Karin Bradley, John Jørgensen och Erik Gløersen Nordregio – Nordic Centre for Spatial Development
Tryck: Justnu Tryck, Växjö, 2004 ISBN: 91-7147-820-5
Sökord: Städer, stadspolitik, stadsförnyelse, stadsbyggnad, hållbar stads-utveckling, Danmark, England, Skottland, Finland, Frankrike, Nederländerna, Norge, Tyskland, Sverige.
Diarienummer: 20132-3361/2003
Omslag/layout: Kjell Warnquist, ateljé WQ Publikationen kan beställas från:
Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50
Fax: 0455-819 27
E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se
Förord
Regeringen beslutade den 16 oktober 2003 att ge Boverket i uppdrag att genomföra en jämförande studie av olika länders arbete kring en sammanhållen stadspolitik samt utarbeta ett förslag till en strategi för hållbar stadsutveckling (M2003/3102/Hm). Boverket har arbetat med en integrerad process för hela uppdraget men väljer att redo-visa de båda uppdragsdelarna som två rapporter.
De länder som studerats är Danmark, England, Finland, Frankrike, Holland, Norge, Tyskland och i viss mån Skottland.
För genomförandet av utlandsstudien har Boverket anlitat Nord-regio, som utifrån en uppdragsbeskrivning och i kontinuerlig dialog med Boverkets projektgrupp genomfört studien. Rapporten är upprättad av Karin Bradley, John Jørgensen och Erik Gløersen vid Nordregio i samarbete med Gunnel Jonsson, Lars Husberger och projektledare Olov Schultz från Boverket.
Ett antal studieresor har ingått i arbetet med denna studie. Vid studiebesöken i England, Frankrike och Holland deltog Boverkets personal och ett särskilt tack riktas till de personer, institut och myndigheter som varit värdar vid dessa studiebesök. De intryck Boverket fick vid dessa besök var att stadspolitiken skiljer sig i vä-sentliga avseenden från land till land. Detta beror på olika nationella traditioner, olika nationella fokus och olika administrativa system. Ett övergripande fokus i de större länderna är stadsförnyelse av stora nedslitna och starkt segregerade 60- och 70-talsområden. Ett annat fokus är stadsförnyelse och nyexploatering av bebyggelsen i tunga trafikknutpunkter i städernas halvperifera delar. Ett tredje fokus är en allmän upprustning och utrustning av städerna för att göra dessa attraktiva inte bara för den egna befolkningen utan också för att höja attraktiviteten för externa investerare av olika slag. Kvaliteten i stads-byggandet och uttrycket i arkitekturen skiftade väsentligt. Bristen på lokalt anpassad arkitektur var slående.
Utlandsstudien redovisar huvudsakligen den administrativa upp-byggnaden kring stadspolitiska frågor och endast i mycket begrän-sad omfattning den praktiska stadsförnyelsen i utlandet. Boverket anser emellertid att de nedslag i andra länders stadspolitik som görs
i denna rapport på ett värdefullt sätt kan ge underlag till övervägan-den i det svenska arbetet kring stadspolitiska frågor och samtalet om en svensk nationell strategi för en hållbar stadsutveckling.
Ett flertal personer har bistått med värdefulla synpunkter och kommentarer på delar av rapporten – Janne Antikainen vid finländ-ska inrikesdepartementet, André Müller vid BBR, Kai Böhme, Sara Ringö, Moa Tunström, Hallgeir Aalbu, Kaisa Lähteenmäki-Smith, samtliga vid Nordregio. Liselott Happ-Tillberg, Nordregio, har översatt delar av rapporten från danska och norska till svenska. Karlskrona, juni 2004
Ines Uusmann generaldirektör
Innehåll
Inledning...7
Bakgrund...7
Syfte, metod och begreppet stadspolitik...8
Disposition...9
Urban befolkningsstruktur och stadsbyggnadstrender i Sverige...11
Urbanisering i Sverige...11
Lokala arbetsmarknadsregioner och regionfamiljer...12
Stadsbyggnadstrender under 1900-talet...16
Stadspolitik i Danmark...23
Bakgrund...23
Stadspolitikens organisation och medel...24
Stadspolitikens motiv, inriktning och geografiska omfattning...29
Avslutande kommentar...35
Stadspolitik i England...37
Bakgrund...37
Stadspolitikens organisation och medel...38
Stadspolitikens motiv och inriktning...40
Stadspolitik i praktiken...46
Avslutande kommentar...54
Building Better Cities – Stadspolitiskt program i Skottland...55
Stadspolitik i Finland...57
Bakgrund...57
Stadspolitikens organisation och medel...61
Stadspolitikens motiv och inriktning...65
Stadspolitikens geografiska omfattning...71
Stadspolitik i praktiken...74
Avslutande kommentar...76
Stadspolitik i Frankrike...77
Bakgrund...77
Stadspolitikens organisation och medel...79
Stadspolitikens motiv och inriktning...84
Stadspolitikens geografiska omfattning...85
Stadspolitik i praktiken...89
Avslutande kommentar...89
Stadspolitik i Nederländerna...91
Bakgrund...91
Stadspolitikens organisation och medel...92
Stadspolitikens motiv och inriktning...96
Stadspolitikens geografiska omfattning...99
Stadspolitik i praktiken...99
Stadspolitik i Norge...105
Bakgrund...105
Stadspolitikens organisation och medel...108
Stadspolitikens motiv och inriktning...111
Stadspolitikens geografiska omfattning...112
Stadspolitik i praktiken...113
Avslutande kommentar...115
Stadspolitik i Tyskland...117
Bakgrund...117
Stadspolitikens organisation och medel...120
Stadspolitikens motiv och inriktning...123
Stadspolitikens geografiska omfattning...130
Stadspolitik i praktiken...130
Kommentar...130
Jämförelser av och diskussion kring de olika ländernas stadspolitik..131
Introduktion och översikt över de olika ländernas stadspolitik...131
Mål och tematisk inriktning...134
Instrument, medel och geografisk omfattning...137
Organisation: vertikal och horisontell samordning...137
Socialt, ekonomiskt, ekologiskt och kulturellt hållbar stadspolitik...138
Referenser...141 Sverige...141 Danmark...142 England...143 Finland...144 Frankrike...145 Nederländerna...146 Norge...146 Tyskland...147
Inledning
Bakgrund
Villkoren för de europeiska städerna har förändrats de senaste åren. Den ekonomiska globaliseringen och övergång till mer service- och kunskapsorienterad ekonomi har i regel medfört en stadstillväxt. De traditionella tillverkningsorternas såväl som landsbygdsområdenas produkter har utsatts för hårdare internationell konkurrens. Detta har bidragit till att de större städerna med mer varierat näringslivs-, utbildnings- och kulturutbud tenderar att växa. Det senaste decen-niets teknikutveckling och internationalisering har medfört att före-tag och till viss del människor har blivit mer rörliga. Det brukar sägas att detta lett till att städer och orter i större utsträckning konkurrerar med varandra om invånare, investeringar och besökare.
Samtidigt har hållbar utveckling kommit högt upp på de europe-iska ländernas politeurope-iska agendor. Med Brundtlandrapporten, Agenda 21 och Habitatagendan har hållbar stadsutveckling blivit ett centralt tema där en stor utmaning är att minska städernas negativa miljöpå-verkan i ett lokalt såväl som globalt perspektiv. Det gäller energi- och vattenanvändning, utsläpp från transporter och markanvändning. Hållbar utveckling handlar dock inte bara om ekologiska frågor utan om sambanden mellan ekologiska och ekonomiska, sociala och kulturella aspekter på utveckling. Klyftorna mellan olika sociala, ekonomiska och kulturella grupper i de europeiska städerna är med andra ord ett tema som relaterar till hållbar stadsutveckling. I flera städer är boendesegregationen utbredd och vissa bostadsområden karaktäriseras av sociala problem, arbetslöshet, kriminalitet och fysiskt nedgångna miljöer.
Städerna tenderar att växa i ytterkanterna med ny bostadsbebyg-gelse, handels- och företagsetableringar. Städernas utglesning i randzonen innebär i regel att ny mark tas i anspråk, att underlaget för kollektivtrafik ofta försämras och i vissa fall att stadskärnornas handel- och serviceutbud utarmas. Detta betraktas ofta som proble-matiskt ur social såväl som ekologisk synvinkel. Övergången till ett mer post-industriellt samhälle har dock inneburit att nya mark-områden blivit tillgängliga för stadsexpansion, dvs. före detta indu-stri- eller hamnområden. Tidigare års funktionsseparering i städerna uppfattas också som otidsenlig och det finns med andra ord en strävan att återigen integrera områden för bostäder, arbetsplatser, service och rekreation i syfte att skapa goda livsmiljöer.
Hanteringen av städernas utveckling och förvaltning är inte enbart en angelägenhet för offentliga myndigheter. Privata aktörer har i större utsträckning kommit in på arenan och under senare år har det blivit vanligt att stadsutveckling och planering bedrivs i partnerskap med offentliga, privata och frivilliga aktörer. Detta innebär att nya frågeställningar uppstår om hur stadens service, byggande och infrastruktur ska finansieras och drivas, vems intressen som tas tillvara i stadsutvecklingen och förvaltningen etc.
Förändringarna i städerna har följaktligen strukturella, ekonomiska, miljömässiga, sociala, fysiska och organisatoriska dimensioner. För att hantera utvecklingen i städerna bedriver flera europeiska länder en uttalad nationell stadspolitik i komplement till stadsplaneringen. Med detta betonas att politiken som riktas mot städerna behöver samordnas och att städernas utveckling inte bara är en angelägenhet för de enskilda städerna utan för hela nationen.
Syfte, metod och begreppet stadspolitik
Den svenska regeringen har beslutat att en strategi för hållbar stads-utveckling ska tas fram. Som underlag för detta är det av intresse att studera hur man i andra länder arbetat med stadspolitik och hållbar stadsutveckling. Syftet med denna rapport är att ge en kunskapsö-versikt över ett antal europeiska länders stadspolitik samt jämföra och diskutera de olika angreppssätten.
Ett urval av länder har gjorts utifrån en bedömning av hur utpräg-lad stadspolitiken tycks vara och i vilken mån landets förhållanden kan relateras till den svenska kontexten. De länder som har valts ut att ingå i studien är Danmark, England, Finland, Frankrike, Neder-länderna, Norge, Tyskland och i viss mån Skottland.
Stadspolitik definieras på skilda sätt i olika länder. Stadspolitik kan innefatta frågor om städernas transporter, ekonomiska konkurrens-kraft, bostadsförhållanden, utemiljö, ekologi, relationer till landsbyg-den eller till andra städer, segregation och sociala problem, arkitek-tur, regionalpolitik etc. Man kan dock skilja på explicit och implicit stadspolitik. Med explicit stadspolitik menas politik som är direkt riktad mot städerna och deras utveckling i form av nationella pro-gram, ekonomiska medel och lagstiftning. Med implicit stadspolitik avses politik som har indirekt betydelse för städerna och stads-utvecklingen, t.ex. transportpolitik, miljöpolitik och bostadspolitik.
I denna rapport har vi utgått från respektive lands ”officiella” definition av stadspolitik samt de utmaningar och drivkrafter som tecknats av de offentliga nationella stadspolitiska aktörerna. Detta kan innefatta såväl explicit som implicit stadspolitik. Det är dock sannolikt att den ”officiella” tolkningen av stadspolitik inte alltid sammanfaller med de uppfattningar som andra samhällsaktörer runtom i landet har om stadspolitik och vilka de väsentliga politiska frågorna är. För att illustrera vad den officiella stads-politiken kan ha för tolkning och praktisk betydelse i en enskild stad har vi tagit med exempel från ett antal städer. Vi har också valt att särskilt beskriva hur man från nationellt håll hanterar utbredningen av handelsverksamheter i städernas ytterkanter, även om detta inte alltid innefattas i den explicita stadspolitiken.
I beskrivningarna av de utvalda ländernas stadspolitik har följande frågeställningar varit vägledande:
• Vilka drivkrafter och mål ligger bakom stadspolitiken?
• Hur är stadspolitiken organiserad? Vilka är de huvudsakliga
aktö-rerna?
• Med hjälp av vilka instrument drivs stadspolitiken? (finansiering,
riktlinjer, program etc.)
• Vilka är de huvudsakliga stadspolitiska sakfrågorna?
• Vilka geografiska områden omfattas av stadspolitiken?
• Hur omsätts stadspolitiken i praktiken?
• Kan stadspolitiken karaktäriseras som sammanhållen? Över
ad-ministrativa nivåer? Över sektorsgränser? Hur behandlas sociala, ekonomiska, ekologiska och kulturella aspekter av hållbar utveck-ling?
En viktig del av arbetsmetoden har varit studieresor till Nederlän-derna, Frankrike och England där fältbesök och möten arrangerats med stadspolitikkunniga inom forskning och förvaltning. Redogörel-serna av stadspolitiken i dessa länder bygger således inte bara på dokumentstudier utan också på erfarenheter inhämtade på resorna. I övrigt har metoden varit sammanställning och analys av policy-dokument, artiklar, litteratur, PM, utvärderingsrapporter etc. samt avstämning med stadspolitikkunniga i de länder som inte besökts. För att kunna relatera de olika ländernas stadspolitik till svenska förhållanden innehåller också rapporten en översiktlig beskrivning av urbaniseringsförloppet, den urbana befolkningsstrukturen samt stadsbyggnadstrender i Sverige. Dock beskrivs inte den svenska stadspolitiken. Kapitlet om Sverige ska således inte liknas vid de övriga landskapitlen.
Disposition
Denna inledning följs av ett kapitel om urban befolkningsstruktur och stadsbyggnadstrender i Sverige under 1990-talet. Nästföljande kapitel ägnas åt beskrivningar av stadspolitiken i Danmark, Finland, England, Skottland, Frankrike, Nederländerna, Norge och Tyskland. Varje landskapitel är strukturerat på liknande sätt med redogörelser för bakgrund, stadspolitikens organisation och medel, motiv och in-riktning, geografiska omfattning, stadspolitik i praktiken samt en av-slutande kommentar. I kapitlet ”Jämförelser av och diskussion kring de olika ländernas stadspolitik” jämförs och diskuteras erfarenhe-terna från de olika länderna.
Urban befolkningsstruktur och
stadsbyggnadstrender i Sverige
Urbanisering i Sverige
Sverige urbaniserades sent och processen gick i europeiska mått mätt snabbt. Av de nordiska länderna är det bara Finland som har haft en senare och snabbare urbaniseringsprocess. Först på 1940-talet var stadsbefolkningen större än landsbygdsbefolkningen, vilket innebär att stadskultur är ett förhållandevis nytt fenomen. Den ökade industrialiseringen medförde att städerna växte, framförallt hamnstäderna längs kusten. Sedan kom flyttströmmarna att gå hu-vudsakligen från landets norra delar till Stockholm, Göteborg och
Malmö.1 Under 1970-talet avstannade städernas tillväxt till förmån
för tillväxt i områdena kring städerna. Med hjälp av förbättrad kol-lektivtrafik och utökad privatbilism blev det möjligt för folk att ta del av städernas utbud, arbeten och service, men att bo i förorter eller områden kring städerna. Arbetspendlingen över kommungränser i Sverige har ökad drastiskt från 0,5 miljoner pendlare 1983 till 1,2 mil-joner 1998, något som dock delvis kan förklaras av den större
ande-len förvärvsarbetande kvinnor.2 År 2000 bodde hela 84 procent av
befolkningen i tätorter.
Tabell 1. Befolkningen i tätorter i Sverige.3
Tätortskategori Andel av totala befolkningen
Över 1 miljon 13 %
Över 150 000 21 %
Över 50 000 35 %
Över 10 000 57 %
Över 2 000 73 %
1 Mellan 1950 och 1970 ökade storstadsregionernas befolkning (Stockholm,
Göteborg, Malmö) med 40 procent. Nilsson, 1998.
2 Nilsson, 1998.
Lokala arbetsmarknadsregioner och regionfamiljer
Att ange befolkningsmängd är bara ett av flera sätt att beskriva och definiera städer. Urbana områden kan också definieras utifrån mor-fologi (områdenas fysiska utsträckning), administrativa gränser eller det urbana områdets funktionella utsträckning. Administrativt sett
är Sverige indelat i 290 kommuner och 21 län.4 Idag sammanfaller
dessa administrativa gränser sällan med de urbana områdenas funk-tionella gränser. Av denna anledning har NUTEK delat in landet i 81 s.k. lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner) som består av
grupper av kommuner utifrån graden av arbetspendling.5 Dessa
LA-regioner kan betecknas som funktionella LA-regioner, dvs. LA-regioner inom vilka människor bor och arbetar. De lokala arbetsmarknads-regionerna har med åren blivit större och färre; jämfört med år 1970
har antalet mer än halverats.6
Landets urbana regioner har olika förutsättningar, produktionsför-hållanden och tillgänglighet och för att på ett relevant sätt kunna jämföra utvecklingen, sprida goda exempel samt driva en medveten politik för dessa områden är det nödvändigt att särskilja dem. NUTEK har gjort en indelning av landets 81 lokala arbetsmarknads-regioner i s.k. regionfamiljer utifrån befolkning, tillgänglighet och produktionsförhållandena (se bild 1). Dessa benämns:
– Storstadsregioner (Stockholm, Göteborg och Malmö)
– Universitets- och högskoleregioner
– Regionala centra (dessa har i flera fall också regionala högskolor)
– Sekundära centra
– Småregioner som domineras av privat sysselsättning
– Småregioner som domineras av offentlig sysselsättning.
Storstadsregionerna domineras av servicenäringar, i synnerhet Stockholm, likaså Uppsala, Linköping och Umeå som alla är universitetsstäder med en stor offentlig sektor och en relativt liten men dynamisk industrisektor. Denna typ av städer har inte drabbats lika hårt av de ekonomiska strukturförändringar som pågått sedan 1970-talet som exempelvis i industristäder som Norrköping, Borås,
Gävle, Eskilstuna, Sundsvall, Skellefteå och Örnsköldsvik.7 På
sam-ma sätt antas de 30-tal arbetssam-marknadsregioner som domineras av
4 Sveriges administrativa struktur håller dock på att förändras och förutom länen
finns två s.k. regionala självstyrelseorgan (Västra Götalandsregionen och Re-gion Skåne) samt åtta kommunala samverkansorgan (vid början av år 2004).
5 Statistiska Centralbyrån har gjort en indelning av landet i 100 LA-regioner
ba-serat på pendlingsstatisk för 1998. NUTEKs indelning är av mer normativ ka-raktär och används bl.a. att för att definiera regionalpolitiska stödområden. För information om hur regionerna definierats se OECD (2002) och www.scb.se om Lokala arbetsmarknader.
6 LU 2003/04, bilaga 3.
en eller ett fåtal arbetsplatser, där de anställda har en lägre utbild-ningsnivå, att vara sårbara i den närmaste framtiden (däribland i synnerhet Kiruna, Karlshamn, Fagersta och Ljungby).
I detta sammanhang kan nämnas att storstädernas förutspådda tillväxt delvis kan förklaras av den snabbare framtida befolknings-ökningen i landet som helhet. Befolkningsbefolknings-ökningen antas delvis bero på ökade födelsetal men framförallt på ökad inflyttning från utlandet. År 2001 var drygt 14 procent av landets befolkning födda
utomlands.8 Merparten var bosatta i Storstadsregionerna (20 procent
utlandsfödda) och en betydligt mindre andel i regionfamiljerna Regionala och Sekundära centra samt Småregionerna. Dessa
regio-nala skillnader antas öka ytterligare i framtiden.9
Bild 1. Lokala arbetsmarknadsregioner och regionfamiljer. (NUTEK, 2003).
1 Stockholm 2 Uppsala 3 Nyköping 4 Katrineholm 5 Eskilstuna 6 Linköping 7 Norrköping 8 Värnamo 9 Jönköping 10 Nässjö 11 Tranås 12 Älmhult 13 Ljungby 14 Växjö 15 Vimmerby 16 Kalmar 17 Oskarshamn 18 Västervik 19 Gotland 20 Karlshamn 21 Karlskrona 22 Simrishamn 23 Helsingborg 24 Kristianstad 25 Malmö 26 Halmstad 27 Varberg 28 Göteborg 29 Trollhättan 30 Strömstad 31 Bengtsfors 32 Borås 33 Lidköping 34 Skövde 35 Torsby 36 Karlstad 37 Årjäng 38 Filipstad 39 Hagfors 40 Arvika 41 Säffle 42 Örebro 43 Karlskoga 44 Västerås 45 Fagersta 46 Köping 47 Vansbro 48 Malung 49 Mora 50 Falun 51 Avesta 52 Ludvika 53 Gävle 54 Ljusdal 55 Söderhamn 56 Bollnäs 57 Hudiksvall 58 Sundsvall 59 Kramfors 60 Örnsköldsvik 61 Strömsund 62 Åre 63 Härjedalen 64 Östersund 65 Storuman 66 Sorsele 67 Vilhelmina 68 Umeå 69 Lycksele 70 Skellefteå 71 Arvidsjaur 72 Arjeplog 73 Jokkmokk 74 Överkalix 75 Kalix 76 Övertorneå 77 Pajala 78 Gällivare 79 Luleå 80 Haparanda 81 Kiruna 8 LU 2003/04, bilaga 3.
9 År 2020 beräknas andelen utlandsfödda i Stockholms och Malmös LA-regioner
Prognoser visar att framförallt Storstadsregionerna kommer att växa med avseende på Prognoser visar att framförallt Storstadsregionerna kommer att växa med avseende på såväl befolkning som sysselsätt-ning och ekonomi. Stockholmsregionens tillväxt beräknas dock att bli något svagare än Göteborgs och Malmös, vilket antas bero på en avtagande efterfrågan på arbetskraft och problem på bostadsmark-naden. En ansenlig befolkningstillväxt beräknas också i Universitets-och högskoleregionerna. Befolkningen i Småregionerna förväntas minska ytterligare, framförallt i Pajala, Överkalix, Strömsund, Mora och Övertorneå som domineras av offentlig sysselsättning och Hag-fors, BengtsHag-fors, Filipstad, Jokkmokk och Ludvika som domineras av privat sysselsättning. Som helhet uppskattas befolkningen i Sekun-dära centra att vara någorlunda stabil fram till år 2020 (se tabell 2),
men även bland dessa beräknas flera att minska i befolkning.10
Likaså förutspås befolkningen i Regionala centra Falun och Sunds-vall att minska.
Tabell 2. Befolkningsutveckling i regionfamiljer 1994-2020.
10 De Sekunda centra som beräknas minska i befolkning är Avesta, Tranås,
Karlskoga, Skellefteå, Nässjö, Oskarshamn, Älmhult, Karlshamn och Köping.
Källa: Lån gtids utr edn in gen 2 0 03/04, bi laga 3 .
Storstadskoncentrationen förväntas således att fortsätta och om man dessutom ser att LA-regionernas gränser expanderar kommer storstadsregionernas befolkning att öka ytterligare. Regionförstoring anses bidra till ekonomisk tillväxt, delvis på grund av att arbetskraf-ten är mer rörlig och lättare kan nå nya tillväxtbranscher jämfört med i mindre regioner. Utvecklingen uppmuntras därför av såväl marknadskrafter som av den offentliga politiken på stats- och
regionnivå.11 Regionförstoringen förutspås således att fortsätta och
år 2040 beräknas Sverige att bestå av ca 40 arbetsmarknadsregioner
koncentrerade kring tre storstadsregioner.12 Detta innebär med
an-dra ord att Sveriges urbanisering långt ifrån avstannat; förbättrade kommunikationer och ökad pendling innebär att fler människor innefattas av stadsregionernas radier och kan arbeta och nyttja stä-ders faciliteter utan att nödvändigtvis vara bosatta där.
Figur 1. Befolkningsutveckling i regionfamiljer 1950-2020.
11 LU 2003/04, bilaga 3.
12 Nygren & Persson, 2001.
Källa: Lån gtids utr edn in gen 2 003/04, bi laga 3 .
Stadsbyggnadstrender under 1900-talet
Ovan har de svenska städerna beskrivits utifrån befolkningsmängd, funktionell utsträckning och ekonomisk inriktning. När det gäller städernas utveckling är det också intressant att beskriva deras fysiska skepnad. Olika tider har präglats av olika stadsplaneideal. Hur man har byggt städerna speglar samhällsförändringar som urbanisering, industrialisering, nya transportmedel men också varierande arbets-och familjeförhållanden, estetiska arbets-och politiska ideal. Nedan be-skrivs översiktligt stadsbyggnadstrender som präglat de svenska städerna under 1990-talet.
Från rutnätsstad till sitteansk planering och trädgårdsstäder Den svenska 1800-talsstaden karaktäriseras i huvudsak av rutnäts-planer där bostäder, industrier, handel och andra verksamheter samsades i täta stadskvarter. Vid sekelskiftet växte en nationalro-mantisk strömning fram med intresse för ett äldre stadsbyggnads-mönstret, delvis i reaktion mot rutnätsstaden och ”ingenjörernas linjalestetik”. Dessa stadsplaneidéer var inspirerade av österrikaren Camillo Sitte och präglas av krökta gator, varierade stadsrum med öppna och slutna vyer samt hänsyn till den specifika platsens topo-grafi och växtlighet. Detta passade bra för de kuperade områden som inte hade kunnat bebyggas med rutnätsplaner och som nu blev
föremål för stadsexpansion.13
Vid sekelskiftet växte stadsbefolkningen och trångboddheten och de sociala klyftorna var påtagliga. Detta ledde till att staten initierade s.k. egnahemslån som gjorde det möjligt för de mindre bemedlade att skaffa sig en egen bostad. Familjen sågs som en självklar bas i den livsstil som uppmuntrades, präglad av ”arbetsamhet, nykterhet och
bofasthet”.14 Under 1920-talet byggdes småhus och villor i städernas
ytterkanter, ofta med den engelska trädgårdsstaden som förebild. Resultaten i Sverige blev visserligen inte några trädgårdsstäder i förgrundsfiguren Ebenezer Howards bemärkelse, men införandet av tomträtten kom att utgöra ett viktigt fundament i linje med Howards socialreformistiska idéer. Tomträtt innebar att staden ägde marken och tillsammans med de statliga lånen innebar detta system att staden fick unika möjligheter att styra stads- och
bebyggelse-utvecklingen.15 Som helhet kom egnahemsrörelsen att bli en viktig
grund för det svenska folkhemsbygget.
13 Eriksson, 1998.
14 ibid.
Källa: Ar kitek tu rmuse e t, 1 980 .
Funktionalism och grannskapsplanering
Sekelskiftesstadens täta kvarter innebar dålig luft, buller, trångbodd-het och brist på hygien och solljus, framförallt för de mindre bemed-lade. Bland annat som en reaktion mot detta uppkom 1930-talets funktionalistiska planeringsideal med en vilja att skapa ljusa och praktiska bostäder för förbättrad folkhälsa och bättre levnadsförhål-landen, inte minst för kvinnor och barn. I de öppna funktionalistiska stadsplanerna byggde man hellre högt och glest än lågt och tätt samt skilde på områden för industrier, bostäder och service. De funk-tionalistiska idéerna stöddes också av arbetarregeringen och under 1930-talet skapades en politiskt starkt förankrad helhet där arkitek-ter, ekonomer, ingenjörer och samhällsvetare gjorde gemensam sak i
att förbättra landets bostads- och levnadssituation.16
Den kraftiga urbaniseringen under 1930-60-talen kom således att gå hand i hand med uppbyggnaden av den svenska välfärdsstaten, vilket innebar att stadstillväxten möttes av en omfattande planering, nybyggnad av hyresbostäder, ombyggnation av stadscentra och utbyggnad av varuhus och offentlig service. Till detta hör också 1950-talets omfattande kommunsammanslagningar vilket gav behov för nya centrumanläggningar, kommunalhus, sporthallar, bibliotek
och samlingslokaler.17 Införandet av det kommunala planmonopolet
(1948) innebar också att kommunernas ställning i den fysiska plane-ringen stärktes, en planering som i regel leddes av arkitekter. I den statliga bostadspolitiken uppmuntrades allmännyttiga bostadsföre-tag och ett centralt mål under denna tid var att åstadkomma en hög och jämn bostadsstandard för alla. Detta kan jämföras med andra länder där man i stället satsade på ”social housing” eller ”low-cost housing” – billiga bostäder specifikt för mindre bemedlade stadsbor
– vilket ofta medfört segregationsproblem.18
Efterkrigstidens storstadsutbyggnad skedde ofta i form av s.k. grannskapsplanering där mindre enheter utanför stadskärnorna byggdes upp. Tanken var att skapa självförsörjande enheter med bostäder, service och arbetsplatser. Planeringen präglades av socio-logiska idéer där man bl.a. ansåg att mindre enheter var gynnsamma för ökad demokrati och gemenskap, vilket var viktigt för att mot-verka totalitära strömningar. Grannskapsenheterna kallas i vissa sammanhang för ABC-städer (Arbete, Boende och Service), däri-bland det välkända exemplet Vällingby norr om Stockholm. Centralt för planeringen av Vällingby och andra satellitstäder i Stockholm var den parallella utbyggnaden av stadens tunnelbana.
16 Svedberg, 1980.
17 Rudberg, 1998.
En annan viktig faktor i efterkrigstidens planering var bilismen. En ökad privatbilism i städerna innebar buller, luftföroreningar, risk för olyckor och minskad framkomlighet. Detta ledde till att stadspla-nerarna i stor utsträckning separerade biltrafiken från gångtrafi-kanterna. De nya grannskapsenheterna planerades således med säckgator, särskilda gång- och cykelvägar och bilfria områden för skolor och lekplatser. Trafiksepareringen befästes senare i den stat-liga normsamligen ”SCAFT – Riktlinjer för stadsplanering med
hän-syn till trafiksäkerhet”.19
Storskalig bebyggelse och Miljonprogrammet
Under 1950-talet och framförallt 1960-talet blev de nyplanerade bo-stadsområdena mer storskaliga och präglade av tidens industriella
serieproduktion men också av tidens estetiska ideal.20
Byggelemen-ten var i flera fall prefabricerade och begreppet ”produktionsan-passad projektering” kom att användas. Ingenjörskonst och ett tek-niskt-rationellt arbetssätt fick mer utrymme och arkitekternas roll i stadsbyggandet minskade. Nya krav på effektivitet och förhöjd stan-dard resulterade i att mer än 40 procent av det svenska bostads-beståndet som var byggt före år 1900 revs under årtiondet
1960-1970.21 De ansenliga flyttströmmarna från glesbygden till
industri-städerna medförde bostadsbrist i industri-städerna. Detta utgör bakgrunden till det s.k. Miljonprogrammet då en miljon bostäder byggdes mellan åren 1965 och 1974. I programmet ingick inte bara de välkända förortsexemplen som Gårdsten i Göteborg, Rosengård i Malmö eller Tensta i Stockholm utan också villor, radhus och mindre lamellhus. Varsam stadsförnyelse
Under 1970-talet minskade den ekonomiska tillväxten och likaså stadsbyggandet. De storskaliga förortsområdena och den rationa-listiska planeringen kritiserades av somliga för att innebära social
exkludering samt politisk och kulturell passivitet.22 Insatser riktades
mot att i fysisk, arkitektonisk och social bemärkelse förbättra situa-tionen i problemtyngda förortsområden. Likaså kritiserades de om-fattande ombyggnationerna av stadscentra och begreppen ”varsam ombyggnad” eller ”varsam stadsförnyelse” blev välanvända under
1970- och 80-talen.23 Mot slutet av 1980-talet infördes Plan- och
bygglagen som medförde att kommunerna fick en ökad självständig-het när det gäller planeringsfrågor och att den statliga styrningen minskade.
19 SCAFT gavs ut Statens planverk i samverkan med Statens vägverk år 1968.
20 Söderqvist, 1999.
21 Bengs & Ringö, 2004.
22 Caldenby, 1998.
Den tidigare funktionssepareringen upplevdes också som otidsenlig och kritiserades för att ha givit upphov till sovstäder utan dynamik. Under 1980-talet genomfördes flera stadsförnyelseprojekt däribland Norra Älvstranden i Göteborg där man ville återskapa stadsmiljöer med en blandning av funktioner och högre exploateringsgrad. Nya stadsdelsområden byggdes även under denna tid och då gärna med 1800-talets kvartersstad som förebild med bostäder, arbetsplatser och butiker blandat, dock planerades dessa områden sällan som in-tegrerade delar av den övriga stadsbebyggelsen. Exempel i Stock-holm är bl.a. Skarpnäck, Södra stationsområdet och S:t Eriks sjuk-husområde som alla är något avskilda från det omkringliggande
gatunätet.24
Den uthålliga staden, blandstaden och ”new urbanism”
Det senaste årtiondets problemställningar har framförallt rört den sociala och geografiska segregationen, städernas tillväxt och utgles-ning i randzonen, externhandelsetableringar, den ökade privatbilis-men samt hur städerna och samhället som helhet ska kunna ställa om till en hållbar utveckling och samtidigt hävda sig i den internatio-nella konkurrensen. Sedan mitten av 1990-talet har regeringen, Boverket och andra myndigheter drivit frågan om hållbar samhälls-utveckling. Här kan bl.a. Boverkets visionsarbete Sverige 2009 – för-slag till vision (1994) nämnas där bebyggelseutvecklingen tecknas i form av ett pärlbandsnätverk med ett 20-tal tätbefolkade regionala centra som knyts samman av snabba kollektiva transportmedel. På så vis kan landets glesa bebyggelsestruktur kombineras med tät stadsbebyggelse.
På regional nivå, i exempelvis Stockholmsregionen, förespråkas också en flerkärnig utveckling där stadstillväxten koncentreras kring ett antal urbana noder med kompletterande näringslivs-,
service-och utbildningsinriktningar.25
I den aktuella stadsbyggnadsdebatten framförs ”den måttfulla staden”, ”new urbanism” eller ”blandstaden” som nya
stads-byggnadsvisioner.26 Dessa visioner går många gånger hand i hand
med visionen om ”den hållbara staden”.27 Gemensamma drag är en
stadsutveckling där man vill främja funktionsblandning för att å ena sidan få ökat liv i städerna – dag såväl som natt – och därtill ökad säkerhet och å andra sidan för att minska transportbehovet och förbättra möjligheterna för de boende att nå stadens nödvändiga funktioner inom gång- eller cykelavstånd. Visionerna kan ses som en reaktion mot utglesningen av staden i randzonen och efterkrigsti-dens separering av funktioner, trafikanter och innerstad-förort.
24 ibid.
25 Regionplane- och trafikkontoret, 2001.
26 Bellander, 2003.
Funktionssepareringen upplevs som otidsenlig i det alltmer post-industriella samhället där arbetsplatserna inte längre är bullriga och förorenande industrier. Ofta lyfts den täta kvartersstaden fram som ideal då denna stadsform anses vara mer resurssnål, ge bättre under-lag för kollektivtrafik och ett mer livfullt stadsliv. I andra samman-hang betraktas den överblickbara småstaden som ett ideal. I USA används begreppet ”new urbanism” för senare års initiativ som syftar till att återskapa traditionella europeiska stadsdelar med offentliga rum, torg, trottoarer och ett levande handels- och folkliv. I ett manifest – ”Charter of the New Urbanism” – från 1996 föresprå-kas stadsdelar med ca 500 meters radie där säckgator tas bort och
gatunätet öppnas upp för genomströmning.28 Områden som
plane-rats enligt ”new urbanism”-konceptet är exempelvis Seaside i Flo-rida som av vissa kritiseras för att vara en stadsenklav primärt
anpas-sad till den vita amerikanska medelklassens livsstil och ideal.29
Begreppet ”new urbanism” har även kommit att användas i Sverige och Europa och sammanfaller på många sätt med visionen om blandstaden.
Bild 3. Järla Sjö utanför Stockholm har planerats med den traditio-nella småstaden som förebild.
28 Se the Congress of New Urbanism: www.cnu.org
29 Bressi, 2002.
Fo
to: Kar
Reflektioner kring 1900-talets stadsbyggnadstrender och stadsbyggandets roll i samhället
Genom tiderna har politik, estetik, teknik, sociala visioner och nor-mer samverkat och påverkat stadsbyggandet på olika sätt. Under vissa tider har de estetiska idealen varit tongivande som t.ex. i den nationalromantiska strömningen. Under andra tider präglades byg-gandet av socialreformistiska idéer som i egnahemsrörelsen och trädgårdsstadsplaneringen. Vidare utmärks vissa tider av ett tekniskt och industriellt förhållningssätt till stadsbyggande och planering. Det är dock en förenkling att påstå att ett perspektiv dominerat en epok, snarare har flera perspektiv och motiv samverkat. Detta är ex-empelvis tydligt i den tidiga och sena funktionalismen där motiven gällde såväl ökad välfärd och jämnare fördelning som funktionalitet, estetik och teknik. Om dessa var de tongivande idealen då kan man säga att dagens stadsbyggnad präglas av ideal om hållbarhet och liv-fullhet såväl som säkerhet och stadens konkurrenskraft. Då var målet att åstadkomma en god och jämn bostadsstandard för alla; idag är byggandet snarare målgruppsanpassat och nischat.
Under välfärdsstatens uppbyggnad samverkade industri-, trafik-, social- och bostadspolitik och det svenska folkhemmet fick
framfö-rallt ett fysiskt uttryck.30
1930-60-talens omfattande industrialisering och urbanisering medverkade till att stadsbyggandet fick en central roll i samhället. Tidigare års bostadsbrist, fattigdoms- och hälsoproblem medförde att tilltron till stadsbyggande var stor när det gällde att förändra och förbättra samhället.
På 1970-talet då urbaniseringen avtagit, oljekrisen var ett faktum, avindustrialiseringen påbörjats och de stora byggprojekten var av-slutade handlade inte problemen längre om brist på materiell välfärd. Snarare kom problemen att handla om brist på miljömässig hållbar-het, brist på varierade stadsmiljöer och brist på delaktighållbar-het, i området såväl som på arbetsmarknaden. Dessa typer av problem är svårare att lösa enbart med stadsbyggnadsinsatser jämfört med tidigare års sanitets- och bostadsbristsproblem. Sentida forskning har också visat hur uppfattningar om stadsmiljön formas av mediebilder,
politik och estetiska ideal utöver den fysiska utformningen i sig.31
De senaste decenniernas samhällsförändringar och nya perspektiv har på så vis medfört att stadsbyggandet förlorat något av den tidigare framskjutna positionen i samhället.
Men stadsbyggandet idag kan i högre grad handla om att justera och komplettera miljöer, göra dem mer varierade och anpassade till nya förutsättningar snarare än att bygga nytt och i stor skala. Väl-färdssamhället byggdes således i fysisk bemärkelse och frågan är nu i vilka bemärkelser det hållbara samhället kan byggas och förvaltas samt hur de ekologiska, sociala, kulturella och ekonomiska aspek-terna då ska balanseras.
30 Linn, 1998.
Bakgrund
Danmark har relativt hög urbaniseringsgrad, hög befolkningstäthet, städer som är omgivna av viktig jordbruksmark och en tradition av stark offentlig styrning. Mot denna bakgrund är det inte konstigt att Danmark har utvecklat ett system för fysisk planering för att medve-tet styra markutvecklingen och hantera konflikterna i samband med städernas tillväxt. Som ett komplement till den fysiska planeringen har Danmark också utvecklat en stadspolitik som framförallt varit in-riktad på att hantera bostadsrelaterade sociala problem i nedgångna bostadsområden och stadsdelar.
Den danska befolkningsstrukturen präglas av huvudstadens domi-nans. Över en tredjedel av den totala befolkningen om 5,3 miljoner är bosatt i Hovedstadsregionen, definierad som Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner samt Köpenhamns, Frederiksborgs och Roskildes amter (län). Samtidigt bor nästan 800 000 människor i landsbygdsområden (landdistrikter) och över 400 000 är bosatta i mindre städer med färre än 1000 invånare. Tillsammans utgör dessa 1,2 miljoner människor ca en femtedel av den danska befolkningen. Bebyggelsestrukturen präglas av en befolkningstäthet om 125
invå-nare per km2. Landet är således kraftigt urbaniserat. Stadssystemet
tecknas i tabellen nedan.32
Stadskategori Andel av den totala befolkningen
Över 1 miljon 26 % Över 150 000 33 % Över 50 000 39 % Över 10 000 57 % Över 1000 80 %
Stadspolitik i Danmark
32 Hanell, T. et al, 2000.Första och andra generationens invandrare utgör tillsammans om-kring åtta procent av den totala befolkningen – mer än hälften av dessa har sitt ursprung i ett europeiskt land. De största icke-europe-iska grupperna kommer från Irak, Libanon, Pakistan, Iran och Somalia och är i stor utsträckning bosatta i de stora och mellanstora städerna. Sedan mitten av 1980-talet har det varit en nettoinvand-ring som år 1986 nådde en höjdpunkt med ca 30 000 personer. Även om personer med utländsk härkomst inte utgör en större andel av befolkningen jämfört med andra västeuropeiska länder har inte-grationspolitiken stramats åt tidigare än i andra länder. Fram till de sista åren har dock stadspolitiken endast i begränsad omfattning varit inriktad på den etniska segregationen.
Den kommunala strukturen i Danmark genomgick en kraftig förändring i början av 1970-talet. Under 1950- och 1960-talen blev det tydligt att många små sognekommuner inte var rustade för de utbyggnads- och välfärdsuppgifter som följde med välståndsök-ningen i landet. Vidare uppfattades det som otidsenligt att hålla kvar vid den särstatus som de stora stadskommunerna (s.k. købstads-kommuner) hade åtnjutit sedan medeltiden. Resultatet av kommu-nalreformen 1970 blev att 1366 sognekommuner och 86 købstads-kommuner blev till 277 købstads-kommuner. Principen för indelningen var: en stad – en kommun. Vid samma tillfälle minskades antalet regioner (amter) till 14 och samtidigt förstärktes den regionala nivån och amterna fick direktvalda styrelser, beskattningsrätt och ansvar för t.ex. sjukhusdrift och regional planering. Vid kommunalreformen skapades förutsättningarna för den decentraliserade välfärdsstaten. Amterna och kommunerna hade nu blivit tillräckligt stora för att hantera service- och välfärdsuppgifter. Amterna och kommunerna fick efterhand även andra uppgifter. Totalt disponerar amterna och kommunerna över 35 procent av bruttonationalprodukten (Sverige har jämförelsevis 25 procent av BNP – vilket gör Danmark och Sverige till två av de länder som har den högsta decentraliserings-graden). De stora utgiftsområdena för de danska kommunerna är barnomsorg, grundskola, äldrevård, vägväsende och administration – totalt utgör dessa områden 90 procent av kommunernas utgifter för service.
Stadspolitikens organisation och medel
I likhet med många andra länder handhas stadspolitiken och stads-planeringen av olika departement. I Danmark handlar stadspolitiska uppgifter i första hand om bostadssociala (bolig-sociale) frågor och fram till år 2001 hanterades dessa av Bostadsdepartementet. Stads-planeringen är underordnad reglerna för fysisk planering som Miljö-departementet ansvarar för.
Under det socialdemokratiska styret under 1990-talet handlade den officiella danska stadspolitiken främst om bostadssociala problem. Det var också då Bostadsdepartementet initierade stadspolitik som ett politikområde. I perioden 1998-2001 kulminerade denna
utveck-ling vilket också markerades i departementets namn: Stads- och bostadsdepartement (By- og Boligministeriet). Då den liberal-konservativa regeringen tillträdde år 2001 lades By- og Boligmini-steriet ned och de stadspolitiska uppgifterna spriddes ut på flera departement. I stora drag överfördes uppgifter som rör bostads-marknaden och byggbranschen till Erhvervs- og Boligstyrelsen under Økonomi- og Erhvervsministeriet medan ansvar för stadspolitiska och bostadssociala frågor flyttades till det nyinrättade Ministerium for Flygtninge, Indvandrere og Integration.
Under 1940- och 1950 talen handlade de bostadspolitiska uppgif-terna i Danmark främst om att bygga bostäder åt alla. Denna mål-sättning blev på 1960- och 1970-talen kompletterad med en önskan om att säkerställa byggandet av större bostäder och bostäder med hög kvalitet. Under denna period, då Bostadsdepartementet snarare var ett ”byggdepartement”, byggdes 900 000 bostäder i Danmark och bostadsbristen upphörde. Under loppet av 1980- och 1990-talen framkom dock att större och bättre bostäder inte nödvändigtvis var en garanti för ett bra stadsliv. De större städernas uppdelning – ekonomiskt, socialt och kulturellt – i väl fungerande respektive utsatta stadsdelar ledde till att Bostadsdepartementet i högre grad satte fokus på fördelningspolitiska frågor. Kort sagt blev Bostads-departementet ett slags ”bostadsmarknadsdepartement”. Sanerings-och stadsförnyelseinsatserna intensifierades, i synnerhet i de större städernas inre delar. Den allmännyttiga bostadssektorn upprätthöll sina byggaktiviteter genom gynnsamma finansieringsvillkor och statliga kvoter för bostadsbyggande. Under loppet av 1990-talet blev det uppenbart att välfärdsproblemen var så komplexa och samman-flätade att en ny typ av mer samordnade insatser behövde användas. Detta ledde till mer tvärsektoriella insatser i utsatta bostadsområden och stadsdelar. De statliga programmen var avsedda att driva på kommunerna, bostadsorganisationer och frivilligorganisationer att i högre grad samarbeta för att lösa stadspolitiska problem. Denna tankegång var central när Stads- och boligministeriet etablerades år 1999. Förväntningar fanns på att detta skulle kunna vidareutvecklas på så vis att framtidens stads- och bostadspolitik skulle kunna få en samordnande roll där även social-, arbetsmarknads-,
sysselsätt-nings- och trafikpolitiska uppgifter ingick.33 Som framgår nedan
övergav dock den nytillträdda regeringen 2001 försöket att få till stånd en stadspolitik som spelar en samordnande och central roll. Stadspolitiken intar i dag en mindre synlig roll bland Erhvervs- och Integrationsministeriernas övriga uppgifter.
Miljödepartementet ansvarar som sagt för den fysiska planeringen i Danmark. Enligt planlagstiftningen ska Miljödepartementet vid varje
regeringsskifte utarbeta en landsplanredegørelse där de överord-nade ramarna och principerna för planeringen på regional och kommunal nivå ska anges. Planeringen utförs i en planhierarki: landsplan, regionplan, kommunplan och lokalplan, där planer på en lägre nivå måste överensstämma med planerna på de högre nivå-erna. Då Miljödepartementet har en överordnande och godkän-nande roll garanteras ett tydligt statligt inflytande över planeringen. Amterna ansvarar för den regionala planeringen. Den s.k. region-planen innehåller bl.a. riktlinjer för markanvändningen, där t.ex. överväganden om infrastrukturutbyggnad och planeringen av det öppna landskapet ingår. Kommunerna ansvarar för kommun- och lokalplaner. I kommuneplanen anges relativt detaljerade ramar för kommunens framtida utveckling, markanvändning, stadens tillväxt och stadsförnyelse. Eftersom huvudprincipen för den kommunala indelningsreformen på 1970-talet var ”en stad – en kommun” kan stora delar av kommunplanen ofta jämföras med en stadsplan. I lokalplanen anges detaljerade bestämmelser som entreprenörer och fastighetsägare måste rätta sig efter.
Bild 4. Vision 2025. Visionen om en balanserad utveckling i
landsplanredegørelsen från 2000. Landsdelcentra, större städer, vägar och tåglinjer är fördelade på ett balanserat sätt över hela landet.
Källa: Mil jø m in is teriet 2 003a.
Landsplanredegørelserna innehåller riktlinjer om stadsstrukturen i landet. I de första landsplanerna från 1970-talet diskuterades fram-förallt landets stadshierarki eftersom det ansågs väsentligt att in-delnings- och kommunalreformen följdes upp av en ändamålsenlig fördelning av service- och välfärdsfunktioner i stadshierarkin.
1992 innehöll landsplanredegørelsen överväganden om danska städers potential i ljuset av den ökade konkurrensen mellan europe-iska städer och i planen från 2000 utnämndes två stadsnätverk till landsdelscentra, vilket var Trekantområdet och Midt-Vestjylland. I den senaste landsplaneredegørelsen från 2003 diskuteras stads-systemet, t.ex. huruvida de danska städerna har förutsättningar för att agera som motorer för sina omgivande regioner. Plandoku-mentet tar upp tre typer av områden: de största städerna (med över 100 000 invånare) med omland, de mellanstora städerna (städer med mellan 20 000 och 100 000 invånare) och deras omland och slutligen städer med mindre än 20 000 invånare och deras omland. Detta grundas i analyser av städernas pendlingsområden och i att det finns tydlig diskrepans mellan de administrativa gränserna och de funk-tionella regionerna. Vidare annonseras i landsplaneredegørelsen en rad så kallade dialogprojekt som är samordnade med regeringens regionala tillväxtstrategi: särskild insatser för områden som är bero-ende av fiske, Grenå – ett s.k. egnscenter i omställning från industri-stad, Sydfyns roll i Fyns utveckling, förnyelse av områden belägna väster om Köpenhamns centrum – byggande av en ny förort i (i den storköpenhamnska fingerplanen) samt stadsmönster och stads-kvalitet i Nordvestsjælland. Gemensamt för dessa projekt är att de utförs i ett samarbete mellan statliga myndigheter och/eller kommu-nala myndigheter.
Bild 5. Karta över de så kallade ”egnscentre”. I regionplanerna pekar varje region ut en stad till sitt egnscentre som har en rad olika service-funktioner. Stadsnätverken i Midt-Vestjylland och Trekantområdet uppfattas fortfarande som landsdelscentre.
Källa: Mil jø m in ist e riet 2 003a.
Miljödepartementet har det övergripande ansvaret för planering av detaljhandeln. Våren 2002 beslutade Folketinget att ändra plan-lagstiftningens regler på detta område. Det nationella målet för handelsstruktur är fortfarande att främja ett varierat utbud i mindre och mellanstora städer. Huvudregeln är att handelsverksamhet ska placeras i centrala stadsdelar. Lagändringen innebar dock att plane-ringsansvaret flyttades från amterne till kommunerna. Kommunerna ska framöver bestämma gränsen för den enskilda stadskärnan samt om ramarna för utvecklingen. Utanför stads- eller förortscentran är det endast tillåtet att förlägga handel för särskilt platskrävande varor som t.ex. bilar, byggmaterial, växter och möbler. Dagligvaruhandel
som är större än 3 000 m2 och detaljhandel som är större än 1 500 m2
kräver fortfarande en särskild planeringsmässig motivering och måste vara i linje med regionplanens riktlinjer (som godkänns av Miljödepartement). Syftet är att motverka stora externhandels-etableringar. Detta har dock varit en omdebatterat fråga. Vid mitten av 1990-talet beslutade den socialdemokratiska regeringen om ett stopp för uppförandet av nya externt belägna storcentrum. Önskan var att bevara detaljhandeln i de stora och mellanstora städernas kärnor och handelsstrukturen i de mindre städerna. Denna politik genomfördes med en rapporteringsprocedur som infördes i plan-lagstiftningen 1997. (Eftersom Miljödepartementet markerade att denna typ av detaljhandelsplanering skulle granskas i samband med inrapporteringen av regionplaner och sedan komma att stoppas fick det en starkt reglerande effekt). Vid slutet av 1990-talet hade man på så vis åstadkommit en begränsad externhandel. I några enstaka fall har man sedan dess tillåtit undantag från regleringarna. En markant
avvikelse var klartecknet som gavs till etableringen av det 70 000 m2
stora köpcentret Field’s i Ørestaden City, fem km utanför Köpen-hamns centrum. Vid flera tillfällen har man tagit fram tillägg till regionplanen för att utreda konsekvenserna av en eventuell handels-etablering. Miljökonsekvensbedömningar krävs också i samband med sådana större utbyggnadsprojekt. Fram till slutet av år 2002 har
det inte varit tillåtet att i lokalplaner avsätta områden över 3000 m2
för handelsföretag och denna praxis gäller än idag.34
På infrastrukturområdet försöker Miljödepartementet samordna planeringen av trafikutbyggnadsplanerna som ges ut av Trafik-departementet. Ett samarbete mellan Ekonomi- och närings-departementet och Miljönärings-departementet har också etablerats som framförallt handlar om mark som avsatts för verksamhetsändamål.
I en statlig utredning har de problem uppmärksammats som följer av kommunernas förkärlek till att avsätta nya verksamhetsområden
vid huvudvägarna, i synnerhet vid motorvägarna.35 Utifrån
stads-34 Miljøministeriet (2003b). Helle Witt, Miljödepartementet upplyser vidare att
denna regel följts också efter detta datum.
och planeringsmässiga hänsyn anses det vara önskvärt att återigen klassa dessa områden som landsbygdsområden (landzone). I prakti-ken är dock detta ofta svårt då markägarna i regel redan har tagit de framtida verksamhetsintäkterna i beräknande. Detta skulle kunna tala för att framtidens politik kommer att vara mer restriktiv när det gäller att avsätta ny mark till verksamheter.
I den nuvarande situationen, där den fastslagna formella (bostads-sociala) stadspolitiken spelar en mindre synlig roll, kan det tänkas att de nämnda statliga planeringsåtgärderna skulle innebära ett ökat intresse för att koordinera stads- och regionplaneringen och därmed ett ökat fokus på städernas betydelse för omlandet.
Stadspolitikens motiv, inriktning och geografiska
omfattning
Formande av en samordnad stadspolitik
I början av 1990-talet inleddes en process som innebar att problem som återfanns i nedgångna stadsdelar, dominerade av utsatta grup-per, uppfattades som så pass komplexa att de inte skulle kunna an-gripas med traditionella bostads- och socialpolitiska åtgärder. Ett Regeringens byudvalg tillsattes med uppgift att diskutera bostads-sociala problemställningar. En huvudfråga var den stora koncentra-tionen av invandrare och flyktingar i en rad bostadsområden som främst är belägna i de större städernas förstäder. Gruppen tog fram en 30-punkts handlingsplan och deras arbete, framförallt indikator-baserade analyser, resulterade 1994 i att 500 stödberättigade bo-stadsområden utnämndes. Dessa innefattade inte bara bostads-områden med en stor andel etniska minoritetsgrupper utan också områden med sociala problem bl.a. hög arbetslöshet. Efter en ansök-ningsomgång ställdes medel till förfogande. Insatserna varierade med hänsyn till problemens karaktär i respektive bostadsområde, bland de vanligaste medlen var hyressänkningar, bostadsrenovering, anställning av socialarbetare och bostadsrådgivare i området samt etablering av diverse sociala aktiviteter. I en analys av de initiativ som följde i kölvattnet av det stadspolitiska arbetet tecknades fyra
typer av huvudsakliga insatser:36
• Etablering av lokala nätverk för att motverka social exkludering. Syftet med dessa initiativ var att etablera ett mer permanent sam-arbete mellan t.ex. bostadsbolagen, de lokala myndigheterna och de boende. Ofta skedde detta genom anställning av socialarbetare i bostadsområdena.
• Förbättring av bostadsområdenas konkurrenssituation på bo-stadsmarknaden genom renovering och förbättring av de fysiska omgivningarna samt initiativ för att förbättra livskvaliteten i bostadsområdet.
• Minskning av segregationen genom ändrade regler för bostad-sanvisning i särskilt utsatta områden. Denna strategi visade sig vara svår att hålla fast vid genom att den kunde upplevas som dis-kriminerande för i synnerhet etniska minoritetsgrupper.
• Insatser i de skoldistrikt där det fanns många tvåspråkiga elever, stödmöjligheter till utbildning och vidareutbildning för etniska minoriteter.
I Andersen (1999a och b) visade det sig att insatserna i flera fall hade hjälpt och att de resursstarka invånarna i större grad bodde kvar i området och att en ökande andel av de nyinflyttade hade kommit in på arbetsmarknaden.
Kvarterløft-programmet
1996 introducerade Regeringens byudvalg det så kallade kvarterløft-programmet. Kvarterløft-politiken markerar ytterligare ett avsteg från den traditionella sanerings- och stadsförnyelsepolitiken som framförallt varit inriktad på fysiska förbättringar.
Idén med kvarterløft är att ett helt kvarter ska ”lyftas”. Erfarenhe-terna från den övriga byudvalgs-insatsen är markanta då fokus är på sociala insatser, men nu med inspiration från erfarenheter i andra länder där mobilisering av lokala och privata resurser spelar en större roll. Även EUs tredje fattigdomsprogram – Poverty III – som byggde på principerna om partnerskap, tvärsektoriell samordning och deltagande är en tydlig inspirationskälla. Generellt bygger kvarterløft-idén på tanken om att samarbetet mellan offentliga och privata aktörer kan garanteras och preciseras genom kontrakt. Kommunerna som deltar i kvarterløft-programmet har ansvar för att organisera och leda insatserna via de nätverk och samarbets-allianser som bildas mellan aktörer i kvarteret och kommunens representanter. Kvarterløft-strategin har en tydlig experimentell inriktning där partnerskap, medborgardeltagande och helhets-orienterade strategier står i centrum. Det nyskapande inslaget med kvarterløft-politiken är en kombination av det politiska erkännan-det av att olikheterna i stadsrummet behöver bemötas med natio-nella resurser men att det mer specifika innehållet och strategierna måste bestämmas och förankras lokalt.
Totalt har tolv bostadsområden mottagit medel inom kvarterløft-programmet. Den första generationens kvarterløft (1997-2001/2) omfattade områdena Aalborg Øst, Tøjhushaven i Randers, Sydvest Kvarteret i Kolding, Avedøre Stationsby i Hvidovre samt i Köpen-hamns kommun: Femkanten (på Bispebjerg), Holmbladsgade-kvarteret och Kongens Enghave. Den andra generationens kvarter-løft (2001-2007) omfattar Brøndby Strand i Brøndby, Vestbyen i Horsens, Vollsmose i Odense och Nordvestkvarteret och Nørrebro Park Kvarter (Ydre Nørrebro Syd) i Köpenhamn. Det är anmärk-ningsvärt att det var först i samband med andragenerations-projekten som fler områden med hög andel etniska minoriteter utnämndes.
I de tolv kvarterløft-områden bor ca 120 000 personer. Runt en 1,3 miljoner DKK har avsatts till kvarterløft-programmet och medlen är fördelade mellan processmedel, försöksmedel och bostadsför-bättringar, där bostadsförbättringar har utgjort den allra största de-len. Varje område har således tilldelats olika öronmärkta medel för stadsförnyelse, dock med krav på kommunal medfinansiering. En speciell kvarterløft-pott har upprättats som Statens Sekretariat for Kvarterløft ansvarar för. Pengarna används till att finansiera de fyra s:en: ”små, sikre, synlige succes’er” samt helhetsorienterade projekt i områdena. Varje kvarterløft-område har formulerat framgångs-kriterier för processen i sina samarbetsavtal och planer för kvarteret. I de flesta områden har insatserna framförallt handlat om fysiska förbättringar i kvarteret (bebyggelse, offentliga rum, grönområden, trafikförhållanden m.m.), social integration, integration av området i staden, sociala problem, medborgardeltagande, sysselsättning samt fritids- och kulturaktiviteter.
Den överordnade ledningen av kvarterløftet sker via samarbetsav-tal mellan Statens Sekretariat for Kvarterløft och de respektive delta-gande kommunerna. Samarbetsavtalen härrör från kvarterplaner som utvecklats i en dialog mellan kommun och medborgare i den inledande fasen av programmet. Samarbetsavtalen innehåller målsättningar och framgångskriterier för det enskilda området och revideras årligen i förhandlingar mellan det statliga sekretariatet och kvarterløft-kommunerna. Planerna för kvarteren har därmed skapat ramarna för den lokala projektutvecklingen. Med hjälp av planerna har det formulerats en rad konkreta projekt och målsättningar och kvarterløft-sekretariaten har haft en dialog med kommunala och statliga myndigheter om ramarna för projektinnehåll och ekonomi. Projektupplägg och genomförande har skett i ett samarbete mellan parterna i kvarterløft-områdena, dvs. invånare, kommun och det lokala kvarterløft-sekretariatet.
Av en utvärdering av de sju första utnämnda kvarterløft-områdena framgår att man generellt lyckades vända den negativa
utvecklings-spiralen.37 Denna slutsats dras även om det är svårt att isolera
effek-ten av insatsen, vilket beror bl.a. på att de sju första områdena var sinsemellan mycket olika och omfattade allt från områden med små fysiska och sociala problem till områden med såväl stora fysiska som sociala problem. Första generationens kvarterløft organiserades med avsikten att få till stånd privata investeringar och aktiviteter. Utvärderarna pekar dock på att denna ansats inte riktigt hade fått fotfäste i Danmark. Ett bättre samspel mellan marknadskrafterna och näringslivet skulle därför kunna vara en följdriktig rekommen-dation till nästa generations kvarterløft. I den del av utvärderingen som omfattar de kommunala myndigheternas erfarenheter fram-hävs de utmaningar som den helhetsorienterade tillväxten innebär:
förändringstryck på tjänstemän som har specialiserat sig inom ett område; den traditionella förvaltningen motarbetar risktagandet i försöksaktiviteter; horisontella samarbetsrelationer kan komma i konflikt med vertikala hierarkier; politisk uppbackning av förvalt-ningens arbete ger klara ramar för organisationen och samarbetet.
De fem senaste kvarterløft-projekten har ännu inte utvärderats. Men en sådan kommer att tas emot med intresse eftersom de delta-gande kvarteren i högre grad jämfört med första generationens kvarterløft-områden har de problem som är vanliga i 1970-talets förortsområden som t.ex. hög arbetslöshet, etnisk boendesegrega-tion, enformiga och nedgångna bostadsområden.
Stadspolitikens glansperiod 1998-2001
I början av 1998 höll den nytillträdde bolig- og byministern en politisk hearing och därefter sände departementet ut en stads-politisk debattskrift där det framgick att departementet önskade inta en samordnande roll i det helhetsorienterade och tvärgående samar-betet om stadspolitiken. Tanken var att stadspolitiken skulle förena stadsdelar i stället för att splittra dem, göra städerna ekologiskt, eko-nomiskt och socialt hållbara genom att samordna de traditionella sektorslösningarna och investera i både det sociala och fysiska kapi-talet. I skriften betraktades stadspolitiken vidare som en del av väl-färdspolitiken – en välfärdspolitik som grundas på ett ”nedifrån-och-upp”-perspektiv. Det poängterades att demokrati, inflytande och medansvar var viktiga förutsättningar för en integrerad och hållbar stadspolitik. Samtidigt pekades på nödvändigheten av att direkt in-volvera medborgarna och näringslivet i planeringen av städernas ut-veckling. Detta skulle dock eventuellt kräva nya eller kompletterande
former av stadsförvaltning och samarbetsformer.38 Vid nästföljande
årsskifte skickade by- og boligministeren ut en stadspolitisk
perspek-tiv- och handlingsplan39 som följer samma linje som den tidigare
debattskriften. I denna definieras stadspolitikens mål som sunda, vackra och spännande städer. De överordnade målsättningarna är: • att stödja en utveckling som sätter städernas välfärd,
levnadsvill-kor och livskvalitet i fokus
• att bryta onda cirklar och förbättra tidigare misstag i utsatta stadsdelar och samtidigt göra en målinriktad insats med hänsyn till städernas generella utmaningar
• att främja en hållbar tillväxt i städerna – näringsmässigt, miljömässigt, kulturellt och socialt
• att främja utvecklingen av mer integrerade stadssamhällen där privata och offentliga initiativ samspelar och där varje stadsdel rymmer möjligheter för olika typer av livsformer så att medbor-garnas behov livet igenom kan tillgodoses
38 Bolig- og Byministeriet, 1998.
• att skapa goda förutsättningar för ett konstruktivt samspel mellan de många aktiviteter som gör staden till en bra plats att bo, arbeta och leva i.
Mot denna bakgrund valdes fem insatsområden ut: gynnsamma ekonomiska förutsättningar – ökad aktivitet och sysselsättning; ökad demokrati och medinflytande; bostadssociala insatser – blandade bostadsformer; stadens fysiska och rumsliga organisation; stads-politikens grundvalar och organisation. Den sistnämnda punkten innefattar bl.a. förslag om ”urban governance”. Med detta menas en struktur där medborgarna och näringslivet involveras aktivt och där städernas organisation integreras vertikalt – mellan olika besluts-nivåer – och horisontellt – mellan olika sektorer. Förslaget var att etablera en sådan struktur på försök i de s.k. kommunala stadsråden (byudvalg). Kostnaderna för de nya initiativen täcks av en ny utgifts-post för 1999-2002 på 96 miljoner DKK – den så kallade Bypuljen.
En av de grundläggande förutsättningarna för det stadspolitiska angreppssättet i handlingsplanen är viljan att skapa ”den goda staden” – att städerna ska erbjuda goda arbets- och boendemiljöer. De fem insatsområdena vilar på denna premiss. Den aktuella stads-politiken grundar sig på en lång tradition inom dansk stadsplanering av helhetsorienterade bostadssociala insatser med fokus på stads-förnyelse, kvarterløft och andra integrerade lösningar i problem-tyngda bostadsområden. Det är svårt att framhäva enskilda insatser som på egen hand kan skapa ”den goda staden” – det är en kombi-nation av insatser som behövs. När det gäller stadsbyggnadsinsatser arbetar man med kulturmiljövård, stadens grönstrukturer, konst-närsverkstäder i offentliga rum och platser med attraktionskraft som musikställen eller dataverkstäder. Man arbetar även med förbättrad gatubelysning, lokala planer för att förebygga brott och samordnade visioner för stadens miljö- och trafikutveckling.
Kommunernes Landsforening, KL, en inflytelserik sammanslutning av danska kommuner, uttalade sig försiktigt positivt om det stads-politiska initiativet. Tanken med kommunala stadsråd som täcker ett större område bemöttes dock med ett förslag om att kommunen fortsatt ska vara navet i stadspolitiken oavsett stadsstorlek. En annan invändning var att Bypuljens 96 miljoner DKK är en för liten summa för att förverkliga de statliga stadspolitiska visionerna. En annan och mer djupgående kritik framkom i tidskriften Byplan där handlings-planen kritiserades för att vila på en föreställning om att man kan planera för ”normaldansker” och att betydelsen av det mångkul-turella samhället (gällande såväl etnicitet, livsstil,
konsumtions-mönster som andra preferenser) hade utelämnats.40 Denna typ av
kritik har varit ett återkommande tema i debatten om stadspolitiken,
men eftersom By- og boligministeriet har lagts ned och den offentliga stadspolitiska insatsen därmed blev relativt kortvarig finns ingen forskning som kan ge en samlad bedömning av insatsen under den stadspolitiska ”glansperioden”.
Aktuell stadspolitik
Som nämnts tidigare har Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration övertagit delar av det tidigare stadspolitiska arbetet, däri-bland administrationen av kvarterløften. I den officiella retoriken finns fortfarande en stadspolitik och denna definieras alltjämt i välfärdstermer och refererar till bostadssociala förhållanden, jfr citat nedan från regeringens hemsida:
Bypolitik
Den statslige bypolitik skal bidrage til at udvikle den lokale velfærd ved at skabe rammerne for en lokal områdebaseret indsats. Bypolitikken sætter især ind i udsatte by- og boligområder, der lider af problemer som f.eks. høj arbejdsløshed, kriminalitet, stofmisbrug og fysisk nedslidning.
De aktuelle problemer i de udsatte by- og boligområder kan ikke alene løses ved enkeltstående sociale, boligpolitiske eller beskæftigelsesmæssige initiativer. For at vende den negative udviklingsspiral, som findes i
disse områder, kræves en helhedsorienteret og tværsektoriel indsats. Således går bypolitik på tværs af traditionelle sektoropdelte politikområder og samordner disse i en samlet områdebaseret indsats.
For at styrke det lokale engagement og ansvar lægges stor vægt på
inddragelse af lokale aktører som f.eks. erhvervslivet, lokale foreninger,
insti-tutioner, borgere mv.41
Som komplement till det bostadssociala arbetet, dvs. kvarterløft, har regeringen instiftat ett program som kallas Byer for alle. Detta pro-gram fokuserar särskilt på bindande lokala partnerskap, sysselsätt-ning och en insats för förbättrad integration. Programmet ska upp-muntra till nya sätt att involvera privata verksamheter och civil-samhället i syfte att lösa problem i utsatta bostadsområden. Särskilda medel har avsatts för att förbättra den lokala sysselsätt-ningen och integrationen i bostadsområdena genom en helhets-orienterad och tvärsektoriell insats. Medel har dock inte avsatts till fysisk stadsförnyelse. Den ekonomiska ramen för programmet upp-går till 70 miljoner DKK under åren 2002-2005 och fem projekt har satts igång. I motsats till kvarterløft-projekten där kommunerna en-dast betalade 35 procent av utgifterna ska kommunerna själva finan-siera hälften av utgifterna till dessa integrationsprojekt.
Regeringen har nyligen beslutat att göra en insats mot ”ghettoiser-ingen” – ytterligare en insats för att motverka etnisk segregation. För detta har 64 miljoner DKK avsatts för perioden 2004-08. Denna insats leds av representanter från allmännyttiga bostadsföretag, näringslivet och kommunerna.
41 Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, hemsida, 2004-04-07
Avslutande kommentar
Generellt kan man urskilja två typer av stadspolitiska angreppssätt. Det ena angreppssättet är inriktat på städer och deras inre förhållan-den, särskilt bostadssociala frågor, medan det andra angreppssättet är inriktat på stadssystemet och dess balans, framförallt samord-ningen mellan städerna och deras omland. För närvarande är det förstnämnda angreppssättet nedmonterat – åtminstone som sam-ordnande instrument. De socialdemokratiska regeringarna försökte under 1990-talet att etablera, fasthålla och vidareutveckla en stads-politisk insats som var mer än bara bostadssociala insatser. Detta tydliggjordes i flera regeringsrapporter och propositioner och i det faktum att departementet fick beteckningen By- og boligministeriet. Denna uppgradering av stadspolitiken ändrades emellertid plötsligt vid regeringsskiftet 2001 då By- og boligministeriet lades ned. Depar-tementets ansvarsområden delades nu upp mellan flera olika depar-tement, vilket sannolikt innebär att en samlad nationell stadspolitisk ansats uteblir.
Man kan med viss rätt hävda, att den etniska segregationen har behandlats som ett underordnat eller snarare separat tema i formu-leringen av den danska stadspolitiken. I praktiken var det också relativt få av initiativen som finansierades efter Byudvalgets handlingsplan där den första generationens kvarterløft-projekt ingick och som var riktade mot stadsdelar med stor andel etniska minoriteter. Som framgår av citatet ovan från Integrationsmini-steriets hemsida nämns inte integrationsfrågan explicit. Om man däremot ser till stadspolitiken i praktiken – andra generationens kvarterløft-projekt, Byer for alle och insatsen mot ”ghettoiseringen”, kan man konstatera att en relativt stor andel av de stadspolitiska medlen kanaliserats till bostadsområden med en hög andel etniska minoritetsgrupper.
Bakgrund
England har en lång tradition av urbana strukturer och stadsliv. När-mare 90 procent av befolkningen bor i urbana områden och när-mare en tredjedel i städer med över en miljon invånare (se tabell nedan).
Tabell 3. Stadsbefolkning i England.42
Stadskategori Andel av den totala befolkningen
Över 1 miljon 27 % Över 100 000 56 % Över 50 000 65 % Över 10 000 79 % Över 10 000 79 % Över 2 000 87 %
De engelska städerna har genomgått kraftiga förändringar under loppet av de senaste 30-40 åren. Framförallt städerna i norra och mellersta England har drabbats hårt av en snabb avindustrialisering. Under efterkrigstiden då det engelska imperiet avvecklades gick många av den engelska industrins försörjningskanaler och markna-der förlorade. Då många av de engelska storstämarkna-derna präglats av tra-ditionell industristruktur innebar detta att flera stadssamhällens ekonomiska grundval försvann under loppet av några få årtionden med massarbetslöshet och sociala problem som följd. Problemen drabbade framförallt de inre delarna av städerna där de engelska in-dustriarbetarna i stor utsträckning bodde och arbetade. Detta föran-ledde redan på 1960-talet behov av stadspolitiska program för att av-hjälpa problemen.
