att arbeta närmare och tillsammans med medborgarna i samhället.
Dessvärre visade sig resultatet av den danska reformen vara tämligen kontraproduktiv, åtminstone gällande polisens anknytning till lokalsamhället och medborgarna. En
undersökning genomförd år 2010, tre år efter att polisreformen införts i Danmark, visade på en signifikant minskning i avseendet av hur nöjda medborgarna var med polisens lokala arbete, samt en minskad tilltro till att polisen hade god lokalkännedom (Balvig m.fl., 2011). Medborgarnas intryck beträffande polisens tillgänglighet i lokalsamhället var även den lägre än innan reformen genomfördes. Undersökningen visade även att samverkanspartners uppfattade att den danska polisens kännedom kring den lokala geografin samt problembilden hade försämrats och var bristfällig (a.a.). Den generella tilliten till polisen som organisation minskade något under åren efter reformen men hade återhämtat sig vid 2010 års
undersökning, förändringen föreföll ha orsakats av problem kopplade till implementeringen av den nya organisationen (a.a.). Följaktligen visade resultaten från ovan nämnda studie av omorganisationens effekter i Danmark att det finns en risk att en liknande reform inte leder till de önskvärda resultat som motiverat omorganisationen, bl.a. att öka polisens lokala anknytning och tillgänglighet. Trots dessa resultat genomfördes omorganisationen i Sverige, och det återstår att se vilka effekter detta inneburit gällande medborgarnas tilltro till och förtroende för polisväsendet och rättssamhället. Den svenska polisens aktiva arbete med medborgarlöften är möjligen ett verktyg för att förhindra att liknande negativa effekter av omorganisationen ska ge utslag även i Sverige.
Medborgarlöften som en del i BF-TS-arbete
I arbetet med medborgarlöften möts tre av de fokusområden som kan urskiljas i den styrmodell Polismyndigheten införde år 2015:
❖ Närhet till och dialog med medborgarna. ❖ Medarbetares ökade inflytande och ansvar.
❖ Fokus på den lokala problembilden och förankring till lokalsamhället.
Ovan fokusområden utgör fundamenten i arbetet med medborgarlöften tillsammans med samverkan mellan aktörer inom kommunen (eg. kommun, socialtjänst, sjukvården och utbildningsväsendet) och ett problemorienterat polisarbete. Längre fram i rapporten presenteras en närmare beskrivning av den sistnämnda metoden. En vanligt förekommande illustration som visar på dessa centrala aspekter inom arbetet med medborgarlöften är följande kugghjulsmodell.
Figur 1. Modell för medborgarlöften. Källa: Polismyndigheten 2016
Medborgarlöften i praktiken
För att underlätta och vägleda polis och kommun i arbetet med medborgarlöften har Brottsförebyggande rådet och Polismyndigheten tagit fram ett utbildningsmaterial och metodstöd som detaljerat beskriver de olika moment som ingår i arbetsmodellen samt innehåller konkreta råd. Följande avsnitt ger en översiktlig och kortfattad beskrivning av de viktigaste delarna i arbetet med ett fokus på att beskriva varför de olika delmomenten är viktiga för att sammantaget bidra till ett effektivt BF-TS-arbete. Översikten bidrar även med
en grundläggande inblick i vilken typ av problematik som riskerar uppstå inom respektive delmoment. För en mer ingående beskrivning kring hur momenten utövas i praktiken se Brottsförebyggande rådets skrifter Samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete (2016) och Orsaksanalys i brottsförebyggande arbete (2018) samt polisens Kunskapsbaserat arbete med medborgarlöften i samverkan - metodstöd (2015a).
Samverkan mellan aktörer
Medborgarlöften är ett verktyg för polis, kommun och andra relevanta aktörer inom kommunen att samarbeta aktivt med inom ramen för BF-TS-frågor. Genom ett utbyte av kunskap och resurser syftar modellen till att förbättra säkerheten för kommunens medborgare, samt att minska den upplevda otryggheten. Polisens framgång i arbetet med medborgarlöften är många gånger beroende av de övriga aktörernas engagemang, resurser och kunskap kring BF-TS-arbete. Vidare kan flertalet av de åtgärder kommunen är i behov av anses ligga utanför polisens ansvar och profession. En uppenbar förutsättning är därav att det måste föreligga en välfungerande kommunikation mellan de berörda aktörerna, där arbetet utformas kring gemensamma mål (Brå, 2016b).
Polisen åläggs enligt 6§ i Polislagen (SFS 2014:588) ansvar att säkra kontinuitet i arbetet med samverkan mellan kommunerna och andra lokala aktörer utifrån de behov som rör
medborgarnas trygghet, säkerhet och skydd. Emellertid uttrycks det under ovan nämnda paragraf i Polislagen, fjärde stycket att: ”Andra myndigheter ska ge polisen stöd i dess arbete” (SFS 2014:588). Stycket innebär däremot inte att kommunens arbete med medborgarlöften är lagstiftat, utan samverkan i dessa frågor kan snarare ses som en rekommendation, vilket även regeringen fastställt i det nationella brottsförebyggande programmet (Justitiedepartementet, 2016).
Medarbetardialog
Medarbetardialogen inom polisen är en obligatorisk del i framtagandet av respektive kommuns lokala problembild och momentet ligger i linje med de nationella riktlinjerna som betonar att det polisiära arbetet ska vara medarbetardrivet. Det är av stor vikt att
medarbetarnas lokalkännedom, erfarenheter och kunskap omsätts i praktiken och därav kan ligga till grund för framtagandet av den lokala lägesbilden som beskriver relevanta problem,
relaterade till otrygghet och brottslighet inom kommunen (Polismyndigheten, 2015). Dialogen syftar även till att tillvarata medarbetarnas kompetens vid utformning av hur problemen ska åtgärdas genom att utgå ifrån medarbetarnas idéer vid planering av aktiviteter, målformulering och hur arbetet bör följas upp. Momentet bidrar dessutom till att öka motivationen och känslan av meningsfullhet hos medarbetarna i det dagliga arbetet genom att arbetet delvis styrs utifrån deras egen kunskap och analyser rörande den lokala problematiken (a.a.). En välfungerande medarbetardialog kan på så vis leda till en ökad kunskap om lokalsamhället och ha en avgörande betydelse i förankringen av arbetet med medborgarlöften inom alla led i organisationen, vilket i sin tur är väsentligt för metodens effektivitet (Brå, 2016a).
Medborgardialog
Genomförandet av en medborgardialog ligger också i linje med det nationella målet för polisorganisationen att komma närmare medborgarna och öka deras inflytande i arbetet. Dialogen har dessutom en funktion i att skapa förtroende för polisen samt stärka dess auktoritet hos medborgarna, och på så sätt bidra till en ökad trygghet. Den lokala lägesbild som framkommer ur dialogen är tänkt att komplettera polisens interna kartläggning av kommunen. För att uppnå detta ska polisen föra en kontinuerlig dialog med de medborgare som bor och verkar inom kommunen. Exempelvis kan polisen i samverkan med respektive kommun anordna trygghetsvandringar, genomföra trygghetsundersökningar med enkäter eller intervjuer, samt arrangera lokala evenemang där medborgare bjuds in till dialog och kan dela med sig av sina åsikter kring vad som bör förbättras inom kommunen (Brå 2016b). Ur en demokratisk aspekt, och i syftet att skapa en korrekt bild av de lokala problem som rör brottslighet och trygghet, är det väsentligt att de medborgare som medverkar i dialogen är representativa för kommunens invånare som helhet.
Problembeskrivning och orsaksanalys
I kommunens gemensamma problembeskrivning sammanfogas den lokala lägesbild som framkommit i den föregående medborgardialogen med medarbetarnas kunskap om den lokala lägesbilden. Brå (2016a) rekommenderar även att kommunen sammanställer en egen lägesbild utifrån den kunskap de antingen besitter eller inhämtar genom fristående
kommunens problemområden komplettera varandra och tillsammans, med relevant statistik och information från övriga samverkansparter vidare mynna ut i en gemensam lägesbild med identifierade problemområden som bör åtgärdas. Detta angreppssätt säkrar att den
problembild som slutligen används som underlag till de åtgärder som ingår i kommunens medborgarlöften, grundar sig på en lägesbild som ligger så nära verkligheten som möjligt. För att arbetet ska fungera så effektivt som möjligt är det grundläggande att de samverkansparter som är involverade i arbetet tolkar de identifierade problemen på samma sätt (a.a.). Därefter måste prioriteringar utformas, bl.a. utefter hur stora skador de olika problemen bedöms att orsaka inom kommunen (både sociala och ekonomiska). Prioriteringarna måste även anpassas efter kommunens tillgängliga resurser och huruvida problemet ligger inom polis, kommun och samverkanspartners handlingsförmåga. Syftet med en orsaksanalys är att identifiera de bakomliggande orsakerna till att problemet har uppstått för att sedan kunna rikta åtgärder mot dessa och minska problemets konsekvenser, samt förebygga att problemet uppstår
återkommande (Brå, 2018).
Polisens erfarenhet och kunskap om orsaker till brott är av stor vikt i det lokala BF-TS-arbetet, men denna kunskap bör även kompletteras med relevant och aktuell vetenskaplig forskning som påvisar att åtgärden har en faktisk effekt på problemet (Wikström &
Torstensson, 1997). Vidare bör ett utbyte av information mellan kommunerna eftersträvas, då åtgärder som har prövats i demografiskt liknande kommuner kan bidra med kunskap kring åtgärders lämplighet för att förebygga och åtgärda liknande problem inom den aktuella kommunen. En utförlig och noggrann orsaksanalys innebär att de åtgärder som slutligen implementeras i största möjliga mån når önskvärd effekt, minskar slöseri med resurser och förhindrar att åtgärderna är kontraproduktiva, och i värsta fall bidrar till att problemet ytterligare förvärras (a.a.).
Formulering och genomförande av medborgarlöften
Utifrån den kartläggning och orsaksanalys som genomförts inom kommunen formuleras de medborgarlöften som polis, kommun och övriga samverkansaktörer ska arbeta för att gemensamt uppnå. Brå har arbetat fram ett särskilt verktyg, som kallas SMART, vilket ska användas som underlag vid formulering av löften och mål. Akronymen står för att målen ska vara Specifika, Mätbara, Avgränsade, Realistiska och Tidsatta (Brå, 2016a). För att främja ett långsiktigt arbete bör dels mer övergripande mål med arbetet formuleras, vilket
kompletteras med mer konkreta mål som specifikt beskriver vilka effekter som eftersträvas. Det är dessa mer specifika mål som bör styra implementeringen av åtgärder (a.a.). I det här momentet blir medborgardialogen återigen av särskild vikt, då kommunikationen av författade medborgarlöften till invånarna i kommunen tydliggör att deras åsikter har bidragit till implementering av åtgärder inom kommunen, i syftet att öka deras trygghet och säkerhet (a.a.).
Vid en uppföljning av arbetet med medborgarlöften ska det undersökas om de åtgärder som ingår i medborgarlöftena har genomförts i praktiken och inom given tidsram (Brå 2016b). Det bör även genomföras en uppföljning som är inriktad på att mäta om de implementerade åtgärderna har påverkat de bakomliggande orsakerna till problemet. Den senare typen av uppföljning innebär ofta att ny information måste samlas in genom medarbetar- och
medborgardialoger, samt genom kompletterande statistik. Detta för att möjliggöra en mätning och jämförelse av problemets omfattning och karaktär före och efter att åtgärden
implementerats (a.a.). Vid uppföljning av åtgärdernas effekt är det viktigt att ha i åtanke att en del BF-TS-åtgärder kräver längre tidsperioder innan de får genomslag på problemet och når full effekt, detta gäller särskilt åtgärder kopplade till social prevention (Brå 2016b). Att en åtgärd inte visar på omedelbar effekt på problemet betyder därmed inte att åtgärden bör dras in. Vid en sådan situation är det en god idé att finna stöd i forskning kring hur lång tid man kan förvänta sig att det tar innan åtgärden får effekt och ger utslag på det faktiska problemet.
TEORETISK ANKNYTNING OCH KUNSKAPSGRUND
Community Policing
Arbetet med medborgarlöften bygger enligt Brå (2016a) främst på den polisiära strategin Community engagement in policing, eller community policing, som på svenska ofta översätts till lokalt polisarbete, eller närpolisverksamhet (Larsson, Granér & Gundhus, 2016). Lokalt polisarbete är en bred strategi som i det praktiska utövandet kan skilja sig åt markant, och många av forskarna står därmed oeniga om vad begreppet egentligen innefattar, inklusive vad som egentligen menas med ”lokalt” - då det kan handla om bostadsområden, stadsdelar eller städer (Newburn, 2008).
Skogan (2006) har dock identifierat gemensamma nämnare som återkommer inom de strategier som vanligtvis klassificeras som lokalt polisarbete. Dessa innefattar en lokal förankring med ett medborgerligt engagemang och inflytande, en decentraliserad
polisorganisation, samt ett probleminriktat polisiärt arbete (POP) som präglas av ett proaktivt tillvägagångssätt (a.a.).
Vidare menar Gundhus (2016) att de polisiära strategier med fokus på ett lokalt förankrat brottsförebyggande arbete bygger mer på politisk ideologi än teori och forskning, där tankar kring att ge medborgarnas mandat till att påverka det polisiära arbetet ska stärka demokratin i samhället. Att skapa tillit till polisväsendet är en central del i ett demokratiskt samhälle, då en bristande tillit till rättssamhället ökar risken att alternativa rättssamhällen växer fram, vilket i sin tur hotar demokratin. En ökande brottslighet i samhället kan därmed vara resultatet av att ett växande antal människor inte upplever att de värdesätts eller känner sig delaktiga i det samhälle de lever i, och detta är något som det lokalt förankrade polisarbetet syftar till att förändra (Giddens & Sutton 2014; Larsson, Granér, Gundhus 2016).
Mycket av den forskning som genomförts kring community policing och dess effekter på förekomsten av brott tyder på att den polisiära strategin inte direkt minskar antalet anmälda brott i områden där den implementerats. Tvärtom visar flertalet studier på en motsatt negativ effekt. Detta kan dock troligtvis förklaras genom att ett ökat förtroende för polisen och en tätare kontakt med medborgarna leder till en ökad anmälningsbenägenhet (Larsson, Granér & Gundhus, 2016). Argumenten för att implementera ett mer lokalt inriktat polisarbete bygger
snarare på att polisen i mötet med medborgarna kan bygga förtroende och legitimitet, och på så vis indirekt verka brottsförebyggande och framförallt trygghetsskapande i lokalsamhället (a.a.). Newburn (2008) menar att lokalt polisarbete handlar om att arbetet sker med och för lokalsamhället, i motsats till de mer traditionellt polisiära strategierna där arbetet fokuserar på att kontrollera och övervaka medborgarna.
Brottsförebyggande rådet (2016b, s.6) konstaterar att ”Generellt sett är det svårt att göra effektutvärderingar av den typen av breda insatser, eftersom man inte vet vilken av aktiviteterna det är som gett vilket resultat” i en diskussion huruvida lokalt polisarbete är en effektiv strategi inom BF-TS-arbetet. Att anpassa prioriteringar och åtgärder till en lokal lägesbild och behov innebär att det praktiska polisiära arbetet varierar mellan kommunerna. Detta är en bidragande faktor till svårigheterna med att skapa en sammanhängande definition av vad lokalt polisarbete i praktiken innebär, och det bidrar ytterligare till problem med att operationalisera och mäta effekten av ett lokalt polisarbete (Newburn, 2008).
I England implementerades medborgarlöften på nationell nivå år 2008 som en del i det nationella programmet Neighbourhood policing (Quinton & Morris, 2008). Arbetet med de nationella löftena lades emellertid ned efter ett och ett halvt år medan det övriga arbetet med lokalt polisarbete fortlöpte. De utvärderingar som genomförts på arbetet med Neighbourhood policing i England har visat på positiva effekter gällande medborgarnas förtroende för polisen och de uppgav även i undersökningen att de upplevde att polisen var mer synlig i
lokalområdet. Den generella oron över att utsättas för brott minskade även i området (a.a.). Forskarna såg dock ett samband mellan hur effektiv implementeringen varit och områdets socioekonomiska status (SES), där effekten i områden med hög SES var tydligare än områden med låg SES (Fraser m.fl. 2014).
Problemorienterat polisarbete (POP)
Som tidigare nämnt vid illustrationen av momenten som ingår i arbetet med medborgarlöften är “Problemorienterat Polisarbete” en central del av arbetet. POP introducerades i Sverige under mitten av 1990-talet genom den så kallade närpolisreformen (Larsson, Granér & Gundhus, 2016). Strategin är en del i det ökade analytiska förhållningssätt som anammats inom det polisiära arbetet. Arbetet utförs mer målinriktat samt utgår från en empiribaserad grund med syftet att inte enbart ingripa vid redan begångna brott, utan även förhindra att nya
brott begås i framtiden, s.k. proaktivt polisarbete (a.a.). Genom att kombinera
erfarenhetsbaserad kunskap från medarbetare inom polisen med forskningsbaserad kunskap kring vilka åtgärder som är effektiva mot de problem som identifierats inom kommunen effektiviseras det lokala polisiära arbetet (a.a.). I Sverige utgår det problemorienterade polisarbetet ifrån SARA-modellen (scanning, analyzing, response, assessment). Kortfattat beskrivet representerar akronymerna fyra steg. I första steget “scanning” identifieras och prioriteras de problem som polisen bör arbeta med. Det andra steget, “analyzing”, bygger på att utförligt beskriva och analysera de problem som rör brottslighet och otrygghet som identifierats, och sammanställa egenskaper bland dessa. En genomgång av relevanta teorier, och evidensbaserade metoder utförs för respektive problemområde. Det tredje steget, “response”, syftar till den praktiska tillämpning som innefattar processen kring att besluta om och genomföra konkreta åtgärder mot de problem som identifierats i analysen. Sista steget, utvärdering eller “assessment”, innebär att involverade samverkansaktörer sammanställer de åtgärder som utförts samt diskuterar omfattning och innehåll av dessa. En effektutvärdering genomförs som redovisar för- och nackdelar med valda åtgärder samt vilka förändringar som bör genomföras i det fortsatta arbetet. Arbetsmetoden med medborgarlöften har stora likheter med problemorienterat polisarbete (POP), och då tidigare forskning indikerar att POP är en effektiv polisiär strategi kan även detta tala för att arbetet med medborgarlöften är effektiv inom det BF-TS-arbetet (a.a.).
I en metaanalys genomförd av Weisburd m.fl. (2008), vilken innefattade tio studier, studerades effektiviteten av problemorienterat polisarbete. Slutsatsen var att POP har en positiv och statistiskt signifikant effekt på både nivån av brottslighet och den övriga problematik som låg till grund för implementeringen. Det är däremot väsentligt att
uppmärksamma att även om POP enligt denna metaanalys visade sig vara en effektiv metod, inte nödvändigtvis innebär att POP är en effektiv metod att applicera mot samtliga
brottslighet- och trygghetsrelaterade problem, och eventuellt inte heller på liknande problem i andra länder och städer (a.a.). Vidare visade ovan nämnda studie att åtgärderna tycks fungera mer effektivt i de fall där polisen visat stort deltagande i en kombination med en betydligt ökad tidsinvestering. Resultat från studien visar även att POP är mindre effektiv på större och mer komplexa problemområden och POP bör därav bedömas vara mer lämplig att
implementera vid specifika problemområden som är avgränsade och koncisa. I dessa fall kan tydligare effekter och ett mer framgångsrikt arbete förväntas av metoden (a.a.).
Med hänsyn till denna bakgrund och tidigare forskning är det vidare intressant att
sammanställa och undersöka de medborgarlöften som utlovades år 2017 inom kommunerna i polisregion Syd, Väst och Öst, samt utvärdera hur arbetet med medborgarlöften har fungerat inom dessa kommuner. Vidare i rapporten följer en beskrivning av undersökningens metod, en sammanställning av alla identifierade medborgarlöften år 2017, analyser av det insamlade materialet samt de resultat som undersökningen har lett fram till. Förhoppningen är att denna rapport kan undersöka huruvida arbetet med medborgarlöften har lett till ett mer effektivt BF-TS-arbete i de undersökta kommunerna på en nationell nivå.
METOD
Följande del av rapporten beskriver de olika tillvägagångssätt som använts för att bemöta syftet med rapporten och besvara de frågeställningar som rapporten ämnar att besvara. Samtliga delar har varit väsentliga för genomförandet av rapporten, och nedan följer en kort beskrivning av urval, utformning av enkät och intervjuer samt genomförandet av den tematiska analysen.
Urval av kommuner
Då uppdraget tilldelades av polisen begärdes det vara på en nationell nivå och av den anledningen har det varit eftersträvansvärt att uppnå ett så representativt urval som möjligt. För att kunna fullfölja uppdraget inom den avsatta tidsramen och med de resurser som fanns tillgängliga fanns det emellertid skäl att avgränsa urvalet, då det inte ansågs genomförbart att undersöka samtliga medborgarlöften i alla Sveriges kommuner. Detta resulterade i en avgränsning med fokus på tre av sju polisregioner, Region Syd (58 kommuner), Region Väst (55 kommuner) och Region Öst (35 kommuner). Sammantaget är det alltså 148 kommuner som representerar det primära urvalet för undersökningen, vilket motsvarar 51% av Sveriges kommuner. Med detta avgränsade urval blev det även möjligt att genomföra mer djupgående analyser av materialet.
Vidare var ett avgörande inklusionskriterium för urvalet att samtliga deltagande kommuner skulle ha utformat medborgarlöften för år 2017 eller ha giltiga löften över aktuell tidsperiod, detta för att kunna möjliggöra adekvata analyser av materialet. Därav exkluderades sju kommuner från undersökningen, då det inte fanns utformade löften för år 2017 att tillgå. Detta kriterium medförde därmed att totalt 141 kommuner av 148 utgjorde det slutgiltiga urvalet, vilka följaktligen kontaktades och undersöktes i rapporten.
Webbaserad enkätundersökning
För att undersöka aktörernas inställning till funktionen och effektiviteten av medborgarlöften konstruerades en enkät (se bilaga 1), bestående av elva frågor med koppling till den huvudsakliga frågeställningen. Enkäten skapades via Malmö Universitets enkätverktyg Sunet och genomfördes som tidigare beskrivet mot ett inriktat urval. För att öka svarsfrekvensen, och etablera en dialog med respondenterna, kontaktades kommunanställda och
kommunpoliser initialt via telefon eller mail, varpå syftet med undersökningen kunde förklaras och eventuella frågor besvaras. I första hand eftersöktes de kommun- och
polisanställda som medverkat i framtagandet av kommunens medborgarlöften, där de flesta kommunanställda utgjordes av exempelvis säkerhetschefer, trygghets- eller
säkerhetssamordnare, kommunalråd eller anställda vid lokalt Brottsförebyggande råd.
Utöver dessa kommunala tjänstepersoner kontaktades även enskilda kommunpoliser som ansvarat för implementeringen av medborgarlöften i en eller flera kommuner. Dessa skulle därmed representera Polismyndighetens del i utvärderingen av arbetet med medborgarlöften. Det är dock viktigt att nämna att det, i vissa fall, är en och samma kommunpolis eller säkerhetssamordnare som ansvarar för arbetet med medborgarlöften i flera kommuner. I dessa fall ombads respondenterna besvara den utskickade enkäten flera gånger enskilt för varje kommun under deras ansvar. För att delta i denna enkät var således ett krav att individen aktivt arbetar med medborgarlöften och har tillräckligt god kännedom kring processen för att utvärdera arbetsmetoden, detta för att denne skulle ha möjlighet att ge välgrundade svar och kritik på de frågor som ingick i enkäten.
Tillsammans med enkäten mottog varje respondent varsitt informationsbrev (se bilaga 1), där uppdraget förklarades i sin helhet samt vad deras svar avsåg att bidra till. Kortfattat beskrivet har frågorna i enkäten avsett att utvärdera effektiviteten av medborgarlöften i BF-TS-syfte, baserat på respondenternas åsikter kring vilka åtgärder som de ansåg hade fungerat bäst. I enkäten gjordes en distinktion mellan BF- och TS-arbete, vilket syftar till att undersöka om respondenterna likställer begreppen med varandra eller anser att det krävs olika arbetssätt för att uppnå de olika syftena. Dessutom undersöktes vad som fungerat bäst i arbetet med medborgarlöften, samt vad respondenterna anser kan utvecklas och förbättras. Påminnelser skickades ut vid två tillfällen till de respondenter som ännu inte besvarat enkäten. Efter tio arbetsdagar stängdes enkäten och datamaterialet sammanställdes i statistikprogrammet SPSS. Den slutgiltiga svarsfrekvensen på enkäten var 64% utav 252 utskick, bestående av 55% kommunpoliser och 45% kommunanställda.
Återkommande teman
För att identifiera, analysera och presentera resultaten från de enkätsfrågor som innehöll öppna svarsalternativ genomfördes en tematisk analys. Denna metod användes för att bemöta syftet med att undersöka vad som kan förbättras och utvecklas inom arbetet med
och sammanställa återkommande teman och underteman som av författarna tolkades på ett liknande vis. I svaren från enkäten, främst gällande de frågor med öppna svar där respondenterna fick möjlighet att uttrycka sig fritt, identifierades fem huvudsakliga och återkommande teman som kan betraktas som de områden som tycks brista i arbetet med medborgarlöften. Flera av dessa teman återkom även i de telefonintervjuer som hölls med några respondenter, vilket ytterligare styrker resultatens tillförlitlighet. En mer ingående resultatredovisning från telefonintervjuerna presenteras och analyseras vidare i resultat- och analysdelen längre fram i denna rapport. Dessa resultat ligger delvis till grund för den sammanfattande listan med rekommendationer för det fortsatta arbetet med medborgarlöften, som återfinns i slutet av rapporten.
Fördjupande intervjuer
Resultaten från webbenkäten bidrog med nya och oväntade perspektiv från respondenterna som talade för att djupgående intervjuer var nödvändiga för vidare uppföljning av särskilda teman och de brister som medarbetarna upplever inom metoden. Respondenter valdes således ut med ett bekvämlighetsurval och kontaktades vidare för att undersöka deras upplevelser kring arbetssättet med medborgarlöften på en mer detaljerad nivå. Med hänsyn till projektets tidsram, genomfördes totalt fyra telefonintervjuer med representanter från alla tre
polisregioner. Respondenterna bestod av två poliser samt två kommunanställda. Urvalet var riktat och baserat på respondentens tidigare svar av webbenkäten, då det beslöts att inkludera en polis och en kommunanställd med en positiv inställning till medborgarlöften, respektive en i vardera befattning som i enkäten uttryckt en mer negativ erfarenhet av metoden. Detta motiverades av att det skulle kunna möjliggöra en identifiering av framgångsfaktorer som bidrar till ett effektivt arbete med medborgarlöften. Intervjuerna genomfördes relativt ostrukturerat med utgångspunkt i en intervjumall (se bilaga 2). De frågor som ingick i intervjumallen var baserade på de återkommande teman som framkommit genom den tematiska analysen, och som behövde fördjupas ytterligare för att bidra till en helhetsbild av respektive tema.
SAMMANSTÄLLNING AV 2017 ÅRS MEDBORGARLÖFTEN
Som tidigare beskrivits är en central aspekt i denna undersökning att identifiera och
sammanställa de åtgärdsförslag som förekommer mest frekvent i de undersökta kommunernas medborgarlöften. För att besvara frågeställningen “har medborgarlöften som metod
effektiviserat det brottsförebyggande och trygghetsskapande arbetet inom kommunerna?” redovisas de implementerade åtgärder som utifrån empiri och forskning bevisats vara effektiva.
För att kunna bemöta detta syfte med studien genomfördes en sammanställning av de 141 deltagande kommunernas medborgarlöften från 2017. Genom en systematisk sortering av dessa kunde tio kategorier identifieras. Dessa beskrivs och presenteras i tabellen nedan tillsammans med befintlig tidigare forskning, empiri och evidens. I diskussionsdelen presenteras mer djupgående beskrivningar av de åtgärder som har stöd inom kriminologisk forskning och teori.
Tabell 1. Kategoriserade åtgärder
Kategorier Definition/syfte Exempel på åtgärder Exempel på
teori/kunskapsgrund Polisiär närvaro Öka den formella
kontrollen och tillgängligheten av poliser på lokal nivå. Fokus på
problemområden och Problemorienterat polisarbete (POP).
Ökad fot- och bilpatrullering, hot-spot policing, utökad krogtillsyn och tillgänglighet genom mobila poliskontor.
I en sammanställning från Braga m.fl. (2012) framgår det att ökad polisiär närvaro vid specifika
problemområden kan ha en märkbar positiv effekt i ett brottsförebyggande syfte. Metoderna som utvärderas i sammanställningen är bl.a. hotspot-policing samt problemorienterat polisarbete (POP). Braga m.fl. (2012) menar emellertid att metoderna påvisar en svagare effekt i trygghetsskapande syfte.
Det framgår även att brottslighet har en stark tendens att förtäta sig på specifika platser och gator, med en koncentration som ofta ligger på över 50% av den totala brottsligheten i området (a.a.). Ökad kontroll på dessa utsatta platser kan ha en stark effekt på den totala brottsnivån i samhället samtidigt som det anses resurseffektivt (a.a.).
Relation/kontakts kapande arbete
Förbättra relationer mellan polis och medborgare samt övriga aktörer.
Utökat arbete med förtroendeskapande- och kontaktskapande verksamhet genom exempelvis medborgardialoger, ungdomsdialoger, besök på skolor, ålderdomshem och fritidsgårdar samt bildningen av gemensamma
mötesplatser för alla medborgare och övriga aktörer.
Förtroende för rättsväsendet och polisen är grundläggande byggstenar för en fungerande rättsstat (Larsson m.fl., 2016). Utan ett konkret förtroende för myndigheter som polisen, kriminalvården och domstolen uppstår risken att brottslighet ej rapporteras, vilket kan leda till att otryggheten i samhället ökar (a.a.)
Trygghetsskapan de närvaro
Öka tryggheten genom att stärka den formella- och informella sociala kontrollen på särskilt utsatta platser.
Trygghetsvandringar, nattvandringar samt regelbundna patrulleringar. Samverkande aktörer kan exempelvis vara polisens volontärer, fastighetsföretag, ideella föreningar, lokala företagare, kommunens
Formell- och informell social kontroll som utövas av olika aktörer ökar tryggheten i miljön genom att aktörerna verkar som kapabla väktare och förhindrar möjligheten för tillfällesbrott (Cohen & Felson, 1979: Brå, 2008a). En
vaktbolag och andra
frivilliga aktörer. utvärdering av Brå (2008a) talar för positiva effekter. Dessutom främjar dessa vandringar möjligheterna för att identifiera otrygga aspekter i miljön och öka kunskapen om potentiella problem i området som kan åtgärdas, exempelvis genom åtgärder som stadsplanering (a.a.).
Grannsamverkan Stärka den kollektiva styrkan mellan grannar i ett bostadsområde samt öka informell- och formell social kontroll.
Arrangera aktiviteter för ökad gemenskap, implementera nya strategier för grannsamverkan i olika områden och förbättra de områden som redan existerar inom kommunen.
I en systematisk litteraturöversikt från Brå (2008b) med syftet att analysera tidigare effektutvärderingar av grannsamverkan framkommer att metoden hade ett positivt utfall med minskad brottslighet och ökad trygghet i mer än hälften av de studerade områdena. Grannsamverkan har även starkt teoretiskt stöd i förhållande till begreppet kollektiv styrka, vilket syftar till samverkan mellan grannar som främjar
omhändertagande av bostadsområdet (Sampson, 2003).
Utbildning Öka kompetensen inom och mellan de samverkande aktörerna.
ANDT-utbildningar, utbildning av krögare i ansvarsfull alkoholservering och storföreläsningar mellan aktörer i utbildningssyfte.
Metoden “ansvarsfull alkoholservering” har visat sig ha en positiv inverkan på alkoholrelaterade problem i krogmiljö
(Folkhälsomyndigheten, 2014). Detta när metoden implementeras i ett långsiktigt perspektiv och kombineras med en effektiv tillsyn genom kontroller och sanktioner (a.a.).
Informationssprid ning
Sprida information och öka kunskapen bland medborgarna.
Informationsbrev eller särskilda
informationskampanjer, exempelvis anordnat av kommuner genom lokala träffar med fokus på kunskapsspridning kring märkDNA för att öka användningen av metoden och förebygga
tillgreppsbrott.
Bredden och variationen inom denna åtgärdskategori medför svårigheter för en utvärdering av dess effekter på BF-TS-arbete. MärkDNA som riktas till att förebygga bostadsinbrott med hjälp av att märka föremål med en substans har enligt Lindström och Martinez (2016) bidragit till en minskning av inbrott i både bostadsområden som använt
sig av metoden, men även närliggande områden tack vare informationsspridning i närområdet. Informationen om märkDNA har ökat medborgarnas medvetande om riskerna för
bostadsinbrott, men även haft en preventiv påverkan på eventuella gärningsmän (a.a.).
Stadsplanering Öka tryggheten och förebygga brott genom att förbättra den fysiska miljön på särskilt brottsutsatta platser. Förbättrad utomhusbelysning, klottersanering, effektivare skadegörelsehantering samt implementering av farthinder, trafikljus och andra trafikrelaterade åtgärder i syfte att förbättra den fysiska trafikmiljön.
Farrington & Welsh (2007) sammanfattar i en systematisk metaanalys resultaten från åtta amerikanska studier vilka utvärderar effekten av en förbättrad utomhusbelysning, i brottsförebyggande- och trygghetsskapande syfte. Sammanfattningsvis kunde konstateras att belysningen hade en reducerande effekt på brottsligheten i drygt hälften av de områden som undersöktes (a.a.).
Trafiksäkerhet Förebygga trafikrelaterad brottslighet samt öka tryggheten- och säkerheten för samtliga trafikanter.
Implementering av hastighetskameror, alkohol- och narkotikakontroller vid särskilda platser eller tider, flygande fordonsstopp eller annars vanliga
trafikkontroller av polis.
Åtgärder med syftet att öka trafiksäkerheten har en märkbar positiv effekt utifrån ett brottsförebyggande- såväl som trygghetsskapande perspektiv (Holgersson, 2014). Däremot finns det brister i det strukturerade arbetet med trafiksäkerheten och de åtgärder som genomförs är ofta i förbifarten mellan andra uppdrag (a.a.). Enligt Holgersson (2014) bör ett effektivt arbete med trafiksäkerheten innefatta en tydlig målsättning, planering och olycksstatistik.
Riktade/särskilda insatser
Åtgärder och handlingsplaner som polis eller kommun riktar mot ett specifikt problemområde eller brottstyp.
Om det exempelvis rör sig om narkotika bland ungdomar kan riktade åtgärder från polisen innebära särskilda spaningsuppdrag, identifieringen av brottsfrekventa individer eller områden. Oftast förekommer sekretess på
Då dessa insatser ofta grundas i
underrättelseinformation, och är vitt skilda kan kategorin ej tilldelas en enskild teori. Förknippas i bredare kontext närmast till problemorienterat polisarbete (POP), men kan innefatta annan relevant forskning beroende på vilket
dessa specifika uppdrag och tydliga beskrivningar finns ej.
problemområde eller brottstyp som prioriteras.
Samverkan mellan aktörer
Ökat samarbete mellan involverade aktörer i form av gemensamma utvärderingar, kommunikation och analyser.
Denna samverkan kan exempelvis innebära kartläggningar av potentiella utvecklingsområden samt riskzoner som identifieras gemensamt av samtliga aktörer.
Det saknas befintlig empiri som fastställer att detta samarbete minskar brottsligheten och ökar tryggheten för medborgarna. Möjligtvis mer relevant forskningsgrund i denna kategori kan förknippas med organisationsteori och liknande forskning med fokus på samverkan inom myndigheter och instanser. För effektiv implementering av medborgarlöften är denna kategori emellertid en primär del i arbetet.
RESULTAT
I följande del presenteras resultaten från sammanställningen av samtliga medborgarlöften tillsammans med svar från enkätundersökningen. En tematisk analys av enkät- och intervjufrågorna redovisas, där fem återkommande teman kunde identifieras och vidare analyseras. Som bakgrund och inledning till dessa teman redovisas även resultaten från granskningen av samtliga kommuners medborgarlöften år 2017.
Hur många löften utlovades?
Sammanställningen av 141 kommuners medborgarlöften för år 2017 resulterade i en kategorisering av totalt 506 utlovade löften. De medborgarlöften som saknade konkreta förslag på åtgärder, som exempelvis löftet ”Kommunen genomför trygghetsskapande åtgärder i sina verksamheter” har inte kategoriserats och exkluderades därmed från sammanställningen. Löften likt ovan nämnda exempel kan medföra en viss problematik i arbetet med medborgarlöften, då brist på konkreta åtgärdsförslag försvårar framtida utvärderingar och effektanalyser. Denna aspekt är något som diskuteras vidare i diskussionsdelen av rapporten.
I frekvenstabellen nedan framgår vilka åtgärdskategorier som förekommer mest frekvent i kommunernas medborgarlöften, sorterade efter regional nivå. Av de löften som utlovas nämns följande åtgärdskategorier mest frekvent: trafiksäkerhet (88 gånger), riktade/särskilda insatser (74 gånger) samt trygghetsskapande- och polisiär närvaro (64 respektive 65 gånger).
Tabell 2: Tabell över vilka åtgärder som utlovas i samtliga kommuner på
regional nivå år 2017, systematiskt kategoriserat.
Region Syd Region Öst Region Väst TotalPolisiär närvaro Antal 23 13 29 65
Relation/Kontaktskapande Antal 16 12 9 37
Grannsamverkan Antal 14 1 9 24
Utbildning Antal 7 0 9 16
Informationsspridning Antal 11 9 17 37
Stadsplanering Antal 11 9 20 40
Trafiksäkerhet Antal 30 24 34 88
Riktade/särskilda insatser Antal 19 17 38 74
Samverkan mellan aktörer Antal 28 16 15 59
Total Antal 186 117 203 506
3Hur många av löftena blev uppfyllda?
I cirkeldiagrammet till höger framgår det att drygt 64% av respondenterna anser att de har uppfyllt sina medborgarlöften för år 2017. Resterande kommuner anser att de endast delvis eller inte alls uppfyllt sina löften. Då den förtroendeskapande aspekten av medborgarlöften förlitar sig starkt till att de löften som utlovas uppfylls, kan detta resultera i att medborgarnas förtroende för polis och kommun försämras.
En välfungerande samverkan mellan aktörerna
I enkäten fick respondenterna ta ställning till vilken del av arbetet med medborgarlöftena som har fungerat bäst och vilka delar som skulle kunna förbättras. En övervägande majoritet, 76%, uppger att samverkan mellan aktörer är den del av arbetet som fungerar bäst i kommunen (se fråga 7, bilaga 3). Tätt därpå följer utformandet av gemensamma lokala lägesbilder och identifierandet av lokala problemområden.
Majoriteten av respondenterna, 61%, oavsett befattning, uppger att arbetet kring utvärdering och effektanalys av medborgarlöften skulle kunna förbättras. Detta kan anses rimligt i förhållande till de resultat som kan beaktas (se fråga 10, bilaga 3) där drygt 64 procent av respondenterna uppger att det inte har genomförts någon effektutvärdering av deras medborgarlöften för år 2017.
Medborgarlöften - en effektiv metod i det trygghetsskapande arbetet?
Utöver att värdera effektiviteten av de olika delarna i arbetet med medborgarlöften, fick respondenterna besvara om de anser att medborgarlöften är en effektiv metod i att förebygga brott- respektive öka tryggheten i kommunen. Som framgår av resultatet är det en större andel som anser att metoden har en positiv effekt på det trygghetsskapande arbetet jämfört med det brottsförebyggande. Vidare är det
även en större andel respondenter som anser att metoden “inte är särskilt effektiv” med fokus på det brottsförebyggande arbetet. Den övervägande majoriteten är emellertid överens om att metoden är “ganska effektiv” ur ett trygghetsskapande- såväl som brottsförebyggande perspektiv, vilket är en relativt hög skattning utifrån den skala som användes. Majoriteten av respondenterna, 54,3% respektive 66,7%, angav således värde 3 på en skala av 1–4 där 1 representerade “ineffektiv” och 4 representerade “mycket effektiv”.
Som följdfråga fick respondenterna vidare ange vilka åtgärder de anser är mest effektiva i det brottsförebyggande- respektive trygghetsskapande arbetet, detta med utgångspunkt i de tio åtgärdskategorierna. Majoriteten av respondenterna, 67%, anger att ökad polisiär närvaro är bland de mest effektiva åtgärderna i det trygghetsskapande arbetet. På en delad andra
