RAPPORT
organisation för tillsyn
över miljöfarlig
verksamhet
Redovisning av ett regeringsuppdrag
oktober 2000
för tillsyn över
miljöfarlig verksamhet
Redovisning av ett regeringsuppdrag
oktober 2000
Tfn: 08-698 10 00 Fax: 08-698 15 15 E-post: kundtjanst@environ.se Internet-hemsida: http://www.environ.se isbn 91-620-5127-x issn 0282-7298 © Naturvårdsverket
Tryck: Naturvårdsverkets reprocentral 2000/10 Upplaga: 300 ex
miljöfarlig verksamhet m.m.
________________
Redovisning av ett regeringsuppdrag
Förord
I den allmänna debatten har under senare tid gjorts gällande att kommuner organiserat sin tillsynsverksamhet inom miljö- och hälsoskyddsområdet så att integriteten kan ifrågasättas. Naturvårdsverket har därför fått i uppdrag av regeringen 1999-11-25, dnr 643-6169-99, att utreda kommunernas organisation för tillsynen över miljöfarlig verksamhet mm.
I denna utredning ger Naturvårdsverket förslag till hur den nuvarande kommunala tillsynsorganisationen och länsstyrelsens roll som tillsynsvägledande myndighet på olika sätt kan stärkas. Samråd med Socialstyrelsen har skett avseende förslagen till åtgärder, som således omfattar hela miljö- och hälsoskyddsområdet. Slutligen pekar verket på behovet av en statlig samordnad och integrerad utvärdering av det utrednings-arbete som pågår inom hela tillsynssektorn.
Rapportens fokus ligger på jävsfrågor avseende kommunens tillsyn över egen kommu-nal verksamhet. De jävssituationer som kan uppkomma vid tillsyn av hälsoskyddsobjekt är lika uppenbara som vid tillsyn av miljöfarlig verksamhet.
I rapporten redovisas hur kommunerna, på både nämnd- och förvaltningsnivå inom miljö- och hälsoskyddsområdet, valt att fördela ansvaret för tillsynen över miljöfarlig verksamhet, samt i hur många fall ansvaret för drift och tillsyn sammanfaller. En diskussion förs om effekterna på tillsynen inom miljö- och hälsoskyddsområdet avseende detta.
Uppgiftsinsamlandet har delvis utförts i samarbete med Svenska kommunförbundet. En rapport av Ulla Björkman vid juridiska institutionen vid Uppsala universitet, ”Jäv hos kommunala miljötillsynsmyndigheter”, har legat som grund till Naturvårdsverkets arbete.
Naturvårdsverket har under arbetets gång samrått med Socialstyrelsen, Svenska
Kommunförbundet, representanter för miljövårdsdirektörernas förening, yrkesförbundet Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundet (MHTF) samt de fackliga organisatio-nerna Sveriges Naturvetareförbund (SN) och Sveriges Kommunaltjänstemannaförbund (SKTF).
Uppdraget har genomförts av en arbetsgrupp inom Miljörättsavdelningens tillsynsenhet med Heléne Zachrison som ordförande och Anne Wynne som föredragande. Övriga som deltagit i arbetsgruppen är Christer Litzell, Lena Callermo, Camilla Frisch, Gunnar Ekedahl, Gunnar Sedvallson och Leif Sverndal.
Stockholm i oktober 2000 Björn Risinger
Innehållsförteckning
Sammanfattning 5
1. Naturvårdsverkets förslag och bedömningar 8
1.1 Inledning 8
1.2 Tillsynens effektivitet vid sammanslagna nämnder och förvaltningar 9 1.3 Tillsynens effektivitet när ansvar för drift och tillsyn sammanfaller 10 1.4 Åtgärder för att motverka samtidigt ansvar för drift och tillsyn 11
1.4.1 Tydligare jävsregel 11
1.4.2 Förstärk länsstyrelsens roll vid överlåtelse av tillsyn 12 1.4.3 Förstärk länsstyrelsens roll vid tillsynsvägledning 14 1.5 Övriga åtgärder för att effektivisera arbetet med miljö- och
hälsoskyddstillsyn hos kommunerna 15
1.5.1 Ökad delegation inom kommunerna 15
1.5.2 Samverkan mellan kommuner 16
1.6 Utredning om organisationen och huvudmannaskapet för
den operativa tillsynen 17
2. Redovisning av den kommunala tillsynsorganisationen för miljö- och
hälsoskyddsfrågor 19
2.1 Kommunernas organisation – nämnder och förvaltningar 20 2.2 Kommuner där ansvaret för drift och tillsyn sammanfaller 23 2.3 Åtgärder för att skilja drift och tillsyn 24
2.4 Samverkan mellan kommuner 25
3. Miljösanktionsavgifter – en del i tillsynsarbetet 27 4. Kommunernas organisation för tillsyn enligt miljöbalken – rättslig bakgrund 30
4.1 Tillsyn enligt miljöbalken 30
4.1.1 Överlåtelse av tillsyn 30
4.1.2 Samverkan mellan kommuner 31
4.2 Kommunal organisation och beslutsfattande 31
4.2.1 Kommunens olika roller 32
4.2.2 Beslutsfattande 32
4.2.3 Myndighetsutövning 33
4.2.4 Tjänstefel och straffansvar 33
4.2.5 Delegering av beslut 34 4.2.6 Ren verkställighet 34 4.2.7 1991 års kommunallag 35 4.3 Jävsregler 36 4.3.1 Ställföreträdarjäv 37 4.3.2 Tvåinstansjäv 38 4.3.3 Delikatessjäv 38 Källförteckning 40
Bilagor
Bilaga 1 Ulla Björkman: Rapport till Naturvårdsverket: Jäv hos kommunala miljötillsynsmyndigheter. Juridiska Institutionen, Uppsala Universitet, 2000.
Bilaga 2 Naturvårdsverket: Sammanställning av länsstyrelsernas svar på Naturvårdsverkets förfrågan 1999-12-22.
Sammanfattning
Sedan början av 1990-talet har många miljö- och hälsoskyddsnämnder slagits ihop med andra nämnder, oftast byggnadsnämnden. Denna typ av nämndsammanslagningar med tillhörande förvaltningsorganisationer har varit orsaken till en viktig debatt under ett antal år. Sammanslagning av nämnder och förvaltningar med olika verksamhetsområden kan ge förutsättningar för ett bra tvärsektoriellt arbete i kommunen. I debatten har dock i olika sammanhang en återgång till skilda nämnder förespråkats.
I denna utredning konstaterar Naturvårdsverket att kommunallagens krav på skilda nämnder för drift och tillsyn av kommunal miljöfarlig verksamhet inte efterlevs fullt ut. I 53 av landets kommuner sammanfaller drift och tillsyn av miljöfarlig verksamhet an-tingen på nämnd- eller förvaltningsnivå eller på båda nivåerna (se tabell 6).
19 kommuner har i strid mot kommunallagens bestämmelser en gemensam nämnd för dessa frågor. Härtill kommer att intentionerna i kommunallagen att hålla isär ansvaret för drift och tillsyn inte följs i 48 kommuner genom upprättandet av en gemensam förvaltningsorganisation. Enligt förarbetena till miljöbalken bör en grundläggande princip vara att drifts- och tillsynsansvaret skiljs åt även på förvaltningsnivå.
I denna utredning har Naturvårdsverket valt att i första hand fokusera på hur den nuva-rande kommunala tillsynsorganisationen och länsstyrelsens roll som tillsynsvägledande myndighet på olika sätt kan stärkas. Verket har inte funnit anledning att utreda eventu-ella förslag om återgång till specialreglerade nämnder. De problem som uppstått på vissa håll i landet i samband med gemensamma nämnder och förvaltningar för drift och tillsyn av kommunala miljöfarliga anläggningar måste lösas så snabbt som möjligt. Förslagen som presenteras här kan enligt verkets bedömning vidtas inom en relativt kort tidshorisont. Samråd med Socialstyrelsen har skett avseende förslagen till åtgärder, som således omfattar hela miljö- och hälsoskyddsområdet. Hur organisationen och huvud-mannaskapet för den operativa tillsynen som helhet ska se ut i ett längre tidsperspektiv vill Naturvårdsverket dock lämna öppet.
Kommunen har tillsyn enligt miljöbalken över många andra olika slag av egna verk-samheter, bland annat skolor, daghem, lokaler för allmänheten, idrottsplatser mm. De jävssituationer som kan uppkomma vid tillsyn över denna typ av objekt är lika uppen-bara som för miljöfarlig verksamhet.
Naturvårdsverket vill understryka vikten av att frågor som rör drift respektive tillsyn av kommunala miljöfarliga verksamheter hålls isär på såväl nämnd- som förvaltningsnivå. Detta är av stor betydelse för att tillsynen ska kunna genomföras på ett sådant sätt som lagstiftaren menat.
Tydligare jävsregel
I kommunallagen finns bestämmelser om hur en kommunal nämnd ska organiseras. Någon möjlighet att tillgripa sanktioner gentemot den kommun som bryter mot dessa bestämmelser finns dock inte. Några bestämmelser om hur en kommunal förvaltning ska organiseras finns inte i kommunallagen.
På grund av detta kan ”organisationen" inte angripas direkt om man vill vidta åtgärder mot en kommun som har gemensam nämnd och/eller förvaltning för drift och tillsyn över kommunala anläggningar. Istället får man ta en ”omväg” via de jävssituationer som kan uppstå. En tydligare jävsregel skulle stärka denna möjlighet.
• En ändring föreslås i 6 kap 25 § kommunallagen som innebär ett tydligt jäv att delta i ärende om tillsyn för den som också har att göra med driften av den verksamhet som tillsynen avser.
Detta skulle i och för sig inte hindra en kommun från att ha gemensam nämnd eller förvaltning för drift och tillsyn. Det praktiska arbetet med dessa frågor skulle däremot försvåras genom att jäv ideligen skulle aktualiseras. För kommunerna skulle detta kunna innebära ett incitament för att avstå från sådana organisationslösningar.
Den föreslagna ändringen skulle även förstärka kommunallagens redan befintliga regel om att ansvar för drift och tillsyn ska vara skilt åt på nämndnivå.
Förstärk länsstyrelsens roll vid överlåtelse av tillsyn
• En ändring av 10 § tillsynsförordningen föreslås med innebörden att länsstyrelsen
skall avslå en kommuns framställan om överlåtelse av tillsyn om kommunen har en
organisation som strider mot kommunallagens 3 kap. 5 §.
• En ändring av tillsynsförordningens 11 § föreslås med innebörden att länsstyrelsen vid prövning av överlåtelse av tillsyn särskilt skall beakta kommunens interna ansvarsfördelning.
• Ett uttryckligt tillägg bör göras i 26 kap 4 § miljöbalken med innebörden att länsstyrelsen skall återta tillsynen om kommunen har en organisation som strider mot kommunallagens 3 kap. 5 §.
Förstärk länsstyrelsens roll vid tillsynsvägledning
• En justering av tillsynsförordningens 14 § bör göras för att ge länsstyrelsen i uppgift att vara uppmärksam på kommunernas organisation avseende drift och tillsyn av kommunala anläggningar och verksamheter.
Ökad delegation inom kommunen
De förtroendevalda i miljönämnderna bör ges ett större utrymme att arbeta med över-gripande, policyskapande och ideologiska frågor. Naturvårdsverkets uppfattning är att många frågor som behandlas av nämnderna är av sådan karaktär att de i högre grad kan delegeras till tjänstemännen. Dessutom bör tillsynsarbete normalt inte vara förenat med
politiska ställningstaganden. Därför vore en ökad delegation av beslut av ärenden och ärendegrupper till kommunens miljö- och hälsoskyddsförvaltning fördelaktigt.
• Kommunallagens regler om delegation av ärenden eller ärendegrupper från nämnden till förvaltningschefen bör utnyttjas i större utsträckning.
Ökad samverkan mellan kommuner
Drygt en tredjedel av kommunerna samverkar med grannkommuner i någon form. Det är lika vanligt med samverkan inom miljö- och hälsoskydds- samt livsmedelsområdena som inom andra områden.
• Ökad satsning på gemensamma miljö- och hälsoskyddsnämnder och -förvaltningar över kommungränserna skulle vara gynnsam för tillsynsarbetet i framför allt små och resurssvaga kommuner. Detta skulle ge ökade möjligheter att upprätthålla en bred och hög kompetens inom miljö- och hälsoskyddsområdet på såväl nämnd som förvaltningsnivå samt ge en bättre kontinuitet i arbetet.
Utredning om organisationen och huvudmannaskapet för den operativa tillsynen
• Naturvårdsverket anser att många faktorer talar för en lokalt förankrad operativ tillsyn inom miljö- och hälsoskydd-, kemikalie-, livsmedels- och djurskydds-området. Samtidigt konstaterar verket att ett flertal utredningar, som berör dessa områden har slutförts under året eller kommer att slutföras under den närmaste tiden. Det kan därför finnas anledning att utvärdera dessa i ett enda sammanhang, utifrån ett sådant integrerat perspektiv.
Därefter är det möjligt att bedöma om det finns anledning att diskutera frågan om annat (statligt) huvudmannaskap och dess följder för tillsynsorganisationen. Om detta då bedöms bli aktuellt krävs enligt verkets mening en grundlig och förutsätt-ningslös statlig utredning som gör en samlad analys av tillsynsområdet i sin helhet. Naturvårdsverket kan vidare konstatera att regeringen den 21 september 2000 tillkallat en utredare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument.
Miljösanktionsavgifter
Regelverket för miljösanktionsavgifter har införts relativt nyligen i landet. Naturvårds-verket bedömer att en ytterligare tid krävs innan en samlad utvärdering kan göras och slutsatser dras avseende eventuella samband mellan effektiviteten i arbetet med miljö-sanktionsavgifter samt eventuella jävsliknande situationer avseende nämndorganisation mm.
1 Naturvårdsverkets förslag och
bedömningar
1.1 Inledning
Naturvårdsverket redovisar i detta uppdrag de förhållanden som för närvarande råder i landet avseende drift och tillsyn inom miljö- och hälsoskyddsområdet framför allt avse-ende miljöfarlig verksamhet. Samråd har skett med Socialstyrelsen varvid förslagen till åtgärder omfattar tillsynen inom hela miljö- och hälsoskyddsområdet.
I denna utredning bekräftas att kommunallagens krav på skilda nämnder för drift och tillsyn av kommunal miljöfarlig verksamhet inte fullt ut efterlevs. I 53 av landets kommuner sammanfaller drift och tillsyn av miljöfarlig verksamhet antingen på nämnd-eller förvaltningsnivå nämnd-eller på båda nivåerna (se tabell 6).
19 kommuner har i strid mot kommunallagen en gemensam nämnd för dessa frågor. Intentionerna i kommunallagen att hålla isär ansvaret för drift och tillsyn följs inte i 48 kommuner genom att man har en gemensam förvaltningsorganisation. Enligt förarbete-na till miljöbalken bör en grundläggande princip vara att drifts- och tillsynsansvaret skiljs åt även på förvaltningsnivå.
Detta är oroande även om fallen inte är alarmerande många. Länsstyrelserna är medvet-na om problemen och har i flera fall tagit upp detta i samband med sitt arbete med tillsynsvägledning gentemot kommunerna. Emellertid kräver respekten för tillsynens objektivitet att åtgärder vidtas.
I denna utredning lämnar Naturvårdsverket förslag till hur den nuvarande kommunala tillsynsorganisationen och länsstyrelsens roll som tillsynsvägledande myndighet på olika sätt kan stärkas. Verket har inte funnit anledning att utreda eventuella förslag om återgång till specialreglerade nämnder. De problem som uppstått på vissa håll i landet i samband med gemensamma nämnder och förvaltningar för drift och tillsyn av kommu-nala miljöfarliga anläggningar måste lösas så snabbt som möjligt. Förslagen som pre-senteras här kan enligt verkets bedömning vidtas inom en relativt kort tidshorisont. Hur organisationen och huvudmannaskapet för den operativa tillsynen som helhet borde se ut i ett längre tidsperspektiv vill verket dock tillsvidare lämna öppet.
Under arbetet med denna utredning har Naturvårdsverket övervägt ett förslag från Ulla Björkman vid juridiska institutionen vid Uppsala universitet om att tillsyn över kommu-nal tillståndspliktig verksamhet framöver inte skulle kunna delegeras från länsstyrelse
till kommun. Samtidigt skulle redan överlåten tillsyn över sådana anläggningar gå till-baks till länsstyrelserna. En sådan åtgärd skulle emellertid endast åstadkomma att en partiell lösning av situationen nås. Ändringar av sådant slag bör enligt verkets mening inte göras utan att först föregås av en samlad analys av tillsynsområdet i sin helhet. Kommunen utövar tillsyn enligt miljöbalken över ”sig själv” i ett antal olika samman-hang och problemet gäller inte bara tillsyn av miljöfarlig verksamhet. Kommunen har tillsyn över många andra olika slag av egna verksamheter, bland annat skolor, daghem, lokaler för allmänheten, idrottsplatser mm. Driften av dessa utgör en omfattande del av kommunens verksamhet och representerar stora ekonomiska värden och intressen. De jävssituationer som kan uppkomma vid tillsyn över denna typ av objekt är lika uppen-bara som för miljöfarlig verksamhet.
Tillsynsarbetet inom miljö respektive hälsoskydd är ofta integrerade på kommunerna och sakfrågorna inom de två områdena överlappar varandra. Därför är det enligt
Naturvårdsverket en självklarhet att tillsynen inom miljö- och hälsoskyddssektorn även framöver hålls samlad.
1.2 Tillsynens effektivitet vid sammanslagna nämnder
och förvaltningar
Under senare delen av 1990-talet har många miljö- och hälsoskyddsnämnder slagits ihop med andra nämnder, oftast byggnadsnämnden. Denna typ av nämndsamman-slagningar med tillhörande förvaltningsorganisationer har varit orsaken till en viktig debatt under ett antal år.
Sammanslagning av nämnder och förvaltningar med olika verksamhetsområden kan ge förutsättningar för ett bra tvärsektoriellt arbete i kommunen. En jämförelse kan göras med organisationen inom landets länsstyrelser, där frågor som rör miljö- och hälso-skydd, naturhälso-skydd, kulturmiljö, planfrågor mm hanteras under samma ”hatt”.
Andra fördelar är att beslutsgång och handläggningstider kan bli kortare i ärenden som är gemensamma för båda verksamhetsområdena. Miljöfrågorna kan också komma in tidigare i processen och få ökad tyngd till exempel i plan- och bygglovsärenden. På detta sätt kan sammanslagningar medverka till att tillsynsarbetet blir mer effektivt. I debatten har dock i olika sammanhang en återgång till skilda nämnder förespråkats. Det har bland annat anförts att det kan vara svårt att hävda miljö- och hälsoskyddsintres-sen i konkurrens med de traditionellt starkare exploateringsintreshälsoskyddsintres-sen som många gånger tycks dominera byggnadsnämnderna. Det har också anförts, att sammanslagna nämnder bidrar till att tysta den allmänna debatten på miljöområdet. Problemen är delvis diffusa, inte alldeles lätta att beskriva och hur som helst svåra att mäta.
1.3 Tillsynens effektivitet när ansvar för drift och
tillsyn sammanfaller
När ansvar för drift och tillsyn sammanfaller och jäv förekommer finns det risk för att beslut fattas på ett icke objektivt och opartiskt sätt. Det kan medföra att förvaltningen underlåter att driva en viss fråga eller att nämnden eller förvaltningen avstår från att meddela ett föreläggande eller att till exempel besluta om miljösanktionsavgift.
Beslut som fattas under jäv riskerar att ge en sämre miljönytta i de enskilda fallen. Om jävssituationer blir vanligt förekommande skulle kvaliteten och miljönyttan i tillsyns-arbetet i landet som helhet troligtvis försämras i ett längre tidsperspektiv. En följd skulle kunna bli att förutsättningarna för att med tillsyn som instrument verka för att uppnå syftet med miljöbalken och de nationella miljökvalitetsmålen försämras. Även förutsätt-ningarna för en likvärdig tillsyn över landet skulle kunna minska.
Under sådana förhållanden kan tillsynsarbetet förlo ra i förtroende hos såväl näringslivet som massmedia och allmänheten.
Företrädare för yrkeskåren har under arbetet med denna utredning särskilt pekat på den problematik som kan uppstå när ansvar för drift och tillsyn över kommunala verksam-heter sammanfaller. I arbete med tillsyn uppkommer situationer när tillsynspersonalen måste ta ställning till olika typer av tvångsmedel, till exempel föreläggande, förbud eller åtalsanmälan, och om dessa ska användas mot verksamhetsutövaren. Vid tillsyn av miljöfarliga kommunala verksamheter kan situationen bli sådan att tvångsmedlet ska riktas mot förvaltningschefen eller miljö- och hälsoskyddsnämndens ordförande som, i ett sådant fall, dels är ytterst ansvarig för den miljöfarliga verksamheten dels chef för tillsynsverksamheten. Den handläggande tjänstemannen hamnar då oundvikligen i en situation av konflikt mellan lojaliteten till sin chef och lojaliteten till sin yrkesroll. En sådan arbetssituation är orimlig och påverkar på ett negativt sätt förutsättningarna för ett väl fungerande tillsynsarbete.
Naturvårdsverket vill därför understryka vikten av att frågor som rör drift respektive tillsyn av kommunala miljöfarliga verksamheter hålls isär på såväl nämnd- som förvalt-ningsnivå. Detta är av stor betydelse för att tillsynen ska kunna genomföras på ett sådant sätt som lagstiftaren menat.
1.4 Åtgärder för att motverka samtidigt ansvar för
drift och tillsyn
1.4.1 Tydligare jävsregel
Naturvårdsverkets förslag:
• En ändring föreslås i 6 kap 25 § kommunallagen som innebär ett tydligt jäv att delta i ärende om tillsyn för den som också har att göra med driften av den verksamhet som tillsynen avser.
I kommunallagen finns bestämmelser om hur en kommunal nämnd ska organiseras. Någon möjlighet att tillgripa sanktioner gentemot den kommun som bryter mot dessa bestämmelser finns dock inte.
Naturvårdsverket kan i denna undersökning konstatera att det finns några fall där före-skriven ordning, avseende skilda nämnder för drift respektive tillsyn, inte följs. 19 kom-muner har för närvarande en organisation på nämndnivå som strider mot kommunal-lagen.
Några bestämmelser om hur en kommunal förvaltning ska organiseras finns inte i kommunallagen.
Undersökningen visar vidare att ansvaret för tillsyn och för drift ligger på samma för-valtning i 48 av landets kommuner. Förför-valtningen betjänar samtidigt den nämnd som fattar beslut enligt miljöbalken och den nämnd som svarar för driften av en miljöfarlig verksamhet. Detta strider i strikt mening inte mot kommunallagens regler. Däremot går det tvärtemot vad regeringen rekommenderade i propositionsuttalanden till både kom-munallagen (prop 1990/91:117 sid 41) och miljöbalken (prop 1997/98:45 del 2 sid 268). Av vad som redovisas ovan följer att det inte går att angripa ”organisationen" direkt om man vill vidta åtgärder mot en kommun som har gemensam nämnd och/eller förvaltning för drift och tillsyn över kommunala anläggningar. Istället får man ta en ”omväg” via de jävssituationer som kan uppstå i enskilda ärenden. En tydligare jävsregel skulle stärka denna möjlighet.
En ändring i 6 kap 25§ kommunallagen bör därför göras som innebär ett tydligt jäv att delta i ärende om tillsyn för den som också har att göra med driften av den verksamhet som tillsynen avser. Detta skulle i och för sig inte hindra en kommun från att ha gemen-sam nämnd eller förvaltning för drift och tillsyn. Men det skulle försvåra det praktiska
arbetet med dessa frågor genom att jäv ideligen skulle aktualiseras. Detta skulle kunna innebära ett incitament för kommunerna att avstå från en sådan organisationslösning. Den föreslagna ändringen skulle även förstärka kommunnallagens redan gällande bestämmelser om att ansvar för drift och tillsyn ska vara skilt åt på nämndnivå. Det förslag som ges nedan har 3 kap 5§ kommunallagen som utgångspunkt, förvalt-ningslagens tvåinstansjäv i åtanke och knyter även an till formuleringen av 6 kap 27 § första stycket kommunallagen.
Naturvårdsverket föreslår följande lydelse av 6 kap 25 § kommunallagen. Ändringen anges med kursiv stil:
En förtroendevald eller en anställd hos kommunen eller landstinget är jävig, om 1. saken angår honom själv eller hans make, sambo, förälder, barn eller syskon eller
någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående,
2. han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång,
3. ärendet rör tillsyn över sådan kommunal verksamhet som han själv är knuten till, 4. han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken, eller 5. det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till
hans opartiskhet i ärendet.
Naturvårdsverket anser att det inte finns behov av någon annan organisatorisk regel för att hindra gemensam förvaltning i de aktuella fallen.
Tjänstefel
Ett ärende som handlagts på ett felaktigt sätt eller på ett icke objektivt och opartiskt vis, kan enligt Naturvårdsverkets mening ses som tjänstefel enligt 20 kap 1§ brottsbalken – åsidosättande av vad som gäller för myndighetsutövningen. Detta kan anmälas till åklagarmyndigheten, som tar ställning till om åtal för tjänstefel ska göras. Detta skulle bland annat kunna bli aktuellt om en kombinerad drifts- och tillsynsnämnd inte utfärdat ett behövligt miljöföreläggande eller liknande, till exempel mot en kommunal avfallsan-läggning. Enligt Naturvårdsverkets mening skulle länsstyrelsen kunna överväga att agera enligt vad som beskrivits ovan när så anses vara befogat.
De kommunala revisorerna torde vara oförhindrade att granska en felaktig organisa-tionsordning i kommunen.
1.4.2 Förstärk länsstyrelsens roll vid överlåtelse av tillsyn
Naturvårdsverkets förslag:
• En ändring av 10 § tillsynsförordningen föreslås med innebörden att länsstyrelsen
skall avslå en kommuns framställan om överlåtelse av tillsyn om kommunen har en
• En ändring av tillsynsförordningens 11 § föreslås med innebörden att länsstyrelsen vid prövning av överlåtelse av tillsyn särskilt skall beakta kommunens interna ansvarsfördelning.
• Ett uttryckligt tillägg bör göras i 26 kap 4 § miljöbalken med innebörden att länsstyrelsen skall återta tillsynen om kommunen har en organisation som strider mot kommunallagens 3 kap. 5 §.
Miljöbalkens 26 kapitel 3 och 4 §§ samt tillsynsförordningens 10 - 12 §§ reglerar överlåtelse av tillsyn från länsstyrelsen till kommunen.
Enligt 10 § förordningen (1998:900) om tillsyn (tillsynsförordningen) får länsstyrelsen överlåta tillsynen åt en kommun enligt bilagan till förordningen. Naturvårdsverket före-slår att 10 § ändras på så sätt att en framställan om överlåtelse av tillsyn skall avslås om kommunen har en organisation som strider mot kommunallagen.
Vid prövning av överlåtelse av tillsyn till en kommun ska länsstyrelsen enligt 11 § till-synsförordningen beakta kommunens interna ansvarsfördelning för drift och tillsyn av kommunala anläggningar och verksamheter. Verket föreslår en ändring av paragrafen med innebörden att länsstyrelsen särskilt skall beakta kommunens interna ansvars-fördelning.
Ändringarna i 10 och 11 §§ tillsynsförordningen skulle kunna utformas enligt följande. Ändringsförslaget markeras med kursiv stil.
10 § Länsstyrelsen får överlåta åt en kommunal nämnd att utöva den operativa tillsynen inom tillsynsområden med beteckningen Ö i bilagan till denna förordning, om kommun-fullmäktige har gjort framställning om det.
Överlåtelse av tillsynsansvar skall i första hand avse grupper av tillsynsobjekt. Om läns-styrelsen anser att det mer lämpligt kan överlåtelse dock avse enstaka tillsynsobjekt.
Om en kommun som gjort framställning som avses i första stycket har en nämndorgani-sation som strider mot 3 kap. 5 § andra stycket kommunallagen (1991:900) stycket skall länsstyrelsen avslå framställningen.
11 § Vid prövning av en framställan om överlåtelse enligt 10 § skall länsstyrelsen beakta 1. omfattningen av tillsynsobjektens miljöpåverkan,
2. den kommunala nämndens möjligheter att uppfylla kraven i 7 § första stycket, samt 3. övriga frågor av betydelse för överlåtelse av tillsynen.
Vid prövning som avses i första stycket skall länsstyrelsen särskilt beakta om kommunens interna ansvarsfördelning för drift och tillsyn av kommunala verksamheter är lämplig med hänsyn till möjligheten att utöva en effektiv tillsyn.
Länsstyrelsen får enligt 26 kap 4 § 2 stycket miljöbalken återkalla överlåten tillsyn. För närvarande anges olämplig förvaltningsorganisation endast som en tänkbar grund för återkallelse i förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98: 45 del 1 sid 499 och del 2 sid 269). Det är dock mycket svårt för länsstyrelsen att i praktiken ta tillbaks tillsynen även under dessa förutsättningar. Det förutsätter i så fall en grav misskötsel. Såvitt Natur-vårdsverket erfar har inte någon länsstyrelse tagit initiativ till ett återtagande.
I syfte att ge kommunerna incitament att avstå från att ha en olämplig förvaltnings-organisation föreslår därför Naturvårdsverket att ett uttryckligt tillägg görs i 26 kap 4 § miljöbalken med innebörden at länsstyrelsen skall återkalla tillsynen i sådant fall.
En sådan ändring av 26 kap. 4 § skulle kunna utformas enligt följande. Ändringen anges med kursiv stil.
4 § Har en kommun gjort framställning om överlåtelse av tillsynen enligt 3 § och finner den tillsynsmyndighet som avses där att tillsynen inte bör överlåtas i enlighet med framställ-ningen, skall tillsynsmyndigheten med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande, om kommunen begär det.
Tillsynsmyndigheten får återkalla överlåtelsen av tillsyn till en kommun.
Om en kommun till vilken tillsyn överlåtits enligt 3 § ändrar sin nämndorganisation så att den strider mot 3 kap. 5 § andra stycket kommunallagen (1991:900) skall tillsynsmyndig-heten återkalla överlåten tillsyn.
Har regeringen beslutat om överlåtelse skall regeringen besluta om återkallelse.
1.4.3 Förstärk länsstyrelsens roll vid tillsynsvägledning
Naturvårdsverkets förslag:
• En ändring av 14 § tillsynsförordningen bör göras för att ge länsstyrelsen i uppgift att vara uppmärksam på kommunernas organisation avseende drift och tillsyn av kommunala anläggningar och verksamheter.
Länsstyrelsen är tillsynsvägledande myndighet i förhållande till kommunerna och har därmed en viktig roll att bevaka kommunens organisation avseende drift och tillsyn av kommunala miljöfarliga anläggningar samt verksamheter som omfattas av tillsyn inom hälsoskyddet.
Det skulle även vara värdefullt om länsstyrelsen i förebyggande syfte för en dialog med kommunen avseende organisationsfrågor i dessa avseenden.
Länsstyrelsen bör ha som särskilt uppdrag att utöva en skärpt tillsynsvägledning avseen-de kommunens tillsyn över kommunala anläggningar och verksamheter. En sådan kan när så är lämpligt t ex innebära att initiera sådana gemensamma lösningar kommunerna emellan som lagstiftningen medger.
En ändring i 14 § tillsynsförordningen bör därför göras för att ge länsstyrelsen i uppgift att vara uppmärksam på den kommunala organisationen i samband med sin
tillsynsvägledning. Länsstyrelserna bör för detta ändamål ges ökade resurser.
En sådan ändring skulle kunna formuleras på följande sätt. Ändringen anges med kursiv stil.
14 § Länsstyrelsen svarar för tillsynsvägledningen i länet med undantag för den tillsyn som utövas av Generalläkaren eller Skogvårdsstyrelsen.
För att förebygga miljöbrott och för att effektivisera hanteringen av dessa, skall länsstyrelsen verka för samarbete mellan polismyndigheter, åklagarmyndigheter och de myndigheter som svarar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken.
Länsstyrelsen skall verka för att ansvaret för drift och tillsyn av kommunala verksamheter hålls åtskilda med hänsyn till möjligheten att utöva en effektiv tillsyn.
1.5 Övriga åtgärder för att effektivisera arbetet med
miljö- och hälsoskyddstillsyn hos kommunerna
1.5.1 Ökad delegation inom kommunen
Naturvårdsverkets förslag:
• Kommunallagens regler om delegation av ärenden eller ärendegrupper från nämnden till förvaltningschefen bör utnyttjas i större utsträckning.
Den nämnd, som har ansvar för miljö- och hälsoskyddsfrågor, kan ge förvaltnings-chefen i uppdrag att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ofta får förvaltningschefen i sin tur ge någon annan anställd i kommunen i uppdrag att besluta i stället. Dessa regler om möjligheten att delegera ärenden finns i 6 kapitlet 33 – 38 §§ kommunallagen. Det finns främst två syften med att delegera beslutanderätten;
- dels att avlasta nämnden rutinärenden och
- dels att möjliggöra en effektivare kommunal förvaltning genom att beslutsvägarna blir kortare och handläggningen snabbare.
De senaste årens utveckling mot en ökad målstyrning av den kommunala verksamheten har på sina håll inneburit att de anställda tjänstemännen har fått ökade befogenheter och ett större ansvarstagande i fråga om verksamhetens bedrivande.
De förtroendevalda i miljö- och hälsoskyddsnämnderna bör ges ett större utrymme att arbeta med övergripande, policyskapande och ideologiska frågor. Naturvårdsverkets uppfattning är att många frågor som behandlas av nämnderna är av sådan karaktär att de i högre grad kan delegeras till tjänstemännen. Dessutom bör tillsynsarbete normalt inte vara förenat med politiska ställningstaganden. Därför vore en ökad delegation av beslut av ärenden och ärendegrupper till kommunens miljö- och hälsoskyddsförvaltning fördelaktigt.
1.5.2 Ökad samverkan mellan kommuner
Naturvårdsverkets förslag:
• Ökad satsning på gemensamma miljönämnder och -förvaltningar över kommun-gränserna skulle vara gynnsam för tillsynsarbetet i framför allt små och resurssvaga kommuner. Detta skulle ge ökade möjligheter att upprätthålla en bred och hög kom-petens inom miljö- och hälsoskyddsområdet på såväl nämnd som förvaltningsnivå samt ge en bättre kontinuitet i arbetet.
Genom en ändring i kommunallagen 1997 blev det möjligt för kommunerna att sam-verka genom att inrätta gemensamma nämnder över kommungränserna. På detta sätt gavs kommunerna en större möjlighet att samarbeta och samordna sina resurser samt att på ett kostnadseffektivt sätt upprätthålla en hög kompetens och god service till kom-munmedlemmarna och näringslivet.
Naturvårdsverket följer med intresse utvecklingen i frågan. En ökad satsning på denna typ av samverkan skulle enligt Naturvårdsverkets bedömning kunna vara gynnsam för tillsynsarbetet i framför allt små resurssvaga kommuner. Detta skulle kunna ge ökade möjligheter att upprätthålla en bred och hög kompetens inom miljö- och hälsoskydds-området på såväl nämnd- som förvaltningsnivå. Samverkan skulle även kunna ge en bättre kontinuitet i miljöarbetet, bland annat genom minskad sårbarhet när personal slutar, blir sjukskriven och liknande. För små kommuner är detta vidare en förutsättning om man ska kunna överta tillsyn från länsstyrelserna, vilket är en ambition för politiker-na.
Det finns även möjlighet att, enligt 26 kapitlet 7 § miljöbalken, en kommun träffar avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter ska skötas helt eller delvis av den andra kommunen.
1.6 Utredning om organisationen och
huvudmanna-skapet för den operativa tillsynen
Naturvårdsverkets förslag:
• Naturvårdsverket anser att det finns mycket som talar för en lokalt förankrad tillsyn inom miljö- och hälsoskydd-, kemikalie-, livsmedels- och djurskyddsområdet. Samtidigt konstaterar verket att ett flertal utredningar, som berör dessa områden har slutförts under året eller kommer att slutföras under den närmaste tiden. Det kan därför finnas anledning att utvärdera dessa i ett enda sammanhang, utifrån ett sådant integrerat perspektiv.
Därefter är det möjligt att bedöma om det finns anledning att diskutera frågan om annat (statligt) huvudmannaskap och dess följder för tillsynsorganisationen. Om detta då bedöms bli aktuellt krävs enligt verkets mening en grundlig och förutsätt-ningslös statlig utredning som gör en samlad analys av tillsynsområdet i sin helhet. Naturvårdsverket kan vidare konstatera att regeringen den 21 september 2000 till-kallat en utredare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument.
För närvarande pågår, som tidigare nämnts, en debatt bland annat inom tjänstemanna-kåren avseende kommunens organisation i miljöfrågor, jävssituationer samt allmänhe-tens och näringslivets förtroende för den tillsyn som bedrivs.
Ur detta har ännu ett ämne för debatt uppstått, nämligen om all tillsyn skulle kunna lyftas från såväl kommuner som länsstyrelser och läggas på en särskild oberoende statlig tillsynsmyndighet med lokal anknytning. Frågan har under senare tid behandlats på olika sätt, bland annat av yrkesförbundet MHTF och de fackliga organisationerna. För närvarande utarbetar Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) en rapport som rör den kommunala miljö- och hälsoskyddstillsynen. Även här diskuteras frågan om organisationen och huvudmannaskapet för den operativa tillsynen.
Parallella debatter pågår inom områdena för tillsyn enligt djurskydds- respektive livs-medelslagen. Bland annat har Statens Livsmedelsverk (SLV) nyligen presenterat en rapport Effektivare livsmedelstillsyn – förslag till arbetssätt, organisation och finansi-ering, där man föreslår att livsmedelstillsynen förstatligas och att tillsynen bedrivs av ett tiotal regionala enheter direkt under Livsmedelsverket. Rapporten remissbehandlas för närvarande. Tillsynen inom kemikalieområdet diskuteras för närvarande av Kemikalie-utredningen. Dessutom kan konstateras att regeringen den 21 september 2000 tillkallat en utredare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument.
Naturvårdsverket kan se flera argument till att den kommunala miljö- och hälsoskydds-tillsynen skulle kunna skiljas från kommunens ansvarsområde. På en statlig tillsyns-myndighet skulle den kompetens som finns i landet inom tillsynsområdet samlas vilket skulle stärka tillsynen som helhet. Den operativa tillsynen skulle bli mer effektiv och mer likvärdig över landet, framför allt avseende kvalitet, kvantitet, rättsliga åtgärder, inriktning och finansiering.
I detta sammanhang är det emellertid samtidigt viktigt att den överblick den kommunala tillsynsorganisationen har, de samordningsvinster som görs och de kontakter som finns i tillsynsfrågor mellan olika kommunala instanser utreds och värderas närmare. Natur-vårdsverket anser att många faktorer talar för en lokalt förankrad operativ tillsyn inom miljö- och hälsoskydds-, kemikalie-, livsmedels- och djurskyddsområdet oavsett om den sker i kommunal eller statlig regi.
Slutligen anser Naturvårdsverket att det kan finnas anledning att i ett enda sammanhang, utifrån ett integrerat perspektiv, utvärdera de utredningar som nyligen slutförts eller kommer att slutföras inom den närmaste tiden och berör dessa områden.
Därefter är det möjligt att bedöma om det finns anledning att diskutera frågan om annat (statligt) huvudmannaskap och dess följder för tillsynsorganisationen. Om detta då bedöms bli aktuellt krävs en grundlig och förutsättningslös statlig utredning som gör en samlad analys av tillsynsområdet i sin helhet.
2 Redovisning av den kommunala
tillsynsorganisationen för miljö- och
hälsoskyddsfrågor
Regeringsuppdraget rör både frågan om nämndsammanslagning som sådan i kommu-nerna och frågan om uppgiftsfördelningen inom miljö- och hälsoskyddsområdet. I januari 2000 skickades en enkät ut till samtliga kommuner rörande kommunernas organisation för arbete med miljö- och hälsoskyddsfrågor. Enkäten utformades av Svenska Kommunförbundet delvis i samarbete med Naturvårdsverket.
Frågorna har bland annat avsett;
• under vilken eller vilka politiska organ respektive förvaltning som övergripande miljöfrågor,
miljö- och hälsoskydds-, naturvårds- och folkhälsofrågor behandlas
• omfattningen under 1999 av de verksamheter där tillsynen är överlåten på kommunen • i vilken utsträckning kommunen samarbetar med andra kommuner om tillsynen
samt specifikt från Naturvårdsverket,
• om den nämnd/förvaltning som ansvarar för tillsyn enligt miljöbalken också är ansvarig för
skötsel och drift av ett antal uppräknade kommunala verksamheter
• om kommunen gjort något, och i så fall vad, för att skilja tillsynsansvar från driftsansvar
Resultatet av enkäten har sammanställts av Svenska Kommunförbundet i en rapport Miljö- & hälsoskydd i kommunerna, en enkätundersökning 2000, som finns tillgänglig på förbundets hemsida, www.svekom.se, verksamhetsområde Miljö- och hälsa.
264 kommuner svarade på enkäten. Alla kommuner har däremot inte svarat på samtliga delfrågor.
Sammanställning av Naturvårdsverkets frågor och några andra frågor av relevans för regeringsuppdraget redovisas i denna rapport.
För utredningsarbetet har även uppgifter använts från Statskontorets rapport 1999:38 Organisations-, styr- och verksamhetsformer i kommuner och landsting. Här finns bland annat uppgifter om vilka slags nämnder och kombinationer av uppgifter för dessa som förekom under år 1999.
Samtidigt har samtliga länsstyrelser, i egenskap av tillsynsvägledande myndigheter enligt 14 § förordningen om tillsyn enligt miljöbalken (1998:900) och delegerande
myndigheter enligt 10 § samma förordning, under våren 2000 besvarat en förfrågan från Naturvårdsverket, vilken sammanfattningsvis begärde information om;
• i vilka kommuner och för vilka typer av verksamheter som tillsynsansvaret under år 1999
överlåtits från länsstyrelsen till kommunen enligt 10 § förordningen om tillsyn enligt miljöbalken
• vilka bedömningar som därvid gjorts angående sådana frågor som avses i 11 § samma
förordning
• i vilka fall en kommun återlämnat ett tillsynsansvar till länsstyrelsen
• i vilken utsträckning sådana organisatoriska lösningar förekommer som regeringsuppdraget
nämnt
En sammanställning av länsstyrelsernas svar bifogas denna rapport. Samtliga länsstyrel-ser svarade på förfrågan.
I landet finns totalt ca 6000 tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter, s k A- och B-verksamheter. Fram till och med år 1999, har tillsynen över mer än hälften av dessa tagits över av kommunerna. Länsstyrelserna har inte överlåtit särskilt mycket tillsyn till kommunerna under år 1999. Tio länsstyrelser har under året inte överlåtit någon tillsyn alls.
2.1 Kommunernas organisation - nämnder och
förvaltningar
Före 1992 hade alla kommuner en renodlad nämnd för miljöfrågor, som oftast kallades Miljö- och hälsoskyddsnämnden. Senare slogs många av dessa ihop med andra nämn-der, oftast byggnadsnämnden. Enligt Statskontoret hade år 1999 endast 113 av 289 kommuner en miljö- och hälsoskyddsnämnd eller motsvarande. Något flera, 121 styc-ken, hade någon form av kombinerad miljö- och byggnämnd. I övrigt förekom andra kombinationer, varav åtskilliga med såväl miljö- och byggfrågor som ytterligare upp-gifter, t ex räddningsnämnd. Några benämningar ger vid handen att den nämnd som hanterade miljö- och hälsoskyddsfrågor också hade hand om andra tekniska frågor.
Tabell 1. Nämnder som hanterar miljö- och hälsoskyddsfrågor. Källa: Statskontorets rapport 1999:38
Organisations-, styr- och verksamhetsformer i kommuner och landsting.
Nämnd Antal
Miljö- och hälsoskyddsnämnd 72
Miljönämnd 39
Miljöskyddsnämnd 2
Miljö- och byggnämnd 121
Plan- och miljönämnd 9
Miljö/bygg/räddningsnämnd 7 Miljö- och räddningsnämnd 7 Miljö- och stadsbyggnadsnämnd 4
Miljö/bygg/hälsonämnd 3
Miljö- och samhällsbyggnadsnämnd 2 Miljö- och bygglovsnämnd 1 Miljö- och myndighetsnämnd 1 Bygglovs- och miljöskyddsnämnd 1 Miljö- och tekniknämnd 1
Miljöteknisk nämnd 1
Teknisk nämnd mm 18
Totalt 289
Enligt Statskontorets rapport hade 271 kommuner år 1999 en nämnd vars namn innehöll ordet miljö, vilket framgår av tabellen ovan. De övriga 18 kommunerna hade ingen nämnd med ordet miljö i namnet.
Generellt går det inte att utifrån namnet avgöra vilka av nämnderna som hanterar miljö-och hälsoskyddsfrågor. Detta framgår däremot av Kommunförbundets enkät, vilket redovisas nedan.
Små kommuner tenderar att slå ihop sina nämnder i högre grad än de stora kommunerna. Nedan görs en jämförelse mellan olika kommungrupper avseende förekomsten av ”rena” miljönämnder respektive bygg- och miljönämnder.
Tabell 2. Jämförelse mellan antalet miljö- och hälsoskyddsnämnder och bygg- och miljönämnder 1999, fördelat på kommungrupper.Källa: Svenska Kommunförbundet, Miljö- & hälsoskydd i kommunerna, en enkätundersökning 2000.
Kommungrupp Miljö- och hälsoskyddsnämnder Bygg- och miljönämnder
Antal Procent Antal Procent
Storstäder 3 100 0 0 Förortskommuner 17 47 15 42 Större städer 17 65 6 23 Medelstora städer 23 58 14 35 Industrikommuner 16 35 31 57 Landsbygdskommuner 8 27 21 53 Glesbygdskommuner 3 10 24 76
Övriga större kommuner 13 41 13 48
Övriga mindre kommuner 13 32 21 54
Av de 264 kommuner som svarade på Kommunförbundets enkät har 98 stycken en miljö- och hälsoskyddsnämnd eller motsvarande. Miljöfrågor behandlas under olika politiska organ enligt nedanstående tabell.
Tabell 3. Fördelning av olika typer av politiska organ som behandlar miljö- och hälsoskyddsfrågor. Källa: Svenska Kommunförbundet, Miljö- & hälsoskydd i kommunerna, en enkätundersökning 2000. Observera att frågorna i vissa kommuner behandlas inom två eller flera organ.
Politiskt organ Antal
Miljö- och hälsoskyddsnämnd 98 Bygg- och miljönämnd 108 Miljö-, bygg- och räddningsnämnd 30
Kommunstyrelsen 4
Annan nämnd 30
Totalt 270
Enligt enkätsvaren behandlas miljöfrågor inom olika slags förvaltningar enligt nedanstående tabell.
Tabell 4. Fördelning av olika typer av förvaltningar som behandlar miljö- och hälsoskyddsfrågor. Källa: Svenska Kommunförbundet, Miljö- & hälsoskydd i kommunerna, en enkätundersökning 2000. Observera att frågorna i vissa kommuner behandlas inom två eller flera förvaltningar.
Förvaltning Antal
Miljö- och hälsoskyddsförvaltning 101
Bygg- och miljöförvaltning 92
Miljö-, bygg- och räddningsförvaltn 20
Kommunledning 4
Teknisk förvaltning 17
Annan förvaltning 31
Totalt 265
En närmare analys mellan de ovan redovisade förvaltnings- och nämndstrukturerna visar att korrespondensen mellan dessa inte är hundraprocentig.
I några kommuner finns till exempel en miljö- och hälsoskyddsförvaltning, men ingen miljö- och hälsoskyddsnämnd. Miljö- och hälsoskyddsfrågorna hanteras då inom ett annat politiskt organ, till exempel en bygg- och miljönämnd.
Även det omvända förhållandet råder i några andra kommuner. Här finns en miljö- och hälsoskyddsnämnd men ingen miljö- och hälsoskyddsförvaltning. Frågorna bereds då till exempel inom en bygg- och miljöförvaltning.
I vissa fall behandlas miljö- och hälsoskyddsfrågorna inom två eller flera politiska organ eller förvaltningar.
Tabell 5. Fördelning av hanteringen av miljö- och hälsoskyddsfrågor inom politiska organ och förvaltningar. Källa: Svenska Kommunförbundet,Miljö- & hälsoskydd i kommunerna, en enkätundersökning 2000. Observera att frågorna i vissa kommuner behandlas inom två eller flera organ respektive förvaltningar. Därför skiljer sig sum-morna från de tidigare tabellerna om man summerar siffrorna i rader och kolumner.
Politiskt organ Förvaltning Miljö- och hälsoskydds-nämnd Bygg-och miljö-nämnd Miljö-, bygg-och räddnings-nämnd Kommun-styrelsen Annan nämnd Miljö- och hälsoskyddsförvaltning 82 10 2 0 8 Bygg- och miljöförvaltning 8 74 9 0 4
Miljö-, bygg- och
räddningsförvaltn. 0 1 16 2 1
Kommunledning 1 3 0 0 0
Teknisk förvaltning 2 13 1 1 1
Annan förvaltning 4 9 2 1 18
2.2 Kommuner där ansvaret för drift och tillsyn
samanfaller
Enkätsvaren från kommunerna under våren 2000 bekräftar bilden av att nämndsamman-slagningarna fortgår. Dessutom visar svaren att det i 19 fall förekommer att en och samma nämnd har ansvar för såväl drift som tillsyn av kommunala miljöfarliga verksamheter. I 48 kommuner ligger drift och tillsyn inom samma förvaltning. Det förekommer dock att kommuner delat sammanslagna nämnder. Enligt enkätsvaren fördelar sig ansvaret för drift och tillsyn enligt nedanstående tabeller.
Tabell 6. Antal kommuner där ansvaret för drift och tillsyn avseende miljö- och hälsoskyddsfrågor sammanfaller. Källa: Svenska Kommunförbundet, Miljö- & hälsoskydd i kommunerna, en enkätundersökning 2000.
Observera att i fem av kommunerna ligger ansvaret både på nämnd- och förvaltningsnivå.
Ansvar för drift och tillsyn Antal kommuner - både gemensam nämnd och
gemensam förvaltning 14
- gemensam nämnd (endast) 5
- gemensam förvaltning (endast) 34
Summa 53
- skild nämnd och skild förvaltning 210
I 53 kommuner ligger ansvaret för tillsyn och för drift, för åtminstone någon av de i tabellen nedan uppräknade kommunala verksamheterna, på samma nämnd eller förvaltning. Observera att i 14 av dessa kommuner ligger det gemensamma ansvaret både på nämnd- och förvaltningsnivå.
I 19 (14 + 5) av dessa kommuner ligger ansvaret för tillsyn och drift på samma nämnd. En närmare analys av enkätsvaren visar att detta i
- 5 fall är Bygg- och miljönämnden
- 3 fall Miljö-, bygg- och räddningsnämnden - 7 fall en annan nämnd
- 4 fall antingen Bygg- och miljönämnden, kommunstyrelsen eller en annan nämnd.
I 48 (14 + 34) av kommunerna ligger ansvaret för tillsyn och för drift på samma förvaltning.
Tabell 7. Antal nämnder och förvaltningar där ansvaret för drift och tillsyn avseende miljö- och
hälsoskyddsfrågor sammanfaller. Källa: Svenska Kommunförbundet, Miljö- & hälsoskydd i kommunerna, en enkätundersökning 2000.
Kommunala anläggningar Nämnd Förvaltning
Ja Nej Ja Nej
- Avloppsreningssystem 9 254 38 225
- Avfallshanteringssystem 9 254 37 226
- Vattenförsörjningssystem 8 255 38 225
- Energiförsörjningsssystem 2 260 12 247
- Andra anläggningar som kan ge upphov 15 250 45 215 till miljöstörning såsom kommunala vägar,
skjutbanor och motorsportanläggningar
2.3 Åtgärder för att skilja drift och tillsyn
Nästan samtliga länsstyrelser har redovisat erfarenhet av diskussioner med kommunerna om och problem vad gäller olämpligt förenade drifts- och tillsynsuppgifter ifråga om egen miljöfarlig verksamhet, se bilaga 2. Alla uppger att man är uppmärksam på detta. Frågan har varit uppe i samband med tillsynsvägledning eller överlämnande av tillsyn. Vanligen har problemen gått att lösa inom ramen för kommunens egen organisation. I något fall har dock den miljöfarliga verksamheten lagts på bolag. Genom avtal enligt 26 kap 7 § miljöbalken har i ett par fall annan kommun tagit över tillsynen.
Av svaren på Naturvårdsverkets frågor som bifogats Kommunförbundets enkät framgår att av de 53 kommunerna med gemensam nämnd och/eller förvaltning hade 23 stycken vidtagit en eller två åtgärder för att skilja ansvar för drift och tillsyn åt. Av de 53 kom-munerna hade 30 stycken inte vidtagit någon åtgärd.
Fem kommuner har svarat ja på frågan om man avstått tillsynsansvar till länsstyrelsen, vilket beror på att man missuppfattat eller misstolkat den. Bland annat har man svarat att tillsynsansvar avståtts från länsstyrelsen när kommunen, efter diskussion med läns-styrelsen om att överta tillsyn, sedan inte gjort det. Således har ingen kommun i prak-tiken avstått tillsynsansvar till länsstyrelsen.
Antal åtgärder samt vilka typer av åtgärder som vidtagits framgår av nedanstående tabell.
Tabell 8. Antal åtgärder för att skilja ansvar för drift och tillsyn åt. Källa: Svenska Kommunförbundet, Miljö- & hälsoskydd i kommunerna, en enkätundersökning 2000.
Åtgärd Antal åtgärder
Avstått från tillsynsansvar till länsstyrelsen 5 (0)* Lyft över tillsynen till annan nämnd 10
Samverkan med annan kommun 2
Annan åtgärd 8
* Fem kommuner har svarat ja på frågan om man avstått tillsynsansvar till länsstyrelsen, vilket beror på
att man missuppfattat den. Bland annat har man svarat att tillsynsansvar avståtts från länsstyrelsen när kommunen, efter diskussion med länsstyrelsen om att överta tillsyn, sedan inte gjort det.
Vad ”annan åtgärd” kan innebära framgår inte av svaren på Kommunförbundets enkät. I länsstyrelsernas svar på Naturvårdsverkets förfrågan, se bilaga 2, finns några exempel på åtgärder. En kommun inrättade en speciell tillsynstjänst direkt under myndighets-nämnden. I ett par andra kommuner överfördes driften för energianläggningar till ett kommunalt bolag. Kommunförbundet har nyligen kontaktat de kommuner som har en organisation där drift och tillsyn sammanfaller och begärt kompletterande upplysningar, bland annat avseende vad som menas med ”annan åtgärd”.
2.4 Samverkan mellan kommuner
Kommunerna har flera olika möjligheter att samarbeta inom miljöområdet. Enligt Kommunförbundet samverkar drygt en tredjedel av kommunerna med grannkommuner i någon form. Det är lika vanligt med samverkan inom miljö- och livsmedelsområdena som inom andra områden.
Tabell 9. Samverkan mellan kommuner inom olika områden. Samverkan kan ske inom flera områden. Källa: Svenska Kommunförbundet, Miljö- & hälsoskydd i kommunerna, en enkätundersökning 2000.
Samverkansområden Antal kommuner
Miljöbalken 62
Livsmedel 63
Annat område 61
Genom en ändring i kommunallagen 1997 blev det möjligt för kommunerna att samar-beta genom att inrätta gemensamma nämnder. En gemensam miljönämnd är sedan den 1 januari 2000 inrättad för Mullsjö och Habo kommuner.
Orsa och Mora kommuner har sedan flera år ett samarbete på förvaltningsnivå i miljö-och hälsoskyddsfrågor. I Klippan, Perstorp, Örkelljunga miljö-och Åstorp kommuner pågår sedan en tid diskussioner om ett gemensamt miljökontor.
Det finns även enligt 27 kapitlet 7 § miljöbalken möjlighet att träffa avtal med annan kommun om att tillsynsuppgifter ska skötas helt eller delvis av den andra kommunen (delegation till tjänsteman).
Tabell 10. Samverkan mellan kommuner. Källa: Svenska Kommunförbundet, Miljö- & hälsoskydd i kommunerna, en enkätundersökning 2000.
Hur sker samverkan? Antal kommuner
Gemensam nämnd2
Gemensamt kontor 4
Delegation till tjänsteman i annan kommun 13
Nätverk 54
Mellankommunalt arbete 51
Kommunalförbund 6
Tabell 11. Hur fungerar samverkan mellan kommunerna? Källa: Svenska Kommunförbundet, Miljö- & hälsoskydd i kommunerna, en enkätundersökning 2000.
Hur bra har samverkan fungerat? Antal kommuner
Bra 86
Mindre bra 3
Dåligt 0
3 Miljösanktionsavgifter – en del i
tillsynsarbetet
Arbetet med tillsyn enligt miljöbalken är ett mångfacetterat område. Miljösanktions-avgift är en relativt ny typ av styrmedel och tillämpningen av dessa diskuteras i olika sammanhang. Handläggning av miljösanktionsavgifter är en av flera möjliga situationer där myndighetsutövningen drivs till sin spets. Vid eventuella jävssituationer skulle ut-gången av handläggningen kunna påverkas på ett icke opartiskt sätt.
Denna problematik har under senare tid accentuerats i ett några fall och har även disku-terats i massmedia. Av denna anledning gör Naturvårdsverket en redovisning av miljö-sanktionsavgifter i denna rapport.
Förordningen om miljösanktionsavgifter (1998:950) trädde i kraft den 1 januari 1999. Avgift ska tas ut för de överträdelser och med de belopp som anges i en bilaga till för-ordningen. De är särskilt avsedda för överträdelser där regelverket är tydligt samt ansvars- och bevisfrågan enkel, till exempel när verksamheter bedrivs utan tillstånd enligt miljöbalken eller utan att anmälan till tillsynsmyndigheten gjorts. Andra exempel på när miljösanktionsavgift ska tas ut är när vissa rapporter inte lämnats inom föreskri-ven tid. Beloppen på avgifterna varierar mellan 5 000 kronor upp till maximalt 1 miljon kronor beroende på överträdelsens dignitet.
Miljösanktionsavgiften kan ses som en ordningsbot. Strikt ansvar gäller och frågor om eventuellt uppsåt, oaktsamhet eller åstadkommen miljöskada behöver inte utredas eller beaktas. I samband med beslut om miljösanktionsavgift ska i vissa fall även en åtals-anmälan göras.
Det är tillsynsmyndigheten som beslutar och påför avgiften samt gör åtalsanmälan. Överträdelser uppdagas vanligen i det operativa tillsynsarbetet. En kopia av beslutet ska skickas in till Naturvårdsverket.
Under år 1999 fattades 814 beslut om miljösanktionsavgift vid Kemikalieinspektionen (KEMI), 14 länsstyrelser och i 90 kommuner. 95 procent av besluten rörde för sent inkomna rapporter - miljörapport, kompletterande uppgifter till produktanmälan och rapporteringsskyldighet enligt köldmediekungörelsen.
Tabell 12. Beslut om miljösanktionsavgift under år 1999.
Punkt i bilagan KEMI 14 Länsstyrelser 90 Kommuner Summa %-värde
1.1 Ej anmälan - - 23 23 3 1.5 Miljörapport - 68 71 139 17 5.4 Produktanm. 187 - 5 192 24 5.6 Köldm. Rapp - 3 438 441 54 Övrigt 4 2 13 19 2 Summa 191 73 550 814 100
Under första halvåret 2000 fattades 813 beslut om miljösanktionsavgift, nästan exakt samma antal som under hela 1999. Fler länsstyrelser och kommuner har blivit aktiva. Fortfarande dominerar med drygt 80 procent för sent inkomna rapporter som grund för besluten. En trend mot andra förseelser och högre sanktionsbelopp kan dock iakttas. Ett tiotal punkter i bilagan till förordningen har ännu inte använts.
Tabell 13. Beslut om miljösanktionsavgift under första halvåret 2000.
Punkt i bilaga KEMI 17 Länsstyrelser 121 kommuner Summa %-värde
1.1 Ej anmälan - 2 46 48 6 1.5 Miljörapport - 35 69 104 13 3.1 Täkt - 6 - 6 1 3.2 Täktrapport - 10 - 10 1 3.3 Jordbruket - - 23 23 3 5.3 CFC - 1 25 26 3 5.4 Produktanm. 52 - 22 74 9 5.6 Köldm. Rapp - - 491 491 60 Övrigt 8 2 21 31 4 Summa 60 56 697 813 100
Myndigheternas reaktion på introduktionen av sanktionssystemet har varit avvaktande. Flertalet av de aktiva kommunerna har endast fattat enstaka beslut, och kan inte anses ha etablerat en rutin för hur miljösanktionsavgifter ska hanteras. Fler än 100 kommuner har ännu inte tagit ett enda beslut om miljösanktionsavgift.
Starten har också varit avvaktande genom den tydliga inriktningen på ” för sent inkomna rapporter” och därmed på de enklaste förseelserna samt de lägsta avgiftsbeloppen.
Under år 2000 har besluten delegerats till tjänstemannanivå i ett 30-tal kommuner, särskilt för de lägre avgiftsbeloppen - en rutin som torde effektivisera handläggningen. I flertalet kommuner är det dock nämnden som tar de enskilda besluten. Det är inte helt ovanligt att besluten tas genom omröstning och/eller med reservationer. Fallen rör van-ligen de lägsta avgiftsnivåerna och frågan som diskuterats är om det p g a förmildrande omständigheter kan anses oskäligt påföra avgiften. Bland anförda skäl, i exempelvis reservationer, finns hela skalan från synpunkten att man bör stödja och inte försvåra för näringslivet i kommunen till rent medmänsklig medkänsla när en enmansföretagare drabbats av avgift p g a okunnighet eller bristande information från kommunen.
I 35 kommuner har under första halvåret 2000 en miljösanktionsavgift påförts en annan nämnd eller förvaltning. Vidgas bilden till andra adressater inom den kommunala sfären, som bostadsföretag m m, ökar antalet fall.
Av de 113 kommuner som hade en ”ren” miljönämnd år 1999, se tabell 1, fattade 75 stycken eller 66 procent beslut om miljösanktionsavgift under 1999 och första halvåret 2000. Av de övriga 176 kommunerna fattade 84 stycken eller 48 procent sådana beslut. Regelverket för miljösanktionsavgifter har införts relativt nyligen i landet. Naturvårds-verket bedömer att en ytterligare tid krävs innan en samlad utvärdering kan göras och slutsatser dras avseende eventuella samband mellan effektiviteten i arbetet med miljö-sanktionsavgifter samt eventuella jävsliknande situationer avseende nämndorganisation mm.
4 Kommunernas organisation för tillsyn
enligt miljöbalken – rättslig bakgrund
4.1 Tillsyn enligt miljöbalken
Enligt 26 kapitlet 1 § miljöbalken ska tillsynen säkerställa syftet med miljöbalken och dess föreskrifter. För att uppnå detta ska tillsynsmyndigheterna utöva den tillsyn som behövs.
Tillsynen över miljöfarlig verksamhet ankommer enligt 26 kap 3§ miljöbalken, liksom i tidigare system, på Naturvårdsverket, generalläkaren, länsstyrelsen, andra statliga myn-digheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestämmer. Varje kommun ut-övar genom den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt balkens 9 kap med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd samt över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap och över avfallshanteringen enligt 15 kap i balken.
Förordningen (1998:900) om tillsyn (tillsynsförordningen) enligt miljöbalken delar i 3§ in tillsynsuppgifterna i operativ tillsyn, dvs den direkta tillsynen gentemot den som be-driver en verksamhet och i tillsynsvägledning, dvs sådan tillsyn som består i utvärde-ring, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt råd och stöd till dem som utövar den.
Här kan särskilt noteras länsstyrelsens dubbla uppgift att dels svara för en del av den operativa tillsynen, dels svara för tillsynsvägledningen i länet.
4.1.1 Överlåtelse av tillsyn
Enligt 10 § tillsynsförordningen får länsstyrelsen överlåta åt en kommunal nämnd att utöva den operativa tillsynen inom vissa tillsynsområden om kommunfullmäktige gjort framställning om det. Vid prövning av framställan skall länsstyrelsen enligt 11§ beakta 1. omfattningen av tillsynsobjektens miljöpåverkan,
2. den kommunala nämndens möjligheter att uppfylla kraven med avseende på resurser och kompetens,
3. kommunens interna ansvarsfördelning för drift och tillsyn av kommunala verksamheter samt
Enligt 26 kap 4§ miljöbalken skall en tillsynsmyndighet överlämna till regeringen att avgöra om en kommun ska få överta en tillsynsuppgift som tillsynsmyndigheten finner ej bör överlåtas. Det sägs vidare i samma paragraf att en överlåten tillsyn kan återkallas. En i förarbetena till miljöbalken uttalad ambition är att kommunerna etappvis ska ta över tillsyn från länsstyrelserna för hela grupper av verksamheter. I fråga om den kom-munalt bedrivna miljöfarliga verksamheten uttalades, att det inte är lämpligt att ansvaret för tillsynen över en anläggning ligger på verksamhetsutövaren själv.
Vid fråga om övertagande av tillsynsobjekt som också berör kommunala anläggningar bör därför länsstyrelsen, förutom att ta hänsyn till kommunallagens regler om att samma nämnd inte får vara ansvarig för både drift och tillsyn av en sådan verksamhet, dess-utom förvissa sig om att kommunens förvaltningsorganisation är lämplig, dvs att drifts-och tillsynsansvaret är skilt åt.
I förarbetena till miljöbalken (prop 1997/98:45, del1, sid 500) sägs, att något motsvaran-de förbud som gäller för nämnmotsvaran-derna dock inte finns vad gäller förvaltningen inom munen. Samtidigt framhålls, att tillsyn över egen verksamhet inte är något nytt i kom-munerna, eftersom miljö- och hälsoskyddsnämnderna haft tillsyn över kommunens ren-hållning, fastighetsbestånd och livsmedelshantering i skolor mm.
4.1.2 Samverkan mellan kommuner
Av 26 kap 7§ miljöbalken framgår att en kommun får träffa avtal med en annan kom-mun om att tillsynsuppgifter som komkom-munen har skall skötas helt eller delvis av den andra kommunen.
En kommun får efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i visst ärende eller grupp av ärenden. Ett sådant uppdrag kan däremot inte ges till någon i egenskap av förtroen-devald. Uppdraget ska således ges till en tjänsteman.
För samverkan mellan kommuner finns stöd i kommunallagen, se avsnitt 3.2.7.
4.2 Kommunal organisation och beslutsfattande
Frågorna kring kommunernas tillsynsorganisation vad gäller miljöfarlig verksamhet kräver en analys av en rad främst kommunalrättsliga regler och principer.
Under andra hälften av 1900-talet har vi sett större kommuner växa fram genom sam-manslagning av de gamla småkommunerna, en ökning av uppgifterna genom statligt överlämnande och en ökad kompetens genom en alltmer professionell förvaltning. Även om kommunalpolitikerna under samma tid relativt sett minskat i antal har utvecklingen på många sätt stärkt kommunerna och ökat deras självständighet.
4.2.1 Kommunens olika roller
Kommunen utgör på en gång ett demokratiskt system, en juridisk person med företagar-och markägarintressen företagar-och därtill en rad myndigheter. En kommun agerar i offentlig-rättslig och i privatoffentlig-rättslig form och har relationer till den enskilde i dennes egenskap av kommunmedlem, part i avtal och part i förvaltningsärende.
Om man reflekterar närmare över kommunens olika roller i miljöbalkssammanhang, så kan den bl a uppträda som
• ”planmyndighet” och därmed indirekt styra placeringen av olika verksamheter som faller under balken genom att hindra vissa lokaliseringar
• tung remissinstans i förhållande till balkens tillståndsorgan, i vissa fall med vetorätt och i övrigt med möjlighet att föra talan
• sakägare i egenskap av berörd markägare
• tillsynsmyndighet enligt balken
• verksamhetsutövare för många slag av miljöfarlig verksamhet samt verksamheter inom hälsoskyddssektorn
Kommunen i myndighetsrollen har samma uppdrag som statliga myndigheter, dock med stöd för en viss självständighet i 1 kap 1§ regeringsformen. Plan- och bygglagens
(1987:10) regelverk med hårt styrda detaljregler i förfarandefrågorna och närmast ram-lagstiftning med visst utrymme för lokala variationer i de materiella delarna kan illust-rera det senare.
4.2.2 Beslutsfattande
Den kanske mest framträdande skillnaden jämfört med en statlig myndighet gäller for-merna för beslutsfattandet och befattningshavarnas roller. Regelverket återfinns i rege-ringsformen, i förvaltningslagen (1986:223) och i kommunallagen (1991:900). Härtill kommer ofta särskilda regler för förfarandet i respektive specialförfattning, som miljö-balken eller plan- och bygglagen.
I kommunen är det de förtroendevalda som fattar besluten, såväl i den direktvalda fullmäktigeförsamlingen som i de fullmäktigevalda nämnderna, vilka utgör de kommunala myndigheterna. En formellt helt politikerstyrd organisation således. I den mån anställda har någon befogenhet att fatta egentliga beslut har de fått den på delegation. Kommunallagen ställer upp begränsningar för sådan delegering, t ex vad gäller myndighetsutövning mot enskild . De anställda har inte någon ”egen roll” i den kommunala lagstiftningen utan ses som biträden åt de förtroendevalda. Detta är viktigt att komma ihåg, när man går vidare i analysen av frågorna kring fördelningen av uppgifter mellan nämnder och mellan nämnd- och förvaltningsorganisation i kommunen.
Begreppet ”förvaltning” används ibland som beteckning på ett visst slag av verksamhet, att förvalta något. Ibland menar man närmast den/de som förvaltar, alltså själva förvalt-ningsorganisationen.
I kommunala sammanhang menar man i dagligt tal med begreppet förvaltning oftast den tjänstemannaorganisation som skall gå nämnden tillhanda med uppgifter och som har beredande och verkställande uppdrag.
En viktig regel i regeringsformen gäller hela den offentliga förvaltningens självstän-dighet och finns i 11 kap 7§: ”Ingen mynsjälvstän-dighet, ej heller riksdagen eller kommunens beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpningen av lag”. Regeln hindrar alltså fullmäktige från att styra nämndens särskilda beslut som avser rättstillämpning eller myndighetsutövning.
4.2.3 Myndighetsutövning
Begreppet myndighetsutövning är ett nyckelbegrepp som kort kan definieras som ett uttryck för den offentliga makten i förhållande till medborgarna. Myndighetsutövning kan förekomma i form av såväl gynnande som betungande beslut som har rättsverkan och blir bindande för den enskilde. Myndighetsutövningen kännetecknas av att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande och vidare att saken avgörs ensidigt av myndigheten utifrån de rättsregler som gäller.
Förelägganden och förbud enligt miljöbalken är tveklöst myndighetsutövning mot
enskild. Beslut om miljösanktionsavgift och andra avgifter likaså.
Det straffrättsliga förfarandet vid miljöbrott är mer komplicerat på det sättet att många myndigheter är inblandade med olika befogenheter. Beslut om tvångsmedel osv under resans gång är givetvis myndighetsutövning, men den rättsverkande påföljden kommer ju först i och med domstolens dom. Tillsynsmyndighetens åtalsanmälan kan enligt verkets mening knappast ses som i sig myndighetsutövning, dock som ett led i sådan, varför myndigheten bär fullt rättsligt ansvar för sitt beslut.
4.2.4 Tjänstefel, straff- och skadeståndsansvar
Straffansvar för tjänstefel vid myndighetsutövning kan enligt 20 kapitlet 1 § brotts-balken utkrävas av var och en som deltagit vid beslutet. Både tjänstemän och nämnd-ledamöter i kommunen faller under tjänstefelsansvaret, men inte en fullmäktigeledamot i denna sin egenskap.
Det straffbara området är inte begränsat till beslutets innehåll utan omfattar även felak-tigheter av olika slag i samband med ärendets handläggning. Att inte utöva den myndig-het man är satt att utöva kan också vara tjänstefel.
För kommunen (och staten) finns vidare ett skadeståndsansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning enligt 3 kap 2§ skadeståndslagen (1972:207).
